村民自治條例精選(九篇)

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第1篇：村民自治條例范文

今天的會議有兩個主要任務，既是社會秩序整治動員大會，又是計劃生育村民自治動員大會。剛才，王紅兵主席已就開展社會秩序整治工作進行了動員、部署，下面，我根據(jù)鄉(xiāng)黨政聯(lián)席會議的安排，就推進計劃生育村民自治工作講三個方面的意見。

一、提高認識，強力推進計劃生育村民自治

20*年是市政府計劃生育村民自治三年發(fā)展綱要實施的第二年，也是極為關(guān)鍵的一年。按照市委、市政府的統(tǒng)一安排部署，今年我鄉(xiāng)*個行政村將全面推行計劃生育村民自治，為此，鄉(xiāng)黨委、政府出臺并印發(fā)了《*鄉(xiāng)計劃生育村民自治實施方案》，明確了20*年村民自治工作的目標、標準、措施和步驟，很具體，很有操作性，希望各村、各有關(guān)單位結(jié)合實際情況，從以下幾個方面認真抓好落實：

一是思想認識要到位。從大環(huán)境看，充分尊重群眾在計劃生育中的主人地位，密切聯(lián)系群眾，一切依靠群眾，堅持以人為本，推行計劃生育村民自治，保障群眾計劃生育的權(quán)利，引導群眾自覺履行計劃生育的義務，是黨的群眾路線在計生工作中的具體運用，是代表人民群眾根本利益的具體體現(xiàn)，也是黨的《農(nóng)村基層組織工作條例》、國家《村民委員會組織法》和省《人口與計劃生育條例》等法律法規(guī)的具體要求。從我鄉(xiāng)的實際情況看，計生工作開展難度越來越大了，難就難在群眾點擊查看本資料原創(chuàng)網(wǎng)站更多文章的生育愿望與國家政策法規(guī)的要求還有較大的差距，難在我們既要穩(wěn)定低生育水平，又要堅持依法行政，不斷規(guī)范行政行為，因此，必須通過工作機制的創(chuàng)新來實現(xiàn)工作的突破，那就是依靠村級切實承擔起計劃生育工作的責任，變?nèi)罕姳粍拥挠媱澤秊樽杂X自愿的行為。特別是村級規(guī)模擴大了，人口增多了，一個村專干要管二、三千人，甚至是四、五千人，管理難以到位，必須依靠支村兩委，健全工作網(wǎng)絡，充分發(fā)動群眾，引導群眾進行自我管理。正因為如此，鄉(xiāng)黨委、政府對村民自治工作十分重視。在年后召開的全鄉(xiāng)經(jīng)濟工作會議和人大會議上，黨委、政府就將人口與計劃生育工作列為今年的四大重點工作之一，明確了提出了要在人口與計劃生育工作上取得新的突破，要重點抓好三個結(jié)合：一是抓落實領(lǐng)導責任制與推行計劃生育村民自治相結(jié)合;二是抓優(yōu)質(zhì)服務與執(zhí)法到位相結(jié)合;三是抓日?；A工作與集中整治相結(jié)合。因此，各村各單位一定要把思想統(tǒng)一到鄉(xiāng)黨委、政府的決策上來，真正重視并切實推進計劃生育村民自治工作。

二是保障措施要到位。首先，要加強組織領(lǐng)導，各村要把推行計劃生育村民自治作為重要的工作內(nèi)容列入議事日程，要由村支部書記負總責，專題調(diào)查研究，拿出切實可行的工作方案，鄉(xiāng)黨委、政府將把開展計劃生育村民自治納入到村級的年度目標管理，進行認真的考核評估;其次，要組織專門力量，確保每村派駐兩名鄉(xiāng)干部，集中三個月的時間，專抓這項工作;再次，要保障經(jīng)費投入，把村民自治工作經(jīng)費納入財政預算，鄉(xiāng)財政按人均一元的標準撥付到村，同時，各村也要積極籌措經(jīng)費，切實解決好村、組計生工作人員的待遇報酬。

三是工作程序要到位。從三月份的啟動到九月份的驗收，有半年的時間，在這半年里，健全網(wǎng)絡、宣傳發(fā)動、制定章程、簽訂協(xié)議、日常管理、優(yōu)質(zhì)服務以及落實優(yōu)惠政策、建立利益導向機制等多個工作環(huán)節(jié)都要按部就班地進行，每個環(huán)節(jié)相應的程序也必須到堂，尤其要重視并加強經(jīng)常性的工作。今年我們將按照上級提出來的“五上門”和“十到戶”的工作要求，將計劃生育村民自治工作的內(nèi)容具體化，切實把服務工作做好，各村也要按照《*鄉(xiāng)計劃生育村民自治工作實施方案》，認真組織實施，扎實做好工作。

四是目標實現(xiàn)要到位。在我鄉(xiāng)*個村全面開展計劃生育村民自治中，要把大山、山斗、觀閣、老桂*個村建設成為村民自治先進村，把黃崗沖村建設成為村民自治示范村。希望各村結(jié)合本村的實際，強化保障措施，如質(zhì)如量地完成好各自的目標任務。同時，必須強調(diào)的是，開展計劃生育村民自治的最終目標是穩(wěn)定低生育水平，這一點必須堅定不移，毫不動搖。

二、強化舉措，持續(xù)開展春季集中整治活動

目前，從掌握的情況看，我鄉(xiāng)的計生工作存在的問題比較突出，形勢非常嚴峻，任務十分艱巨，集中體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、統(tǒng)計數(shù)據(jù)嚴重失真。相當一部分村不正視工作中存在的不足，靠造假蒙混過關(guān)。一方面，計外出生瞞報、漏報現(xiàn)象非常突出;另一方面，查環(huán)孕檢到位率、措施落實及時率等方面的數(shù)據(jù)存在大量水分。

2、流動人口管理滯后。流動人口管理是計生工作中的重點和難點，抓好了流動人口管理，就有效控制了計劃外出生。但大部分流動人口管理不到位，村、組工作人員對流動人口缺乏行之有效的監(jiān)管，流動人口辦證、孕檢、合同率低，同時，流動人口管理制度不規(guī)點擊查看本資料原創(chuàng)網(wǎng)站更多文章范，報告單、手冊等應由村級填寫的資料基本上都由鄉(xiāng)計育辦包辦完成，流動人口管理合同流于形式，而且存在大量的無效合同和假合同。

3、計外隱患明顯增多。孕前管理跟不上是導致計外隱患增多的主要原因。一是應上環(huán)人數(shù)增多。二是出生一個男孩且年齡在30歲左右的已婚婦女取環(huán)、取皮埋改用藥具人數(shù)增多。三是孕婦或計劃外生育的對象沒有納入臺帳管理，再生育孕婦及時上報率不高。

4、陣地設施不夠規(guī)范。大部分村的宣傳、服務陣地基本上只有人口學校，有陣地的村也大多數(shù)達不到要求，宣傳、教育、服務的功能沒有得到充分發(fā)揮，相當一部分村級陣地的宣傳窗欄無內(nèi)容，各類培訓活動沒有開展，甚至連一些要求到戶的宣傳資料也沒有下發(fā)。宣傳教育的氛圍不濃，既是計生工作措施、工作力度的弱化，也容易使群眾產(chǎn)生計劃生育放松了的認識。

5、法律責任沒有到位。在追究違法生育者法律責任的過程中，沒有執(zhí)行能力的無從處罰，有執(zhí)行能力拒不繳納的難以處罰，只能依靠市法院強制執(zhí)行。而法院也因精力有限難以全部落實到位。法律責任追究沒有到位，既助長了群眾超生不要緊、計劃生育放松了的認識，更刺激了一些群眾的生育愿望，形成了計外出生的惡性循環(huán)。

由此可見，在我鄉(xiāng)計生工作面臨的諸多問題中，最突出的仍然是基礎工作不牢的問題，只要基礎抓牢了，統(tǒng)計質(zhì)量提高了，在人口與計劃生育工作上實現(xiàn)新突破的目標才會有保證。而以強有力的手段開展計劃生育集中整治活動，仍然是夯實基礎行之有效的主要途徑。因此，鄉(xiāng)黨委、政府決定在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)開展春季集中活動。為了確?；顒拥男Ч?，提4點要求：

1、高度統(tǒng)一思想。本次集中活動由鄉(xiāng)計育辦統(tǒng)一制訂工作方案，集中機關(guān)干部，鄉(xiāng)黨政班子成員親自帶隊，分片包干，

責任分解到人，任務完成情況與年度評先和工作獎金的發(fā)放掛鉤，獎優(yōu)罰劣，獎勤罰懶。各

村支兩委班子成員要統(tǒng)一思想，提高認識，與鄉(xiāng)黨委、政府保持高度一致，全力支持配合此次集中整治活動。

2、迅速澄清底子。會后，各村各單位要迅速組織人員，深入村組摸排核實情況，通過對孕檢、流動人口辦證、節(jié)育措施落實等情況的了解，列出應排查的計劃外隱患、應處罰的計劃外出生、應落實避孕節(jié)育措施的對象清單，將這些工作任務分解給各個集中活動小組，分別予以落實。

3、突出工作重點。本次集中活動的工作內(nèi)容仍然是五項常規(guī)性的基礎工作，即查環(huán)孕檢、隱患排查、節(jié)育措施落實、流動人口辦證和法律責任到位。流動人口辦證和查環(huán)孕檢是進行孕前管理、發(fā)現(xiàn)工作隱患的手段，因此，在澄清底子后，工作重點應該放在三個方面：一是應落實節(jié)育措施的對象，要落實一孩以上環(huán)為主，二孩以結(jié)扎為主的長效措施;二是可能計劃外懷孕和已經(jīng)計劃外懷孕的對象，要采取法律的、行政的、經(jīng)濟的手段逐個落實，這次隱患排查做到位了，年度內(nèi)計劃外出點擊查看本資料原創(chuàng)網(wǎng)站更多文章生的漏洞就堵住了;三是已違法生育的，必須從嚴追究法律責任，營造“違法必究、執(zhí)法必嚴”的濃厚氛圍，起到處罰一例教育一批的作用。

4、堅持常抓不懈。本次集中活動時間必須服從任務，各項工作任務都完成好了，集中活動才能結(jié)束。我鄉(xiāng)將把開展集中活動作為一項經(jīng)常性的工作，每月集中力量抓幾天。同時，各村各單位要加大宣傳教育工作的力度，將宣傳教育貫穿于集中活動的全過程，完善宣傳陣地，拓展宣傳途徑，突出宣傳重點，通過進村入戶、入腦入心的宣傳，形成有利于人口與計生工作的良好輿論氛圍。

三、認真核查，確保獎勵扶助制度順利實施

按照省、市統(tǒng)一部署，從20*年起，瀏陽市將全面推行農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度。作為計生系列優(yōu)惠政策的一項重要內(nèi)容，它的實施必將在引導群眾自覺實行計劃生育、塑造誠信政府、密切黨群干群關(guān)系、推動人口和計劃生育工作健康持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮積極的作用。因此，必須以高度的政治責任感認真予以核查，確保獎勵扶助制度順利實施。

1、加大宣傳力度。獎勵扶助制度的實施關(guān)系到廣大群眾的切身利益，要充分發(fā)揮廣播、電視、宣傳欄、人口學校的作用，大張旗鼓地向群眾宣傳獎勵扶助制度的意義、范圍和條件，省級配發(fā)的宣傳資料一定要全部到村到戶，資料不夠的還要由各單位自制，使這項工作真正做到家喻戶曉。要組織相關(guān)人員認真學習有關(guān)政策、文件，進一步深化認識，準確把握獎扶對象的條件。

2、加大工作力度。要在已經(jīng)上報對象名單的基礎上，組織聯(lián)村干部、計生協(xié)工作人員和村干部，分片分組重新進行一次走訪核實。走訪核查一定要過細，要以多人議查為主，找多名同村同組群眾了解情況，要以詢問群眾為主，不能只聽信對象本人的一面之詞，所有擬上報的對象名單，必須張榜公布，接受群眾監(jiān)督，對群眾反映情況有差異的對象，一定要重點核查。

3、強化責任意識。

要把獎勵扶助制度的實施作為當前一項重要的中心工作來抓，明確要求，落實責任。每一個村都明確一名黨政領(lǐng)導負總責，明確一名聯(lián)村干部為直接責任人。各責任人

第2篇：村民自治條例范文

一是抓宣傳，促政策深入人心。積極開展政策宣傳和政策入戶活動，印發(fā)計生政策宣傳資料2萬余份，召開以村為單位流動人口座談會63次，懸掛橫幅1230條，張貼標語26584張。

二是抓投入，促計生網(wǎng)絡健全。配齊62個村級計生專干、專職副會長和組指導員，按季落實工資報酬；籌資3萬余元，建立高標準村級三位一體27個，開展協(xié)會活動120余次，評選五星級會員150人，落實獨生子女保健費8460元；兩女結(jié)扎戶補助15000元，救助貧困母親652戶。

三是抓指導，促村民自治開展。以窩溪村為標準，以點帶面，科學制定村民自治工作方案，鞏固和完善村示范點，利用省市計生協(xié)會項目基金投入，創(chuàng)辦大棚蔬菜經(jīng)濟實體，逐步加大“村為主”工作力度，全面推進計劃生育村民自治。

四是抓獎扶，促八件實事落實。主動開展農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助對象、獨生子女死亡傷殘戶、出生缺陷干預對象的摸底調(diào)查、上報工作，年審合格對象112人，新增對象26人。

五是抓整治，促計生水平提高。多方式宣傳新修訂《計生條例》，實現(xiàn)計生政策入戶率100%；多措施兌現(xiàn)違約責任，增強計生對象參加孕檢和落實節(jié)育手術(shù)的自覺性；多形式落實執(zhí)行，全力維護良好計生環(huán)境。

第3篇：村民自治條例范文

關(guān)鍵詞：計劃生育 強化 結(jié)合

1.找好載體，找準切入點，做到“三個強化”

依法管理計劃生育是實施依法治國戰(zhàn)略的必然要求，是市場經(jīng)濟條件下做好計生工作的現(xiàn)實選擇，是計劃生育長期依賴行政管理后出現(xiàn)的新生事物，如何實現(xiàn)真正意義上的依法管理，思想、組織、措施保證是關(guān)鍵。在實施依法管理計劃生育的過程中，要抓好三個重點：

