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淺談公路工程PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理

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淺談公路工程PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理

【摘要】PPP項(xiàng)目近幾年發(fā)展迅速,為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。同時(shí),PPP項(xiàng)目較之傳統(tǒng)現(xiàn)匯項(xiàng)目也更為復(fù)雜,項(xiàng)目的實(shí)施過程中面臨著更多的風(fēng)險(xiǎn)。論文通過對公路工程ppp項(xiàng)目進(jìn)行研究,分析項(xiàng)目實(shí)施過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn),并為防范和管理這些風(fēng)險(xiǎn)提出相應(yīng)的措施和建議。

【關(guān)鍵詞】PPP模式;公路工程;風(fēng)險(xiǎn)管理

1公路工程PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)概述

PPP項(xiàng)目一般實(shí)施周期長、前期工作量巨大、資金投入量大、利益相關(guān)方較多,相較于傳統(tǒng)現(xiàn)匯項(xiàng)目,其管理難度更大,面臨的風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜?,F(xiàn)以公路工程PPP項(xiàng)目的全壽命周期為主線,項(xiàng)目面臨的重要風(fēng)險(xiǎn)概括為:(1)前期風(fēng)險(xiǎn)(合法合規(guī)性、征地拆遷、審批延誤等風(fēng)險(xiǎn));(2)建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)(籌資風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、工程建設(shè)類風(fēng)險(xiǎn)、工程變更風(fēng)險(xiǎn)等);(3)運(yùn)營期風(fēng)險(xiǎn)(運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)變化、市場需求變化、收費(fèi)變更、稅務(wù)等風(fēng)險(xiǎn));(4)交付風(fēng)險(xiǎn)。本文主要結(jié)合公路工程PPP項(xiàng)目特點(diǎn),就合法合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、工程建設(shè)類風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和研究。

2合法合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)

2.1風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容

合法合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容指由于項(xiàng)目報(bào)批、規(guī)劃、招采、報(bào)建等環(huán)節(jié)程序的合法性,以及項(xiàng)目實(shí)施模式包括項(xiàng)目投資回收的保障模式,稅收、土地等優(yōu)惠,補(bǔ)償政策等的合法性。合法合規(guī)性文件的不完善宜導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施障礙甚至停擺等風(fēng)險(xiǎn)。

2.2風(fēng)險(xiǎn)案例

案例A:某公路PPP項(xiàng)目的一座大橋跨四級航道,施工圖設(shè)計(jì)后,業(yè)主未辦理航評手續(xù)。該項(xiàng)目主橋橋墩施工完成后,市航道管理部門下發(fā)了停工通知,要求辦理航評手續(xù)。由于航道由四級調(diào)整為三級,大橋的通航凈寬和凈高不滿足70m×7m的管理要求,橋梁的主橋位置需要抬高,大橋施工因此停工數(shù)月,工期和經(jīng)濟(jì)損失較大。案例B:某公路PPP項(xiàng)目已辦理環(huán)評手續(xù),項(xiàng)目進(jìn)入施工階段。環(huán)保執(zhí)法單位在檢查過程中發(fā)現(xiàn),該項(xiàng)目在環(huán)評策劃中,混凝土、水穩(wěn)、瀝青和梁板均考慮外購,未考慮相關(guān)臨時(shí)工程(攪拌站)的環(huán)境評價(jià)。因項(xiàng)目實(shí)際施工需要現(xiàn)場建站,生產(chǎn)混凝土等材料,由于環(huán)保手續(xù)有瑕疵,不能按時(shí)建站,嚴(yán)重影響了工程進(jìn)度。

