采購管理實踐問題思考與對策

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摘要：本文從事業(yè)單位政府采購管理職能和采購實踐活動入手，以管理實踐活動中出現(xiàn)的問題為導(dǎo)向，重點研究政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的分散采購活動中存在的問題，思考對策尋找解決方案，進(jìn)一步強化政府采購管理職能，提升管理水平。

關(guān)鍵詞：政府采購；實踐；思考；對策

引言

政府采購管理是財務(wù)管理的重要組成部分，是保障經(jīng)費支出預(yù)算執(zhí)行的重要抓手。從事業(yè)發(fā)展層面上看，政府采購活動貫穿事業(yè)發(fā)展始終，隨著事業(yè)的不斷發(fā)展，規(guī)模不斷擴大，政府采購管理跨度和管理難度也不斷加大，對采購需求，采購效率、采購效果提出了更高的要求，迫切要求提升政府采購管理的執(zhí)行能力和執(zhí)行效果。從國家層面上看，中央全面深化改革委員會第五次會議，通過了深化政府采購制度改革方案，首次在如此高級別的會議上討論政府采購制度建設(shè)和改革方向，進(jìn)一步明確了深化政府采購改革的目標(biāo)和決心。方案提出：深化政府采購制度改革要堅持問題導(dǎo)向，強化采購人主體責(zé)任，建立集中采購機構(gòu)競爭機制，改進(jìn)政府采購代理和評審機制，健全科學(xué)高效的采購交易機制，強化政府采購政策功能措施，健全政府采購監(jiān)督管理機制，加快形成采購主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購制度，為深化改革指明了方向。以此為契機，事業(yè)單位圍繞國家深化政府采購制度改革的主旋律，挖掘自身潛力，完善和規(guī)范政府采購管理流程和制度體系。

一、管理實踐

2003年1月1日《中華人民共和國政府采購法》生效實施，事業(yè)單位政府采購管理制度從無到有快速發(fā)展，經(jīng)歷了兩個階段：第一階段的工作重點是建章立制、規(guī)范管理，通過制定制度、健全機制、完善措施、規(guī)范程序、嚴(yán)格審批，逐步形成了事業(yè)單位政府采購工作流程，建立了一套與政府采購法相適應(yīng)的內(nèi)部政府采購管理模式，初步形成采購方式合法、采購程序合規(guī)、審批流程合理的采購管理體系，為完成政府采購工作順利開展奠定了基礎(chǔ)。第二階段的工作重點是優(yōu)化采購流程助力事業(yè)發(fā)展，高效與安全，成為這一階段的核心工作。通過優(yōu)化采購流程，查找管理盲點，完善內(nèi)控措施，控制采購風(fēng)險、促進(jìn)廉政建設(shè)。政府采購管理能力得到進(jìn)一步提升[1]。

二、存在問題

經(jīng)過多年的努力，符合事業(yè)單位業(yè)務(wù)需求的政府采購管理體系初步形成，并在制度建設(shè)、流程優(yōu)化、風(fēng)險防控等方面取得了很好的效果。經(jīng)過多年的采購實踐，積累了大量工作經(jīng)驗，同時也暴露出管理和制度設(shè)計上的一些不足之處，主要反映在以下方面：

（一）“管”“采”“用”三權(quán)分立，造成相互制衡有余、配合不足的問題

“管”“采”“用”三權(quán)分立制度，在有效控采購風(fēng)險、防范廉政風(fēng)險方面發(fā)揮了巨大的作用，與此同時，政府采購相關(guān)內(nèi)部單位往往會從自身利益出發(fā)，不可避免地出現(xiàn)本位主義和相互推諉現(xiàn)象，導(dǎo)致了責(zé)任主體不明確、權(quán)責(zé)不對稱、出現(xiàn)問題追責(zé)難等弊端，這種“鐵路警察，各管一段”的模式造成了嚴(yán)重的內(nèi)耗，影響了采購效率。

