農(nóng)村集聚管理創(chuàng)新研究

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一、推進(jìn)農(nóng)村集聚建設(shè)與社區(qū)管理創(chuàng)新的基本成效及做法

近年來，寧波積極穩(wěn)妥地實(shí)施中心鎮(zhèn)村培育、農(nóng)房“兩改”、下山移民、村莊成片拆遷整治，逐步建成一批設(shè)施、功能較為完備的農(nóng)村集中居住小區(qū)，農(nóng)村村莊集聚、產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚及公共設(shè)施配套水平不斷提升，農(nóng)村村落形態(tài)、民生條件得到有效改善，為形成農(nóng)村新社區(qū)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）積極培育中心鎮(zhèn)村，推動(dòng)農(nóng)村集聚與社區(qū)管理創(chuàng)新

突出中心鎮(zhèn)、中心村在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的節(jié)點(diǎn)和紐帶作用，通過培育建設(shè)中心鎮(zhèn)村，搭建農(nóng)民轉(zhuǎn)移的載體和平臺(tái)。以提升城鎮(zhèn)功能為突破口，實(shí)施衛(wèi)星城市發(fā)展和中心鎮(zhèn)建設(shè)，著重打造縣域內(nèi)人口集中新載體、產(chǎn)業(yè)集聚新高地和功能集成新平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)由“鎮(zhèn)”向“城”的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，2010年全市22個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)建成區(qū)面積已達(dá)160平方公里，實(shí)現(xiàn)年總產(chǎn)值近2300億元，選擇7個(gè)中心鎮(zhèn)啟動(dòng)了衛(wèi)星城市建設(shè)試點(diǎn)。按照“四個(gè)美”的標(biāo)準(zhǔn)要求梯度培育、有序推進(jìn)中心村建設(shè)，通過改造提升規(guī)模較大、基礎(chǔ)較好的村，遷建撤并集聚潛力較大的村，社區(qū)化整合完成成片連線整治的若干個(gè)村，分批次打造一批環(huán)境優(yōu)美、布局合理、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相對(duì)完善的中心村，引導(dǎo)周邊農(nóng)民向中心村集聚集中。目前市域內(nèi)規(guī)劃明確中心村232個(gè)，已啟動(dòng)中心村培育建設(shè)80個(gè)。

（二）穩(wěn)妥實(shí)施農(nóng)房“兩改”，推動(dòng)農(nóng)村集聚與社區(qū)管理創(chuàng)新

順應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式加快轉(zhuǎn)變的新要求，寧波實(shí)施了農(nóng)村住房制度改革和農(nóng)房集中改建，促進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移集聚、提升農(nóng)村建設(shè)檔次、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)房“兩改”中堅(jiān)持突出工作重點(diǎn)，對(duì)列入衛(wèi)星城市、中心鎮(zhèn)和中心村的項(xiàng)目給予重點(diǎn)支持，對(duì)地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)搬遷、危舊房改造、移民搬遷、整村撤并的項(xiàng)目?jī)?yōu)先組織實(shí)施。強(qiáng)化要素質(zhì)供給保障，有效利用土地綜合整治“增減掛鉤”政策，采取“貸、融、補(bǔ)、減”等措施創(chuàng)新投融資辦法，進(jìn)一步突破瓶頸制約。注重綜合配套，提升新建的農(nóng)民集中居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，一步到位建成農(nóng)村新社區(qū)。到2011年9月，全市累計(jì)投入資金263.1億元，開工改造建設(shè)農(nóng)村住房18.8萬戶，其中已完工11.4萬戶，完成改造建設(shè)面積1525萬平方米。鄞州區(qū)自2002年起結(jié)合舊村改造和新村建設(shè)，堅(jiān)持區(qū)域集中和村內(nèi)集中相結(jié)合，大力開展農(nóng)民集中居住小區(qū)建設(shè)和村級(jí)農(nóng)房聯(lián)戶自建，引導(dǎo)農(nóng)民到集中居住小區(qū)建房購房，鼓勵(lì)有條件的小區(qū)在收取物業(yè)費(fèi)基礎(chǔ)上聘請(qǐng)專業(yè)物業(yè)公司實(shí)施管理。到2010年，該區(qū)農(nóng)村住房建新面積已達(dá)1033萬平方米，成為全省第一個(gè)新村規(guī)模超千萬平方米、投入破百億的縣（市）。

