行政事業(yè)單位部門預(yù)算編制探思

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摘要：近年來，隨著改革的深化和機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展，行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平在逐步提升，部門預(yù)算的編制在合理化和正常化方面有了很大的改進(jìn)。預(yù)算編制是組織單位管理部門預(yù)算的一個(gè)重要過程，對(duì)執(zhí)行率水平有直接影響，有效限制了部門的權(quán)利，在這種情況下，預(yù)算編制和執(zhí)行工作應(yīng)得到加強(qiáng)。然而，這方面的認(rèn)識(shí)仍然很低，業(yè)務(wù)水平不足，編制不夠詳細(xì)等問題，進(jìn)一步削弱了資金使用的效率和預(yù)算編制的水平。提高預(yù)算編制執(zhí)行效率以解決以上問題來推進(jìn)戰(zhàn)略的有效改進(jìn)，并提高財(cái)政資金使用的有效性，使預(yù)算管理更加科學(xué)、更有效率。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；部門預(yù)算；預(yù)算編制

行政事業(yè)單位部門的預(yù)算是與政策執(zhí)行有關(guān)的要求，需要按照“平衡、節(jié)約、公開、透明”的原則，由下層單位預(yù)算編制，經(jīng)過上報(bào)，部門的審核，單位的匯總，再由同級(jí)財(cái)政部門審核后，人民代表大會(huì)依法批準(zhǔn)，其內(nèi)容包括了部門單位的各項(xiàng)收入和支出。部門預(yù)算是按照“兩上兩下”等的預(yù)算編報(bào)程序完成，因此預(yù)算編制的工作越來越被偏重，在財(cái)務(wù)工作方面扮演重要角色，直接關(guān)系到各個(gè)部門的資金來源、使用及核算等各個(gè)環(huán)節(jié)，是行政事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作開展的重要保障。由于在預(yù)算編制過程中存在許多問題，行政事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)預(yù)算編制，目標(biāo)設(shè)定合理，使預(yù)算收支合理，以增加預(yù)算編制的完整性，滿足單位各項(xiàng)開支有序進(jìn)行。

一、行政事業(yè)單位部門預(yù)算編制的相關(guān)理論概述

部門預(yù)算編制是編制政府預(yù)算的方式之一，由各單位負(fù)責(zé)開展編制工作。部門預(yù)算編制是根據(jù)有關(guān)政策及財(cái)政部門的要求，采取自下而上的匯總方式，從基層預(yù)算單位編起，逐級(jí)匯總，由財(cái)政部門審核，通過各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的年度收支預(yù)算，各項(xiàng)費(fèi)用由特定的預(yù)算單位支付。單位在進(jìn)行預(yù)算編制的過程中，應(yīng)力求收支數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，將所有收入和支出都完全包含在預(yù)算中，完整準(zhǔn)確地說明該部門的不同收入和支出，預(yù)算的核定要科學(xué)，做到量入為出、收支平衡先保證基本支出再安排項(xiàng)目支出；先重點(diǎn)、急需項(xiàng)目后一般項(xiàng)目，預(yù)算公開后做到不隨意調(diào)整預(yù)算。［1］行政事業(yè)單位預(yù)算編制一般由收入預(yù)算編制和支出預(yù)算編制組成。收入預(yù)算是一年中各種來源預(yù)計(jì)產(chǎn)生的收入之和，是完成工作任務(wù)的經(jīng)濟(jì)保障，其來源包括財(cái)政下?lián)苁杖搿⑸霞?jí)貼補(bǔ)收入、下級(jí)交納的收入等。在編制收入預(yù)算時(shí)，必須仔細(xì)計(jì)算和分析所有的需求和資金來源，以確保項(xiàng)目的合法性、內(nèi)容完整、數(shù)字真實(shí)準(zhǔn)確。第一，行政事業(yè)單位目標(biāo)明確，行業(yè)職能相結(jié)合，提出工件重點(diǎn)和目標(biāo)，列出需要商定的重要問題，設(shè)定年度預(yù)算目標(biāo)；第二，有關(guān)信息的采集，根據(jù)資產(chǎn)數(shù)量、分布狀況、財(cái)務(wù)狀況等豐富信息，全面綜合采集相關(guān)信息。第三，將預(yù)算需求分析分組，對(duì)收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行深度分析，以確保數(shù)據(jù)真實(shí)性和準(zhǔn)確性，分類后形成決策所需的完整信息；第四，計(jì)算預(yù)算需要時(shí)，從人員編制水平和職能履行的實(shí)際需要來考慮，合理估算預(yù)算；第五，預(yù)算撥款測(cè)算時(shí)，先對(duì)非預(yù)算撥款的進(jìn)行預(yù)測(cè)，以履行部分預(yù)算作為預(yù)算撥款，滿足單位的整個(gè)年度的預(yù)算目標(biāo)。［2］支出預(yù)算是指為履行本年度的職能任務(wù)而預(yù)計(jì)編制的年度預(yù)算費(fèi)用的總和。包括基本費(fèi)用、項(xiàng)目費(fèi)用、給予上級(jí)的費(fèi)用、對(duì)附屬單位的補(bǔ)貼費(fèi)用等。基本費(fèi)用包括人員費(fèi)用和日常公用費(fèi)用兩部分，在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)結(jié)合本部門上年度支出余額，按照用途確定的基本費(fèi)用預(yù)算控制單位的數(shù)目或預(yù)算撥款補(bǔ)貼的一部分，并按照單位實(shí)物支出率計(jì)算。編制部門基本費(fèi)用預(yù)算時(shí)，不允許人員費(fèi)用和日常公用費(fèi)用之間進(jìn)行自我調(diào)整。項(xiàng)目支出是與國(guó)家有關(guān)政策和預(yù)算的方向和范圍相對(duì)應(yīng)的支出，與本單位履行職能、激發(fā)發(fā)展需求機(jī)制促進(jìn)發(fā)展的項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)，有明確的目標(biāo)和有組織地執(zhí)行計(jì)劃。項(xiàng)目必須有正當(dāng)理由、詳細(xì)的執(zhí)行方案、明確的成本內(nèi)容、具體的支出計(jì)劃和可納入預(yù)算的健全的業(yè)績(jī)目標(biāo)。項(xiàng)目申請(qǐng)內(nèi)容齊全，程序提交符合要求；費(fèi)用的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)規(guī)范的要求；經(jīng)財(cái)政部門審查和同級(jí)人大核準(zhǔn)，列入預(yù)算審批范圍。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位部門預(yù)算編制的意義