1.1強化宣傳教育，創(chuàng)造法制環(huán)境。依法管理計劃生育，宣傳教育是先導。因此，要把解決基層干部和群眾知法、懂法的問題作為一項重要的內(nèi)容來抓，要大力開展普法宣傳教育，并在宣傳內(nèi)容和宣傳形式上進行了一些探索和突破。在宣傳內(nèi)容上，突出《條例》中法律責任的宣傳，讓廣大群眾懂得違反計劃生育政策就是違法行為，必須承擔法律責任。在宣傳形式上，除了堅持“社會輿論揚法，辦班培訓講法，宣傳制品送法、文藝演出傳法”等形式外，還充分利用“進村入戶說法”（與民談心）、“公開審理示法”（召開依法強制執(zhí)行現(xiàn)場會）形式，為群眾上了一堂堂生動的法制課，把宣傳教育向廣泛性和深層次拓展。

1.2強化隊伍建設，提供組織保證。實施計劃生育依法管理，必須有一支素質(zhì)高、能力強、作風硬的工作隊伍。在隊伍建設上，首先要抓好計生隊伍的整頓，要在計生系統(tǒng)中推行競爭上崗，擇優(yōu)用人辦法，通過考試考核，精簡了一批文化低、素質(zhì)差的人員。其次，抓好專業(yè)培訓，使計生人員掌握必要的法律知識和法律程序，減少在行政執(zhí)法中的盲目性。在行政執(zhí)法中，要堅持持證上崗，亮證執(zhí)法，在立案、查證、下達處罰決定書、送達和申請法院強制執(zhí)行這五個環(huán)節(jié)中，嚴格按照法律程序進行，一旦發(fā)現(xiàn)有違法違紀現(xiàn)象，經(jīng)查實后，輕者批評教育，重者調(diào)離崗位，為人口計生依法管理提供強有力的組織保障。

1.3強化服務意識，提供技術(shù)保障。充分發(fā)掘基層衛(wèi)生資源，利用各類職業(yè)技能培訓，為育齡群眾提供政策法規(guī)、科普知識及各種致富技能培訓服務，定期邀請醫(yī)院專家前來指導講課，為已婚育齡婦女開展生育、節(jié)育、不育、生殖保健等知識教育。注重發(fā)揮衛(wèi)生醫(yī)療網(wǎng)點和醫(yī)療專業(yè)人員作用，在中小學開展人口國情教育與計劃生育專題講座，為學生講授人口理論、青春期生理及心理知識，向青少年普及計劃生育知識。全面開展以婦女病為重點的生殖保健服務。同時，加強基層技術(shù)服務網(wǎng)絡硬件建設，完善各項服務設施，為已婚育齡婦女自覺實行計劃生育創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。

2.完善措施，政策推動，力求“三個結(jié)合”

依法管理計劃生育工作是依法治縣和新形勢下開展計劃生育的客觀要求，如何開展依法管理，要做到“三個結(jié)合”。

2.1力求與村民自治、合同化管理相結(jié)合，積極推動人口與計生工作重心下移。把開展村民自治，落實計劃生育合同化管理，作為基層依法管理計劃生育工作的一個突出點，它是農(nóng)村民主與法制建設進一步完善的體現(xiàn)，也是貫徹省計生委提出的“縣指導、鄉(xiāng)負責、村管理、戶落實、群眾參與”的具體實踐。一部分村委作為計劃生育村民自治示范村，逐步推進計劃生育村民自治工作，以計劃生育合同化管理為載體，努力加強村級計生管理，探索依法管理計劃生育工作的新路子。村委在與村民代表充分醞釀的基礎上，討論通過了《計劃生育村民自治章程》、《村規(guī)民約》，在雙方協(xié)商的基礎上，由村委會與育齡群眾簽訂《一（二）孩生育證管理服務合同》、《避孕節(jié)育管理服務合同》、《流動人口管理服務合同》、《全程優(yōu)質(zhì)服務合同》、《接受新婚期教育服務合同》等項計劃生育管理與服務合同。以雙方協(xié)議的形式，將《條例》和村規(guī)民約中所規(guī)定的權(quán)利和義務具體落實到合同中，既有甲方對乙方婚育行為的監(jiān)控和優(yōu)質(zhì)服務的承諾，又有乙方履行義務的執(zhí)行計劃生育政策、法規(guī)的保證。

2.2力求與解決難點、熱點問題相結(jié)合，促后進村轉(zhuǎn)化。依法治理計劃生育后進村，是依法管理計劃生育必須解決的重點和難點問題。針對一些工作相對落后的村，要堅持依法集中治理，本著“重在思想教育、貴在政策疏導、慎在強制執(zhí)行”的原則，在政法部門人員的配合下，由基層計生工作人員配合，駐村攻堅，運用法律手段解決計劃生育難點、熱點問題。要始終以思想教育這根紅線貫穿于依法治理工作的全過程，要本著不怕苦、不怕累的精神，做到以心待人、以誠感人、以情動人、以理服人、以法育人。

2.3力求與推行政務公開、便民服務及嚴格依法監(jiān)督相結(jié)合，提高依法管理人口與計生管理的水平。為了更好地實施依法管理計劃生育工作，應從三個方面加強監(jiān)督：一是堅持計劃生育政務公開，對生育證發(fā)放、二胎審批、流動人口管理、計劃外生育處罰等辦事程序、內(nèi)容以及辦理情況全部向社會公開，實行“陽光作業(yè)”，接受群眾監(jiān)督；二是每年兩次邀請人大代表、政協(xié)委員到基層視察計劃生育工作情況，并根據(jù)人大代表、政協(xié)委員的評議意見，及時提出改進措施；三是電視臺公開計劃生育“七不準”及《法》的內(nèi)容，設立舉報箱和舉報電話，接受社會各界對計劃生育工作人員執(zhí)法情況監(jiān)督。

參考文獻：

1.王輝《人口與計劃生育依法行政的重要性》《豫情時報》2002年11月20日第一版

2.楚玉《淺淡人口與計劃生育法的重要意義》《豫情時報》2002年12月4日第四版

第4篇：村民自治條例范文

一些社會學著作提到村規(guī)民約中規(guī)定的或者村民自治組織施加的處罰，但對于處罰的實際運作尚缺少專門的實證研究。[2]本文試圖通過對一個村莊25年來村民自治中處罰的實施情況的描述和分析，為相關(guān)研究提供一點素材。文章最后將從事實和規(guī)范兩個角度，對村規(guī)民約所體現(xiàn)和應有的村莊治權(quán)進行簡單討論。

一調(diào)查對象和調(diào)查方法

被調(diào)查的村莊明堂是我家鄉(xiāng)，位于浙江東部山區(qū)的天臺縣街頭鎮(zhèn)，地處兩山夾峙的九遮溪谷。離集鎮(zhèn)14公里，離縣城42公里，有機械路與集鎮(zhèn)相通。成年男性均姓“何”，自宋代始遷至此，世代合族居住。至2002年底，全村人口224人，60戶。村民普遍務耕，主要出息為竹、樹、柴，80年代中期后外出打工經(jīng)商漸成風氣。拋去幾個長年在外經(jīng)商、家財百萬計的個體戶，2002年村民人均收入約為2000元。

在行政建制上，明堂自然村在1970年代末至1984年為明堂生產(chǎn)隊；1984－2002年，與4公里外山上的雪上村（僅10余戶人家）組成明堂行政村；2002年后，又與鄰近的兩個自然村，組成九遮行政村。1990年代后，當?shù)刂饾u以“九遮山風景旅游區(qū)”聞名全縣，鄰近數(shù)村以亞父廟建設為中心，以當?shù)乩先藚f(xié)會為骨干，合力修路，共同治安，聯(lián)系密切。1999年，明堂村與鄰近6個村莊共同組織了“九遮山景區(qū)治安管理委員會”。[4]

本文所稱的村規(guī)民約，指當?shù)卮迕裨诓煌瑫r期組織的具有自我管理職能的權(quán)威機構(gòu)――主要為村“兩委”及近年成立的“九遮山景區(qū)治安管理委員會”――制定的各種規(guī)約。集體財產(chǎn)的管理和分配、農(nóng)村宅基地的安排方案等其他內(nèi)容，因與本文無關(guān)，不予討論。本文使用的“處罰”一詞，具有特定含義，包括了在當?shù)卮迕窨磥砭哂兄撇眯再|(zhì)的各種措施。以現(xiàn)代法律概念論，處罰是一種懲戒，不同于作為補償?shù)馁r償。但許多情況下，自治組織責令村民賠償，在村民們看來，也是一種處罰。對于兩者在規(guī)范意義上的區(qū)分，將在后面討論。

之所以選擇近25年為考察范圍，一方面是由于更早時期的事跡已經(jīng)湮沒難尋；另一方面，在這四分之一世紀中，明堂村與許多村莊一樣，已經(jīng)經(jīng)歷了從到分田單干乃至今天外出打工、經(jīng)商成風的巨大變化。

本文所述的具體事例主要來源于我父親何元清、一位農(nóng)村老干部的敘述，部分來源于本人親身見聞，文中具體引用的村規(guī)民約都有文字記錄。盡管何元清曾參與幾乎所有處罰的制定和實施，并在其中起了重要作用，由于主要倚賴他一個人的回憶，難免有些片面和遺漏，甚至細節(jié)上的出入。自然，他更側(cè)重他自己的經(jīng)歷。但是，他敘述的基本事實可以相信是可靠的。

“解剖麻雀”的方法盡管可以提供相對細致的情況，但對于萬千復雜的中國農(nóng)村而言，其全面性顯然有欠缺。我猜想，在以下情況下，可能會呈現(xiàn)與明堂村很不相同的圖景：一是村莊內(nèi)人口眾多而又構(gòu)成復雜，勢立分化乃至對立的；二是集體經(jīng)濟發(fā)達并為村民依賴的；三是城市近郊，村民利益獨立，關(guān)系松散的等等。在上述情況下，需要另行調(diào)查研究。

二處罰依據(jù)及其制定

自治組織的處罰一般以事先制定并公布的村規(guī)民約（有時稱“禁令”）為依據(jù)。通常，不會以沒有事先公布的規(guī)約作為處罰的依據(jù)，哪怕被處罰行為是國家法律明確禁止的。但在個別情況下，對違反公認的道德準則、具有公共危害性的行為（如盜竊集體林木），即使沒有村規(guī)民約規(guī)定，由村民自治組織給予處罰也并非不可思議。[5]

依照村民委員會組織法的規(guī)定，村規(guī)民約應當由村民大會制定。但該村歷次制定的村規(guī)民約（包括禁令）從未提交村民大會討論通過，習慣做法是由“村干部”制定。通常由村主要干部提出動議，并事先擬好草稿，與會人員可能對草稿提一些補充、修改意見，討論中一般爭論不大。在當?shù)?，村干部的范圍一般指村委會成員和村黨支部成員，即“村兩委”。有幾次，還請下列人員（全部或部分）參加：黨員、治保主任、調(diào)解主任、民兵連長、婦女主任、團支部書記、人大代表、老人協(xié)會會長、村民代表等（這些人也屬于廣義上的“村干部”，有時戲稱“小干部”）。這時，可以算是“兩委擴大會議”了。從實際看，只要具有足夠權(quán)威，“村兩委”討論決定就可以，邀不邀請其他人完全在于“村兩委”的自愿。自1984－2002年，明堂行政村村委會、黨支部由明堂和雪上兩個自然村共同選舉產(chǎn)生。但在內(nèi)部事務管理上，明堂自然村幾乎完全獨立，盡管有時借用村委會、黨支部名義。

除了本村干部獨立制定的禁令，近年還出現(xiàn)了幾個相鄰村莊聯(lián)合制定的“聯(lián)防公約”。1999年5月30日制定的7村“聯(lián)防公約”，在序言中聲明“經(jīng)七村兩委及各村村民代表會議討論通過”，但事實上并沒有各村村民代表會議開會討論。我看到的只是加蓋7村村民委員會公章的打印件。“九遮山景區(qū)治安管理委員會”于1999年成立后，在維護治安和實施處罰中扮演了一個重要角色。2000年5月20日，九遮山景區(qū)治安管理委員會發(fā)出“通告”：“近日天氣久晴干燥、河水干涸，本治安管理委員會重申：堅決執(zhí)行上級有關(guān)指示和七村聯(lián)合公約，對在景區(qū)內(nèi)燒山、捕魚的予以嚴厲打擊，決不輕貸。望景區(qū)人民共同配合，及時舉報?！蓖ǜ嫔w有九遮山景區(qū)治安管理委員會公章，在管委會前還署上街頭派出所，但沒有蓋章。

制定村規(guī)民約的另一個推動力來自政府。在搞所謂“綜合治理”、“依法治理”、“新農(nóng)村建設”等運動中，在抓計劃生育工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者縣政府有關(guān)部門總是自上而下地要求制定和完善村規(guī)民約。有時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關(guān)部門還提供村規(guī)民約的范本供各村參考。例如，《明堂村計劃生育處罰辦法》就是根據(jù)鎮(zhèn)政府的要求制定的。又如，天臺縣公安局在1994年印發(fā)該村的《治保會工作制度與規(guī)范》的小冊子里，就有村規(guī)民約的范本，并注明“供參考，請結(jié)合實際情況修訂”。值得注意的是，該范本中含有處罰的內(nèi)容：“違者視其情節(jié)輕重、態(tài)度好壞，給予批評教育，或者經(jīng)濟處罰，直至移送上級有關(guān)部門依法處理。”1999年的7村“聯(lián)防公約”，就是在派出所的直接參與下制定的。該聯(lián)防公約序言也聲明“在公安機關(guān)的支持下”制定。至于2000年九遮山景區(qū)治安管理委員會禁止燒山、捕魚的通告，更是依仗了“上級指示”[6]和當?shù)嘏沙鏊臋?quán)威。

村規(guī)民約討論通過后，用口頭或書面方式公布。1990年代前，最常用的形式是在放電影、開社員大會（或村民會議）等場合口頭宣布。我小時候，還見生產(chǎn)隊長在村莊各個道地邊走邊喊某項禁令（如“樣山禁止斫柴啦”），偶爾還停下來向某個沒聽清楚的社員解釋一下。有件事特別能說明禁令公布方式的非正規(guī)：有一次，禁令制定后，待放電影時宣布，但到放電影那天，因村長（村委會主任）有事外出，禁令由村長老婆、一位潑悍的婦女代為宣布。盡管有人譏笑“其他村干部哪里去了？”，但沒有人質(zhì)疑禁令的有效性。近年來，電影不放了、村民會議也很少開了，村規(guī)民約更多靠書面方面公布。簡單的，在村口掛一塊木板，歪歪斜斜地寫上“禁止挖筍，違者罰款”。那個“聯(lián)防公約”、“通告”都是用大號字打印后張貼的；《明堂村違反計劃生育處罰辦法》是用油漆寫在墻上，以鄭重其事。最鄭重的，可能數(shù)“聯(lián)防公約”禁止捕魚的規(guī)定，它被刻在石碑上，石碑樹立在九遮景區(qū)入口處路邊。[7]

