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定位監(jiān)管職能
加強(qiáng)和完善道路運(yùn)輸市場監(jiān)管職能,其根本目標(biāo)是創(chuàng)造公平和可預(yù)見的市場法制環(huán)境,形成以行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場監(jiān)管體系,建立信用監(jiān)督和失信懲戒相結(jié)合的道路運(yùn)輸市場信用體系。這兩大體系的建設(shè)又是道路運(yùn)輸市場主體再培育再發(fā)展的根本。簡單地把市場監(jiān)管(運(yùn)政稽查)活動(dòng)看作是查違糾章罰款,變相增加收入,這在認(rèn)識(shí)上是非常錯(cuò)誤的,在實(shí)踐上也是十分有害的。
構(gòu)建考核體系
道路運(yùn)輸市場監(jiān)管能力評(píng)價(jià)體系至少需要包含工作風(fēng)紀(jì)規(guī)范、學(xué)習(xí)教育、執(zhí)法設(shè)備管理、內(nèi)務(wù)管理、執(zhí)法質(zhì)量、市場滿意度、行政執(zhí)行力等工作績效指標(biāo)??陀^公正、公開公平、科學(xué)真實(shí)相結(jié)合,責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合,定性與定量相結(jié)合是設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)基本準(zhǔn)則。通過事前確定控制目標(biāo),以合適的考核分值和考核系數(shù)作為考核控制手段,引導(dǎo)監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)向社會(huì)期望和管理目標(biāo)集中,規(guī)避執(zhí)法人員趨利執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等不規(guī)范執(zhí)法現(xiàn)象。
進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
市場監(jiān)管執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)從運(yùn)管機(jī)構(gòu)自身建設(shè)來講,主要包括四方面,即運(yùn)管執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法能力;是否有健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制;運(yùn)政執(zhí)法目的是否端正,是否存在罰款創(chuàng)收或?qū)⒘P款變成協(xié)會(huì)收費(fèi);運(yùn)政執(zhí)法裝備是否能滿足需要,是否存在調(diào)取保存證據(jù)困難等問題。
從社會(huì)公眾對(duì)運(yùn)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督及反應(yīng)看,運(yùn)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要是政府職能部門和行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督,如政風(fēng)評(píng)議、行風(fēng)監(jiān)督等;其次是非正常的外部執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),如行政相對(duì)人暴力抗拒執(zhí)法及來自各方面各種形式的說情干擾行政執(zhí)法等。每一級(jí)運(yùn)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該定期召開執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范分析評(píng)估會(huì),及時(shí)了解和掌握?qǐng)?zhí)法過程中遇到的各類問題,分析問題成因,研究解決辦法,提出完善措施,防范運(yùn)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
加強(qiáng)防范控制
一是加強(qiáng)運(yùn)政執(zhí)法人員在市場監(jiān)管中自我保護(hù)意識(shí)和能力教育。邀請(qǐng)政府法制部門、公安機(jī)關(guān)及政府危機(jī)公關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員對(duì)運(yùn)管人員開展運(yùn)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控知識(shí)培訓(xùn),提高市場監(jiān)管人員在執(zhí)法中自我保護(hù)能力,特別是要提高在遇有暴力執(zhí)法行為時(shí)的處置能力,做到既能夠嚴(yán)格依法行政,又不至于引發(fā)各種事端。
二是重視和加強(qiáng)執(zhí)法人員的執(zhí)法安全保障。建議借鑒城管、土地等相關(guān)行政執(zhí)法部門的做法,為運(yùn)政執(zhí)法人員購買人身傷害保險(xiǎn),解除運(yùn)政執(zhí)法人員的后顧之憂;對(duì)因公受到傷害的運(yùn)政執(zhí)法人員,及時(shí)組織救治和慰問。
三是擴(kuò)大執(zhí)法監(jiān)督范圍,確保運(yùn)政執(zhí)法人員在市場監(jiān)管活動(dòng)中全面履職不缺位,嚴(yán)守程序不錯(cuò)位,依職履責(zé)不越位。
打造專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍
