多元視域下礦山治理融資新方式
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本文作者：黃德林、郝江軍 單位：中國地質(zhì)大學政法學院
隨著我國經(jīng)濟的迅速增長，對國土資源的消耗越來越大，對能源的需求仍將呈現(xiàn)高速增長的態(tài)勢。對經(jīng)濟增長的追求，使得資源消耗日漸加大，帶來了日益嚴重的環(huán)境問題。同時，對生態(tài)環(huán)境保護的不足使得我國生態(tài)環(huán)境面臨著巨大的污染治理壓力。實現(xiàn)人類社會發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，成為必須解決的問題。我國的環(huán)保投入資金一直處于相對不足的狀態(tài)，與實際需求之間存在著巨大的資金缺口，礦山地質(zhì)環(huán)境的保護同樣離不開資金的投入，因此，探析礦山地質(zhì)環(huán)境融資渠道顯得尤為重要。
礦山地質(zhì)環(huán)境保護融資困局
模式單一：“凡事靠政府”
目前來說，財政撥款仍是治理礦山地質(zhì)環(huán)境資金的主要來源，占我國礦山地質(zhì)災害治理投資總量的70%以上。中央和地方的投入也不斷增加，據(jù)2011年中國國土資源公報顯示，政府不斷加大礦山地質(zhì)環(huán)境治理力度和投入，2011年投入礦山環(huán)境治理資金96.98億元，其中中央財政投入45.17億元，地方財政投入26.36億元，企業(yè)投資29.45億元。此外，政府治理礦山地質(zhì)環(huán)境融資渠道還有地質(zhì)災害防治專項基金、地質(zhì)災害恢復保證金、銀行貸款等方式。地質(zhì)災害防治專項基金也是由中央財政投入，屬于政府投入；地質(zhì)災害恢復保證金在我國已基本建立，可以說是吸納企業(yè)投資的一種方式，目前還需進一步加強完善；銀行貸款作為市場經(jīng)濟運作的一部分，由于市場的外部性、礦山治理項目的特殊性，風險大、周期長、收益低等原因，吸納資金數(shù)量有限。多種客觀原因?qū)е抡诘V山地質(zhì)環(huán)境保護方面融資模式單一。主觀上來說，政府管制觀念強，長期在社會的各個方面發(fā)揮著強勢的作用。這易給人們造成一種印象：凡事靠政府。
使用效率低：“如同投入無底洞”
政府投入了大量的資金用于治理礦山地質(zhì)環(huán)境，但由于資金使用效率低下，資金效用發(fā)揮不充分，污染并沒有減輕，生態(tài)恢復的礦山也較少，治理效果并不明顯。主要表現(xiàn)在：其一，資金預算較粗。在項目經(jīng)費預算方面缺乏統(tǒng)一規(guī)范的預算標準，對經(jīng)費的使用監(jiān)督力度及經(jīng)費的效果評估都還比較欠缺。隨意支付、局部支付問題嚴重，缺乏統(tǒng)一的全局使用觀念和動態(tài)監(jiān)測評估意識。國家投入的資金愈多，預算過粗、不細化、不合理支付、使用效率低等現(xiàn)象愈嚴重。其二，大量的資金并沒有用于改進生產(chǎn)、提高治理技術。礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理存在著技術落后、方式方法單一等問題。目前，我國采礦開采方式、選礦方法等技術相對于發(fā)達國家仍比較落后，中小礦山企業(yè)較多，礦山回采率較低，也導致了資源浪費和環(huán)境破壞嚴重。據(jù)不完全統(tǒng)計，占全國煤礦總數(shù)的90%以上、產(chǎn)量超過1/3的小煤礦資源回收率只有10%～15%，全國平均綜合回收率僅30%。1990—2010年，我國因亂采濫挖造成的煤炭資源浪費最少有100億噸。其三，我國對于治理礦山地質(zhì)環(huán)境著重于末端污染控制和恢復治理，缺乏事前預防，未從源頭上加以控制。在治理過程中，沒有注重工作分析，事中也很少進行過程監(jiān)督，沒有重視對整個生產(chǎn)過程的調(diào)節(jié)，導致治理的無窮性，形成惡性循環(huán)，治理恢復的速度趕不上污染破壞的速度。資金就像投入了一個無底洞，有去無回，導致效率低下。