（二）“重采購程序，輕采購結(jié)果”問題

長期以來，政府采購工作指導(dǎo)思想和管理的重點是預(yù)防腐敗，工作的重心是設(shè)計采購流程，規(guī)范采購程序，引導(dǎo)采購人按采購程序組織采購活動，注重程序管理，弱化了“物有所值”這個采購活動最本質(zhì)最核心的內(nèi)容，嚴(yán)肅的采購程序變成走過場、走形式。具體表現(xiàn)在：一是采購需求編寫粗糙，或因采購需求不清晰、不完整導(dǎo)致流標(biāo)，或因采購需求暗中設(shè)卡為特定供應(yīng)商量身定做，失去有效競爭，采購到性價比不高甚至是質(zhì)次價高的產(chǎn)品。二是采購結(jié)果評價僅僅停留在履約驗收環(huán)節(jié)，缺少統(tǒng)一規(guī)范的績效考評標(biāo)準(zhǔn)，采購活動實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價值、社會價值和用戶的滿意度無法量化。資產(chǎn)低效無效閑置浪費問題無法解決，采購結(jié)果與預(yù)算管理、項目管理脫節(jié)，出現(xiàn)問題無法及時糾正。

（三）財務(wù)數(shù)據(jù)碎片化的問題

政府采購與部門預(yù)算、資產(chǎn)管理緊密相連、不可分割，是構(gòu)成財務(wù)管理的要素。各種管理軟件“各自搭臺、分頭唱戲”，難以發(fā)揮合力，無法實現(xiàn)信息貫通、數(shù)據(jù)共享，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集模式無法深度挖掘資源配備、資產(chǎn)管理、政府采購、預(yù)算管理之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，無法展現(xiàn)財務(wù)管理全貌。

（四）外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境的變化帶來的新問題

從外部環(huán)境上看，深化政府采購制度改革方案的出臺，開啟了政府采購改革的新篇章，政府采購發(fā)展戰(zhàn)略的變革和調(diào)整，必然引起新舊管理模式的矛盾和沖突。從內(nèi)部環(huán)境上看，“采購工作轉(zhuǎn)型”成為推動政府采購工作深入的突破口，逐步完成政府采購管理：由粗放管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)型，由搭建內(nèi)部管理平臺向優(yōu)化管理流程、提升管理效果轉(zhuǎn)型，由全面布局高速發(fā)展階段向突出重點的高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)型。“采購工作轉(zhuǎn)型”是機遇也是挑戰(zhàn)。面對上述問題我們無法回避，只有認(rèn)真研究國家深化政府采購改革方案，借鑒先進(jìn)管理辦法，積極總結(jié)實踐經(jīng)驗，創(chuàng)新管理思路。直面問題尋找解決辦法。

三、分析思考

“制度的生命力在于執(zhí)行”，一個好的管理制度，要在執(zhí)行過程中得到檢驗，通過對檢驗結(jié)果的分析，修訂完善形成新的管理制度，從而在執(zhí)行過程中不斷摸索，不斷推進(jìn)。政府采購工作是一項政策性強、影響面廣、敏感度高、流程規(guī)則復(fù)雜的工作，政府采購制度的建設(shè)需要長期努力、循序漸進(jìn)、不斷完善。深化政府采購改革也不是全線出擊，而是重點研究政府采購實踐中的突出問題，以問題為導(dǎo)向，思考問題產(chǎn)生的原因，尋找突破口“對癥下藥”，尋求解決問題的辦法。在政府采購管理實踐中，重程序輕結(jié)果問題，制度之間、信息之間銜接問題，內(nèi)外部采購環(huán)境的變化問題等沒有得到有效改善，特別是采購周期長、所采購的貨物（或服務(wù)）偏離業(yè)務(wù)要求、新舊業(yè)務(wù)系統(tǒng)配套等問題，成為困擾采購工作多年且無法有效解決的難題，引起了采購人的不滿，嚴(yán)重影響政府采購效率和采購效果，使得政府采購管理工作陷入一定的困境。采購的核心是“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”，政府采購的本質(zhì)要求是遵循法定程序?qū)崿F(xiàn)采購目標(biāo)，保障政府履職和公共服務(wù)需要。筆者認(rèn)為在眾多問題中，現(xiàn)階段應(yīng)優(yōu)先研究解決以下四方面問題：一是強化采購人主體責(zé)任，“誰采購，誰負(fù)責(zé)”。采購任務(wù)要經(jīng)過若干部門，管、采、用各個部門從自身利益出發(fā)，更關(guān)注本部門得失，出現(xiàn)問題互相推諉，利益分歧影響了采購效率。采購活動開始前，編制合理的采購需求，明確采購目標(biāo)，管、采、用整個團(tuán)隊圍繞采購需求和采購目標(biāo)各司其職、相互協(xié)作，共同完成任務(wù)，強化整個團(tuán)隊的效率。二是改變“重程序，輕結(jié)果”問題。規(guī)范透明的采購程序是保障采購結(jié)果公平、公正的基礎(chǔ)和前提，政府采購程序的設(shè)計是為了更好地實現(xiàn)采購目標(biāo)，片面強調(diào)程序、忽視結(jié)果或只注重結(jié)果、忽視程序的做法都是錯誤的。政府采購的制度設(shè)計必須兼顧程序和結(jié)果，提高政府采購政策的執(zhí)行效果，提升采購用戶的滿意度。三是平衡政府采購管理與其他財務(wù)管理的關(guān)系。政府采購管理應(yīng)納入財務(wù)管理的整體框架中謀劃，增強政府采購與預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財產(chǎn)配備關(guān)聯(lián)，打通管理的邊界、環(huán)環(huán)相扣，才能提升財務(wù)管理綜合實力。四是財務(wù)信息之間銜接和共享問題。整合數(shù)據(jù)資源是大勢所趨，需要提前謀劃和布局，碎片化的數(shù)據(jù)與全流程、全方位管理要求不相匹配，用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新是未來管理的發(fā)展趨勢。