應(yīng)盡快建立和執(zhí)行監(jiān)管隊(duì)伍輪訓(xùn)保障機(jī)制,從制度上解決隊(duì)伍建設(shè)存在的突出問題和不足,確保市場監(jiān)管人員能在三至五年內(nèi)甚至更短時(shí)間內(nèi)能夠輪訓(xùn)一次。通過理想信念的學(xué)習(xí)解決“為誰監(jiān)管”的問題;通過基本法律知識(shí)、基本專業(yè)知識(shí)、基本執(zhí)法技能的學(xué)習(xí)解決“怎樣監(jiān)管”的問題;通過秉公用權(quán)、廉潔從政的政治思想教育解決“公正監(jiān)管”、“廉潔監(jiān)管”的問題。
加大裝備設(shè)施投入
為保持運(yùn)政執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一形象,應(yīng)按照“統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一顏色、統(tǒng)一標(biāo)志”要求,配備執(zhí)法專用房間、專用車輛、專用設(shè)備、專用信息技術(shù)監(jiān)管平臺(tái),做到至少每一執(zhí)法隊(duì)(組)能擁有一臺(tái)巡查用車、臺(tái)式計(jì)算機(jī)、數(shù)碼攝像(照相)機(jī)。同時(shí),應(yīng)加快移動(dòng)執(zhí)法手持式終端、便攜式計(jì)算機(jī)、便攜式打印機(jī)、網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法設(shè)備(電子物證檢驗(yàn)設(shè)備)以及遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng)推廣使用,提高運(yùn)管機(jī)構(gòu)規(guī)范化、信息化、數(shù)字化市場監(jiān)管能力。
基金項(xiàng)目:本研究受到海南省教育廳研究生創(chuàng)新課題(編號(hào):Hys2012-33)支持。
【摘要】旅游市場監(jiān)管對(duì)促進(jìn)旅游業(yè)健康和可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。然而,由于體制機(jī)制等原因,我國旅游市場監(jiān)管存在著諸多問題?!堵糜畏ā返某雠_(tái),為解決旅游市場監(jiān)管中存在的問題提供了法律基礎(chǔ)。針對(duì)存在的問題,結(jié)合海南省旅游監(jiān)管具體實(shí)踐,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)旅游市場的行政指導(dǎo),重視旅游監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè),理順監(jiān)管體制,充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用,制定科學(xué)合理的市場監(jiān)管溝通標(biāo)準(zhǔn)等。
【關(guān)鍵詞】旅游;旅游市場;監(jiān)管;海南
作為我國旅游業(yè)發(fā)展的典型代表,海南國際旅游島發(fā)展自上升為國家戰(zhàn)略以來,海南在旅游質(zhì)量提升、市場監(jiān)管、旅游管理體制改革等方面走在了全國前列,具有典型示范帶動(dòng)作用。時(shí)值《旅游法》出臺(tái)之際,本文立足《旅游法》,以海南旅游市場監(jiān)管實(shí)踐為切入點(diǎn),分析其存在的問題,提出相應(yīng)的解決辦法。
一、海南旅游市場監(jiān)管的實(shí)踐
(一)完善旅游法規(guī)
加強(qiáng)旅游市場監(jiān)管,重在依法依規(guī)。在行政監(jiān)管和法律規(guī)制上,近年來,海南省結(jié)合實(shí)際先后制定了《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展條例》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》、《海南省旅游景區(qū)景點(diǎn)管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅游價(jià)格管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅館業(yè)管理規(guī)定》和《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路旅游客運(yùn)管理若干規(guī)定》等7部旅游法規(guī),內(nèi)容涉及旅行社、酒店、景區(qū)、旅游交通、旅游商品、導(dǎo)游管理、旅游開發(fā)規(guī)劃等方面,基本涵蓋了“食、住、行、游、購、娛”等旅游要素,在全國率先基本建立了一個(gè)比較完整的旅游法規(guī)體系,為我國旅游行政執(zhí)法提供了有力的法制保障。
(二)組建綜合性的旅游行政部門
2009年,海南省旅游發(fā)展委員會(huì)率先在全國掛牌成立,為省政府組成部門。旅游發(fā)展委員會(huì)的成立,順應(yīng)了我國旅游發(fā)展的形勢,改善了旅游行政管理體制,提高了旅游工作效率,有利于及時(shí)解決旅游市場糾紛,加強(qiáng)對(duì)旅游市場的監(jiān)管。2010年7月,海南省旅游規(guī)劃委員會(huì)正式開始運(yùn)作,作為海南國際旅游島建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的工作機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)整合14個(gè)主要廳局的資源,其主要職責(zé)是審查旅游規(guī)劃和重大旅游項(xiàng)目規(guī)劃,統(tǒng)籌全省重要旅游資源開發(fā),推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