當三年一屆的村委會（1977－1984年期間為隊委會）改選后，新上任的村委會（隊委會）成員常常發(fā)動對原有禁令進行修改，或重新制定一個。這使得25年來，村規(guī)民約被多次制定、修改或重申?，F(xiàn)在已說不清楚到底制定過幾個村規(guī)民約。雖然村規(guī)民約從不明言其有效期限，但很難想象，新一屆村委會會援引以前村委會的禁令實施處罰（除非連續(xù)兩屆村委會核心成員不變）。

三禁令的內(nèi)容（應予處罰的情形、對象和形式）

事無窮而令有限，禁令只能針對常發(fā)的危害行為作簡單的規(guī)定。從各種禁令的規(guī)定和實際處罰的情形看，給予處罰的主要有盜竊、賭博、斗毆、誹謗等治安問題。禁令也涉及違反計劃生育、違章建房這兩類鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中比較突出的問題，如《明堂村違反計劃生育處罰辦法》，對非法多胎生育規(guī)定了最高3000元的罰款。從實際執(zhí)行看，處罰得最多的是盜竊，共20多起；賭博、斗毆、誹謗等都只有個別例子；至于違反計劃生育和違章建房，村民自治組織實際從未處罰。被處罰的盜竊行為絕大部分是盜竊村民集體財產(chǎn)，盜竊個人財產(chǎn)（包括村民自留山、責任山上的竹筍樹菜），發(fā)生的少，被處罰更罕見。盜竊集體財產(chǎn)又以盜竊集體所有的竹筍樹柴為主。這與該村地處山區(qū)，竹筍樹柴是當?shù)刂饕敭a(chǎn)和收入來源有關(guān)。90年代初一條禁令規(guī)定：“偷毛竹一株，罰20元，竹歸原主；已賣，加20元?！?/p>

隨著當?shù)厝找娉蔀橐粋€旅游景點，村民環(huán)保意識增強，近年開始出現(xiàn)了禁止捕魚、燒山等保護自然環(huán)境有關(guān)的內(nèi)容。1999年5月30日，7村制定“聯(lián)防公約”，是我看到內(nèi)容最為全面的一個禁令。全文照錄如下：

“為加強社會治安，維護景區(qū)秩序，確保人民生命財產(chǎn)安全和保護景區(qū)的生態(tài)環(huán)境不受破壞，在公安機關(guān)的支持下，經(jīng)七村兩委及各村村民代表會議討論通過，特制定本公約：

1、不論何人在景區(qū)尋釁滋事不聽勸阻者，造成后果的除賠償損失外，扭送公安機關(guān)處理。

2、進入景區(qū)應增強防火意識，嚴格野外用火，如用火不當，亂丟煙蒂、火柴頭、放爆竹等引起山林火災，根據(jù)情節(jié)輕重，責令賠償損失，情節(jié)嚴重的送交公安機關(guān)或其它有關(guān)部門處理。

3、景區(qū)林木嚴格保護，如在景區(qū)內(nèi)砍伐林木每株口徑（在1.5米處）在10公分處以50－100元賠償，口徑在10公分以上處以100－500元賠償。

4、不準在景區(qū)內(nèi)損壞建筑物、財物、花草，違者視情節(jié)輕重處理。

5、景區(qū)內(nèi)溪坑（自溪地橋至雪上村）不許毒魚，違者處以環(huán)境污染賠償500－1000元，對電魚、網(wǎng)魚及其他捕魚（釣魚除外）沒收漁具，情節(jié)嚴重的處經(jīng)濟賠償。

6、嚴禁賭博，不聽勸阻者報公安機關(guān)處理。

7、七村聯(lián)防可以協(xié)助各村對重大民事糾紛、山林糾紛共同協(xié)商處理，如處理不了按有關(guān)規(guī)定移交上級有關(guān)部門處理。

8、本公約經(jīng)何村、溪地、遮山口、道蓬巖、桐橋、東江、明堂等七村聯(lián)合制定，敬請廣大村民及外來游客共同遵守執(zhí)行為盼。“[8]

村規(guī)民約針對的處罰對象既有本村村民，也有鄰村村民，甚至外鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人。7村“聯(lián)防公約”的內(nèi)容，明確顯示了這一點。鄰鎮(zhèn)一位醫(yī)院院長的兒子，就曾因違禁捕魚被罰款。相反，本村村民在外地“犯法”，本村并不過問。這一點體現(xiàn)了村規(guī)民約效力的“屬地主義原則”。1980年的一起事例顯示“屬地主義原則”得到普遍尊重。鄰近的祥和公社白泥坦生產(chǎn)隊社員夏××盜伐明堂生產(chǎn)隊林木，明堂隊干部赴祥和公社，請求公社及白泥坦隊干部協(xié)助處理。白泥坦隊干部偏袒夏××，主張按該隊規(guī)定處罰（該隊處罰較低），但公社干部表示：“事情出在那邊（指明堂），就按那邊規(guī)定辦?！笔虑榘创双@得解決。

運用最多的形式是罰款。罰放電影也曾是常用的處罰方式，即請公社（鄉(xiāng)）電影隊到村放電影，由被罰的人負擔電影費。偶爾，被處罰的人還被責令在電影場上當眾表示悔過。有一次處罰形式比較特別：有一處集體林木被成片盜伐，社員懷疑是生產(chǎn)隊長暗中允諾別人砍伐以中飽私囊，該隊長矢口否認，于是眾人決定，買菜殺豬辦酒席，全隊每戶派一人吃一頓，以后查明是誰干的就由誰負擔酒席費用。結(jié)果是那位隊長自食其果。總之，處罰的形式并不完全固定。但是25年來，沒有發(fā)生過游街、拘禁一類限制人身自由的處罰。[9]

四處罰的實施

形式上，處罰通常由村“兩委”研究決定，其他干部也可能被召集參與決定；九遮山景區(qū)治安管理委員會現(xiàn)在也成了一個處罰主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員（公社干部）對依照村規(guī)民約所作的處罰持支持態(tài)度。遇有村干部難以對付的情形，還可能下村親自參與，或者把違反禁令的人傳喚到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做工作。1988年，明堂村發(fā)生多個村民偷伐集體所有的“樣山”柴事件，鄉(xiāng)干部駐村數(shù)天，參與調(diào)查處理，最后以“村兩委”名義決定收繳盜伐的柴并罰款。在處罰涉及附近鄉(xiāng)、村的村民時，如果證據(jù)確鑿、處罰合乎情理，該鄉(xiāng)、村干部也能提供協(xié)助。前述對白泥坦生產(chǎn)隊夏××的處罰便是一例。有時，村民群眾的輿論也是能起到推波助瀾的作用。前述對那們生產(chǎn)隊長的處罰方式，幾乎是在一片起哄中決定的。

整個處罰決定的作出過程，形式上似乎是村民自治組織單方的舉動，但有時更象是雙方交涉的結(jié)果。偶爾也有弄得面紅耳赤，喉大聲粗，甚至手腳相向，但總得來說，是平和的、講理的。1988年鄰村一位“小青年”偷伐明堂村兩株樹。開頭他矢口否認。當明堂村干部拿出他家的斧頭，與他一起上山核對樹樁上留下的砍痕后，他還抵賴，只承認偷了一株。何元清惱怒之下，煽了他一耳刮，厲聲質(zhì)問：“到底幾株？”這位“小青年”才全部認債。最后，他自動送回了偷伐的樹木，并按要求交了幾百元現(xiàn)金作為罰款。另一個例子是，幾個當?shù)厝嗽诖暹呄由弦估镉敏~網(wǎng)捕魚，被參與“聯(lián)防公約”的道蓬巖村十幾個“小后生”抓住，第二天在亞父廟“講事”（這個詞就很有討價還價的味道），管委會幾位主要干部參與。一名偷魚者親自開著摩托車把何元清（管委會常務副主任）接到亞父廟。最后的處理結(jié)果是，魚網(wǎng)沒收，罰款60元，但沒有加收村干部的誤工費。九遮山景區(qū)治安管理委員會收到的罰款（數(shù)目都不大），通常交給設在亞父廟里的當?shù)乩先藚f(xié)會。

處罰的實施具有很大靈活性。村干部除了要維護禁令的嚴肅性和自身權(quán)威，維護公共秩序，較多地考慮村民群眾的輿論，照顧各方當事人的實際情況。村規(guī)民約對罰款數(shù)額有規(guī)定的，一般照章辦事；沒有規(guī)定的，臨事而定。前述鎮(zhèn)醫(yī)院院長的兒子用電瓶捕魚，罰了20元。這個數(shù)額雖有人情因素，倒也不算“法外開恩”。但即使有規(guī)定的，也可能臨事而變，不拘規(guī)定。例如，1995年兩位村民偷伐集體山上的柴，被賣掉的柴梗整整一拖拉機，念其及時坦白，又考慮到他們家境貧困，只罰了100元-這個數(shù)字還抵不上柴梗的價值。盡管這與法律規(guī)定的處罰標準相差甚遠[10]，但在村干部看來，已經(jīng)對他作過處罰了，已足夠儆戒效尤，村民們也沒有太多意見。另一方面，對盜伐林木之類行為，犯者本人拒不承認，罰款額中則可能還要加上村干部為此調(diào)查、處理的誤工費。

處罰決定作出后，基本能夠得到執(zhí)行。對于本村村民，罰款大多是從年終分發(fā)的集體收入分成或者本人應得的其它款項中扣除。對于外村村民，則要求交納現(xiàn)金。25年來，沒有發(fā)生過強行扣押、變賣被處罰人財產(chǎn)以抵繳罰款的事。當然，碰到棘手事情，還得由政府機關(guān)出面。當?shù)匾凰W窗玻璃被砸，管委會認定是該村的何××所為，要求賠償，何××拒不承認，還頂撞、辱罵管委會人員。有意思的是，當被惹怒的管委會人員何元清要扭送他去派出所時，他立刻說：“不用抓，我自己去?！彼桓チ?。在派出所，他被關(guān)了兩天，賠了100元。

五村民自治組織的處罰何以存在？

盡管我們可以從國家法律的角度，對村民自治組織處罰的合法性提出質(zhì)疑，但是，目前農(nóng)村比較普遍存在的這一現(xiàn)象，仍有現(xiàn)實的合理性和可能性。6年前，當我著手調(diào)查并撰寫本文初稿時，我曾斷言并猜測：“村民自治組織中的處罰，在維護明堂村社會秩序方面仍有一定作用，但其實施頻率、合理性和有效性正在下降。是否會有一天，被處罰的村民因不服處罰而提訟，對處罰的合法性進行挑戰(zhàn)？抑或在那一天之前，村民自治組織的處罰悄悄地消失？”但是，直到今天，我仍沒有看出這種跡象。

確實，這25年來，明堂村變化很大。原先集體經(jīng)濟的存在，不但加強了村民對社區(qū)的依賴，而且使處罰的執(zhí)行更加方便。80年代初，因地“”，以后又落實了自留山、責任山。集體經(jīng)濟組織基本瓦解，集體經(jīng)濟不再是村民收入主要來源，目前已近乎于零。[11]相應地，約在80年代中期以后，村民紛紛外出做工、經(jīng)商，并有增無減。[12]對相當部分家庭來說，外出做工、經(jīng)商的收入，成為家庭主要經(jīng)濟來源。這樣，村民對集體的依賴性和集體對村民的控制大為減弱。對于一個長年在外謀生或者說只要愿意就可以長年在外謀生的村民，都更容易與村莊自治組織的處罰決定“作對”。在此情況下，對于拒不接受處罰的人，村民自治組織可能運用的手段非常有限，往往不得不由政府依法制裁。與此同時，幾年內(nèi)，當?shù)卮迩f架設了電話線路，擴建了到集鎮(zhèn)的公路，每天有幾輛私人運營的小客車往返集鎮(zhèn)，交通、通訊大為方便?？梢栽O想，一旦發(fā)生治安案件，警察可以在半小時內(nèi)趕到。但是，政府管理能力在技術(shù)上的加強并沒有導致村民自治組織處罰的消失。近幾年，九遮山景區(qū)治安管理委員會這個跨越村莊的自治組織，使一度減少的處罰重新在當?shù)刂匦禄钴S起來。“聯(lián)防公約”宣布后，管委會處罰了不下5起捕魚事件。

原因可能在于，村民自治組織的處罰確實有助于維持當?shù)氐纳鐣刃?。該村離集鎮(zhèn)（鎮(zhèn)政府、派出所、法庭所在地）有14公里之遙，距離導致政府管理力量在該村趨于相對薄弱，對治安案件、民間糾紛的調(diào)處有“遠水不解近火”之感。而且，鎮(zhèn)政府、法庭、派出所人員、精力有限，管轄事務繁多，對于一般盜竊、賭博、斗毆等案件往往無暇顧及。村民自治組織起到了填補政府管理力量不足的作用，一定程度上延伸了政府職能，減輕了政府負擔。政府官員對村民自治組織的處罰持肯定和支持態(tài)度，有意識地把村民自治組織的調(diào)解、處罰作為維持社會秩序的“第一道防線”。針對當?shù)氐淖灾喂芾?，?zhèn)領(lǐng)導、兩任派出所所長都曾多次表示贊賞：“我們省心多了，平常去都不用去?！?/p>

村民自治組織的處罰之所在能夠?qū)嵤?，政府的肯定和支持始終是一個重要因素。如前所述，政府在村規(guī)民約的制定和實施過程中，都顯示了支持、鼓勵的態(tài)度。這使得村規(guī)民約獲得官方（注意，不等于法律）的認可，增加了權(quán)威性。九遮景區(qū)治安管理委員會設立后，街頭派出所為支持其工作，還在當?shù)氐淖诮袒顒又行膩喐笍R設立了“警務工作站”，還一度每月初一派人值班?？h公安局領(lǐng)導曾蒞臨掛牌，當?shù)仉娨暸_也予以報道?！敖诸^派出所警務工作站”和“九遮景區(qū)治安管理委員會”兩塊牌子赫然并立，昭示著管委會的權(quán)威。政府的支持還表現(xiàn)在，當一個違法行為業(yè)經(jīng)村民自治組織作過處罰，對政府而言糾紛已經(jīng)解決，政府就不再處罰。這使得村民自治的處罰獲得準官方的效力。如果一個違法村民拒不接受村自治組織的處罰，那么他可能受到政府依照法律作出的更為嚴厲的處罰。權(quán)衡利害，違法的村民自然更愿意受村里處罰了事。