2.3風(fēng)險(xiǎn)防范措施

結(jié)合上述內(nèi)容,關(guān)于合法合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)的防范措施有以下3點(diǎn):1)社會(huì)投資人應(yīng)高度重視合法合規(guī)性手續(xù),不僅要滿足項(xiàng)目有手續(xù),還要檢查相關(guān)手續(xù)是否完善,和項(xiàng)目的實(shí)施是否匹配。2)若項(xiàng)目的合法合規(guī)性手續(xù)有瑕疵,應(yīng)及時(shí)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況完善相應(yīng)手續(xù),避免對項(xiàng)目產(chǎn)生負(fù)面影響。3)在合同談判的過程中,建議約定項(xiàng)目合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān),包括項(xiàng)目立項(xiàng)、報(bào)建等各個(gè)環(huán)節(jié)審批的獲得,以及項(xiàng)目采購方式、政府擔(dān)保、優(yōu)惠政策、補(bǔ)貼方案、政府方參股下的項(xiàng)目公司組建等的合法性負(fù)責(zé),若因合規(guī)性問題導(dǎo)致項(xiàng)目終止、進(jìn)度延誤、成本增加等不利影響,由政府方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)并對社會(huì)資本方進(jìn)行合理補(bǔ)償。

3籌資風(fēng)險(xiǎn)

3.1風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容

籌資風(fēng)險(xiǎn)是指由于市場原因或社會(huì)資本方自身資金實(shí)力、融資能力變化、融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理導(dǎo)致的資金籌措困難,從而影響項(xiàng)目正常實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2風(fēng)險(xiǎn)案例

案例C:某公路PPP項(xiàng)目中標(biāo)單位為某央企的三級公司,項(xiàng)目資本金及融資額在建設(shè)期不計(jì)回報(bào),在運(yùn)營期的回報(bào)率為4.9%,項(xiàng)目條件一般。隨著市場資金面的緊張,綜合考慮到該央企三級公司的資信,按照4.9%的利率,多家銀行均不同意放款,該項(xiàng)目最終因籌資問題導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。案例D:某公路PPP項(xiàng)目,總投資約10億元。資金來源共3個(gè)渠道,項(xiàng)目資本金占25%,省補(bǔ)資金占20%,銀行融資占55%。由于省交通廳綜合計(jì)劃部門全盤考慮,新項(xiàng)目實(shí)施第一年往往投資金額較少,年初在審批全省各項(xiàng)目省補(bǔ)資金計(jì)劃時(shí),該項(xiàng)目批復(fù)的金額非常少。由于項(xiàng)目資本金多用于前期費(fèi)用,先期實(shí)施的子項(xiàng)目省補(bǔ)資金占比較大,省補(bǔ)資金撥付的滯后已影響到項(xiàng)目的正常投資節(jié)奏,項(xiàng)目面臨資金短缺的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3風(fēng)險(xiǎn)防范措施

結(jié)合上述內(nèi)容,關(guān)于籌資風(fēng)險(xiǎn)的防范措施有以下3點(diǎn):1)在項(xiàng)目的運(yùn)作和推進(jìn)過程中,注重項(xiàng)目的合法合規(guī)性手續(xù),同時(shí),完善項(xiàng)目審批、招投標(biāo)、成立項(xiàng)目公司等各項(xiàng)流程,以滿足金融機(jī)構(gòu)的審查要求。2)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際,綜合考慮宏觀經(jīng)濟(jì)、投資模式及資金渠道等綜合因素,通過合理資本結(jié)構(gòu)和多元化的籌資機(jī)制,緩釋財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),保障項(xiàng)目籌資活動(dòng)的順利進(jìn)行。3)社會(huì)資本在參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)競標(biāo)活動(dòng)中,應(yīng)充分考慮自身的籌資能力以及融資財(cái)務(wù)費(fèi)用,理性參與市場競標(biāo),避免資金財(cái)務(wù)費(fèi)用倒掛的現(xiàn)象發(fā)生。部分建筑企業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)現(xiàn)匯項(xiàng)目的觀念,不僅要考慮施工效益,還要重視項(xiàng)目總投資及資本金的內(nèi)部收益率、投資回收期等指標(biāo)【1】。

