風(fēng)險(xiǎn)管理下的優(yōu)化預(yù)算績效管理

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摘要：預(yù)算績效管理是圍繞預(yù)算開展的績效管理模式，在預(yù)算管理中融入績效管理理念，以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。關(guān)于如何優(yōu)化高校預(yù)算績效管理工作，文章從2017年新版COSO-ERM框架中得到啟發(fā)，樹立全面預(yù)算績效管理理念，明確預(yù)算績效管理目標(biāo)，實(shí)施預(yù)算績效的全過程動(dòng)態(tài)管理，并妥善做好預(yù)算績效信息管理，將全面預(yù)算績效管理融入學(xué)校內(nèi)部治理，促進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，提升高校綜合競(jìng)爭力。

關(guān)鍵詞：高校；風(fēng)險(xiǎn)管理；預(yù)算績效管理

一、高校開展預(yù)算績效管理的背景

2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）指出，“全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措”，要求“解決當(dāng)前預(yù)算績效管理存在的突出問題”，采取有效措施“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化工作的持續(xù)推進(jìn)，尤其黨的四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，指出“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)”，全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作成為響應(yīng)國家號(hào)召、落實(shí)國家治理和改革預(yù)算管理機(jī)制的前沿陣地。2019年，為貫徹落實(shí)《意見》的部署，優(yōu)化教育資源配置，提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益，教育部了《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（教財(cái)〔2019〕6號(hào)），提出“到2020年底，基本建成覆蓋部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付的全面預(yù)算績效管理制度體系”的工作目標(biāo)。

二、高校開展全面預(yù)算績效管理的必要性

（一）從預(yù)算管理優(yōu)化看績效2020年《政府工作報(bào)告》明確要求，“各級(jí)政府必須真正過緊日子”，各項(xiàng)支出要用在刀刃上、緊要處，強(qiáng)調(diào)要取得成效。高校如何安排有限的預(yù)算，最大化推動(dòng)學(xué)校教學(xué)科研工作，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展、提升高校綜合競(jìng)爭力，需要“全面預(yù)算績效管理”作為工具，打破現(xiàn)有預(yù)算分配的固化格局，硬化責(zé)任約束，強(qiáng)化目標(biāo)管理，提高資金使用效果和預(yù)算管理水平。

（二）從提升高校治理能力看績效預(yù)算管理作為學(xué)校行政管理體系中的重要領(lǐng)域，其水平高低對(duì)學(xué)校整體治理體系和治理能力有著重要影響。以“全面預(yù)算績效管理”為抓手，合理分配資源、科學(xué)協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方之間的關(guān)系，平衡好具有高校特色的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力兩大權(quán)力，切實(shí)推進(jìn)一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，提升學(xué)校治理能力，為我國堅(jiān)持推進(jìn)國家治理體系和治理能力貢獻(xiàn)高校力量。

（三）從風(fēng)險(xiǎn)管理框架看績效2017年，COSO了新版ERM（企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理框架），新版框架采用的是5要素20原則的框架結(jié)構(gòu)形式，其中五要素分別為：治理和文化、戰(zhàn)略和目標(biāo)設(shè)定、績效、審閱與修訂、信息、溝通與報(bào)告。新框架強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)管理、戰(zhàn)略及績效的關(guān)系，將風(fēng)險(xiǎn)管理融入管理決策的各個(gè)流程環(huán)節(jié)，特別是主體的核心業(yè)務(wù)，能夠提升主體創(chuàng)造和保護(hù)最終實(shí)現(xiàn)價(jià)值的能力（周婷婷，張浩，2018）。換句話說，新框架主張風(fēng)險(xiǎn)管理與績效管理之間的一致性與協(xié)同性，都是為了最終實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。近年來，風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制作為管理工具逐步被引入到高校管理中，與全面預(yù)算績效管理相結(jié)合，通過風(fēng)險(xiǎn)管理工作識(shí)別與評(píng)估影響績效的風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地選擇應(yīng)對(duì)措施，以預(yù)算績效結(jié)果的變動(dòng)顯示風(fēng)險(xiǎn)變化與管理現(xiàn)狀，進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控。本文參考成熟的風(fēng)險(xiǎn)管理框架，對(duì)高校如何優(yōu)化全面預(yù)算績效管理，促進(jìn)預(yù)算績效管理的執(zhí)行和落實(shí)，以期對(duì)實(shí)踐有所借鑒。