(三)行業(yè)協(xié)會(huì)布局完善
“發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟(jì)和法治政府建設(shè)的實(shí)踐證明,一個(gè)合理的社會(huì)管理系統(tǒng)總是由精干且富有效率的政府和發(fā)達(dá)的社會(huì)組織構(gòu)成,并總是由行政監(jiān)管與自治管理實(shí)現(xiàn)分工合作來構(gòu)成社會(huì)治理體系,現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的高效運(yùn)行需要法治政府的行政監(jiān)管與社會(huì)組織的自治管理共同發(fā)揮作用,二者缺一不可?!盵1]海南充分認(rèn)識(shí)到行業(yè)協(xié)會(huì)在促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展中的重要作用,加快培育和發(fā)展旅游行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織,積極推進(jìn)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)。目前,在省旅游協(xié)會(huì)的基礎(chǔ)上,成立了 七個(gè)專業(yè)分會(huì):旅游景區(qū)分會(huì)、旅游飯店分會(huì)、旅行社分會(huì)、旅游教育分會(huì)、溫泉分會(huì)、商務(wù)旅游分會(huì)、旅游團(tuán)隊(duì)購物分會(huì)等,發(fā)揮各級(jí)各類旅游行業(yè)協(xié)會(huì)在聯(lián)系行業(yè)、溝通政府、調(diào)研政策、引導(dǎo)自律等方面的重要作用,為旅游市場監(jiān)管增添了一支重要力量。
(四)探索建立旅游綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)
為提高旅游行政工作效率,優(yōu)化旅游市場環(huán)境,健全旅游市場監(jiān)管體系,海南省按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制衡又相互協(xié)調(diào)的原則,積極推進(jìn)旅游行政執(zhí)法體制改革和機(jī)制創(chuàng)新,省政府專門成立了海南省旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室,由省旅游委、省公安廳、省交通廳、省工商局、省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局及省物價(jià)局組成, 探索建立“綜合執(zhí)法、相互取證、歸屬處罰”的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,改變過去的多頭執(zhí)法方式,整合了旅游執(zhí)法力量。降低了行政執(zhí)法成本,增強(qiáng)了行政執(zhí)法效率。各市縣也成立了假日旅游協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,加強(qiáng)成員單位間的密切協(xié)作,上下聯(lián)動(dòng),在產(chǎn)品供給、信息服務(wù)、宣傳引導(dǎo)、應(yīng)急值班等方面采取有效措施,提高人性化服務(wù)程度,增強(qiáng)游客滿意度。
二、海南旅游市場存在的問題及原因分析
(一)旅游市場經(jīng)營主體混亂
近年來,隨著我國旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大,由于旅游市場經(jīng)營主體良莠不齊,滋生出很多問題:一是無照經(jīng)營長期存在,“黑社”、“黑車”、“黑店”、“黑導(dǎo)”等不規(guī)范的市場經(jīng)營行為屢禁不止,坑騙、欺詐游客的行為屢禁不止,嚴(yán)重影響了正常的旅游市場秩序;二是部分企業(yè)通過虛假旅游廣告、散布不實(shí)信息,超范圍經(jīng)營旅游及相關(guān)業(yè)務(wù);三是掛靠現(xiàn)象嚴(yán)重。部分取得經(jīng)營資質(zhì)的旅行通過掛靠承包的方式非法轉(zhuǎn)讓經(jīng)營許可并從中獲取掛靠費(fèi),致使企業(yè)管理不到位,嚴(yán)重干擾旅游市場秩序;四是“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象普遍存在?!傲阖?fù)團(tuán)費(fèi)”模式嚴(yán)重侵害了旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益,這種惡性的價(jià)格競爭正逐漸成為常態(tài),并已經(jīng)由侵蝕旅行社業(yè)運(yùn)行機(jī)制向整個(gè)旅游行業(yè)滲透,嚴(yán)重?cái)_亂了旅游市場秩序。
(二)旅游市場監(jiān)管主體力量薄弱分散