依據(jù)村規(guī)民約的處罰能夠被執(zhí)行，還取決于村民群眾乃至被處罰人本人對村莊公共權(quán)威的認同。明堂村在傳統(tǒng)上是一個宗族，族長對于違犯族規(guī)的行為具有一定懲罰權(quán)（例如不許參加祭祀）。對非官府處罰的認同，也許積淀在村民的集體意識當中。隨著宗族自治轉(zhuǎn)換成村民自治，族長的懲罰權(quán)轉(zhuǎn)換成村民自治組織的處罰權(quán)，也許在村民看來是一件自然的事。除了傳統(tǒng)的強大慣性，現(xiàn)實的生活狀態(tài)也減少了處罰實施中的對抗因素。在一個只有幾十戶人家，世代生活于此的熟人社會（即使常年外出打工，也割不斷與村莊的聯(lián)系），周圍的輿論、自己的“面子”非常要緊。違犯大家認同的禁令，如果拒絕接受處罰，無疑會受到社會輿論的壓力。尤其是，盜竊等不光彩的行為被發(fā)現(xiàn)后，被處罰人很少抵制（相對地，對于斗歐等民事糾紛當事人不肯輕易認錯，不太怕受罰）。25年來，沒有一個村民因?qū)μ幜P不服而向政府申訴，或者到法院告狀。何元清說，他多次“做惡人”，罰了人家，但除了個別，并沒有積下仇怨，反而有個被處罰的人事后還表示欽佩。

村民自治組織的處罰能夠得以實施，還取決于村主要干部的決心和技巧。當違反禁令或者其它應當處罰的事發(fā)生以后，是否給予處罰，村主要干部的權(quán)威和意志往往起決定作用。前述對兩位參與賭博的村干部（一位副村長，一位黨支部書記）的處罰，就是在村主要干部極力主持下作出的。如果村莊缺乏“強人”，或者主要干部不夠強有力，就可能罰不了，甚至干脆聽之任之，村規(guī)民約因此成為具文。這一點也導致村規(guī)民約缺乏連續(xù)性，完全可能人換政息。另一方面，村干部對處罰尺度和火候的掌握也是一個不容忽視的因素。明堂村歷次處罰規(guī)定，從情形和幅度上，都在當?shù)孛癖娔軌蚪邮艿姆秶?，不象有些地方?guī)定的那樣極端，如“豬、羊在地里吃青，打死不賠償”，“偷摘他人龍眼、荔枝一粒，罰款100元”，“違反計劃生育，3年不給落戶口、不給分田地”。即使根據(jù)“上級”布置，鄭重其事寫在墻上的“超生子女罰款3000元”云云，村干部們實際并不當回事。在具體實施處罰時，也是該硬則硬，該輕就輕，見好就收，免得自己也下不來臺；實在處理不了就送交派出所，或者讓當事人上法院解決。

國家法律的默認、當?shù)卣闹С?、社區(qū)“強人”的活躍，共同支持起明堂和鄰近村莊村民自治的事業(yè)。在可預計的將來，村民自治組織實施處罰，還將在這些山村演出。

與之同時，實施處罰的情形和形式正在發(fā)生變化。首先，某些處罰從數(shù)量上趨于減少。前面曾指出，盜竊竹樹曾是導致處罰的最主要違禁情形。隨著社會開放，謀生手段多樣化，村民經(jīng)濟收入提高，盜竊案件大幅度下降，處罰相應減少。統(tǒng)計明堂村25年來發(fā)生的總共20余起處罰，大部分是在70年代末到80年代初；進入90年代中期后，除了對違禁捕魚的處罰，已多年沒有發(fā)生。其次，有些處罰，象責令違犯禁令的人在電影場上當眾表示悔過的處罰方式，在今天已不可思議。

六村規(guī)民約與村莊治權(quán)

下面分別討論村規(guī)民約所體現(xiàn)的村莊治權(quán)，以及它在法律上的限度。

村規(guī)民約所體現(xiàn)的國家法律與村莊秩序的關(guān)系，是政治、社會學者一個關(guān)注的話題。張靜教授曾從國家法與習慣法、國家政權(quán)建設與村莊管制秩序關(guān)系的視角，討論了村規(guī)民約與村莊治權(quán)。她把各地鄉(xiāng)規(guī)民約的實踐理解為，“兩個性質(zhì)上非常相似的管制規(guī)范，競爭各自的管轄地位和范圍，力圖加強自己治權(quán)”。她認為，就常規(guī)事項而言，國家法律沒有改變以習慣法為依據(jù)的地方管制秩序。[13]

在明堂村民自治組織的處罰中，我們確實看到村民自治組織所享有的村莊治權(quán)。說它是一種權(quán)力，主要體現(xiàn)在自治組織的處罰由村莊干部主導，而不是村莊干部與被處罰人平等商談的結(jié)果。當一起事件發(fā)生，村莊干部不但是當事人，還是仲裁者，身肩二職。雖然實施的處罰以被處罰的村民和外村人接受告終，但不是每一個人對處罰都心服口服，而可能多少懾于村干部的權(quán)威。這種村莊治權(quán)具有相對的獨立性。一方面，它相對獨立于村民。在明堂村的經(jīng)驗中，雖然所制定的村規(guī)民約基本上體現(xiàn)村民愿望，但其制定程序上并非由村民會議討論。村干部實施處罰，盡管他們不可能不考慮社情民意，但主要出于其主動性。另一方面，村莊治權(quán)也相對獨立于國家法律和地方政府。村民自治組織的處罰權(quán)，本來不是來源于國家法律的授予，似乎與《村民委員會組織法》制定和修改沒有多少關(guān)系。村干部對政府推銷的不符合當?shù)匦枰奈谋?，仍然可以虛以委蛇；而對符合自己胃口的法律、法?guī)，乃至不清楚具體內(nèi)容的“上級指示”，則實行“拿來主義”。是否移交給政府處理，村干部決定也有很大的自。政府對村莊干部已經(jīng)解決的案件，通常予以默認，也不再施加處罰。

但另一方面，我們也不能夸大了村莊治權(quán)相對于國家政權(quán)的獨立性，以及村莊管制秩序?qū)曳芍刃虻牡种啤ｋm然村民自治組織的處罰在明堂村源遠流長，但沒有形成清晰、牢固的習慣法，更沒有村民自治組織專屬、政府不能干預的權(quán)力領(lǐng)地。雖然政府提出的一些口號或推銷的村規(guī)民約文本并沒有被村民自治組織不折不扣地實施，但政府有時提出一些口號，并非執(zhí)意要求村民自治組織去落實，很大意義上只是做宣傳，甚至做樣子。雖然政府會默認村民自治中某些不完全符合他意愿的行為，但政府并沒有失去對全局的掌控。我們可以設想，那些違背政府意志的處罰很難實施，更無法長期存在。相反，正是一定程度的村民自治符合國家治理需要，政府才對村規(guī)民約的制定和執(zhí)行予以支持。通過把村民自治組織的處罰有效地納入其治理體系，政府省心卻有力地維持著當?shù)氐闹刃?。至少在本文的視野?nèi)，我們沒有看到國家政權(quán)建設與村莊管制秩序的明顯沖突。相反，國家政權(quán)已經(jīng)成功地伸入到明堂這個偏僻的山村，村民自治組織的處罰很大程度上成為國家治理的延伸。

雖然我們可以從歷史傳統(tǒng)、觀念等多個角度解釋村莊治權(quán)的存在，我更愿意強調(diào)它對基層政府、村莊干部乃至一般村民的現(xiàn)實好處。從根本上講，一定范圍的村莊治權(quán)對各方來說是互惠的。村民自治組織的處罰，在當?shù)仄鸬搅四凵鐓^(qū)團結(jié)和加強社區(qū)安定的作用，不但幫助了政府管理，甚至還能夠為政府官員“貼金”。同時，地方精英們在積極參與當?shù)刂伟补芾?、調(diào)處民間糾紛的過程中，獲得了更高的威望和成就感，與地方政府的關(guān)系也變得更密切。與其他村莊相比，明堂以及九遮山諸村獲得政府更多關(guān)注和支持。當明堂村準備推倒大部分房屋，重新規(guī)劃時[14]，政府打破一村一年一張“屋基表”（建房申請表）的慣例，通過村干部給所有建房戶統(tǒng)一辦理了“屋基表”。

這種互惠有時也意味著資源的交換。政府不但對當?shù)卮甯刹恳平坏陌讣又匾?，還可能節(jié)制自己的權(quán)力，把它保留給村民自治組織去處理。在幾次鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主持的會議上，何元清批評了當?shù)嘏沙鏊岩恍┫r光的“小玩玩”也當賭博，罰款、沒收甚至抓人[15]，并提出：“如果你們信得過我，讓（治安管理委員會常務副主任），以后就不要上我們這里來了”。派出所果然就沒有再來，雖然在別的地方還照樣“抓賭”。另一方面，村干部也對大力支持他們的政府官員更加殷勤、更順從，不但努力做政府的好幫手，在各種場合還替政府人員說好話。當縣公安局來考評當?shù)嘏沙鏊墓ぷ?，何元清由衷地贊揚了那位所長?；セ莺徒粨Q，決定了村莊治權(quán)和國家政權(quán)的限度。

最后回到我的老本行，從規(guī)范的層面討論村莊治權(quán)，即村規(guī)民約在法律上具有什么效力？或者說，國家法律對村莊治權(quán)應該尊重到什么程度？我們不妨從這樣一個角度設想：如果村民拒不接受村民自治組織的處罰，村委會向法院，法院是否應當依據(jù)村規(guī)民約作出處罰判決？或者，村民接受了自治組織的處罰后又反悔，向法院，法院是否應當維持？村民接受了自治組織的處罰后，政府是否可以再依據(jù)國家法律處罰，或者村民受到政府依據(jù)國家法律的處罰后，村民自治組織是否還可以再作處罰？這個難題在明堂村還沒有凸現(xiàn)，但在其它一些地方已確確實實地出現(xiàn)。[16]國家法律和村規(guī)民約有可能在此遭遇正面沖突，而我們將不得不從國家法律的角度審視村規(guī)民約。

《村民委員會組織法》規(guī)定，“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”。但何謂抵觸法律、何謂侵犯權(quán)利，并不都是明確的。我們也許都會同意，根據(jù)村規(guī)民約將一個虐待公婆的婦女抓起來游村（記得電影《被告山杠爺》？），是侵犯“人身權(quán)利”；剝奪一個村民的選舉和被選舉資格，是侵犯“民利”；無端收回承包田乃至剝奪一個村民的村民資格，是侵犯“合法財產(chǎn)權(quán)利”；因此都不行。但是否對盜竊、賭博罰款100元就必定侵犯其合法財產(chǎn)權(quán)利，責令一個人在村民會議上當眾檢討就必定侵犯人身權(quán)利，也一概不行呢？該法條文是否能容許另一種解釋呢？

有人根據(jù)《行政處罰法》的14條關(guān)于“（除法律、法規(guī)和規(guī)章之外的）其他規(guī)范性文件不得設定行政處罰”的規(guī)定，認為村規(guī)民約一律不得設定處罰。從實踐后果看，這種觀點無疑將對村莊治權(quán)構(gòu)成嚴重限制。它的立論依據(jù)也是不足的。從《行政處罰法》立法精神上，該法要解決行政機關(guān)濫施處罰的問題，而不涉及村民自治組織的處罰。贊成村民自治處罰的人可以爭辯，后者根本就不算“行政處罰”，因此不屬該法調(diào)整范圍。何況，象本文中說的處罰，實際上很多只是賠償?？峙逻€得具體問題具體分析。

討論到此，我們也許應當對在村民觀念中――以及在本文前面的敘述中――被攪和在一起的賠償與處罰，作一下區(qū)分。如果在實質(zhì)上（而不拘泥于文字）構(gòu)成賠償，具體適用仍應遵循賠償法律制度。盡管村規(guī)民約設定的賠償事項和賠償標準可能構(gòu)成當事人雙方協(xié)商的基準；但在訴訟過程中，村規(guī)民約僅具有參考意義，法院不能直接根據(jù)村規(guī)民約判決。如果雙方當事人自愿接受，應視為已經(jīng)達成協(xié)議，當事人原則上不能反悔；有賠償義務的村民不履行協(xié)議，權(quán)利人（這與前面所述的村民自治組織可能有區(qū)別）可以向法院，請求其履行。但當事人如果能夠證明其接受賠償決定，是受脅迫、欺詐、重大誤解，或者該決定顯失公平，法院可以撤銷或酌情變更。[17]賠償作為一項民事責任，它也不影響國家有關(guān)部門依據(jù)法律作出的行政處罰，乃至刑事追訴。

對于前述賠償法律制度，法律學者可能沒有爭議。麻煩在于那些真正的處罰，甚至賠償與處罰在法律上的區(qū)分。下面我將嘗試對村民自治組織處罰（區(qū)別于賠償）的有效性提出幾點意見。

我贊同，村規(guī)民約設定的處罰，原則上沒有法律約束力，更不能據(jù)此對村民實施強制執(zhí)行。當事人拒不接受處罰，法院不能根據(jù)村民自治組織的做出處罰判決，哪怕這個村規(guī)民約是村民依法定程序制定的。當事人同意接受處罰決定后又反悔的，拒絕履行，村民自治組織也不能要求法院判決其履行該處罰決定。但如果被處罰人自愿接受處罰并履行后，又反悔的，法院對被處罰人一般也不予支持。作為例外，如果當事人能夠證明該處罰存在脅迫、欺詐等可撤銷的理由，可以撤銷。如果村民自治組織的處罰顯失公平，或者在接受村民自治組織的處罰后，又受到行政或者刑事處罰，法院可以判決酌情變更村民自治組織的處罰（例如退回部分罰款）。

由于篇幅所限，本文沒有對上述觀點展開論證。我可以總結(jié)一下基本思路：我否定村規(guī)民約作為處罰依據(jù)的效力，但又試圖在各方當事人自愿的前提下，為村民自治組織的處罰保留一定空間，容許其繼續(xù)存在。同時，通過法院的裁量權(quán)，保證其結(jié)果不違背基本公平準則。

上文多次提到法院。在一定范圍內(nèi)，它也適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?！洞迕裎瘑T會組織法》顯然把村規(guī)民約的監(jiān)督職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。[18]但我要強調(diào)的正是，應當讓法院扮演村莊治理糾紛的仲裁者角色，而不是單純寄希望與村莊治理有多種瓜葛的地方政府。