4工程建設(shè)類風(fēng)險(xiǎn)

4.1風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容

工程建設(shè)類風(fēng)險(xiǎn)是指在工程建設(shè)階段,社會(huì)資本面臨的工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全、環(huán)保以及工程造價(jià)等方面的風(fēng)險(xiǎn)。工程建設(shè)階段的風(fēng)險(xiǎn)防范是PPP項(xiàng)目管控的關(guān)鍵,是保障項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量滿足建設(shè)期產(chǎn)出規(guī)范的重要手段。

4.2風(fēng)險(xiǎn)案例

案例E:某公路PPP項(xiàng)目由于前期進(jìn)度滯后,為保障年底通車的節(jié)點(diǎn)目標(biāo),項(xiàng)目部采取趕工措施在冬季施工瀝青混凝土。由于溫度較低且保障措施不足,在試通車期間,混凝土路面出現(xiàn)大面積的病害。因質(zhì)量問題需要整改,該項(xiàng)目交工驗(yàn)收推遲,項(xiàng)目運(yùn)營因此受到影響。

4.3風(fēng)險(xiǎn)防范措施

結(jié)合上述內(nèi)容,關(guān)于工程建設(shè)類風(fēng)險(xiǎn)的防范措施有以下3點(diǎn):1)項(xiàng)目公司要優(yōu)化施工組織模式,同時(shí)優(yōu)先選擇具有較強(qiáng)資信和工程能力的總承包商和承建商來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的工程建設(shè),確保項(xiàng)目管控水平,保證項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量滿足要求,最大限度降低工程建設(shè)的完工風(fēng)險(xiǎn)。2)項(xiàng)目公司要加強(qiáng)工程管理力量,提升工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全以及造價(jià)等方面的管控水平,保障項(xiàng)目產(chǎn)出物的質(zhì)量要求。如項(xiàng)目公司要深入?yún)⑴c工程設(shè)計(jì)變更審批程序,要防范設(shè)計(jì)變更降低工程質(zhì)量等級現(xiàn)象的發(fā)生。3)項(xiàng)目公司要強(qiáng)化過程管理水平,加強(qiáng)與項(xiàng)目各參建單位、各行業(yè)主管部門的聯(lián)系,保障項(xiàng)目管理始終處于較高水平。在項(xiàng)目管理過程中,基本鎖定項(xiàng)目的質(zhì)量水準(zhǔn)(竣工為優(yōu))、安全標(biāo)準(zhǔn)(符合平安工地要求)、進(jìn)度節(jié)點(diǎn)(按期完成)、造價(jià)水平(規(guī)范有效),最終保障項(xiàng)目產(chǎn)出物的高質(zhì)量。

5運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)

5.1風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容

運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目在運(yùn)營期,因運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)變化、市場競爭、市場需求變化、收費(fèi)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)等因素,導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)的收入和成本發(fā)生變化,從而影響項(xiàng)目投資回收的風(fēng)險(xiǎn)。

5.2風(fēng)險(xiǎn)案例

案例F:某公路PPP項(xiàng)目,設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為二級公路標(biāo)準(zhǔn)。在該公路通車以后,實(shí)際車流量遠(yuǎn)超設(shè)計(jì)預(yù)測量,項(xiàng)目公司在道路維護(hù)保養(yǎng)上的投入遠(yuǎn)超預(yù)期,但由于道路維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用在簽約時(shí)是鎖定的,項(xiàng)目公司面臨道路維護(hù)保養(yǎng)虧損的風(fēng)險(xiǎn)。