部門預(yù)算編制是制定政府預(yù)算的有效手段，能夠真實(shí)反映各部門收入與支出情況，保證政府工作的透明度，是反腐倡廉的重要舉措。事業(yè)單位預(yù)算編制是財(cái)務(wù)工作的重要組成部分，也是財(cái)務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)之一，有舉足輕重的重要性。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位部門預(yù)算編制，是提高單位宏觀調(diào)控能力和改善資金使用狀況的重要途徑。加強(qiáng)部門預(yù)算編制的重要性主要表現(xiàn)在：首先，有利于更有效地利用財(cái)政資源。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，部門預(yù)算編制的準(zhǔn)確性直接影響到國(guó)庫(kù)集中支付，直接影響部門預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，對(duì)改善財(cái)政支付結(jié)構(gòu)、合理分配資金、提高資金使用效率具有重要作用。其次，有利于加強(qiáng)預(yù)算管理。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制中，預(yù)算管理是“主線”，預(yù)算是預(yù)算管理的出發(fā)點(diǎn)和基礎(chǔ)。完善預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算管理，切實(shí)落實(shí)預(yù)算管理監(jiān)督職能。最后，有利于提高宏觀調(diào)控能力。行政單位的主要職能是在群眾事業(yè)中服務(wù)于大眾，撥款是資金的重要起源，科學(xué)合理的編制預(yù)算，才有能力整合財(cái)政資金，用財(cái)政資金來改善民眾的生計(jì)，提高大眾服務(wù)水平，有效推進(jìn)國(guó)家政策。

三、行政事業(yè)單位部門預(yù)算編制存在的不足

（一）預(yù)算編制職責(zé)分工不明了

預(yù)算編制是預(yù)算工作的重要組成部分，關(guān)系到本單位工作經(jīng)費(fèi)在下一年的運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)按照單位需要科學(xué)細(xì)分，然而，部分單位沒有認(rèn)識(shí)到編制工作對(duì)預(yù)算的重要性，往往不夠認(rèn)真。由于這項(xiàng)工作是由財(cái)務(wù)上報(bào)主管部門，就認(rèn)為部門預(yù)算編制只是財(cái)務(wù)的工作，應(yīng)由財(cái)務(wù)去完成。財(cái)務(wù)人員一般是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和年度實(shí)際支付資金數(shù)量來完成預(yù)算編制工作，實(shí)際支出時(shí)才開始明細(xì)，缺乏與其他科室、部門之間有效地溝通特別是項(xiàng)目資金使用部門，部門預(yù)算編制結(jié)果可能無法正確反映下一年度的資金需求，從而財(cái)務(wù)人員預(yù)算只適用于單位業(yè)務(wù)和資金收支沒有顯著變化的情況，如果沒有其他情況準(zhǔn)確來源，不能列入年初預(yù)算，這對(duì)預(yù)算的執(zhí)行和單位的績(jī)效產(chǎn)生負(fù)面影響。［3］