另外，讀者可能覺察到，如果接受上文的觀點，村規(guī)民約的制定程序和處罰決定的作出程序[19]，并不重要，甚至可有可無。這一結(jié)論也超出我的預想，但有其道理，因為我把處罰的合法性建立在自愿和合意的基礎上，我主張的是處罰行為的有效性，而不是村規(guī)民約本身的有效性。同時，也要申明，這一結(jié)論只適用于本文分析的處罰。我們討論的是村民自治組織作為公共秩序維護者的管理權(quán)，而沒有涉及它作為財產(chǎn)所有權(quán)人的管理和分配。對于村民委員會分配、處理集體財產(chǎn)等行為，必須依照法定程序進行。

上述觀點，在本文調(diào)查的明堂村，基本上圓通無礙。它不但與前面敘述的情況大致吻合，也得到何元清的認同。交談中，何元清堅持認為村民自治組織應當有權(quán)處罰，但他滿足于政府實際上的支持，而不要求那種法律上的約束力。就全國來說，我有條件承認村民自治組織處罰的觀點，還不一定能夠被一些地方和一些學者接受。批評可能來自左右兩個方面。一種意見是，應當在一定限度內(nèi)承認村規(guī)民約設定處罰的法律效力，另一種意見則徹底否定處罰。除了強調(diào)村民自治處罰的現(xiàn)實需要外，前一種意見的理由是，村規(guī)民約本身可以被視為一個契約，違背村規(guī)民約就是違背契約。對此我可以提出一個反對意見。在現(xiàn)有的村民自治框架內(nèi)，它的成員資格是封閉的，它的進入和退出基本上不是個人選擇的結(jié)果。因此它不同于一般的社團。依多數(shù)人意見制定的村規(guī)民約不能代表所有成員的同意，更不能代表本村村民以外人的同意。這就很難說達成了契約。后一種意見或許更有道理。作為國家法，它畢竟是一元的、剛性的，但它只是一條最后的底線、一個備而不用的武器。村規(guī)民約的有效性，以及據(jù)之作出的處罰的有效性，來自于它在實踐中能夠被各方認同。即使國家法律不承認村規(guī)民約設定處罰的有效性，被處罰的村民仍然可能接受處罰，依據(jù)村規(guī)民約的處罰仍然可能在各地實踐。而我所試圖構(gòu)設的國家法的界限，產(chǎn)生的問題可能多于解決的問題。

也許我的主張是一個蹩腳的方案，但它面對的無疑是一個真實的問題。

注釋：

1、1987年《村民委員會組織法（試行）》第16條：“村規(guī)民約由村民會議討論制定，報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案，由村民委員會監(jiān)督、執(zhí)行。村規(guī)民約不得與憲法、法律和法規(guī)相抵觸?！?998年《村民委員會組織法》第20條：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！?/p>

2、現(xiàn)有的研究可參見，民政部基層政權(quán)司（編）《中華人民共和國村民委員會有關(guān)法規(guī)、文件及規(guī)章制度選編》，社會出版社1995年；張厚安、徐勇、項繼權(quán)等《中國農(nóng)村村級治理――22個村的調(diào)查與比較》，華中師范大學出版社2000年，關(guān)于被調(diào)查各村的實踐；張靜《鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)的村莊治權(quán)》，《北大法律評論》第2卷第1輯，后收入張靜《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，浙江人民出版社2000年，87－131頁。

3、該廟距明堂村1.5公里，歷史久遠，香火不斷。廟中供奉的亞父，相傳為楚漢相爭時期項羽亞父范增的化身。

4、該管委會由當?shù)嘏沙鏊l(fā)文成立。派出所給九遮山景區(qū)各村下發(fā)的通知稱，“九遮山景區(qū)治安管理委員會是由七村自愿組成的村民組織，在街頭派出所指導下開展各項工作?！惫芪瘯芍魅危ㄓ山诸^派出所一位民警擔任）、常務副主任（由當?shù)卮迕窈卧鍝危?、副主?名（每村一名，原則上由各村村委會主任擔任），委員18人組成，下設調(diào)解、治安、勤務三個組，每組有一名組長，成員若干。管委會設在當?shù)刈诮袒顒又行膩喐笍R。

5、1993年的一個例子很特別：村干部們制定了禁賭令，準備在村里放電影時宣布。就在放映電影的當天晚上，電影開場前，兩位參與制定禁賭令的村干部伙同他人賭博。發(fā)現(xiàn)后，村“兩委”決定按禁賭令對這兩位干部實施處罰；兩人提出異議說，禁賭令當時尚未宣布，不能“作算”。但村“兩委”多數(shù)人以“（禁賭令）雖然還沒有宣布，賭博總是不對的，而且，（禁賭令）你們曉得的”為理由，堅持作了處罰。這個例子是何元清1997年說的。6年后，當我再次問起這起事，他已經(jīng)記不清楚了。

6、2年后，當我問到“上級指示”的具體內(nèi)容，何元清說縣旅游管理委員會的人曾跟他們講過省里有個“16字方針”，但具體內(nèi)容他已經(jīng)不記得了，盡管他對自己當年親手擬寫的禁令內(nèi)容還記得一字不拉。這讓我感覺，所謂“上級指示”，不過是拉大旗作虎皮。

7、石碑上刻：“根據(jù)省景管16字方針，九遮山溪坑南至雪上北至溪地橋頭，禁止以任何方式捕魚（釣魚除外），違者罰款。九遮山景區(qū)管理委員會”。

8、值得注意的是，聯(lián)防公約通篇使用“賠償”而不是“罰款”的字眼。何元清解釋說，我曾跟他談起，村民自治組織不能罰款，只能要求賠償。由于受“讀法律的兒子”影響，在討論制定聯(lián)防公約時，他提出不寫“罰款”只寫“賠償”，得到大家一致同意。但在其它場合，“罰款”與“賠償”仍然沒有嚴格區(qū)分。

9、在70年代末或80年代初，我曾見過對一個外地流竄進村的小偷動用“私刑”：眾人把抓獲的小偷拖到集體屋，用麻袋套在他頭上，肆意拳打腳踢，連個別婦女也湊上去打一頓。當然，這種方法對附近村莊的熟人是不會用的。

10、依照當時的《刑法》第151條，結(jié)合最高法院的司法解釋，其行為已構(gòu)成盜竊罪，應處5年以下有期徒刑、拘役或管制。

11、1996年，除村干部，一般村民從集體領(lǐng)到的款項只有10元（兩次會議的誤工費）。

12、1996年，長年外出做工、經(jīng)商的村民達57人，占了全村人口1/4；其中43人到外省、市，并且?guī)缀跞乔鄩涯?。以后幾年中，這個數(shù)字有增無減，以致我春節(jié)回家遇到“小青年”，開口第一句話常常是“今年出去了嗎？”

13、參見前引張靜《鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)的村莊治權(quán)》。

14、由于明堂村地（屋基）少人多，屋基難以落實，有50多年幾乎沒有新蓋什么房子。多數(shù)村民要求蓋房。1996年重新規(guī)劃后，不到兩年時間，全部舊房拆除，蓋起新房。

15、《浙江省禁止賭博條例》（1991年）把賭博定義為“以營利為目的、以財物作注計輸贏”的行為。實踐中，有的公安機關(guān)不論下注多少都算賭博。何元清給我講了發(fā)生在本村的幾個極端例子：有2角錢一局的賭注也算賭博，人還被抓走；在一個結(jié)婚喜宴上，有客人旁觀他人打麻將，身上的300元錢被當作賭資沒收。他說，在明堂村，這幾年沒有真正算得上賭博的。

16、在一起案件中，河南省淅川縣法院判決，某村委會主持、全體組干部參加制訂的村規(guī)民約中，“豬、羊在地里吃青，打死不賠償”的規(guī)定，與我國民法規(guī)定相悖，不予采用。參見《朱伯珍訴險峰村村民委員會以執(zhí)行村規(guī)民約為理由打死其飼養(yǎng)的豬賠償案》，火焰山法律網(wǎng)/lawv2/5/190-7.html.另一村委會制定的村規(guī)民約規(guī)定：“凡偷摘他人龍眼、荔枝一粒，罰款100元?！苯獯鹱稍兊穆蓭煷_信，這樣的規(guī)定是違法的。參見《這樣的村規(guī)民約合法嗎？》，《茂名晚報》2001年9月1日，/mmrb20010902/wb2.htm.

對村規(guī)民約效力的討論，參見張文中《試論鄉(xiāng)規(guī)民約的性質(zhì)與效力》，《甘肅政法學院學報》1994年第3期；彭正鵬、呂立九《村規(guī)民約不能悖法》，《中國民政》1994第9期；汪俊英《農(nóng)村基層“準法律”-“村規(guī)民約”》，《法學雜志》1998年第4期；祝雋超《村規(guī)民約不得違背法律》，《中國民政》1998年第8期；劉彤《河南村規(guī)民約運行中存在的問題及其對策》，《河南省政法管理干部學院學報》1999年第4期。

17、相關(guān)法律可參考《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，法釋（2002）29號。盡管該司法解釋只適用于“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解”達成的協(xié)議，但其精神仍適用于雙方當事人之間的協(xié)議。

第5篇：村民自治條例范文

一、積極開展培訓工作，提高自身素質(zhì)及工作能力

我鎮(zhèn)計生工作在鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府及縣人口和計劃生育局的領(lǐng)導下，要精心組織計生工作人員和全鎮(zhèn)23個村2個居委會的村居領(lǐng)導及計生員認真學習計生政策法規(guī)，以提高自身素質(zhì)。加大業(yè)務知識技術(shù)培訓工作，從而提高全體工作人員的業(yè)務知識水平，為全鎮(zhèn)計生工作的發(fā)展起到積極的推動作用。

二、積極發(fā)動群眾，開展好宣傳活動

20__年，積極利用各種會議、村級廣播站、認真開展計劃生育法律法規(guī)的宣傳活動。7月11日是世界人口日，專門針對《中華人民共和國人口計劃生育法》、《四川省人口和計劃生育條例》、《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》及其它法律法規(guī)進行重點宣傳，使全鎮(zhèn)廣大群眾進一步的了解國家的計劃生育政策，知道了計生工作不是放寬了，而是更加法制化了。通過這一系列的宣傳活動，使廣大群眾全面了解計劃生育政策起到積極的推動作用。

三、認真開展計劃生育技術(shù)免費服務工作

我們認真貫徹計劃生育技術(shù)免費服務的政策，積極開展育齡婦女的計劃生育節(jié)育措施免費技術(shù)服務，符合政策生率85%以上，使全鎮(zhèn)育齡婦女避孕率達到90%以上，綜合節(jié)育率達到92%以上；符合生育政策的夫妻領(lǐng)取優(yōu)生優(yōu)育咨詢服務卡，對葉酸的發(fā)放登記造冊；認真建設村級計生服務室、做好科技、藥具的發(fā)放和報告工作，避孕藥具的管理和發(fā)放得到更進一步的加強，全年認真開展育齡婦女計劃生育“三查”工作三次，

四、加強流動人口管理

做好外流育齡婦女人員的信息反饋工作。由于我鎮(zhèn)外出務工人員多，特別是育齡婦女外出務工人數(shù)較大，一方面為我鎮(zhèn)的經(jīng)濟建設取到了巨大的推動作用，另一方面邊給我鎮(zhèn)計生工作帶來了不可忽視的新問題，管理特別難。做好對外出務工人員進行登記、建卡和數(shù)據(jù)錄入工作。認真做好流動人口計劃生育工作，在方便廣大育齡婦女外出務工的同時，積極開展宣傳活動，對每個外出育齡婦女都發(fā)放宣傳資料，要求積極配合現(xiàn)居住地計生工作，并將自己的計生工作信息及時反饋回來，并做好流動人口的資料管理工作，對我鎮(zhèn)的外來務工人員加強清理和信息反饋工作。

五、認真做好獨生子女父母獎勵和計劃生育家庭獎勵扶助工作

認真按照國家關(guān)于計劃生育家庭獎勵扶助政策的要求，全面開展對我鎮(zhèn)的計劃生育家庭戶的摸底調(diào)查工作，做到有一戶、摸一戶，做好調(diào)查工作，全面上報不留死角。在做好計劃生育家庭獎勵扶助戶的工作的同時，積極開展獨生子女父母獎勵人員的調(diào)查核對工作，做到有一戶上報一戶，發(fā)放獎勵金一戶。

六、認真開展計劃生育“三結(jié)合”工作

搞好農(nóng)村計劃生育綜合改革，計劃生育“三結(jié)合”工作是我鎮(zhèn)計劃生育工作在全鎮(zhèn)農(nóng)村全面開展的載體，結(jié)合我鎮(zhèn)實際，開展了計劃生育和科技興農(nóng)主要內(nèi)容的婚育新風進萬家活動，積極開展科技下鄉(xiāng)宣傳活動。積極建立“六有四落實”的工作機制，積極協(xié)助村支部、村民委員會搞好“計劃生育村民自治工作”，全面完成計劃生育村民自治和村規(guī)民約建設。做好“爭創(chuàng)全國人口和計劃生育綜合改革示范縣”的各項目標任務。

七、認真做好社會撫養(yǎng)費征收管理工作

第6篇：村民自治條例范文

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村“三資” 四項原則 五統(tǒng)一

為了規(guī)范村級資金、資產(chǎn)、資源（簡稱“三資”）管理工作，按照一定的程序，在堅持“四權(quán)”不變的前提下，將“三資”移交到經(jīng)管站實行“三資”委托制，實行集中統(tǒng)一管理。這項工作是農(nóng)村經(jīng)濟改革的深入，是財務制的延伸和拓展，也是破解當前農(nóng)村重點、難點、熱點問題的有效辦法，從根本上杜絕集體資金管理混亂、資產(chǎn)隨意處置、資源發(fā)包顯失公平等損害農(nóng)民利益的行為。在農(nóng)村，抓住了“三資”問題，就抓住了農(nóng)村矛盾的焦點，就抓住了農(nóng)村黨風廉政建設的關(guān)鍵，是實現(xiàn)用制度管權(quán)、管財、管事、管人的關(guān)鍵。因此實行“三資”服務工作是利黨、利國、利民、利村的大事、好事。

1.堅持“四項原則”

1.1堅持四權(quán)不變的原則 堅持農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源的所有權(quán)和使用權(quán)不變；村級財務的審批權(quán)不變；收益分配權(quán)不變；村民民主理財小組監(jiān)督權(quán)不變。

1.2堅持依法的原則 農(nóng)村集體“三資”服務嚴格遵守《中華人民共和國村民委員會組織法》和《村民自治條例》等法律法規(guī)，嚴格服務的職責，正確引導和幫助村民參與農(nóng)村集體“三資”管理，不干預村民自治范圍內(nèi)的事項，不越俎代庖，不統(tǒng)攬包攬。

1.3堅持民主管理的原則 嚴格執(zhí)行村級財務管理制度，提高民主理財意見，每項支出都實行聯(lián)簽會審，財務收支逐筆、逐項、逐月公開，所有集體“三資”管理實行民主決策，禁止暗箱操作。