雖然海南成立了旅游發(fā)展委員會(huì),具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃旅游市場的職能,但是旅游監(jiān)管力量薄弱,旅游監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍,無論是從規(guī)模、數(shù)量上講,還是從素質(zhì)、能力上看,都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足旅游業(yè)快速增長的需要。目前,海南省旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所為正處級(jí)事業(yè)單位,人員編制有限,各市縣旅游質(zhì)監(jiān)所也普遍存在人員短缺、辦公經(jīng)費(fèi)不足等問題。這與旅游質(zhì)監(jiān)所“受理并協(xié)調(diào)處理各類旅游質(zhì)量投訴案件,查處各類違規(guī)操作或違法經(jīng)營案件,依法對(duì)旅游市場監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)”的職能極不協(xié)調(diào)。
(三)旅游市場監(jiān)管多頭執(zhí)法
近年來,雖然海南出臺(tái)了一系列的地方性旅游管理?xiàng)l例、規(guī)劃、辦法等,但賦予各級(jí)旅游管理部門的監(jiān)管職能十分有限,旅游監(jiān)管的手段也較少。旅游監(jiān)管法定授權(quán)的不足和統(tǒng)一市場規(guī)則的缺位,致使旅游部門“大市場職責(zé)”與“小市場權(quán)限”的矛盾日益突出。由于旅游市場監(jiān)管涉及到旅游、物價(jià)、交通、衛(wèi)生、公安、工商、質(zhì)檢等多個(gè)部門,導(dǎo)致政出多門,多頭執(zhí)法,既不利于監(jiān)管效率的提高,又浪費(fèi)了大量人力、物力、財(cái)力。比如,住建部門負(fù)責(zé)國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)徽志使用的管理工作,財(cái)政部門負(fù)責(zé)旅游發(fā)展基金的征收使用管理,發(fā)改部門負(fù)責(zé)旅游景點(diǎn)門票價(jià)格的管理工作。有些景點(diǎn)、公園也不都屬旅游部門管,而是分屬宗教局、園林局、規(guī)劃局等單位管轄。
雖然海南省在省政府層面設(shè)立了旅游綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多部門聯(lián)合執(zhí)法,但是,作為新興朝陽產(chǎn)業(yè),旅游監(jiān)管就像是一個(gè)“香餑餑”,“在進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管的過程中,各傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門針對(duì)固有市場的管理已經(jīng)形成比較完善的法律法規(guī)體系和力量較強(qiáng)的執(zhí)法隊(duì)伍,旅游部門作為‘后來者’的身份和相對(duì)弱勢的地位,難以引起相關(guān)部門足夠的重視,致使由旅游部門牽頭的聯(lián)合執(zhí)法效果欠佳?!盵2] 多頭執(zhí)法的存在,就產(chǎn)生了職權(quán)交叉地帶,使得責(zé)任不清和相互推諉等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,一些領(lǐng)域甚至存在監(jiān)管真空。
(四)行業(yè)協(xié)會(huì)作用未能充分發(fā)揮
雖然海南在旅游行業(yè)普遍建立了行業(yè)協(xié)會(huì),但是,一方面,旅游協(xié)會(huì)或是專門分會(huì)都是采取“官辦”方式,經(jīng)過政府批準(zhǔn)成立,工作人員由政府派,經(jīng)費(fèi)由政府劃撥,在組織運(yùn)營上不獨(dú)立,行政色彩濃厚,獨(dú)立性不強(qiáng);由于存在天然的隔閡,官辦協(xié)會(huì)按部就班地代表政府來開展工作,其在維護(hù)行業(yè)利益、規(guī)范引導(dǎo)經(jīng)營者、溝通內(nèi)外,抑或經(jīng)常性地保持聯(lián)系都不容易,因此,部分行業(yè)組織很難得到下游企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營者和導(dǎo)游的認(rèn)可,工作狀況和運(yùn)行效果不太理想。另一方面,行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏監(jiān)管市場的職權(quán),對(duì)行業(yè)管理乏力。行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)準(zhǔn)入、行業(yè)處罰、行業(yè)退出等方面沒有發(fā)言權(quán)。這就造成“政府監(jiān)管不到位、行業(yè)監(jiān)管沒地位”的局面,使得一些真正可以通過行業(yè)內(nèi)部解決的問題,不能得到及時(shí)解決或有政府出面解決,這樣既造成了行政資源的浪費(fèi),也不利于旅游行業(yè)的健康發(fā)展。
三、加強(qiáng)旅游市場監(jiān)管的建議
(一)充分運(yùn)用行政指導(dǎo)
行政指導(dǎo)是行政主體基于國家的法律、政策的規(guī)定而在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)范圍內(nèi)作出的,旨在引導(dǎo)行政相對(duì)人心甘情愿地作出一定的行為或不作出任何行為,通過非強(qiáng)制性的手段來有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目標(biāo)的行為。作為“柔性執(zhí)法”方式,行政指導(dǎo)可以切合大眾心理和社會(huì)需求,發(fā)揮旅游行政相對(duì)人的積極性,促進(jìn)公眾積極參與到旅游市場秩序的維護(hù)中,盡量減少影響旅游市場秩序的矛盾產(chǎn)生。