沒有注重社會責任培養(yǎng)：“缺乏綠色消費觀”
礦山地質(zhì)環(huán)境保護和治理是一項環(huán)境保護工程，更是一項社會責任工程，是政府、企業(yè)、公民都需要知曉和參與的工程。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們對環(huán)境的要求越來越高，社會責任意識日益強烈。而目前在礦山開發(fā)開采過程中仍片面追求經(jīng)濟效應，忽略了環(huán)境保護、資源的重復利用和社會責任，缺乏“綠色消費觀”。在礦山資源開發(fā)主體方面，目前中小企業(yè)較多，準入機制也相對寬泛，主要是地方政府引資愿望迫切。在不少地方，招商引資成為政府的頭號工程，利益的驅(qū)動使部分中小礦山企業(yè)與地方政府形成了一個個利益相關體，在開發(fā)資源、實現(xiàn)經(jīng)濟增長方面達成了共識，但在保護環(huán)境、治理污染方面，礦山企業(yè)及地方政府都不愿投入。
多元視角下融資新模式
礦山地質(zhì)環(huán)境的保護和治理持續(xù)時間長、規(guī)模大、影響力廣，需要不斷地融資投資。單一的資金投入不能滿足治理的需求。隨著公民環(huán)保意識的日益增強，公民權利意識不斷強化，對公共事務的關心力度也不斷加強，因此，保護礦山地質(zhì)環(huán)境，實現(xiàn)礦山環(huán)境的較好治理，需要社會的多元參與，形成以市場為主導，以政府和公民為兩翼的三角環(huán)保模式是新時期環(huán)保治理之路，從而實現(xiàn)融資主體多元化、融資渠道多元化、環(huán)境治理多元化。
實現(xiàn)資金開源
一是積極開展社會責任投資（SRI）。建立礦山企業(yè)準入機制，在選擇投資企業(yè)時，不僅考慮其實力，也關注其社會責任，實現(xiàn)“綠色生產(chǎn)”。對于礦山開發(fā)企業(yè)，無實力者免進，無社會責任者免進，無視環(huán)境保護者免進。全面考察企業(yè)的投資方式，實現(xiàn)“進得起，留得住”。實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護同步，經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展一致。社會責任投資者包括個人、企業(yè)、學校及非營利組織機構等，希望在獲取財務目標的同時，創(chuàng)造公平及可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟社會。在這些目標的指引下，社會責任投資可分為三類投資策略：篩選（Screening）、股東主張（ShareholderAdvocacy）和社區(qū)投資（CommunityInvesting），社會責任者可充分利用自己的權利，篩選具有社會責任的企業(yè)，主張經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境“雙贏”，鼓勵社區(qū)的投資，實現(xiàn)經(jīng)濟社會帕累托最優(yōu)。
二是開展項目融資。充分發(fā)揮市場的主導作用，開展項目融資活動，如BOT模式（Building-Operate-Transfer，建設—經(jīng)營—轉讓）。用在環(huán)保項目上是指企業(yè)以政府給予的特許權為基礎獲取環(huán)保項目，并投入資金，在規(guī)定的時間內(nèi)依法經(jīng)營該項目，回收投資獲取合法利潤，期滿之后將環(huán)保設施交給政府環(huán)保部門。其操作流程一般是由政府主管部門和BOT項目承包公司通過項目協(xié)議，明確各自的職責權限。承包公司再通過股東集資、銀行貸款解決資金問題，進而通過承建項目、之后經(jīng)營項目來收回成本及獲利。這種方式可以有效地解決資金短缺問題，實現(xiàn)項目的順利進行及公共利益最大化。