1.4堅持簡便有效的原則 在農(nóng)村集體“三資”服務過程中，充分考慮農(nóng)村的實際情況，將復雜工作具體化，具體工作程序化，嚴格按照程序辦事，做到簡便、實用、有效，既解決突出問題和矛盾，又讓干部群眾樂于接受。

2.做到“五統(tǒng)一”

2.1統(tǒng)一制度“三資”服務中心要統(tǒng)一制定財務預決算、貨幣資金、開支審批等管理制度，保證資金使用合理、收支有序、管理嚴格，實現(xiàn)制度理財，嚴格執(zhí)行報賬程序，實行聯(lián)簽會審制度，每項支出都要按照“取得合法有效的原始憑證，標明用途和經(jīng)手人村民理財小組審核簽章村主管領(lǐng)導簽批上報中心審核蓋章會計入賬”的業(yè)務流程規(guī)范處理，嚴把財務收支關(guān)。

2.2統(tǒng)一審核鎮(zhèn)“三資”服務中心統(tǒng)一規(guī)定每月的報賬日，實行報賬制度，對每村每月上報的原始憑證嚴格審核，并實行誰審核誰負責的工作責任制，對不符合村級民主管理規(guī)定的票據(jù)憑證退回重新補辦，對違反財務管理制度的不得入賬，并及時報告，對超過大額度支出標準的必須履行“四議兩公開”（六步工作法）程序。

2.3統(tǒng)一核算服務中心要統(tǒng)一使用財務核算軟件，統(tǒng)一進行財務核算，實行財務電算化，統(tǒng)一編制會計報表和財務公開表，村報賬員負責村日常收支活動，嚴格執(zhí)行財務制度和現(xiàn)金管理制度，及時到中心結(jié)算，嚴禁坐收坐支和私設賬外賬“小金庫”，必須將所有的財務收支納入“三資”服務中心核算。

第7篇：村民自治條例范文

隨著我國城鎮(zhèn)化建設的加快和市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，農(nóng)村集體土地被大量征用，由此引發(fā)的征地款分配糾紛急增，而對該類案件的處理因缺乏明確的法律依據(jù)，往往隨意性較大，很難使當事人服判息訟，導致大量越級上訪和群體上訪事件發(fā)生。為此，本文從理論上分析了糾紛背后的深層次原因，并結(jié)合審判實踐進一步提出解決方案。

關(guān)鍵詞：征地款分配原因?qū)Σ?/p>

近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市化建設在不斷加快，越來越多的農(nóng)村土地被征用后農(nóng)村城市化，而隨之而來的征地款處分問題、嫁城女或入贅婿及其所生子女的權(quán)利享有問題、城市化農(nóng)村村民的生活保障問題等各類矛盾卻紛呈迭出，利益交錯碰撞，成為當前城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村矛盾的聚集點，繼而成為司法

界和理論界關(guān)注的焦點。在諸多糾紛中，農(nóng)村集體土地被征收后所得補償費的分配問題表現(xiàn)最為突出，但對該類案件的處理因缺乏明確的法律依據(jù)，往往隨意性較大，很難使當事人服判息訟，導致大量越級上訪、群體上訪事件發(fā)生，給社會穩(wěn)定埋下隱患。因此，作為法律工作者，有必要探究糾紛產(chǎn)生背后的深層次原因，從理論上構(gòu)筑糾紛的解決方案，以公平理念為出發(fā)點，維護農(nóng)村穩(wěn)定，推動農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。

一、土地征收與土地征用

作為土地法上重要概念的土地征用和土地征收，在我國現(xiàn)行《憲法》第10條第2款、《土地管理法》第2條第4款和《土地管理法實施條例》第2條分別作了規(guī)定，但立法上并未明確“征收”與“征用”的區(qū)別。學界對“征收”和“征用”存在不同的理解，有人認為征收集體土地的所有權(quán)為“土地征收”，征收集體土地的使用權(quán)的稱為“土地征用”；也有人認為征收不只是針對土地的所有權(quán)，使用權(quán)也可以征收。筆者同意學界第一種觀點對二者所作的區(qū)別界定，原因有三：其一，征收與沒收的關(guān)系，征收與沒收都是基于國家法令而實現(xiàn)的，都帶有強制性，且這一強制性的結(jié)果都使原權(quán)利人喪失土地權(quán)利，但沒收常都有制裁（懲罰）性，常表現(xiàn)為國家無償取得權(quán)利，而征收沒有制裁性，且征收是基于國家為了公共利益的需要而為之，國家基于征收行為往往要給原土地權(quán)利人以一定的經(jīng)濟補償；其次，征收與征用的關(guān)系。雖然征收與征用也都是基于國家法令而實現(xiàn)的，且國家往往都要給予原土地權(quán)利人以一定的經(jīng)濟補償，但征用帶有征來使用的意思，有點象土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，但該轉(zhuǎn)讓不是基于平等主體之間的合同，而是基于國家法令，國家在征用之初就明確了原權(quán)利人喪失土地權(quán)利（即國家使用原土地權(quán)利人土地的）期限，而征收常不作期限規(guī)定；最后，我國現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》及其實施條例和有關(guān)法律法

規(guī)規(guī)定的關(guān)于集體土地的征用，實際上指的就是征收，立法上對二者的混同在某種程度上侵犯了土地原所有權(quán)人的利益，為與現(xiàn)行法律相銜接，本文使用混同了的征收和征用概念。

二、當前農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀和存在的問題

（一）農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀

近年來，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設步伐加快，開發(fā)區(qū)熱、旅游開發(fā)熱和房地產(chǎn)熱等紛紛興起，農(nóng)村（尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村）的土地越來越多地被征用，有的甚至是整個村的土地被全部征用，但被征用的土地得到了合理利用了嗎？可以說有相當一部分被征土地并未實現(xiàn)其被征時的目的，至少沒有被合理利用。現(xiàn)實中，圈地濫征和征而不用現(xiàn)象普遍存在。因為有些商家意識到了土地市場的升值潛力之大，利用開發(fā)各種園區(qū)之名為變相圈地之實，進行假投資真炒作。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，我國全國開發(fā)區(qū)規(guī)劃總面積已達3.5萬平方公里，但圈占的耕地卻43％在閑置。大家知道，土地是不可再生資源，農(nóng)村的土地更具有雙重性質(zhì)，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會保障，被征用的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少，加之違法用地和浪費上地資源現(xiàn)象嚴重，因征用土地引發(fā)的糾紛逐年增加，甚至有愈演愈烈的趨勢。因此，如果不能妥善合理地處理征地后的農(nóng)民問題，就會給社會穩(wěn)定帶來隱患，近年來涌現(xiàn)的農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛案件和村民待遇糾紛案件就是很好的例子。

（二）農(nóng)村集體土地征收存在的問題

通過以上農(nóng)村土地被征用過程中表露的現(xiàn)象，不難看出其存在以下問題：

1、有關(guān)土地執(zhí)法不嚴。盡管《土地管理法》第4條第2款明確規(guī)定“……嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”，第31條1款規(guī)定“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”，同時該法第43條1款又規(guī)定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；……”，但是，《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”，同時該法第43條2款又規(guī)定“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，據(jù)此，有些地方政府在土地執(zhí)法中，受眼前利益驅(qū)動，不惜損害農(nóng)民的切身利益，鉆法律空子，先以低價的農(nóng)用土地補償金從農(nóng)民手中征來地，變成建設用地后再以高過補償金數(shù)倍的價格將建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給工商業(yè)，從而獲取高差額，在這個過程中，農(nóng)民卻因失去賴以生存的土地又得不到合理補償而變?yōu)椤傲髅瘛薄?/p>

2、有關(guān)土地征用的條件限制不嚴。農(nóng)民集體土地征收是國家強制剝奪農(nóng)民集體所有的土地權(quán)利的行為，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，雖現(xiàn)行《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益”作為集體土地征用的前提條件，但對何為“公共利益”的內(nèi)涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，比如商業(yè)用地本來是不能適用土地征用的，但實際上，大部分被征土地都用于了商業(yè)目的，而這種商業(yè)利用被解釋為搞國家經(jīng)濟建設，結(jié)論自然就為“公共利益”目的，因此，“公共利益”規(guī)定的寬范性往往使公共目的和商業(yè)目的混同，給濫用土地征用權(quán)大開綠燈。

3、征地費用補償標準不合理。我們知道，國家為了公共利益，對被征占土地的農(nóng)民進行補償，既是世界通例也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是，《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定，征用耕地的土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍，這明顯帶有計劃經(jīng)濟的特征，以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補償費用標準，不能反映市場對土地及其附著物的真實評價，尤其是未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地價值的升值潛力，該標準顯然偏低，而廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽與權(quán)威的樹立。

4、征地費用分配混亂，矛盾迭出。征地補償費標準偏低，使本已非常有限的補償費用成為農(nóng)民爭奪的目標，每個人都想爭得更多的補償金，而排除他人參與分配，于是，借村民自治權(quán)利而剝奪他人的利益享有成為農(nóng)民集體土地征用補償費分配糾紛案件劇增的主要原因。對于嫁城女、入贅婿等能否享有分配權(quán)、享有多大分配權(quán)，因無明確的法律依據(jù)，在實踐中各地各村依《村民委員會組織法》在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，有的明確不能享有，有的限定滿足一定條件才享有分配權(quán)，也有少數(shù)就給予分配權(quán)，但該分配權(quán)較同村組其他成員要小的多等等，于是沒有享有分配權(quán)或沒有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院，對該類案件因缺乏法律依據(jù)，在處理上隨意性較大，很難使當事人服判息訟，導致越級上訪或群體上訪事件增多。

三、農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛存在的原因與對策從涌至法院的農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛案件來看，糾紛產(chǎn)生的原因在于對誰應該分配、應該如何分配不明確，即誰具有集體成員資格（村民資格）和怎樣分配才符合公平合理原則不明確。對此，應從以下方面考慮解決：

（一）村民資格的界定問題

在認定集體成員資格的標準上學界主要有三種主張：登記主義、事實主義和折衷主義。登記主義，即以戶籍所在地是否在該村組作為確定是否具有集體成員資格的標準；事實主義主張以是否實際在本村組長期生活為標準來確定資格；折衷主義則主張以戶籍登記為原則，以長期居住的事實狀態(tài)為例外來確

定成員資格，我認為這三種主張都有一定的道理，但都不全面。認定成員資格應當堅持以公平為出發(fā)點，以戶籍審查為原則，以長期生活且能盡到其他村民相同義務為例外，相互結(jié)合，共同來確定。任何一個方面都不能作為認定為成員資格的標準，戶籍在本村組不能就認定其具有本村組集體成員資格，但如原

始戶籍在本村組則自然取得該村組集體成員資格。

①在外村組長期從事工商業(yè)的村民其集體成員資格的認定。戶籍是證明一個公民自身情況的最直接、最基本依據(jù)，由它作為成員資格認定的標準之一無疑是非常必要的，也是首先應當考慮的。但是現(xiàn)實中有相當一部分村民在保留戶籍的基礎上長期在城里或其他村鎮(zhèn)從事工商業(yè)，那么如果說該村民因長期不在本村組生活而否認其具有本村組集體成員資格，則過于武斷，有失公平。因此，如果該村民雖長期在外從事工商業(yè)，但其能夠在在外期間堅持履行本村組其他成員相同義務的，或該村民戶籍雖在本村組且長期在外村組從事工商業(yè)，但其在該外村組生活已滿十年并能在其生活期間積極履行該外村組其他村民相同義務且該外村組并未拒絕其履行的，亦應認定為其具有集體成員資格，而如果該村民的原始戶籍雖在本村組，但其在在外期間經(jīng)過五年且連年未履行本村組其他村民相同義務的應認定為其不具有本村組集體成員資格（國家強制，如服刑人員和意志以外原因，如婦女被拐賣等除外）

②嫁出姑娘及其所生子女的成員資格認定。嫁出姑娘在出嫁的同時帶走戶籍的，應認定為從嫁出之日起不再具有原村組集體成員資格，如其在嫁出之后并未及時帶走戶籍，亦應作此認定，視為其戶籍已遷走。這符合戶籍登記應與事實相符這一原則。嫁出姑娘在嫁入外村組后，戶籍同時帶入該外村組的，應認定為其具有該外村組集體成員資格，其所生子女可隨父或隨母申報戶口，同樣享有集體成員資格，理由同前。但該嫁出女在結(jié)婚后未滿五年又提出離婚的，在離婚時應將其在婚姻存續(xù)期間在該外村組以集體成員資格取得的利益適當返還，必要時可以其應得的夫妻共同財產(chǎn)份額或個人財產(chǎn)抵償（這主要是防止以結(jié)婚為手段而達到其他目的）。

③獨女的入贅丈夫及其所生子女的成員資格認定同“②”。

④有兒有女戶要求招婿，理由正當且符合老有所養(yǎng)精神的，其所招女婿及其所生子女的資格認定同“②”。

⑤被收養(yǎng)子女的成員資格問題。無子女戶依照《收養(yǎng)法》收養(yǎng)子女的，其子女的成員資格從收養(yǎng)成立之日起生效，收養(yǎng)成立后又解除收養(yǎng)關(guān)系的，從收養(yǎng)關(guān)系解除之日起被收養(yǎng)人喪失集體成員資格，但如果被收養(yǎng)人對造成解除收養(yǎng)關(guān)系負主要責任的，應返還其在具有集體成員資格期間所獲得的與其他成員相同的收益的一部或全部，但如果收養(yǎng)人對解除收養(yǎng)關(guān)系負主要責任的不返還（這主要是防止借被收養(yǎng)之名而達到自己的其他目的）。

⑥農(nóng)業(yè)戶口的大中專在校生的資格認定問題。農(nóng)業(yè)戶口的大中專在校生在在校期間至就業(yè)之前，應具有原戶籍所在地村組的成員資格。

⑦在役農(nóng)業(yè)戶口義務兵的資格認定問題，應認定為其具有集體成員資格，但已轉(zhuǎn)志愿兵的，從轉(zhuǎn)志愿兵之日起喪失該資格。

⑧因違反計生政策而超生的子女的資格認。定問題。該種情況超生的子女是否具有村民資格，當事人訴至法院的，法院應不予受理，已經(jīng)受理的應當裁定駁回，由其所在村委會行使自治權(quán)，但該村民擁有依法取得的戶籍的情況除外（如違反計生政策而通過其他途徑取得了戶籍登記，法院應認定其具有