（三）加快下山移民搬遷，推動(dòng)農(nóng)村集聚與社區(qū)管理創(chuàng)新

遵循“政府引導(dǎo)、群眾自愿、適當(dāng)補(bǔ)助”原則，鼓勵(lì)農(nóng)民從高山（深山）、海島、自然條件惡劣區(qū)域以及庫區(qū)、水源涵養(yǎng)地、生態(tài)保護(hù)區(qū)等地區(qū)移民搬遷，是促進(jìn)相對(duì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域農(nóng)民脫貧致富、共享城鄉(xiāng)公共服務(wù)的有效手段。寧波下山移民工作以保證搬遷農(nóng)民“搬得下、穩(wěn)得住、富得起”為目標(biāo)，鼓勵(lì)整村搬遷，允許“整村規(guī)劃、分年實(shí)施”，移民小區(qū)建設(shè)有序推進(jìn)。逐步實(shí)施生產(chǎn)資料有償轉(zhuǎn)讓，保障了農(nóng)民切身利益。同步開展移民培訓(xùn)，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)技能有效提升。至“十一五”末，全市先后實(shí)施了七批移民計(jì)劃，共搬遷山區(qū)、海島移民16518戶、47651人，拆遷自然村425個(gè)，退宅還耕5500多畝，取得階段性成果，目前第八批下山移民工作正在實(shí)施。

（四）實(shí)施村莊成片拆遷安置，推動(dòng)農(nóng)村集聚與社區(qū)管理創(chuàng)新

隨著寧波城市化進(jìn)程和重大項(xiàng)目建設(shè)的推進(jìn)，近郊農(nóng)村土地大面積被征用，實(shí)施村莊成片拆遷安置已成為農(nóng)村面臨的現(xiàn)實(shí)選擇，也是加快推進(jìn)集中集聚，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化和農(nóng)民市民化難得的發(fā)展機(jī)遇。全市農(nóng)村通過實(shí)施“城中村改造”、“撤村建居”，減少村莊數(shù)量，擴(kuò)大人口集聚規(guī)模，提高基礎(chǔ)設(shè)施共建共享程度和公共服務(wù)效率。促進(jìn)農(nóng)民分業(yè)分化，加大培訓(xùn)力度，提升就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能，建立完善城鄉(xiāng)一體就業(yè)平臺(tái)，鼓勵(lì)引導(dǎo)被征地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，提高失地農(nóng)民保障水平，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式。2010年全市城市化率達(dá)到65%，行政村總數(shù)由2002年的3901個(gè)減少到2571個(gè)，減少了1330個(gè)；城市社區(qū)總數(shù)由284個(gè)增加到421個(gè)，凈增了137個(gè)。

（五）推廣社區(qū)服務(wù)中心，推動(dòng)農(nóng)村集聚和社區(qū)化管理創(chuàng)新

作為政府公共服務(wù)在農(nóng)村的延伸，全市農(nóng)村村級(jí)便民服務(wù)中心或社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)以行政村和集中居住區(qū)為基本單元，重在履行拓展公共服務(wù)、社會(huì)管理職能，通過設(shè)立便民服務(wù)廳、衛(wèi)生（計(jì)生）服務(wù)站、綜合治理警備室、便民議事廳、圖書閱覽室、文體活動(dòng)室等設(shè)施，將與農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的行政審批、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障等統(tǒng)一納入服務(wù)范圍，制訂服務(wù)制度，規(guī)范服務(wù)內(nèi)容和流程，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，力求做到“村民不出村，便能辦成事”。目前，全市已建成“簡(jiǎn)約型”村級(jí)（社區(qū)）服務(wù)中心922個(gè)、“標(biāo)準(zhǔn)型”1134個(gè)、“示范型”500個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了村級(jí)便民服務(wù)“全覆蓋”目標(biāo)。鎮(zhèn)海區(qū)以全域城市化為引領(lǐng)，以社區(qū)服務(wù)建設(shè)為平臺(tái)，按照“場(chǎng)所設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、管理制度公開化、為民服務(wù)正?；钡囊?，先后投入資金5000多萬元，全區(qū)62個(gè)行政村全面建成設(shè)施相對(duì)完備、服務(wù)功能相對(duì)集中、群眾辦事便捷、面向包括外來人口在內(nèi)的全體居民的社區(qū)綜合服務(wù)中心，統(tǒng)一實(shí)施公共服務(wù)全程和“一站式”辦理模式，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障、社會(huì)福利、社會(huì)治安、醫(yī)療衛(wèi)生、居家養(yǎng)老等為主要內(nèi)容的基本公共服務(wù)全覆蓋。