（二）預(yù)算編制不夠細(xì)分且缺少明細(xì)

預(yù)算編制不夠細(xì)分主要表現(xiàn)在：首先，大多數(shù)預(yù)算單位只是在財(cái)政部門發(fā)布部門預(yù)算通告后才開始編制部門預(yù)算，事先并無準(zhǔn)備。由于財(cái)政部門需要充足時(shí)間進(jìn)行預(yù)算匯總、審核、報(bào)告等工作，因此部門預(yù)算編制時(shí)間有限，沒有足夠的時(shí)間收集與分析預(yù)算數(shù)據(jù)，這就造成了對(duì)預(yù)算質(zhì)量的直接影響；其次，預(yù)算科目不夠細(xì)分，預(yù)算單位在細(xì)分費(fèi)用編制時(shí)，一般除辦公費(fèi)用等按照一定標(biāo)準(zhǔn)外，其余費(fèi)用支出的分類并未結(jié)合實(shí)際情況予以細(xì)分，存在任意性，實(shí)際執(zhí)行中可能會(huì)出現(xiàn)超預(yù)算情況；其三；項(xiàng)目支出預(yù)算精細(xì)化不足，部分項(xiàng)目前期工作不充分，繼續(xù)精簡(jiǎn)以往傳統(tǒng)預(yù)算的論據(jù)和方法不充分，導(dǎo)致預(yù)算規(guī)劃沒有經(jīng)過認(rèn)真考慮，而且有限；其四，人員經(jīng)費(fèi)規(guī)劃不完善，預(yù)算中沒有考慮編外人員經(jīng)費(fèi)的問題，即使考慮到編外人員的預(yù)算，也與實(shí)際預(yù)算相分開；其五，政府采購(gòu)預(yù)算不夠嚴(yán)格，近年來，在實(shí)施公共政府采購(gòu)政策時(shí)，政府采購(gòu)預(yù)算的合理性和采購(gòu)程序的規(guī)范性達(dá)到了一個(gè)新水平，但在預(yù)算框架內(nèi)仍然存在預(yù)算不準(zhǔn)確，缺乏合理性、真實(shí)性。無論是公共采購(gòu)貨物、項(xiàng)目還是服務(wù)，列入政府采購(gòu)預(yù)算的內(nèi)容并未知悉，認(rèn)為將預(yù)算交給采購(gòu)部門，由采購(gòu)部門負(fù)責(zé)資金和招標(biāo)，預(yù)算規(guī)定的編制可有可無。有一些在進(jìn)行采購(gòu)時(shí)，才發(fā)現(xiàn)未制定政府采購(gòu)計(jì)劃，或者即使制定了采購(gòu)預(yù)算，但明細(xì)的采購(gòu)清單與實(shí)際采購(gòu)不符，隨意編制預(yù)算，預(yù)算的約束力較?。黄淞?，預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)不是以標(biāo)準(zhǔn)化的方式設(shè)定的。當(dāng)全面預(yù)算績(jī)效管理要求預(yù)算單位編制部門預(yù)算時(shí)，預(yù)算中的所有項(xiàng)目都必須設(shè)定相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)，作為績(jī)效監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和應(yīng)用結(jié)果的依據(jù)。另一方面，財(cái)政部在預(yù)算編制中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，績(jī)效目標(biāo)在項(xiàng)目申報(bào)編制預(yù)算時(shí)制定的，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的相關(guān)性和合理性與項(xiàng)目相關(guān)。但是，有些項(xiàng)目仍然沒有方向，目標(biāo)設(shè)定隨意，預(yù)期收益隨機(jī)和不確定，這使得項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估困難，無法衡量預(yù)期和實(shí)際結(jié)果，管理預(yù)算績(jī)效有限。