該村組村民資格，但該村委會通過行政訴訟使公安機關(guān)撤銷了該戶籍登記的除外）。

⑨因歷史原因落實政策后按照離退休人員對待的、正常離退休人員和因其他原因?qū)艏w回原籍的人員，要求享有分配權(quán)的，其主體資格是否享有依村民自治原則確定。

⑩農(nóng)業(yè)戶口的服刑人員，在服刑期間的村民資格問題，依村民自治原則確定。

（二）處理糾紛的對策

我們知道“村民”是個法律概念，“農(nóng)民”則是對職業(yè)的描述。擁有了村民資格是否就享有同等的村民待遇卻不能一概而論?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，由民主選舉產(chǎn)生，實行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，因此在處理這類糾紛中要

充分尊重村民的自治權(quán)，但同時也不能剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)，要處理好二者的關(guān)系。因為村民的自治權(quán)并不能對抗公民的生存權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，土地是農(nóng)民賴以生存的重要生產(chǎn)資料和生活資料，土地補償款既具有生存利益性質(zhì)又具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。因此該權(quán)利非法律不得剝奪。鑒于此，在處理這類糾紛中，應該遵守以下原則：

1、民主議定原則和合法性原則。就是說，村民自治必須是真正的大多數(shù)村民的集體意志，而不是某個人或某些人的少數(shù)人的意志，且該意志不能違反法律的強制性規(guī)定。既要充分發(fā)揮民主意見又要遵守法律。

2、集體、個人利益相均衡原則。在處理征地補償款的過程中，既要充分尊重和保障集體成員的個人利益，又不能損害集體的整體利益，個人利益要服從集體利益，集體利益的實現(xiàn)也要考慮成員個人利益的獲得。

3、權(quán)利、義務相一致原則。集體成員在享有分配利益的同時要考慮其對集體所盡義務的大小，做到權(quán)利與義務相一致，公平合理地分配征地款。

四、愿望與期待

第8篇：村民自治條例范文

一、農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革和農(nóng)村婦女權(quán)益

（一）農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革的內(nèi)容

農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革以農(nóng)村資源要素股份合作為主要內(nèi)容，包括農(nóng)村經(jīng)濟合作社股份合作制改革以及農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、房屋所有權(quán)的確權(quán)、登記和發(fā)證等，是賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利、促進農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定的機制保障?，F(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定使得農(nóng)村村民委員會（及村民小組）和村集體經(jīng)濟組織職能交叉，通過改革，厘清村民委員會（及村民小組）和村集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系，進而能夠形成比較成熟的《農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織條例》，并從中明確村民委員會和村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵、外延及其各自權(quán)能，明確村民委員會及村集體經(jīng)濟組織成員資格的取得、成員的責任、權(quán)利和義務及成員資格的退出機制。

（二）農(nóng)村婦女權(quán)益保護的法律依據(jù)

我國法律明確規(guī)定，女性作為廣泛民事主體中的一半，權(quán)利與男性平等?！吨腥A人民共和國憲法》第四十八條規(guī)定，“中華人民共和國婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利”?！吨腥A人民共和國婚姻法》規(guī)定“夫婦雙方擁有平等分割財產(chǎn)的權(quán)利”。新通過的《中華人民共和國婚姻法修正案》第十三條規(guī)定，“夫妻在家庭中的地位平等”；第十七條規(guī)定，“夫妻在婚姻存續(xù)期間所得的財產(chǎn)，歸夫妻共同所有，雙方另有約定的除外……夫妻對婚姻關(guān)系存續(xù)期間所得的財產(chǎn)約定不明確的，歸夫妻共同所有。夫妻對共同所有的財產(chǎn)有平等的處理權(quán)”；第二十四條規(guī)定“夫妻有互相繼承遺產(chǎn)的權(quán)利”?！吨腥A人民共和國婦女權(quán)益保護法》第三十條規(guī)定，“農(nóng)村劃分責任田、口糧田等以及批準宅基地，婦女與男子享有平等權(quán)利，不得侵犯婦女合法權(quán)益。婦女結(jié)婚、離婚后，其責任田、口糧田等應當受到保障”；第五十條規(guī)定了責任追究，“劃分責任田、口糧田等以及批準宅基地違反男女平等原則，侵害婦女合法權(quán)益的要追究責任”。除此之外，在民法通則、繼承法、農(nóng)村土地承包法等等相關(guān)法律中也有類似的規(guī)定，保護婦女平等權(quán)利。

二、農(nóng)村婦女權(quán)益侵害的現(xiàn)狀及原因

（一）現(xiàn)狀

從我國的根本大法《憲法》，到《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國婚姻法修正案》、《中華人民共和國婦女權(quán)益保護法》、《農(nóng)村土地承包法》等基本法律，以及其他一系列的規(guī)章、政策性文件，農(nóng)村婦女權(quán)益保障的法律框架已經(jīng)基本形成，但現(xiàn)實中仍有部分婦女因性別、婚嫁或婚變不能享受法律賦予的平等權(quán)益，導致法律形式上平等而事實上不平等、分配起點上公平而過程不公平的事實，主要表現(xiàn)有以下幾種情形。

1. 出嫁女權(quán)益得不到保障。農(nóng)村出嫁女特指與其所在村組以外的男性結(jié)婚，無法或不愿將戶口遷出的農(nóng)業(yè)戶口婦女，包括“農(nóng)嫁農(nóng)”和“農(nóng)嫁非”兩種形式，其中，“農(nóng)嫁農(nóng)”指嫁給農(nóng)業(yè)戶籍男性的農(nóng)村女性，“農(nóng)嫁非”指嫁給非農(nóng)業(yè)戶籍男性的農(nóng)村女性。一般情況下，農(nóng)村婦女出嫁后，戶口即被注銷或強制遷出，即使戶口沒有遷移，按村規(guī)民約也不再享有相關(guān)權(quán)益。以“農(nóng)嫁農(nóng)”的土地承包經(jīng)營權(quán)為例，出嫁女在娘家的承包地被強行收回，但嫁入方又以保持土地承包現(xiàn)狀為由，不給承包地，須等下一輪調(diào)整時才能獲得。“農(nóng)嫁非”雖然戶口保留在原居住的農(nóng)村，但往往由于未履行集體經(jīng)濟組織成員相應的義務，被視為“準集體成員”，允許留戶口，但土地承包經(jīng)營、宅基地、土地分紅和補償?shù)戎T多權(quán)益被收回或削弱，在土地升值明顯的地區(qū)尤為突出。據(jù)全國婦聯(lián)對15個省、自治區(qū)、直轄市共414個縣、區(qū)的調(diào)查表明，在第二輪農(nóng)村土地承包中，有46%的村莊不給“農(nóng)嫁非”婦女提供宅基地，38.5%的村莊不給“農(nóng)嫁非”婦女提供土地分紅、35.4%的村莊不給“農(nóng)嫁非”婦女提供土地補償費方面應得的村民待遇，35%的村不給“農(nóng)嫁非”婦女提供土地承包經(jīng)營權(quán)；僅有2%的村對出嫁女保留土地，而14.7%的村對外來的媳婦不給承包地。

2. 離婚、喪偶婦女權(quán)益難以保全。與城市離婚、喪偶婦女相比，農(nóng)村婦女權(quán)益在離婚、喪偶后更易受到侵害。由于歷史原因，農(nóng)村仍舊保留一些有封建色彩的舊俗和思想，農(nóng)村權(quán)益帶有濃重的男性色彩，婦女權(quán)益屬于從屬地位，這些都為離婚中以戶為單位的權(quán)益分割或喪偶婦女權(quán)益的保留帶來諸多問題。特別是對于離婚婦女，即使村委會或農(nóng)村集體組織沒有采取措施，婆家也不可能讓她們留下來享受“家”里的權(quán)益，而娘家則往往把她們當作外人不予分享權(quán)益。2004年的全國抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，0.7%的婦女在離婚后失去土地權(quán)益。2010年的調(diào)查表明，農(nóng)村婦女因婚姻變動（含結(jié)婚、再婚、離婚、喪偶）而失去土地的占27.7%，而男性僅3.7%。最近，浙江省溫州地區(qū)首例被法院受理并予以立案的農(nóng)村婦女土地權(quán)益維護案件所反映的就是典型案例。

3. 上門女婿的權(quán)益遭限制。在傳統(tǒng)的中國文化觀念中，婚姻關(guān)系確定后，女方到男方家落戶和居住，即所謂的“妻從夫居”婚姻模式。男娶進、女嫁出，在傳統(tǒng)觀念中被認為正常；反之，則被認為不正常，受歧視，并在分享村集體共有資源和利益時體現(xiàn)，尤其在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。對“上門”女婿，現(xiàn)實生活中，有的村莊竟然少分配、甚至不分配土地等資源，在他們的觀念中，婦女本應該“嫁出去”，結(jié)果卻招了女婿上門來擠占集體資源；有的農(nóng)村只允許無兒子農(nóng)戶家中的一個女兒招婿，為其落戶江分享村集體權(quán)益，其余女兒的相關(guān)權(quán)益在出嫁后將被強行收回；有的則規(guī)定必須經(jīng)村民委員會、村小組同意，并經(jīng)村民逐戶簽名、蓋章同意，男方及其子女才能享受與本村村民同等的權(quán)益待遇。否則，連女方的權(quán)益也被收回。2014年7月31日的《京郊日報》曾報道，北京市房山區(qū)長陽鎮(zhèn)某村委會以村民代表會決議為借口，拒絕支付上門女婿張先生一家三口本應分到的購房補助款。

4. 未婚女性的權(quán)益受侵害。我國幾千年的封建歷史沿襲下來的家庭父權(quán)制度，使得男性以“世居者”身份在家庭中處于絕對支配地位，家庭以父系血脈進行傳承。有限的資源與并不健全的農(nóng)村社會保障制度，驅(qū)使“世居者”常常以犧牲“非世居者”的利益來保全自己的利益，他們指望女性出嫁空出股權(quán)、土地等集體資源，對未婚姑娘及待嫁女的權(quán)益減半計算或者預先取消資格。一句俗語“姑娘遲早是別人的”徹底地詮釋了這一現(xiàn)象，認為家庭和村莊投入到姑娘們身上的資源被轉(zhuǎn)移到丈夫所在村莊，并能對其做出永久性貢獻；而做出投入的家產(chǎn)和村莊并未獲得回報。前面所述的浙江省溫州市中級人民法院審理的婦女土地權(quán)益糾紛案中，還涉及了一直未婚的楊女士和金女士女兒權(quán)益減半的侵害。

5. 性別歧視。盡管有法律及政策明確規(guī)定女性與男性享有平等的權(quán)利，但現(xiàn)實中女性在獲得土地承包經(jīng)營、土地分紅、土地補償和宅基地等權(quán)益時，與男性并不平等，受到了家庭和村集體組織的雙重干預。首先，當土地等“資源稀缺”這一情況出現(xiàn)時，村集體組織盡其可能排斥潛在的“非集體成員”擁有本來便十分稀缺的資源。有的則以“測婚測嫁”規(guī)定未婚男子在結(jié)婚前可以預先獲得“未來媳婦及子女”的耕地，未婚女性少分甚至分不到土地；有的只給18歲以上的男勞動力分責任地，規(guī)定男孩可單獨立戶，而女孩則只能隨父母；有的則給男孩分好地、女孩分差地。其次，家庭財產(chǎn)的繼承受傳統(tǒng)習俗的影響，社會習慣通常只讓男孩繼承。2005年，浙江省義烏市房屋拆遷政策規(guī)定，多子家庭按兒子數(shù)量分配宅基地，而只有女兒的家庭則不論女兒多少只給一塊宅基地。中國法制監(jiān)督網(wǎng)曾報道，2009年6月28日通過的浙江省紹興市《×村城中城改造集體土地村民房屋拆遷安置補償意見》規(guī)定，戶口在冊的外嫁女及子女，無合法產(chǎn)權(quán)房屋的，不予安置；有合法產(chǎn)權(quán)房屋的，不享受人均40m2的保底安置；配偶一方戶口在外地的，則可以增加一個安置人口。2013年浙江省上虞市梁湖鎮(zhèn)某村民反映了該村的落戶政策中，規(guī)定男性可以帶妻兒遷回，而出嫁女則不能遷回。

（二）原因分析

我國法律賦予婦女與男子平等的權(quán)利，國家政策也致力于保障婦女權(quán)益的實現(xiàn)，但現(xiàn)實中農(nóng)村婦女以土地為核心的合法權(quán)益屢遭侵犯，究其原因，大致可歸納為傳統(tǒng)觀念的制約、政策制度的不足、村規(guī)民約缺乏監(jiān)督以及司法和行政救濟渠道不暢等因素。

1. 傳統(tǒng)的男權(quán)文化?！芭允侨祟惿鐣械谝环N奴隸。作為整體，她們是男性整體的奴隸；作為個人，她們一直是男性英雄們掠奪和壓迫的對象”。在我國，男權(quán)至上在《易經(jīng)》中已基本形成，從秦漢，經(jīng)唐宋，至元明清，漫長的封建社會系統(tǒng)化了中國古老的男權(quán)思想，形成了“男尊女卑”、“男主女從”等根深蒂固的封建思想，強行將婦女置于依附性的性別角色。在傳統(tǒng)男權(quán)觀念的影響下，一些傳統(tǒng)習俗逐漸形成并沿用至今?！捌迯姆蚓印绷曀子绊懼r(nóng)村女性的合法權(quán)益，女性結(jié)婚后搬至夫家生活，其在原居住地享有的集體資源被剝奪似乎已成約定俗成?！凹蕹鋈サ呐畠簼姵鋈サ乃?，“男性繼承”習俗直接導致女性權(quán)益的喪失。資源的有限與擁擠，“養(yǎng)兒防老”和農(nóng)村社會保障機制的欠缺，很自然地將女性權(quán)益盡可能排除在外。