二、推進(jìn)農(nóng)村集聚建設(shè)與社區(qū)管理面臨的制約因素剖析

農(nóng)村集中居住區(qū)是構(gòu)成農(nóng)村社區(qū)的基本單元。寧波由農(nóng)村集中居住區(qū)構(gòu)成的農(nóng)村社區(qū)，根據(jù)所處區(qū)位、形成過程和發(fā)展方向不同，大致可分為三大類型：一是在城市建成區(qū)內(nèi)，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，即將或已經(jīng)為城市建設(shè)所覆蓋的村莊，多為城中村和近郊村，其主要特征是其聚集發(fā)展方向逐步演變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，農(nóng)民生產(chǎn)生活方式與城市加快融合，集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革已基本完成；二是城市建成區(qū)外，一般為中心鎮(zhèn)村，通過產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、功能集成，形成跨村域范圍融入多個(gè)農(nóng)民群體集聚的農(nóng)村集中居住區(qū)，其主要特征是入住村民來自不同村集體，多種生產(chǎn)生活方式并存；三是不改變村莊行政區(qū)劃，僅通過撤并減少自然村，適度集聚調(diào)整村莊形態(tài)，在村級(jí)組織形式上為適應(yīng)社區(qū)化管理而進(jìn)行適度創(chuàng)新的農(nóng)村社區(qū)。在上述三種類型集聚方式中，第一類融入城市，撤村建居，參照城市社區(qū)管理方式運(yùn)作，已有相對(duì)成熟的管理服務(wù)體系；第三類僅對(duì)原有村莊管理服務(wù)進(jìn)行調(diào)整與提升，涉及村莊功能改變、社區(qū)組織形式變化、農(nóng)民權(quán)益保障等問題不突出。通過調(diào)研，我們認(rèn)為融入多個(gè)農(nóng)民群體跨村域范圍集聚的農(nóng)村集中居住區(qū)，因入住村民權(quán)益訴求不同，生產(chǎn)生活方式各異，在集聚和社區(qū)管理中矛盾與制約凸顯，要求解決的呼聲更為強(qiáng)烈，主要面臨以下一些問題：

1、集聚建設(shè)制約因素有待進(jìn)一步破解。集中居住區(qū)布點(diǎn)規(guī)劃與縣域村莊布局規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃銜接還不夠緊密，集聚建設(shè)落地難。農(nóng)村集中居住小區(qū)建設(shè)既拆舊又建新，集聚建設(shè)成本呈現(xiàn)出水漲船高之勢(shì)，集聚建設(shè)項(xiàng)目融資遇到困難。土地供應(yīng)量日益趨緊，農(nóng)房建設(shè)用地成為制約瓶頸。由于一家一戶傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式和就業(yè)崗位的影響，一些農(nóng)戶對(duì)遷居集聚還難以接受。

2、遷移集聚農(nóng)民權(quán)益有待進(jìn)一步保障。寧波農(nóng)村村集體大都程度不同地?fù)碛幸恍┵Y產(chǎn)、資源和資本，入住集聚小區(qū)的農(nóng)民因此擁有多種身份，既有作為村集體經(jīng)濟(jì)成員的經(jīng)濟(jì)人身份（社員），又有作為行政村成員的社會(huì)人身份（村民），同時(shí)又有了小區(qū)居民的新身份，其各自利益保障應(yīng)得到切實(shí)維護(hù)。

3、管理模式有待進(jìn)一步創(chuàng)新。從管理主體看，農(nóng)村集聚小區(qū)管理與社區(qū)管理的出現(xiàn)，對(duì)農(nóng)村原有的管理方式帶來了挑戰(zhàn)，村級(jí)組織原有管理職能難以適應(yīng)，政府部門在基層的管理服務(wù)相對(duì)滯后，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)管理的缺位、錯(cuò)位、越位現(xiàn)象增加。從管理對(duì)象來說，農(nóng)村集聚增強(qiáng)了社會(huì)人群的流動(dòng)性，帶來了經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)需求的多元化，農(nóng)村“熟人社會(huì)”的面貌正在被打破，集聚后的農(nóng)民尤其是跨村集聚的農(nóng)民對(duì)小區(qū)或社區(qū)難以形成歸屬感，加大了協(xié)調(diào)與整合的難度。