（三）預(yù)算編制的科學(xué)性和有效性有待提高

科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算編制要求更高的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)在正式編制預(yù)算之前需要進(jìn)行調(diào)查和數(shù)據(jù)探索，需要根據(jù)各部門以往的前期支出，科學(xué)地開始編制預(yù)算。但多數(shù)單位預(yù)算不足，預(yù)算存在局限性，有的還停留在上年度預(yù)算調(diào)整的參考方法，不從實(shí)際需要出發(fā)，不去重新估算，造成項(xiàng)目測(cè)算不準(zhǔn)確，出現(xiàn)追加、調(diào)整等情況。同時(shí)，經(jīng)批準(zhǔn)開始執(zhí)行的前期，各單位按照正常開支進(jìn)行支出，可是一到年末，很多需要支出的項(xiàng)目才發(fā)現(xiàn)沒有額度無法開支，而有另一些項(xiàng)目剩余額度確較多，使得許多單位為了提高執(zhí)行力，在年終出現(xiàn)突擊花錢的現(xiàn)象，這將直接影響到下一年度的預(yù)算撥款。［4］

（四）缺少預(yù)算管理違規(guī)違紀(jì)追責(zé)制度

而今，大多單位在預(yù)算管理上缺乏足夠的問責(zé)制，導(dǎo)致預(yù)算開支不足、開支過大等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。預(yù)算問題直接關(guān)系到大量的資金和項(xiàng)目，而部門預(yù)算都是經(jīng)過批準(zhǔn)后執(zhí)行，具有一定的執(zhí)行力。事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算編制工作將直接影響到資金的使用效果和項(xiàng)目的完成情況，事業(yè)單位一年工作質(zhì)量的高低取決于預(yù)算編制的執(zhí)行情況。盡管相應(yīng)的法律法規(guī)已經(jīng)到位，預(yù)算制度也在完善，但在實(shí)踐中，部門預(yù)算的執(zhí)行通常由財(cái)務(wù)部門主管負(fù)責(zé)，執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題也是領(lǐng)導(dǎo)在承擔(dān)。理論上，一個(gè)有預(yù)算問題的單位將不同程度受到處理，構(gòu)成犯罪的，甚至負(fù)刑事責(zé)任。實(shí)踐中，預(yù)算問題很少有人追究。

四、完善行政事業(yè)單位部門預(yù)算編制的對(duì)策

（一）提高預(yù)算意識(shí)，實(shí)行多部門聯(lián)動(dòng)

解決預(yù)算的問題，首先要提高預(yù)算意識(shí)，特別是單位領(lǐng)導(dǎo)層的預(yù)算意識(shí)。加強(qiáng)預(yù)算編制重要性的宣傳，從上而下確立新的職責(zé)，從根源上打破預(yù)算編制的除舊思想，認(rèn)識(shí)到預(yù)算是一個(gè)單位的未來時(shí)期將完成的資金需求的行動(dòng)計(jì)劃，因此預(yù)算的重要性貫穿整個(gè)年度。預(yù)算單位根據(jù)工作實(shí)際，由單位主要負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)、人事、管理等部門主要負(fù)責(zé)人組成，參與預(yù)算編制，保證預(yù)算編制的整體性。將預(yù)算差異大小納入單位目標(biāo)責(zé)任的考核框架，使財(cái)務(wù)、人事、管理等部門自覺協(xié)同行動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)各部門和各個(gè)人編制預(yù)算的主觀能動(dòng)性。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)確保預(yù)算編制工作人員有足夠的政策和熟悉財(cái)政文件，以確保部門預(yù)算編制的質(zhì)量，使預(yù)算編制更加準(zhǔn)確、合理和全面。

（二）細(xì)分預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算審核

預(yù)算實(shí)施過程中，對(duì)預(yù)算編制要細(xì)分，一方面要做好預(yù)算編制小組隊(duì)伍，編制預(yù)算，細(xì)分各項(xiàng)工作，加強(qiáng)管理和信息共享，做好各項(xiàng)編制管理工作，確保預(yù)算得到滿足，編制審核落實(shí)到實(shí)處，使預(yù)算編制順利開展得到保障；另一方面要有預(yù)算質(zhì)量、工作細(xì)分、合理預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定，根據(jù)上年度同期預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，對(duì)本部門年度支出金額進(jìn)行確定性分析，并留出足夠的空間，隨時(shí)用于支出，合理安排年度項(xiàng)目，加強(qiáng)預(yù)算收支計(jì)劃的核定。行政事業(yè)單位要加強(qiáng)及時(shí)有效的預(yù)算監(jiān)督，強(qiáng)化其剛性，定期進(jìn)行預(yù)算審計(jì)，建立完善的預(yù)算運(yùn)行和有效性機(jī)制，提供激勵(lì)措施，鼓勵(lì)各部門參與預(yù)算管理，提高積極性。另外，應(yīng)建立科學(xué)的預(yù)算支出規(guī)則，用來規(guī)范和細(xì)分資金。有關(guān)部門也要加強(qiáng)對(duì)編制部門預(yù)算的審查，定期和不定期進(jìn)行控制，并提高審查意識(shí)，以便及時(shí)消除潛在的問題。單位也應(yīng)留出的足夠時(shí)間來進(jìn)行編制的準(zhǔn)備，以確保編制可以細(xì)分到預(yù)見的要求，使其符合單位實(shí)際情況，以達(dá)到提高效率的目標(biāo)，并提高編制工作的可行性和有效性。［5］