三、高校優(yōu)化預(yù)算績效管理建議

預(yù)算績效管理圍繞預(yù)算開展的績效管理模式，在預(yù)算管理全流程中融入績效管理理念，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提升資源使用效益。預(yù)算績效管理創(chuàng)新了預(yù)算管理模式，圍繞績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)方面，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，分析原因并糾正，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的閉環(huán)。借鑒COSO-ERM框架，高?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面著手，優(yōu)化預(yù)算績效管理。

（一）樹立全面預(yù)算績效理念ERM第一個(gè)要素是治理和文化，該要素主要集中在控制環(huán)境這樣的宏觀層面進(jìn)行闡述，包含董事會(huì)執(zhí)行監(jiān)督、建立運(yùn)營機(jī)構(gòu)、定義組織文化、展示對(duì)核心價(jià)值觀的承諾、吸引、開發(fā)和保留有勝任能力的員工等5個(gè)原則。在推進(jìn)預(yù)算績效管理工作時(shí)，高校也應(yīng)當(dāng)首先注重預(yù)算績效文化與意識(shí)的培養(yǎng)。黨和政府高度重視預(yù)算績效管理，中央和地方近年陸續(xù)了預(yù)算績效管理政策，積極探索適合不同地域、不同行業(yè)的管理模式。預(yù)算績效管理的參與主體也逐步擴(kuò)大到人大、審計(jì)、監(jiān)察、第三方以及社會(huì)公眾。高校緊跟國家預(yù)算體制改革步伐，也逐漸樹立預(yù)算績效管理意識(shí)，在資金管理相關(guān)制度文件中一般會(huì)包含“績效管理”相關(guān)表述。但實(shí)際工作中還是存在“重分配、輕執(zhí)行、輕管理”的問題。樹立全面預(yù)算績效管理理念，開展預(yù)算績效管理為解決這個(gè)難題提供了有效方法。預(yù)算績效管理不僅是一種技術(shù)工具，更是一種價(jià)值理念，學(xué)校、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門、業(yè)務(wù)部門和預(yù)算單位都需要強(qiáng)化全面預(yù)算績效管理理念。學(xué)校層面需要通過規(guī)章制度確立績效的地位，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，用制度引導(dǎo)績效管理，在學(xué)校工作各方面強(qiáng)調(diào)績效管理；財(cái)務(wù)部門在組織編制預(yù)算時(shí)，要積極籌劃構(gòu)建符合本校特色的預(yù)算績效管理體系，無績效不預(yù)算，有預(yù)算必績效，使預(yù)算和績效深度融合；審計(jì)部門要樹立績效導(dǎo)向?qū)徲?jì)，更關(guān)注資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性等績效實(shí)現(xiàn)情況；業(yè)務(wù)部門在謀劃設(shè)立專項(xiàng)項(xiàng)目時(shí)，要事先做好績效目標(biāo)評(píng)價(jià)，結(jié)合學(xué)校發(fā)展研判立項(xiàng)必要性、項(xiàng)目可行性、經(jīng)濟(jì)性和效益性，將績效作為評(píng)審立項(xiàng)和預(yù)算安排的必要組成部分；預(yù)算單位在申報(bào)立項(xiàng)時(shí)，需要提出項(xiàng)目績效目標(biāo)，把績效作為申請(qǐng)立項(xiàng)和預(yù)算的必要組成部分。

（二）明確預(yù)算績效管理目標(biāo)ERM第二個(gè)要素是戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)定，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理工作為戰(zhàn)略目標(biāo)的支撐。預(yù)算績效管理工作的開展也應(yīng)當(dāng)圍繞高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，尤其當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力大，“過緊日子”的要求更為迫切，如何優(yōu)化資源配置，用好有限資源發(fā)揮最大效用關(guān)乎高校的長遠(yuǎn)發(fā)展。預(yù)算績效管理通過預(yù)算管理和績效管理的融合促進(jìn)“業(yè)財(cái)融合”，推動(dòng)財(cái)務(wù)信息質(zhì)量提升，為科學(xué)決策提供有效支撐，實(shí)現(xiàn)改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置的根本目的。高校全面實(shí)施預(yù)算績效管理需要結(jié)合自身的內(nèi)部組織架構(gòu)以及外部環(huán)境，以學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃為出發(fā)點(diǎn)，細(xì)分戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃并層層落實(shí)，同時(shí)實(shí)時(shí)監(jiān)控運(yùn)行過程。在職能部門權(quán)責(zé)明晰的前提下，高校應(yīng)當(dāng)要求各部門各院系預(yù)算績效管理目標(biāo)與其部門（院系）戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃保持一致，切實(shí)將預(yù)算績效管理融入學(xué)校內(nèi)部治理中。