4、運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步健全?，F(xiàn)行法律規(guī)章對(duì)村級(jí)組織有著嚴(yán)格的定義和嚴(yán)密的工作流程，但對(duì)農(nóng)村社區(qū)僅從政策層面提出建設(shè)要求。城市社區(qū)管理費(fèi)用基本由財(cái)政予以保障，而農(nóng)村社區(qū)經(jīng)費(fèi)保障更多地依靠自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力自籌，穩(wěn)定性較差，社會(huì)組織的發(fā)育也與城市有差距。

三、推進(jìn)農(nóng)村集聚建設(shè)與社區(qū)管理創(chuàng)新的思路建議

順應(yīng)農(nóng)村人口、要素資源進(jìn)一步集中集聚的趨勢(shì)，以農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)和管理為突破口，建管并重，加速農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新，是幸福美麗新家園建設(shè)的具體實(shí)踐，是新農(nóng)村建設(shè)后續(xù)提升的重要環(huán)節(jié)。以完善的管理服務(wù)提升集聚對(duì)于農(nóng)民的影響力和帶動(dòng)力，必須遵循“三化同步”推進(jìn)規(guī)律，建立健全與集聚相適應(yīng)的社會(huì)管理機(jī)制，努力促進(jìn)傳統(tǒng)村落向農(nóng)村新社區(qū)的形態(tài)轉(zhuǎn)化，農(nóng)民向?qū)I(yè)農(nóng)民和現(xiàn)代市民的身份轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)向三產(chǎn)并舉的業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型，加快形成農(nóng)村集聚建設(shè)與社區(qū)管理服務(wù)相互促進(jìn)、平衡過渡的良好格局，推動(dòng)農(nóng)村可持續(xù)、良性和諧發(fā)展。

（一）構(gòu)建農(nóng)村集聚基本形態(tài)

農(nóng)村村落形態(tài)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)。要通過引導(dǎo)農(nóng)民由分散居住轉(zhuǎn)向適度集中居住，推動(dòng)農(nóng)村加速集聚集約集成，著力構(gòu)建與開放、聚合、包容的農(nóng)村管理方式相適應(yīng)的農(nóng)村新形態(tài)，為農(nóng)村社區(qū)的管理與服務(wù)提供有效空間。

1、整體謀劃集聚布局。一是全域謀劃村莊布局。依據(jù)村莊歷史沿革、空間分布、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)設(shè)施等發(fā)展軌跡，以區(qū)域性規(guī)劃和縣（市）域總體規(guī)劃為導(dǎo)向，引導(dǎo)工業(yè)向功能區(qū)集中，人口向城鎮(zhèn)和農(nóng)村集中居住區(qū)集中，農(nóng)地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，進(jìn)一步調(diào)整和完善縣域內(nèi)城鎮(zhèn)及村莊布局規(guī)劃，確保規(guī)劃落地。二是科學(xué)確定集中居住區(qū)選點(diǎn)。兼顧現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，宜將中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)、中心村、特色村作為集中居住區(qū)的重要區(qū)域，為形成一定規(guī)模的農(nóng)村新社區(qū)打下基礎(chǔ)。三是統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。將農(nóng)村集中居住區(qū)及其配套作為重點(diǎn)區(qū)塊、重點(diǎn)項(xiàng)目，按發(fā)展規(guī)模、建設(shè)類型、管理服務(wù)輻射半徑等方面的功能定位，合理確定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)內(nèi)容與配置標(biāo)準(zhǔn)，給予重點(diǎn)保障。對(duì)規(guī)劃短期內(nèi)保留村，原則上維持現(xiàn)狀，不再進(jìn)行新的投入和設(shè)施配套，鼓勵(lì)引導(dǎo)撤并遷移。

2、科學(xué)確定集聚模式。堅(jiān)持整體搬遷與零星搬遷合力并舉，政府引導(dǎo)與農(nóng)戶主動(dòng)互為促進(jìn)，因地制宜選擇和設(shè)計(jì)不同的集聚模式。一是項(xiàng)目帶動(dòng)型集聚?，F(xiàn)階段寧波在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化雙重作用下，各類重大工程建設(shè)項(xiàng)目增多，不同程度占用農(nóng)村土地、宅基地，以項(xiàng)目落地為契機(jī)借力助推村莊拆遷改造和農(nóng)民集聚。二是政策主導(dǎo)型集聚。把握農(nóng)村集中集聚的趨勢(shì)，通過政府出臺(tái)政策或直接參與建設(shè)的方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民向城市建成區(qū)、中心鎮(zhèn)村、農(nóng)民集中居住區(qū)轉(zhuǎn)移集聚，農(nóng)村住房制度改革項(xiàng)目、下山移民搬遷等就是其中典型。三是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)型集聚。利用產(chǎn)業(yè)集聚與人口、要素、資源集聚的相關(guān)性，將農(nóng)村勞動(dòng)力供應(yīng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的需求有機(jī)結(jié)合，在特色產(chǎn)業(yè)區(qū)塊周邊配置集聚小區(qū)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)人口集聚。四是服務(wù)吸納型集聚。城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村在教育、醫(yī)療、出行、住房等方面仍擁有較高的優(yōu)勢(shì)，順應(yīng)農(nóng)民群眾過上幸福生活愿望越來越迫切的基本態(tài)勢(shì)，通過在城鎮(zhèn)、中心村和集中居住區(qū)配置優(yōu)質(zhì)資源、提升公共服務(wù)設(shè)施水平，吸引農(nóng)民轉(zhuǎn)移集聚。