四、解決思路

政府采購管理不僅是指具體的采購過程，還包括采購政策、采購程序、采購過程和采購管理等多個方面。出現(xiàn)問題僅僅著眼于采購階段的管理是不夠的，采購環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，其根源往往并不在采購階段，而是在于前期的采購需求制定環(huán)節(jié)和后期采購結(jié)果評價環(huán)節(jié)。這兩個環(huán)節(jié)是政府采購管理鏈條中相對薄弱的環(huán)節(jié)，要從采購源頭和結(jié)果入手尋找突破口和解決辦法。

（一）科學(xué)合理確定采購需求

（1）明確采購需求。政府采購需求是采購活動的起點，科學(xué)合理、準(zhǔn)確完整的采購需求是實施政府采購的基礎(chǔ)，采購需求是采購人在可研報告（或任務(wù)書）的基礎(chǔ)上細(xì)化，明確采購活動要實現(xiàn)的項目功能和目標(biāo)的行為。事業(yè)單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)具有設(shè)計復(fù)雜、建設(shè)周期長、開發(fā)成本高的特點，這類復(fù)雜項目的采購，確定采購需求是采購活動成敗的關(guān)鍵?！澳サ恫徽`砍柴工”，采購前期應(yīng)投入精力進(jìn)行市場調(diào)研，分析技術(shù)方案，思考服務(wù)需求，明確驗收指標(biāo)等，準(zhǔn)確的采購定位、明確的采購方向，能夠有效降低采購風(fēng)險，避免采購活動偏離軌道。（2）加強采購需求標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)?？梢酝ㄟ^建立采購需求信息庫，對采購需求進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。《政府采購需求管辦法》的出臺，對加強采購需求管理提出了更加明確具體的要求，建立采購需求信息庫具備了理論基礎(chǔ)和實踐條件[2]。采購需求包含科學(xué)合理確定采購需求和編制采購實施計劃兩層含義，一方面是在事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和預(yù)算批復(fù)框架下，完成需求論證，明確采購目標(biāo)和方向；另一方面是通盤考慮市場因素、技術(shù)因素、經(jīng)濟(jì)因素、服務(wù)因素編制采購實施方案。（3）采購需求信息庫設(shè)計思路包括以下三個模塊：管理模塊：包括項目簡介、預(yù)算批復(fù)、資源配備、市場調(diào)研、專家意見等內(nèi)容，主要解決采購需求的科學(xué)性、合理性、可行性以及與采購目標(biāo)的契合度問題。應(yīng)用模塊：包括商務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，主要解決用戶需求與市場供應(yīng)匹配問題以及細(xì)化采購實施細(xì)節(jié)?；A(chǔ)模塊：包括合同簽訂、履約驗收、用戶反饋等內(nèi)容，主要解決采購需求執(zhí)行情況和執(zhí)行效果問題。（4）通過采購需求標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)能夠有效解決以下問題：一是解決采購效率低、效果差問題。在工作中因為采購需求編寫不清晰、不完整導(dǎo)致采購實施環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，讓采購工作走了不少彎路，影響了采購執(zhí)行效率和采購效果。通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范采購需求編寫流程，有利于提出采購效率。二是解決管理部門之間、各個管理環(huán)節(jié)之間的合作與信息共享問題。通過平臺建設(shè)，打通部門之間、各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間信息壁壘，減少工作交叉和重疊、提高組織整體效率。同時數(shù)字化管理有利于數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)追蹤，提高了采購活動的透明度，對促進(jìn)廉政建設(shè)、預(yù)防腐敗行為起到了積極作用。（5）采購需求標(biāo)準(zhǔn)是動態(tài)的，需要持續(xù)改進(jìn)。要依據(jù)外部環(huán)境和內(nèi)部要求的變化不斷修正。