三是進一步實行市場化，鼓勵多元資本投資。在銀行貸款方面，進一步改善投資環(huán)境，實行銀行股權投資，克服因礦山地質(zhì)環(huán)境保護長期性、收益低等不利因素，提高銀行貸款的積極性，以收益來激勵其主動性。政府可以通過發(fā)行債券、彩票吸納民間資本，并積極建立各項環(huán)保基金，充分利用民間閑置資金，創(chuàng)造寬松的融資市場，支持公益事業(yè)發(fā)展。
四是進一步完善相關稅收政策，提高政府宏觀調(diào)控能力。解決礦山地質(zhì)環(huán)境保護治理的資金問題，一方面要依靠上級或他人的幫助，另一方面要自力更生。目前而言，政府財政投資仍是礦山地質(zhì)環(huán)境治理保護的主要資金來源，因此，加大政府財政投入及專項資金仍顯得十分重要。此外，在稅收方面，規(guī)范征稅行為，提高稅收的效率。合理征收資源稅、排污費等，鼓勵企業(yè)采用先進技術，為其提供力所能及的幫助，減少污染。對于“綠色生產(chǎn)”企業(yè)，給予其在稅收方面的優(yōu)惠政策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。在排污權交易方面，界定產(chǎn)權，明確職責，規(guī)范市場行為，像礦山地質(zhì)環(huán)境的污染，應嚴格要求，因其污染治理難度較大，具有一次性特征，故應慎重開展，以預防為目的。對于保證金制度和土地復墾制度，積極學習國外先進的經(jīng)驗，根據(jù)國情制定符合我國實際的相關政策并堅持依法行政，嚴格保證工作的實效性和有序性。
五是建立信息平臺，接受社會捐助。政府可以大力發(fā)展電子政務，建設信息庫和網(wǎng)站，通過宣傳、公益廣告等呼吁社會關注，建立信息平臺，接受社會各界的捐助并及時公布相關信息，這個組織可以盈利，但盈利的目的不是為了個人，而是為保護礦山地質(zhì)環(huán)境募集資金的，且信息平臺全國聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)信息的全方位、立體化效應。
此外，在實現(xiàn)融資渠道的多元化的基礎上，還需把好資金的使用關。一方面，為提高資金的使用效益，必須加強完善礦山地質(zhì)環(huán)境工程投資預算，加大對資金使用的監(jiān)督。細化預算、合理支付，制定規(guī)范的標準，加強過程監(jiān)督。另一方面要加大治理，變廢為寶，加大對礦山地質(zhì)環(huán)境的勘察，穩(wěn)步推進礦山公園建設。
實現(xiàn)治理主體多元化
礦山地質(zhì)環(huán)境的保護與治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要各個部門乃至社會各界的關心支持。在環(huán)境保護與治理的過程中也會有各種各樣的問題，牽扯的方面也很多，因此需明晰事權，有效地針對問題，建立人事激勵機制，劃分事權，明確責任。首先，進行全局把握，加強政府部門協(xié)調(diào)。治理礦山地質(zhì)環(huán)境涉及環(huán)保、水利、林業(yè)、國土資源、安全監(jiān)察、礦管等多個部門，部門協(xié)調(diào)也需整合：一方面明確事權、職權；另一方面，需要統(tǒng)籌發(fā)展，集體行動，形成聯(lián)動效應。其次，治理并非必需由代表權威的政府和國際組織排他性地加以實施，私人公司、公司聯(lián)合體和非政府組織都可參與其中。多元治理已成為越來越多國家環(huán)保的基本理念。礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理需要政府、企業(yè)的努力，也需要非政府組織、公民等的共同參與。最后，發(fā)揮政府部門與非政府組織的各自優(yōu)勢，實現(xiàn)聯(lián)合治理。現(xiàn)代社會，非政府組織的力量越來越強大，社會合力治理不僅力量大，能夠得到社會的認可，阻力小，而且效果顯著?，F(xiàn)代政府是有限的政府，政府應注重發(fā)揮自己應有的作用，在政策方針方面，收集民意，制定政策，在行動方面，政民聯(lián)動，一塊行動，發(fā)揮非政府組織不可替代的作用，實現(xiàn)社會合力治理。