3、破解集聚要素制約。農(nóng)村集中居住小區(qū)建設(shè)最重要是解決土地供應(yīng)和資金保障問題。一是關(guān)于土地供應(yīng)。積極創(chuàng)新土地供應(yīng)和置換流轉(zhuǎn)制度，對(duì)農(nóng)村集中居住小區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先安排，對(duì)啟動(dòng)周轉(zhuǎn)地塊給予重點(diǎn)保障。鼓勵(lì)通過農(nóng)村土地綜合整治“增減掛鉤”方式開展村莊改造拆遷及宅基地整理，建立村莊整治盤活土地機(jī)制。總結(jié)象山縣新橋鎮(zhèn)、茅洋鄉(xiāng)開展的“一戶多宅”清理試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，積極探索清理多占宅基地的有效實(shí)現(xiàn)途徑。完善跨區(qū)域統(tǒng)籌調(diào)劑平衡辦法，對(duì)于一村一鎮(zhèn)供地困難的，加強(qiáng)統(tǒng)籌平衡，調(diào)劑余缺，在縣域范圍內(nèi)落實(shí)跨村甚至跨鎮(zhèn)的集中建設(shè)地塊。探索農(nóng)民宅基地有償使用、有償退出等政策舉措，加大對(duì)農(nóng)民自愿退出和置換對(duì)應(yīng)權(quán)益的補(bǔ)償力度，鼓勵(lì)農(nóng)民以宅基地置換城鎮(zhèn)住房，引導(dǎo)有條件的農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。二是關(guān)于資金保障。在“貸、融、補(bǔ)、減”等有效措施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索創(chuàng)新。拓展農(nóng)村建房購房有效抵（質(zhì)）押物（權(quán)）的擔(dān)保范圍，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村物權(quán)（使用權(quán)）的抵（質(zhì)）押貸款試點(diǎn)，創(chuàng)建有效的擔(dān)保物（權(quán)）流轉(zhuǎn)平臺(tái)，激活農(nóng)村“沉睡資本”，打通放貸途徑。對(duì)農(nóng)民購買農(nóng)村集中建設(shè)住房按揭貸款政策進(jìn)行細(xì)化研究。探索創(chuàng)新農(nóng)房建設(shè)投融資主體，充分發(fā)揮農(nóng)房建設(shè)投資公司在新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)房項(xiàng)目中投融資功能。積極引導(dǎo)工商資本投入，推廣委托代建和BT、ECP等模式，解決項(xiàng)目建設(shè)啟動(dòng)資金短缺問題。進(jìn)一步強(qiáng)化與金融機(jī)構(gòu)的合作，繼續(xù)開展和深化政銀、銀企對(duì)接活動(dòng)，加大銀行金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)房投資建設(shè)貸款授信額度和利率優(yōu)惠力度。加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)牧Χ?，健全和完善商業(yè)銀行“金融支農(nóng)”考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法。

（二）搭建社區(qū)管理服務(wù)框架

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的必然要求，要堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，注重政府與社會(huì)、農(nóng)村基層組織的互動(dòng)，通過同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步使用、同步考核農(nóng)村社區(qū)建設(shè)管理工作，搭建運(yùn)行保障平臺(tái)，以政府先期投入帶動(dòng)基層組織、社會(huì)力量參與，構(gòu)筑以基本公共服務(wù)為基礎(chǔ)、以自我服務(wù)為依托、以志愿互助服務(wù)為補(bǔ)充的相互銜接的農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)體系。