2. 法律制度的不足。我國目前有關(guān)農(nóng)村女性權(quán)益保護的法律規(guī)范并不缺乏，在《憲法》、《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國婚姻法修正案》、《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》、《繼承法》、《農(nóng)村土地承包法》等均有涉及，但法律的質(zhì)量有待提升，存在反復規(guī)定、沖突、疏漏等問題，法律原則性有余而操作不足。如《婚姻法》第十八條規(guī)定“一方的婚前財產(chǎn)為夫妻一方所有”，最高人民法院《婚姻法解釋（三）》（2011年）第五條明確“夫妻一方個人財產(chǎn)在婚后產(chǎn)生的收益，除孳息和自然增值外，應認定為夫妻共同財產(chǎn)”，立法的原意是追求公平價值，但無形中損害了農(nóng)村離婚婦女的權(quán)益。我國農(nóng)村結(jié)婚傳統(tǒng)是男方準備房屋，女方準備生活用品類的嫁妝，房屋通常是升值的，但作為日常用品的嫁妝只會貶值或被消耗。又如，《農(nóng)村土地承包法》第六條規(guī)定“農(nóng)村土地承包，婦女和男子享有平等的權(quán)利”，在第三十條規(guī)定“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”，但在第十五條中又明確“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”，正是因為缺乏對集體經(jīng)濟組織成員資格取得、認定的統(tǒng)一法律機制依據(jù)， 導致現(xiàn)實中以不具備集體成員資格為由而侵犯農(nóng)村婦女土地權(quán)益。同時，土地政策的長期穩(wěn)定性與女性因婚姻而流動的矛盾，造成因“增人不增地，減人不減地”、“大穩(wěn)定，小調(diào)整”而使得出嫁女權(quán)益兩頭落空。另外，以戶為單位的承包地、宅基地及其附著物以及集體分紅等權(quán)益主體，雖然形式上是中性的，但卻忽略了農(nóng)村家庭中固有的男權(quán)制度的傳統(tǒng)，使政策在實施過程中給女性帶來不利。

3. 村規(guī)民約缺乏監(jiān)督。村規(guī)民約是我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的重要組成，介于正式制度與非正式制度間，調(diào)節(jié)著社會生產(chǎn)生活以及道德規(guī)范。我國《村民委員會組織法》是農(nóng)村實行村民自治的法律依據(jù)，它確認了村規(guī)民約在農(nóng)村自治中的作用?！洞迕裎瘑T會組織法》在第二十七條規(guī)定了“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約”，第五條又規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。然后，農(nóng)村婦女權(quán)益受損的很多情形都打著村規(guī)民約的旗號，標榜著村民自治，以集體的形式侵犯個體成員的權(quán)利。雖然強調(diào)合法是村規(guī)民約下村民自治的前提，但由于村民自治范圍內(nèi)的村民會議決議不能預，村民會議可以以村民決議是合法程序通過為由而不予遵守婦女權(quán)益保護相關(guān)法律條款，村民決議內(nèi)容缺乏有效監(jiān)督。另外，受傳統(tǒng)男權(quán)文化以及婦女自身素質(zhì)的影響，參與村規(guī)民約討論與制定的基本為男性，制定的村規(guī)民約自然以男性利益出發(fā)。前述的《×村城中城改造集體土地村民房屋拆遷安置補償意見》以黨員大會和村民大會參會人員100%同意加以執(zhí)行就是實例。

4. 司法救濟存在問題。農(nóng)村婦女在自己的權(quán)益受侵害時，大多選擇村委會協(xié)調(diào)解決，然而這在村民會議上難以實現(xiàn)權(quán)益的維護；少部分的女性會通過法律渠道維護和保障自己的權(quán)益，但法律往往沒有有效手段來解決。以土地權(quán)益為例，《土地管理法》第二章規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”，這一規(guī)定使得法院難以對這些土地所有權(quán)和使用權(quán)的問題做出裁判；第十六條又有“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理”。因此，法院則不能直接受理農(nóng)村女性要求土地權(quán)益的訴求，而是必須先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)解，再通過行政訴訟來裁決。程序上只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出處理決定后，才能向法院提起行政復議和行政訴訟，這一過程又會因管理責任、執(zhí)法權(quán)限等問題而推諉。另外，多數(shù)農(nóng)村沒有土地預留，即使法院作出裁決，也難以執(zhí)行。

三、建議和對策

我國農(nóng)村婦女權(quán)益受侵害十分普遍，已直接影響到農(nóng)村婦女的家庭生活，打擊她們參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，影響著和諧社會的建構(gòu)和男女平等的實現(xiàn)。針對農(nóng)村婦女權(quán)益侵害的原因，我們認為可從法律政策、司法救濟以及監(jiān)督機制著手。

1. 完善法律政策。法治國家的根本任務是依照法律和政策法規(guī)治理國家。因此，建立科學、完善的法律和政策法規(guī)是維護和保障農(nóng)村婦女權(quán)益的基礎。通過修整現(xiàn)有的農(nóng)村婦女權(quán)益保護的有關(guān)法律法規(guī)，刪除不適合農(nóng)村實際的法律條款，增加法律政策的可操作性，調(diào)解村規(guī)民約與國家法律的沖突，實現(xiàn)農(nóng)村婦女權(quán)益的有效保障。建議在《婚姻法》中明確“夫妻一方個人財產(chǎn)在婚后產(chǎn)生的收益，均認定為夫妻共同財產(chǎn)”；明確《農(nóng)村土地承包法》中“家庭承包方”可以是“戶”，也可以是“個人”，同時在承包合同或轉(zhuǎn)讓合同的要件中，“戶”需注明全體成員及簽名；在《婦女權(quán)益保障法》中，明確“農(nóng)村女性與男性在股權(quán)、分紅、土地承包、土地征用補償、宅基地分配等權(quán)益中享有平等的權(quán)利”，增加“上門女婿權(quán)益”內(nèi)容，明確各種婦女權(quán)益侵害的特征、構(gòu)成要件，提高可操作性；增加《物權(quán)法》中對婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)規(guī)定，進一步保障婦女土地權(quán)益；細化和規(guī)范《村民委員會組織法》中“村規(guī)民約”的制定、備案、監(jiān)督、修改等相關(guān)條款，保證其與國家法律政策一致；修改《土地管理法》第十四條“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”，避免多數(shù)人按照鄉(xiāng)土社會的傳統(tǒng)習俗對少數(shù)人實行權(quán)益侵害，做到有法可依；在農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革政策制定中，可以確權(quán)到人的權(quán)益，如集體收益分配權(quán)，明確“確權(quán)到人、權(quán)跟人走”，以戶為單位的，如宅基地使用權(quán)，做到“證上有名、名下有權(quán)”。

2. 建立司法和行政救濟渠道。農(nóng)村婦女合法權(quán)益屢遭侵害，與仲裁機構(gòu)缺位、法院缺乏措施、基層政府對村民自治缺乏有效管理等有關(guān)。因此，必須建立采用司法和行政相結(jié)合的方法來維護和保障農(nóng)村婦女的合法權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能切實意識到維護和保障婦女合法權(quán)益的重要性，專門設立相關(guān)機構(gòu)協(xié)調(diào)村規(guī)民約與國家法律的關(guān)系，調(diào)解權(quán)益糾紛；建立村民自治的司法救助機制。村民不服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政決定時，可向法院提出行政復議和行政訴訟；發(fā)揮婦聯(lián)組織力量，發(fā)展保護婦女權(quán)益的民間組織，建立民事公益訴訟制度；在縣（市）級以上（含）的政府機關(guān)中，設立專門的婦女法律求助中心，為農(nóng)村婦女合法權(quán)益維護和保障提供免費法律服務。

第9篇：村民自治條例范文

*年,我局依法行政工作以科學發(fā)展觀為指導，堅持以人為本、依法行政，切實加快政府職能轉(zhuǎn)變，著力提高民政工作依法管理水平，全面落實了年度依法行政責任書中確定的各項目標任務，推動各項民政事業(yè)取得了優(yōu)異成績和長足發(fā)展。

一、完善組織領(lǐng)導，加強執(zhí)法檢查

依法行政，加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高民政工作管理水平，是民政部門適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求、提高工作質(zhì)量與水平的現(xiàn)實需要。我局對此高度重視，始終把堅持依法行政作為開展民政工作的基本依據(jù)和準則。一是成立了依法行政工作領(lǐng)導小組。由局長任組長，副局長和有關(guān)科室負責人為成員，定期研究依法行政工作，對局機關(guān)各業(yè)務科室依法行政工作提出具體目標和要求。二是把依法行政納入民政工作年度目標責任考核，局里與各業(yè)務科室簽定了執(zhí)法責任書，做到依法行政責任目標與民政業(yè)務工作同部署、同檢查、同考核，并把考核結(jié)果與年終單位考核相結(jié)合，作為評先樹優(yōu)的重要條件。三是認真開展執(zhí)法檢查。局依法行政工作領(lǐng)導小組多次深入到縣市區(qū)民政局、機關(guān)各科室及救助管理站等下屬單位，檢查依法行政責任制及有關(guān)配套制度是否落實；執(zhí)法人員是否持證上崗、亮證執(zhí)法；能否積極履行法定職責，嚴格依法按程序辦事；行政執(zhí)法文書是否規(guī)范齊全，符合程序。檢查中，堅持邊整邊改的原則，對發(fā)現(xiàn)的問題及時糾正，通過檢查使執(zhí)法人員受到了深刻、直觀的依法行政教育，進一步增強了依法行政意識。今年我局主要對村務公開民主管理、民間組織管理、婚姻登記、城市居民最低生活保障、退伍軍人安置、老年人優(yōu)惠政策落實及民政專項資金使用情況等進行了專項執(zhí)法檢查。

二、加強學習培訓，提高法律素養(yǎng)

學法懂法是依法行政的前提和基礎。民政執(zhí)法活動涉及法律法規(guī)較多，為使執(zhí)法人員準確理解和掌握所依據(jù)的法律法規(guī)，提高行政執(zhí)法水平，我局十分重視對工作人員的法律培訓，機關(guān)干部依法履行職責，做到學法、懂法、守法。根據(jù)民政執(zhí)法工作實際和法制辦要求，定購了法規(guī)規(guī)章匯編及相關(guān)法律學習教材，制定了法規(guī)學習計劃，明確了具體的學習內(nèi)容和學習時間，采取集中學習、個人自學、中心組學習、講座輔導、參加培訓班等多種形式，機關(guān)干部進一步熟悉了執(zhí)法依據(jù)和政策規(guī)定，提高了業(yè)務工作能力。今年我們集中學習了《物權(quán)法》、《軍人撫恤優(yōu)待條例釋義》、《*市人民政府推行行政執(zhí)法責任制工作方案》、《行政許可法》、《民政部門行政許可必備》及民政業(yè)務規(guī)章等法律法規(guī)，累計完成法規(guī)學習日28個。局機關(guān)所有執(zhí)法人員均參加了新一輪行政執(zhí)法證換證培訓班，參加考試并取得合格成績，全部拿到新的行政執(zhí)法證件。在“八一”建軍節(jié)期間，面向全社會廣泛宣傳《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《烈士褒楊條例》、《一至六級殘疾軍人醫(yī)療保障辦法》等政策法規(guī)。精心組織開展了《中華人民共和國村民委員會組織法》實施十周年紀念活動，通過宣掛條幅、發(fā)放宣傳資料、召開座談會、檢查《村民委員會組織法》執(zhí)行情況等多種形式，向廣大群眾宣傳與自身政治生活權(quán)利緊密相關(guān)的“一法一辦法”，提高了農(nóng)民群眾依法行使權(quán)利和履行義務的自覺性,增強了農(nóng)民依法參與村級事務管理的能力。做好社區(qū)圖書援建活動，向30個農(nóng)村村委會免費贈送包括法律類書籍的圖書3萬多冊，為農(nóng)民群眾學法用法提供了物質(zhì)保障。積極參加法制部門組織的活動和會議，按時報送依法行政工作信息和調(diào)研材料。對民政系統(tǒng)婚姻登記員進行了培訓，全力做好奧運會期間的婚姻登記工作，上報了4個全國婚姻登記機關(guān)規(guī)范化建設合格單位，全市無違法婚姻。

三、制定完善措施，促進依法行政

今年以來，我局認真貫徹執(zhí)行《行政許可法》，狠抓各項配套制度的完善和落實。一是局里與低保、救災救濟、基層政權(quán)建設、民間組織管理、優(yōu)撫安置、社會事務和社會福利等科室簽訂了執(zhí)法責任書，把執(zhí)法責任落實到科室及每一位執(zhí)法人員，增強了執(zhí)法人員的責任意識，促進了執(zhí)法工作有效落實。各科室根據(jù)職責范圍，對服務程序、標準、時限和責任等作出明確規(guī)定，既使業(yè)務人員工作有標準、辦事有章法，又增強了責任追究的針對性和有效性。二認真貫徹落實《關(guān)于推進法治民政建設的意見》，繼續(xù)推進黨務公開和政務公開建設，編制了民政信息公開指南和公開目錄。把工作職責、機構(gòu)設置、監(jiān)督投訴等內(nèi)容在政務公開欄公布，將工作項目、政策依據(jù)、辦事程序、完成時限向群眾公開，將局機關(guān)形成的文件、審批事項全部在政府信息網(wǎng)上公開，為群眾查詢民政工作提供便利。在市法制辦的主持下，成功舉行了*城區(qū)殯葬服務單位統(tǒng)一遷往殯儀服務中心營業(yè)聽證會。三是按照《市民政局行政執(zhí)法責任制考核辦法》的規(guī)定，進一步強化監(jiān)督獎懲措施，把執(zhí)法責任制考核同年度工作考核、公務員考核相結(jié)合，將考核結(jié)果作為執(zhí)法人員獎懲、任用、晉級的依據(jù)，從而調(diào)動了執(zhí)法人員的工作積極性和責任感。四是認真貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政復議法》的規(guī)定，切實加強對行政執(zhí)法工作的監(jiān)督指導，做到有錯必糾，知錯必改，從機制和制度上保證依法行政工作全面推進。今年以來，我局在行政執(zhí)法活動中，全體執(zhí)法人員按職盡責，依法辦事，既不不作為，也不亂作為，沒有發(fā)生一起因執(zhí)法依據(jù)不準、程序錯誤或徇私枉法導致的執(zhí)法糾紛、復議上訴等案件，全年沒有行政復議案件發(fā)生。五是嚴格執(zhí)行收費許可證制度。對婚姻登記、社會組織登記、老年優(yōu)待證辦理嚴格按照物價部門核準的標準收取費用，沒有攤派、超額收取費用現(xiàn)象。六是全面推行首問責任制和機關(guān)服務承諾制，全面履行面向社會的公開承諾。機關(guān)工作人員熱情接待來訪人員，切實解決困難問題，機關(guān)作風明顯轉(zhuǎn)變，工作效率和質(zhì)量進一步提高。各科室和工作人員之間無推諉扯皮現(xiàn)象，沒有門難進、臉難看、話難聽、事難辦的現(xiàn)象，工作中無吃、拿、卡、要現(xiàn)象，沒有接到群眾投訴和批評意見。七是實行行政過失和執(zhí)法過錯責任追究制。制定了責任追究制的程序、范圍、懲處辦法，約束和規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。八是高度重視群眾來信來訪工作。各級民政部門深入實際調(diào)查研究，定期進行矛盾排查，切實解決實際困難，準確掌握上訪人員情況，研究制定相關(guān)處理措施和應對方案，依法處理好每一起事件，較好地預防和化解了矛盾糾紛和突發(fā)性事件。