因此,各級(jí)旅游行政監(jiān)管部門可以通過行政指導(dǎo)的方式加強(qiáng)宣傳,引導(dǎo)企業(yè)依法、誠信經(jīng)營。通過建立健全旅游信息制度、安全提示制度、快速維權(quán)投訴制度、旅游價(jià)格指導(dǎo)制度等,為中外游客提供全面、準(zhǔn)確、實(shí)用的旅游服務(wù)信息;通過建立違法前行為告知制度,勸導(dǎo)旅游經(jīng)營者合法經(jīng)營;協(xié)調(diào)各級(jí)旅游協(xié)會(huì)組織制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)和幫助旅游經(jīng)營者轉(zhuǎn)變觀念、提高服務(wù)水平,進(jìn)而營造“人人懂法、人人守法”的良好氛圍?!爸挥姓ㄟ^建立公正權(quán)威的旅游產(chǎn)品信息系統(tǒng)、強(qiáng)化旅游服務(wù)供應(yīng)商披露真實(shí)信息的義務(wù)或者通過采取告知、指點(diǎn)等行政指導(dǎo)形式來改善這種情況,才能方便旅游者獲取關(guān)于旅游產(chǎn)品的正確信息,才能進(jìn)一步有效的遏制不正當(dāng)競爭,保證旅游市場公平競爭?!盵3]
(二)加強(qiáng)旅游監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)
“一方面,隨著旅游業(yè)的發(fā)展特別是旅游消費(fèi)大眾化和日常生活化,我國旅游市場呈現(xiàn)日益廣泛和深入的特點(diǎn),點(diǎn)多面廣,快速擴(kuò)張;另一方面,旅游是一種享受型、發(fā)展型消費(fèi),旅游產(chǎn)品又具有綜合性、多樣性等特征,人民群眾對(duì)旅游產(chǎn)品和服務(wù)的期望值高。”[4]因此,加強(qiáng)旅游服務(wù)質(zhì)量和市場秩序監(jiān)督檢查就顯得尤為重要。而旅游監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍無疑是影響旅游市場監(jiān)管水平的重要因素。因此,海南應(yīng)該抓住國家出臺(tái)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的有利時(shí)機(jī),將市縣旅游質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)存在,以滿足旅游執(zhí)法檢查工作的需要。同時(shí)、在機(jī)構(gòu)編制上,盡量向旅游監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)傾斜,在經(jīng)費(fèi)劃撥上,努力保證旅游監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的落實(shí)和充足。
(三)加快推進(jìn)旅游監(jiān)管體制改革
由于行政權(quán)力的稀缺性和附帶利益性,具有傳統(tǒng)管理權(quán)限的執(zhí)法部門不可能真正放權(quán),再加上多頭執(zhí)法所形成的權(quán)責(zé)不明,這就容易造成“有利益搶著管,沒利益不想管”的困局,政府協(xié)調(diào)下的聯(lián)合執(zhí)法也就容易走形式、走過場。最重要的是,海南旅游聯(lián)合執(zhí)法只在旅游高峰期和節(jié)假日進(jìn)行,沒有形成旅游綜合執(zhí)法監(jiān)管的長效機(jī)制。因此,我國應(yīng)考慮“建立一套級(jí)別高、權(quán)威大、職能強(qiáng)的旅游管理機(jī)構(gòu),對(duì)旅游六要素進(jìn)行宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào),對(duì)旅游資源進(jìn)行大規(guī)模、深層次的開發(fā)或整合,推動(dòng)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的大型旅游企業(yè)集團(tuán)的組建,”[5]發(fā)展“大旅游”,打造“大產(chǎn)業(yè)”、推進(jìn)“大管理”。探索旅游綜合執(zhí)法的長效機(jī)制,在成立省級(jí)旅游發(fā)展委員會(huì)的基礎(chǔ)上,各市縣也應(yīng)盡快組建旅游發(fā)展委員會(huì)和旅游規(guī)劃委員會(huì),為當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障和制度保障,組建高效快捷的旅游綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),最大限度地減少多頭執(zhí)法。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,提高旅游行政主管部門的位階,將旅游行政主管部門定位為政府組成部門,將旅游質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)定位為公務(wù)員單位,努力提高旅游行政執(zhí)法部門的權(quán)威。
(四)充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用