1、健全管理服務(wù)體系。不斷創(chuàng)新服務(wù)供給方式，實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)主體多元化。一是政府提供基本公共服務(wù)。農(nóng)村社區(qū)管理服務(wù)創(chuàng)新有賴于政府行政管理職能延伸覆蓋，基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等服務(wù)具有公共性的特性，必須由政府直接供給，由政府“兜底”。要以保障和改善民生為出發(fā)點(diǎn)，以中心鎮(zhèn)村、農(nóng)村集居點(diǎn)為重點(diǎn)，有效配置各類設(shè)施資源，建立健全公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加快基礎(chǔ)公益設(shè)施項(xiàng)目的城鄉(xiāng)接軌。二是加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)組織隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)社區(qū)規(guī)模和服務(wù)半徑配置社區(qū)管理服務(wù)組織，建立健全以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)居委會(huì)為基礎(chǔ)、社區(qū)管理服務(wù)中心為依托的社區(qū)建設(shè)管理運(yùn)行機(jī)制。要從現(xiàn)有的資源入手，盤活用好現(xiàn)有的村干部隊(duì)伍，培養(yǎng)大學(xué)生村官、年輕村干部，通過提升其綜合能力素質(zhì)，使之成為社區(qū)專職工作者。三是培育發(fā)展社會(huì)組織。充分運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)則，放低服務(wù)組織準(zhǔn)入門檻，廣泛吸收各類社會(huì)人才和社會(huì)資本進(jìn)入社區(qū)管理，培育發(fā)展生活服務(wù)類、社區(qū)事務(wù)類、文化體育類社會(huì)組織和經(jīng)營(yíng)性企業(yè)等供給主體，提供公益性服務(wù)、經(jīng)營(yíng)性服務(wù)和志愿服務(wù)，滿足不同利益群體的個(gè)性化、多樣化需求，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)供給的針對(duì)性，同時(shí)，探索項(xiàng)目化管理、政府購買服務(wù)、資助、特許經(jīng)營(yíng)等有效供給方式。

2、保障組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行。一是強(qiáng)化社區(qū)組織運(yùn)行的制度支撐。將社區(qū)建設(shè)納入法制化軌道，出臺(tái)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)管理法律規(guī)章，從制度的頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，加快法治化進(jìn)程。在運(yùn)行上處理好社區(qū)與政府、村組織之間的相互關(guān)系，使社區(qū)的各種事務(wù)有法可依，依法辦事。二是多渠道籌集建設(shè)管理運(yùn)行資金。逐步將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)管理服務(wù)納入財(cái)政預(yù)算范疇，設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)專項(xiàng)資金，建立完善農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助和增長(zhǎng)機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政保障。建立社區(qū)管理運(yùn)行資金財(cái)政支付制度，對(duì)社區(qū)辦公管理經(jīng)費(fèi)、專職工作人員的工資待遇給予保障。在集中居住小區(qū)適當(dāng)增加經(jīng)營(yíng)管理用房比例，以收益補(bǔ)充社區(qū)和物業(yè)運(yùn)行資金。充分發(fā)揮村企結(jié)對(duì)共建新農(nóng)村的優(yōu)勢(shì)，吸引社會(huì)資金參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

（三）重組社區(qū)管理服務(wù)功能

推進(jìn)社區(qū)管理體制創(chuàng)新，要適應(yīng)開放的農(nóng)村社會(huì)、農(nóng)民多層次多樣化的公共服務(wù)需求以及大量外來人口入駐的實(shí)際，以滿足服務(wù)主體需求為導(dǎo)向，以完善社區(qū)治理機(jī)制為目標(biāo)，變靜態(tài)管理為動(dòng)態(tài)管理，促進(jìn)行政管理和社區(qū)自我服務(wù)管理有效銜接、雙向互動(dòng)。

1、融合管理與服務(wù)功能。理清政府、村級(jí)組織、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村集中居住小區(qū)的相互關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府社會(huì)管理職能，在服務(wù)中實(shí)施管理，寓管理于服務(wù)之中。一是加強(qiáng)社區(qū)配套設(shè)施建設(shè)。把提高服務(wù)水平作為社區(qū)建設(shè)的核心，以社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)為平臺(tái)，整合農(nóng)村管理服務(wù)資源，突出其綜合服務(wù)平臺(tái)的作用，使之成為農(nóng)村各項(xiàng)服務(wù)管理工作的支撐點(diǎn)。按照設(shè)施配套、功能齊全、滿足需求、適度超前的原則，將涉及行政、文化、商貿(mào)、醫(yī)療、警務(wù)等社區(qū)服務(wù)用房配置到位。二是整合社區(qū)服務(wù)中心功能。設(shè)立社會(huì)保障、困難救濟(jì)、勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)、人口計(jì)生、外來人口管理等一站式窗口，開展集中辦理及全程代辦服務(wù)，注重硬件建設(shè)與軟件建設(shè)并重，促進(jìn)服務(wù)效能最大化。三是集中居住小區(qū)引入物業(yè)社會(huì)化管理。逐步建立社會(huì)化管理與業(yè)主自助式管理相結(jié)合的物業(yè)管理工作新機(jī)制，參照城市小區(qū)管理模式，按市場(chǎng)化要求，引入物業(yè)管理服務(wù)單位，促進(jìn)小區(qū)管理服務(wù)的專業(yè)化、制度化、規(guī)范化。