（二）將績效理念和方法引入采購結(jié)果評價

目前，采購結(jié)果評價是通過履約驗收完成的。采購人牽頭依法組織履約驗收工作，成立專家小組、確定驗收方案、按照合同開展驗收，對合同約定的技術(shù)、服務(wù)、進(jìn)度等的完成情況進(jìn)行確認(rèn)，形成驗收報告。僅僅通過履約驗收，很難反映采購活動在資金使用、資產(chǎn)配備、用戶滿意度等方面取得的成績和效果。引入績效評價理論，運用績效評價方法，量化指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)，從多個維度評價采購效果，促進(jìn)采購項目管理者跳出狹義的管理模式，改變重采購流程管理輕采購結(jié)果的觀念，關(guān)注視采購活動結(jié)果。績效評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為壓縮開支、減少資源閑置的依據(jù)，為優(yōu)化預(yù)算編制、改進(jìn)項目管理提供支撐。

五、建議

對標(biāo)中央提出的深化政府采購制度改革方案，事業(yè)單位政府采購工作還存在較大差距，制度建設(shè)較為粗放不夠成熟，政府采購管理能力和管理水平還有很大的提升空間，未來我們要堅持創(chuàng)新思維，提高政治站位和管理層次；堅持需求導(dǎo)向，推動采購需求標(biāo)準(zhǔn)化；堅持問題導(dǎo)向，補齊管理上短板；堅持采購結(jié)果導(dǎo)向，推進(jìn)政府采購提質(zhì)增效與轉(zhuǎn)型發(fā)展；堅持深化改革，保證采購目標(biāo)如期實現(xiàn)，助力事業(yè)發(fā)展[3]。

（一）以深化政府采購改革為主線，補齊制度短板

政府采購管理逐步向縱深發(fā)展，外部環(huán)境和內(nèi)部需求的不斷變化，是推動政府采購制度發(fā)展的動力。政府采購管理既要強調(diào)經(jīng)濟(jì)效果又要兼顧社會責(zé)任，保護(hù)中小企業(yè)發(fā)展、扶植不發(fā)達(dá)地區(qū)、促進(jìn)節(jié)能環(huán)保；既要提升采購效率又要保障資金安全，有效防控風(fēng)險；既要規(guī)范采購程序又要重視采購效果和用戶的滿意度。要從社會責(zé)任、采購需求、競爭關(guān)系、采購效率、采購效果、用戶滿意度、資源配置等多角度出發(fā)，穩(wěn)中求進(jìn)，逐步完善制度建設(shè)，完善內(nèi)部機制，強化內(nèi)部監(jiān)督，細(xì)化內(nèi)部流程，補齊制度漏洞和管理短板。

（二）進(jìn)一步厘清政府采購管理與財務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理的關(guān)系

研究深化政府采購制度改革，不能把采購管理游離財務(wù)管理和業(yè)務(wù)管理之外，必須把政府采購納入財務(wù)改革、業(yè)務(wù)改革的整體框架中謀劃發(fā)展，使政府采購與財務(wù)管理、業(yè)務(wù)發(fā)展緊密融合、協(xié)同發(fā)展。加強政府采購管理與預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、資源配備的聯(lián)系，政府采購管理一頭連接著預(yù)算，一頭連接著資產(chǎn)，既要強化資產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)對采購計劃的約束，做到“無預(yù)算不采購”，把采購執(zhí)行效果績效考評情況與預(yù)算安排、資產(chǎn)布局掛鉤，以結(jié)果為導(dǎo)向，促進(jìn)預(yù)算精細(xì)化，鼓勵資金良性循環(huán)、財產(chǎn)合理布局，提升財務(wù)管理整體水平。通過政府采購將財務(wù)管理與業(yè)務(wù)管理各個環(huán)節(jié)連接起來，形成全流程全覆蓋的管理鏈條，為實現(xiàn)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)提供有力支撐和保障。

六、結(jié)語

綜上所述，面對政府采購管理實踐中存在的問題，事業(yè)單位要高度重視，認(rèn)真思考分析產(chǎn)生問題的原因，并結(jié)合實際，采取切實措施，解決存在的問題，從而有效推進(jìn)政府采購工作、提升財政資金使用績效。

作者:楊琢 單位:中國氣象局公共氣象服務(wù)中心