5.3風(fēng)險(xiǎn)防范措施

結(jié)合上述內(nèi)容,關(guān)于運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施有以下兩點(diǎn):1)在項(xiàng)目可研階段,社會(huì)資本方要充分識別影響項(xiàng)目運(yùn)營的因素,可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)測和評估。通過PPP項(xiàng)目合作模式的調(diào)整,在一定程度上規(guī)避項(xiàng)目運(yùn)營的不確定性風(fēng)險(xiǎn),保障投資人的利益;通過風(fēng)險(xiǎn)因素的預(yù)先識別,在合同中對相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)予以安排具體措施。2)項(xiàng)目公司需要強(qiáng)化項(xiàng)目運(yùn)營能力,提升項(xiàng)目運(yùn)營管理水平,最大程度按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)向政府方提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù),滿足績效考核要求,防止或減少因績效導(dǎo)致的扣費(fèi)。同時(shí),項(xiàng)目公司在運(yùn)營期內(nèi)需細(xì)化管理,針對運(yùn)營條件變化等情況,做好運(yùn)營期間的索賠管理工作。

6稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

6.1風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容

稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目的全生命周期內(nèi),在項(xiàng)目公司設(shè)立、建設(shè)運(yùn)營直至終止的各個(gè)階段,因稅收政策變化、項(xiàng)目公司設(shè)立模式不同、稅務(wù)認(rèn)定等原因,引起稅務(wù)成本的變化導(dǎo)致項(xiàng)目效益發(fā)生變化的風(fēng)險(xiǎn)。

6.2風(fēng)險(xiǎn)案例

案例G:某公路PPP項(xiàng)目,建設(shè)期2a,運(yùn)營期15a,項(xiàng)目享受“三免三減半”的稅收政策。項(xiàng)目建設(shè)周期短,運(yùn)營周期相對較長,成本一般需要很多年以后才能回收。一方面導(dǎo)致有效的優(yōu)惠政策因?yàn)榻ㄔO(shè)期無運(yùn)營收入來源而享受不到政策,另一方面加大了企業(yè)后續(xù)運(yùn)營期間稅收政策變動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

6.3風(fēng)險(xiǎn)防范措施

結(jié)合上述內(nèi)容,關(guān)于稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施有以下3點(diǎn):1)在項(xiàng)目可研階段,社會(huì)資本方在進(jìn)行稅務(wù)測算時(shí),要考慮不同稅務(wù)處理對項(xiàng)目盈利水平的影響及其敏感性。要加強(qiáng)與主管稅務(wù)機(jī)關(guān)的溝通,避免因?qū)ι娑愂马?xiàng)的不同理解,導(dǎo)致項(xiàng)目公司在投入運(yùn)營后實(shí)際發(fā)生的稅收成本超過期初預(yù)測【2】。2)項(xiàng)目公司要做好項(xiàng)目的稅務(wù)籌劃工作,應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施中可能存在的涉稅環(huán)節(jié)做到全面了解,掌握各項(xiàng)涉稅風(fēng)險(xiǎn)并做好應(yīng)對措施,確保PPP項(xiàng)目各個(gè)階段平穩(wěn)運(yùn)行,將稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降到最低。3)社會(huì)資本方需要在與政府的協(xié)議中對稅收規(guī)范性規(guī)定發(fā)生變化的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確約定,即由政府方承擔(dān)或者作為社會(huì)資本方調(diào)整運(yùn)營收費(fèi)的依據(jù)。

7結(jié)語

綜上所述,在公路工程PPP項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)管理工作中,一方面,社會(huì)資本方要和政府建立密切的合作伙伴關(guān)系、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制與利益共享機(jī)制;另一方面,社會(huì)資本方要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理工作,針對公路工程的特點(diǎn),系統(tǒng)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的識別、評估和防范,通過科學(xué)、系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理工作,在事前、事中和事后采取相應(yīng)措施,保障項(xiàng)目順利實(shí)施。

【參考文獻(xiàn)】

【1】劉韶華.PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對措施[J].科技經(jīng)濟(jì)市場,2019(4):120-122.

【2】龐羽華.PPP項(xiàng)目稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究[J].財(cái)經(jīng)界(學(xué)術(shù)版),2019(6):149-150.

作者:周劍榮 單位:中交第三航務(wù)工程局有限公司