2、完善治理與自治功能。面對(duì)農(nóng)村人口分工分業(yè)分化趨勢(shì)日益明顯，流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，多元主體構(gòu)成的農(nóng)村新社區(qū)需要建立一種在一定規(guī)模基礎(chǔ)上，以健全和完善基層自治制度為核心，政府、自治組織、社會(huì)組織、企事業(yè)單位乃至個(gè)人共同參與管理社區(qū)公共事務(wù)的新型治理模式。一是完善村（社區(qū)）黨組織領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村居民自治機(jī)制。有效實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度，暢通全體居民、各類組織參與社區(qū)治理的渠道，形成有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制。二是創(chuàng)新基層管理治理方式與手段。落實(shí)基層社會(huì)管理服務(wù)責(zé)任，大力推進(jìn)“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，突出基層自治組織在管理服務(wù)中的主體作用，把新老社區(qū)成員和諧相處作為農(nóng)村社區(qū)治理的重要內(nèi)容，推廣慈溪“和諧促進(jìn)會(huì)”、北侖“共建理事會(huì)”、余姚“和諧聯(lián)誼隊(duì)伍”、江北“片區(qū)經(jīng)理人”、寧?！袄虾握f和”、象山“村民說事”和“民情懇談會(huì)”等行之有效的做法，進(jìn)一步把民意、民智、民力集中起來，共同投入農(nóng)村社區(qū)管理服務(wù)之中。

3、分離經(jīng)濟(jì)與社會(huì)功能。形成農(nóng)村基層黨組織、村民自治組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織充分履行職責(zé)的良好局面。一是實(shí)行村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織職能分離的體制，改變村民委員會(huì)行使村集體經(jīng)濟(jì)組織職能現(xiàn)象，強(qiáng)化社區(qū)承接政府公共服務(wù)功能，整村并入社區(qū)的村，其黨組織轉(zhuǎn)換職能，成為村集體經(jīng)濟(jì)組織的黨組織，其村民委員會(huì)社會(huì)管理職能并入社區(qū)委員會(huì)。二是發(fā)展村經(jīng)濟(jì)合作社組織，強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)主體地位，完善村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社管理制度和自我發(fā)展積累機(jī)制，使股份分紅成為村集體經(jīng)濟(jì)成員財(cái)產(chǎn)性收入的重要來源。進(jìn)一步深化股份合作制改革，完善股份繼承、轉(zhuǎn)讓和贈(zèng)與辦法，促進(jìn)股權(quán)合理有序流動(dòng)。對(duì)有條件的村可按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，探索建立股份合作社資產(chǎn)分割設(shè)置模式，逐步實(shí)行公司化運(yùn)作，最終成為市場(chǎng)主體。

（四）保障小區(qū)成員基本權(quán)利

農(nóng)民是農(nóng)村集中居住區(qū)的主體。針對(duì)特定時(shí)期農(nóng)村社區(qū)的雙重屬性和社區(qū)居民的多重身份，要從維護(hù)農(nóng)民權(quán)益入手，按照農(nóng)民經(jīng)濟(jì)身份與社會(huì)身份分離的思路，實(shí)行經(jīng)濟(jì)權(quán)利永久化、社會(huì)權(quán)利屬地化。

1、界定身份。認(rèn)定集中居住小區(qū)入住人員的身份是明確其權(quán)利與義務(wù)的前提。一是明確身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。社員身份即村集體經(jīng)濟(jì)成員資格要對(duì)照村經(jīng)濟(jì)合作社章程給予嚴(yán)格認(rèn)定，村民和小區(qū)成員身份按現(xiàn)實(shí)居住狀況認(rèn)定，社員可以集多種身份于一身。二是推進(jìn)戶籍制度改革。在固化原有各項(xiàng)權(quán)益的基礎(chǔ)上，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以擁有合法固定住所為基本條件辦理戶口遷移的戶籍登記管理制度。