（三）完善編制方法，科學(xué)設(shè)定目標(biāo)

在編制人員預(yù)算時(shí)，依據(jù)人事給予的信息，聯(lián)合有關(guān)量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算；在編制日常費(fèi)用預(yù)算時(shí)，根據(jù)財(cái)政制定的定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算；在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，應(yīng)采用增量基數(shù)、零基數(shù)等靈活的方法，增量法可適用于常年性項(xiàng)目、項(xiàng)目的費(fèi)用和運(yùn)行情況，年度應(yīng)認(rèn)真分析研究，同時(shí)考慮項(xiàng)目?jī)?nèi)容和支出標(biāo)準(zhǔn)的變化情況進(jìn)行測(cè)算；對(duì)新增項(xiàng)目可采用零基預(yù)算法，同時(shí)考慮項(xiàng)目?jī)?nèi)容、支出標(biāo)準(zhǔn)等情況進(jìn)行測(cè)算。科學(xué)運(yùn)用上述預(yù)算編制方法，與財(cái)政充分溝通，確保資金優(yōu)先，保證重點(diǎn)項(xiàng)目執(zhí)行，確保部門預(yù)算編制準(zhǔn)確。行政事業(yè)單位在設(shè)定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)時(shí)應(yīng)遵循“誰申請(qǐng)資金，誰設(shè)定目標(biāo)”，參與項(xiàng)目執(zhí)行部門制定績(jī)效目標(biāo)，為項(xiàng)目產(chǎn)生效益，將績(jī)效目標(biāo)與工作相結(jié)合，科學(xué)規(guī)范、可操作的性能目標(biāo)，明確指出量化許可。在科學(xué)制定績(jī)效目標(biāo)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效管理，建立全過程績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，明確預(yù)算編制目標(biāo)、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行、評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行情況、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，提高財(cái)政資金使用效益。

（四）加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算違規(guī)追責(zé)力度

經(jīng)費(fèi)來源于納稅人的錢，預(yù)算的執(zhí)行不僅與國(guó)家財(cái)產(chǎn)安全和完整性有關(guān)，更影響著政府的公共形象，因此必須嚴(yán)格按照預(yù)算法、政府采購(gòu)法等相關(guān)要求，對(duì)每個(gè)預(yù)算單位進(jìn)行審計(jì)控制和監(jiān)督，針對(duì)違規(guī)，加大處罰力度，財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等部門也必須做好溝通機(jī)制，發(fā)揮專業(yè)檢查職能，也可以聘請(qǐng)第三方審計(jì)、購(gòu)買政府的方式，將一些項(xiàng)目由專業(yè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行計(jì)算、控制、評(píng)估、分析，查找單位存在問題及缺點(diǎn)，予以針對(duì)性的整改，有效提高各單位預(yù)算編制和執(zhí)行水平，有效規(guī)范預(yù)算執(zhí)行階段的服務(wù)行為，提高財(cái)政資金使用效益。

五、結(jié)語

部門預(yù)算的編制是單位開展工作和履行社會(huì)公共服務(wù)職能的根本保證，對(duì)單位的運(yùn)作具有重要影響?？茖W(xué)合理的部門預(yù)算編制可以將有限的財(cái)政資源得到最佳的整合，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)將精力更多地放在預(yù)算編制和執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，特別是財(cái)政預(yù)算年度。由于預(yù)算編制與執(zhí)行是一個(gè)比較有效的工作體系，因此，在具體的工作中應(yīng)該加強(qiáng)部門之間的合作，建立預(yù)算監(jiān)督和考核機(jī)制，建立全體工作人員的智慧技能部門，提高部門預(yù)算編制工作重要性的認(rèn)識(shí)，將預(yù)算編制做到真正的、具體的好，把各單位的預(yù)算工作提高到一個(gè)新的水平。相信隨著機(jī)構(gòu)和體系的不斷改進(jìn)，其預(yù)算編制和執(zhí)行必將更加完善與科學(xué)。

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作者:陳慧 單位:德清縣自然資源和規(guī)劃局