（三）完善預(yù)算績效全過程管理ERM第三個(gè)要素是績效，直接強(qiáng)調(diào)績效與風(fēng)險(xiǎn)管理的整合，注重識(shí)別與管理影響績效目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，從預(yù)算績效管理的角度來說，高校需要完善預(yù)算績效的全過程管理，這是達(dá)成預(yù)算績效目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)高校風(fēng)險(xiǎn)管理的重要舉措。目前按照主管部門要求，高校在預(yù)算編制時(shí)設(shè)定績效目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行時(shí)開展績效執(zhí)行監(jiān)控，年終決算時(shí)開展績效自評(píng)，形式上已經(jīng)覆蓋預(yù)算績效管理的主要環(huán)節(jié)。高校根據(jù)要求開展相應(yīng)工作，缺乏內(nèi)在動(dòng)力和專業(yè)指導(dǎo)，績效評(píng)價(jià)的結(jié)果也很難真正應(yīng)用。因此，高校需要進(jìn)一步完善預(yù)算績效全過程管理。預(yù)算績效目標(biāo)管理是預(yù)算管理的起點(diǎn)，通常以設(shè)置績效指標(biāo)為主，績效指標(biāo)的科學(xué)性與合理性直接關(guān)系著績效管理的質(zhì)量及結(jié)果的應(yīng)用，因此構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)體系是做好預(yù)算績效管理的關(guān)鍵點(diǎn)之一。在財(cái)政部已經(jīng)統(tǒng)一設(shè)置了預(yù)算績效一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)的前提下，高?？梢钥紤]編制三級(jí)指標(biāo)庫，進(jìn)一步規(guī)范本?？冃繕?biāo)設(shè)置。高?？山梃b“平衡計(jì)分卡”原理，以財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部運(yùn)營、學(xué)習(xí)與成長四個(gè)維度構(gòu)建指標(biāo)體系，各維度指標(biāo)設(shè)置按照SMART原則設(shè)置，即要求指標(biāo)具體、可衡量、可達(dá)到、有相關(guān)性和有時(shí)間要求。高校還應(yīng)當(dāng)重視績效目標(biāo)審核，采用業(yè)務(wù)部門自評(píng)、財(cái)務(wù)部門或第三方復(fù)審相結(jié)合的方式，詳盡審核預(yù)算績效目標(biāo)，確保設(shè)置科學(xué)合理的績效目標(biāo)?？冃?zhí)行監(jiān)控是在預(yù)算執(zhí)行期間對(duì)績效目標(biāo)的完成情況進(jìn)行過程管理，高校應(yīng)當(dāng)對(duì)績效運(yùn)行過程跟蹤監(jiān)控，確保緊扣項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，同時(shí)可以督促預(yù)算單位重視績效目標(biāo)完成情況，分析偏離原因及時(shí)采取糾正措施。高校開展績效執(zhí)行監(jiān)控時(shí)需要考慮科研活動(dòng)規(guī)律和特殊性，建議主管部門對(duì)科研項(xiàng)目開展個(gè)性化績效執(zhí)行監(jiān)控，在科研項(xiàng)目實(shí)施期內(nèi)，統(tǒng)籌考慮通過中期檢查開展績效監(jiān)控，避免簡單化績效執(zhí)行監(jiān)控?？冃гu(píng)價(jià)工作目前通常按照主管部的要求開展，基本以高校組織自評(píng)、主管部門抽評(píng)的績效評(píng)價(jià)模式為主。高校組織自評(píng)往往由預(yù)算單位自己評(píng)價(jià)，自評(píng)過程流于形式。高校應(yīng)當(dāng)優(yōu)化績效評(píng)價(jià)模式，考慮借助第三方或者專家評(píng)審方式開展。不同的支出項(xiàng)目適用不同的評(píng)價(jià)方法，包括成本-效益分析法、因素分析法、模糊數(shù)學(xué)法、公眾評(píng)判法等，當(dāng)前預(yù)算績效評(píng)價(jià)方法還未統(tǒng)一，績效評(píng)價(jià)結(jié)果難以比較，高?？梢愿鶕?jù)每種預(yù)算績效評(píng)價(jià)方法的特點(diǎn)，確定不同支出項(xiàng)目類型適用的評(píng)價(jià)方法，更好地開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作。