2、保障權(quán)益。一是經(jīng)濟(jì)利益保障方面。首先是及時(shí)開展確權(quán)登記頒證工作，實(shí)行村經(jīng)濟(jì)合作社的股份合作制改造，將村經(jīng)濟(jì)合作社的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股到戶，量化到人，同時(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地的確權(quán)、登記、頒證工作，明確農(nóng)村住房、土地等資產(chǎn)的權(quán)屬，確保進(jìn)入集中居住區(qū)的農(nóng)民即社員不因集聚造成經(jīng)濟(jì)權(quán)益的滅失。其次是積極探索農(nóng)村各類資產(chǎn)流轉(zhuǎn)機(jī)制。研究各類資產(chǎn)交易實(shí)施辦法，依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，采取租賃、作價(jià)出資（入股）、轉(zhuǎn)讓等有償方式進(jìn)行交易，使農(nóng)村資源資產(chǎn)資本的價(jià)值得以真實(shí)體現(xiàn)。二是社會(huì)權(quán)利保障方面。以實(shí)現(xiàn)基本保障的全覆蓋、基本公共服務(wù)的均等化為目標(biāo)，完善制度，逐步轉(zhuǎn)換服務(wù)保障的提供主體，弱化村集體經(jīng)濟(jì)保障功能，割斷其對(duì)農(nóng)民遷移的束縛。三是政治權(quán)利保障方面。重點(diǎn)保障農(nóng)民在公共事務(wù)中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，根據(jù)戶籍現(xiàn)狀，按村民和社區(qū)成員不同身份分別由行政村和社區(qū)予以保障。

（五）融合集聚小區(qū)各類群體

經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型帶來了農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和組織方式、公眾文化思維方式的深刻變動(dòng)，多樣、流動(dòng)、開放的社會(huì)格局不可逆轉(zhuǎn)。在這一大背景下，要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的紐帶作用和文化的融合作用，增強(qiáng)各類群體建設(shè)幸福美麗家園的自覺性。

1、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)服務(wù)。以產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)人口集聚，以產(chǎn)業(yè)為聯(lián)結(jié)農(nóng)戶紐帶，促進(jìn)農(nóng)民群眾集聚融合。一是發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)業(yè)。針對(duì)集聚后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)半徑加大、對(duì)社會(huì)化生產(chǎn)和服務(wù)的需求增加、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式難以適應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)情況，要注重培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和職業(yè)農(nóng)民，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)移農(nóng)民組建農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)互助組織，以產(chǎn)業(yè)協(xié)作關(guān)系密切不同群體之間的聯(lián)系。二是發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)。集聚改變了原有生產(chǎn)生活方式，集聚規(guī)模越大，各類服務(wù)的需求量也會(huì)隨之上升，為發(fā)展集聚小區(qū)服務(wù)組織、形成社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)打下了基礎(chǔ)，可以預(yù)見社區(qū)服務(wù)業(yè)將成為農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的重要領(lǐng)域。要遵循經(jīng)營(yíng)農(nóng)村的理念，積極培育經(jīng)營(yíng)性服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)引導(dǎo)村集體和農(nóng)民在社區(qū)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)就業(yè)，拓展服務(wù)領(lǐng)域，打造社區(qū)服務(wù)品牌，有條件的地方可建設(shè)農(nóng)村集中居住區(qū)小型服務(wù)綜合體。

2、強(qiáng)化文化融合。豐富文化載體，提升小區(qū)居民的文化素養(yǎng)，增強(qiáng)對(duì)小區(qū)的團(tuán)體意識(shí)和歸屬感。在村莊整治中發(fā)掘傳統(tǒng)文化，在建設(shè)中完善文化設(shè)施，開展群眾性文化活動(dòng)，扶持農(nóng)村專業(yè)和業(yè)余文藝隊(duì)伍，鼓勵(lì)農(nóng)民興辦文化產(chǎn)業(yè)。采取“送文化”和“種文化”雙管齊下的辦法，推廣鄞州區(qū)“天天演”文化惠民工程做法，按照政府買單、市場(chǎng)運(yùn)作、群眾共享的原則，形成政府與市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)的文化服務(wù)機(jī)制，不斷增加農(nóng)村文化產(chǎn)品的供給，豐富農(nóng)民群眾文化生活。加強(qiáng)農(nóng)村精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，加強(qiáng)社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明。