（四）完善預(yù)算績效動(dòng)態(tài)管理ERM第四個(gè)要素是審閱與修訂，強(qiáng)調(diào)組織需要思考風(fēng)險(xiǎn)管理各要素在一段時(shí)間內(nèi)是否發(fā)揮了作用，以及根據(jù)重大變化考慮需要進(jìn)行哪些修訂。同樣，在預(yù)算績效管理中，這樣一種“回頭看”的管理機(jī)制也很重要。在科學(xué)開展績效評(píng)價(jià)工作的前提下，高校應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善預(yù)算績效動(dòng)態(tài)管理，強(qiáng)化預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，落實(shí)預(yù)算績效管理責(zé)任制。高?？梢蕴剿鞣稀皹I(yè)財(cái)融合”要求的績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，使績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為目標(biāo)調(diào)整、績效跟蹤和項(xiàng)目預(yù)算安排的重要考慮因素。對(duì)于預(yù)算單位，將其預(yù)算績效管理工作開展情況納入科研誠信體系管理，實(shí)現(xiàn)差異化管理，對(duì)于績效目標(biāo)編制合理科學(xué)、積極開展績效監(jiān)控和績效評(píng)價(jià)結(jié)果良好的預(yù)算單位給予較高信用等級(jí)。同時(shí)，對(duì)于績效執(zhí)行監(jiān)控及績效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的項(xiàng)目，采取暫停下年預(yù)算或者與個(gè)人年度考核相掛鉤的措施；對(duì)業(yè)務(wù)部門而言，將預(yù)算績效管理工作開展情況與部門績效掛鉤，工作開展良好的部門，可以賦予其立項(xiàng)選擇上更大自主權(quán)，優(yōu)先分配預(yù)算資源等。

（五）完善預(yù)算績效信息管理ERM第五個(gè)要素是信息、溝通與報(bào)告，在如今這樣信息爆炸、技術(shù)驅(qū)動(dòng)的新時(shí)代，如何處理與傳遞信息，對(duì)于組織實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)顯得尤為重要。高校也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的潮流，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，處理各種結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，深度挖掘信息，給學(xué)校的管理決策提供助力。高校應(yīng)當(dāng)完善預(yù)算績效信息管理，建立預(yù)算績效信息反饋和信息披露機(jī)制，分層分類，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效信息公開?？冃гu(píng)價(jià)信息反饋對(duì)象不僅包括預(yù)算單位，還包括業(yè)務(wù)部門、上級(jí)主管部門。向預(yù)算單位反饋，促進(jìn)預(yù)算單位及時(shí)清晰了解績效完成情況，及時(shí)糾正不足；向業(yè)務(wù)部門和上級(jí)主管部門反饋績效信息有助于其及時(shí)掌握了解情況，促進(jìn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。要建立預(yù)算績效管理信息披露機(jī)制，讓社會(huì)公眾直接了解預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果，有利于社會(huì)公眾了解高校運(yùn)營狀況、財(cái)政資金使用效率，也可以吸引社會(huì)資金辦學(xué)。高校還應(yīng)完善信息系統(tǒng)來保障預(yù)算績效信息管理，在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息、績效指標(biāo)庫、政策背景、評(píng)價(jià)結(jié)果、第三方管理等基礎(chǔ)功能的基礎(chǔ)上，加入數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、多維分析、整體監(jiān)控、滿意度調(diào)查、溝通平臺(tái)等擴(kuò)展功能，與業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)互聯(lián)，推動(dòng)績效管理信息在業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的應(yīng)用，挖掘信息價(jià)值，推動(dòng)績效信息應(yīng)用。

四、結(jié)語

全面預(yù)算績效管理是高校完善治理體系和提升治理能力的重要管理工具，有助于高校優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化責(zé)任約束，提高資金使用效果和預(yù)算管理水平。高校應(yīng)當(dāng)圍繞發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，樹立全面預(yù)算績效管理理念，明確預(yù)算績效管理目標(biāo)，實(shí)施預(yù)算績效的全過程動(dòng)態(tài)管理，并妥善做好預(yù)算績效信息管理，將全面預(yù)算績效管理融入學(xué)校內(nèi)部治理，促進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，提升高校綜合競(jìng)爭力。

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作者：王琰 孔雯 單位：南京大學(xué)財(cái)務(wù)處