在現(xiàn)代社會(huì),人類的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)需要,大部分是通過社會(huì)組織來滿足的。建立在社會(huì)分工基礎(chǔ)上的專業(yè)化社會(huì)組織,通過其整合和協(xié)調(diào)功能,一方面可以使組織成員的活動(dòng)由無序狀態(tài)變?yōu)橛行驙顟B(tài),另一方面,又可以把分散的個(gè)體粘合為一個(gè)新的強(qiáng)大的集體,把有限的個(gè)體力量變?yōu)閺?qiáng)大的集體合力。新出臺(tái)的《中華人民共和國旅游法》中明確規(guī)定,要充分發(fā)揮行業(yè)組織的作用,促進(jìn)旅游市場健康發(fā)展。因此,一方面,海南可以按照先行先試的原則,放寬行業(yè)組織成立的標(biāo)準(zhǔn),用足用活政策、資金來鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)社會(huì)廣泛參與,淡化行業(yè)組織官方色彩,充分賦予其自,實(shí)行自收自支;政府只需對(duì)行業(yè)組織進(jìn)行宏觀管理和指導(dǎo),發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用,鼓勵(lì)各級(jí)各類旅游協(xié)會(huì)建立健全各項(xiàng)自律性規(guī)范,積極推動(dòng)行業(yè)誠信建設(shè),不斷提高旅游行業(yè)自律水平,維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。
另一方面,要賦予行業(yè)組織一定的管理權(quán)、處罰權(quán)。在行業(yè)準(zhǔn)入和退出方面給予其較大的自由權(quán)限,政府只需扮演裁判者的角色。鼓勵(lì)旅游經(jīng)營者、導(dǎo)游等涉旅方通過行業(yè)內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)品牌。通過行業(yè)協(xié)會(huì)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制,使旅游經(jīng)營者牢固樹立依法、誠信經(jīng)營的思想,鼓勵(lì)更多的旅游經(jīng)營者在認(rèn)真落實(shí)相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,建立自身旅游標(biāo)準(zhǔn)化管理體系,促進(jìn)服務(wù)品質(zhì)的提升,共同維護(hù)市場秩序。
四、結(jié)束語
《旅游法》的出臺(tái),對(duì)于保證旅游業(yè)的健康發(fā)展,改善旅游業(yè)中市場秩序失范等問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在旅游市場監(jiān)管中,旅游監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)、旅游市場監(jiān)管體制、行業(yè)協(xié)會(huì)組織等因素對(duì)旅游市場發(fā)展影響較大,國外旅游業(yè)發(fā)達(dá)國家在這方面都有較為成熟的可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。我國應(yīng)立足新出臺(tái)的《旅游法》,完善相關(guān)監(jiān)管制度,注重對(duì)旅游市場監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),進(jìn)一步理順市場監(jiān)管體制機(jī)制,提高執(zhí)法效率和執(zhí)法水平,真正放開對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的管制,發(fā)揮其自主性優(yōu)勢;唯此,方能解決目前我國旅游業(yè)存在的突出問題,迎來旅游業(yè)的規(guī)范發(fā)展、持續(xù)繁榮。
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關(guān)鍵詞農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法;體系建設(shè);現(xiàn)狀;思路;措施
農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系建設(shè)是農(nóng)業(yè)行政管理工作的重要內(nèi)容。在當(dāng)前農(nóng)資市場空前火爆的形勢下,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了前所未有的勃勃生機(jī),但也存在著坑農(nóng)害農(nóng)等不法行為。因此,必須強(qiáng)化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系建設(shè),堅(jiān)持以法治農(nóng),保證農(nóng)資市場的持久健康發(fā)展。
1農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本現(xiàn)狀
1.1機(jī)構(gòu)設(shè)置完善,但不平衡
自新的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)和規(guī)章頒布實(shí)施以來,全國各地相繼建立了不同類型的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),并在規(guī)范農(nóng)資市場秩序上取得了重大進(jìn)展。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員主要來源于農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的直接調(diào)編,或由種子、植保、土肥、農(nóng)機(jī)管理機(jī)構(gòu)中剝離,或從農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門中分離,或在行政體制改革中由政府單獨(dú)撥編成立。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要形式是由農(nóng)業(yè)主管部門內(nèi)設(shè)法規(guī)科室直接行使農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職能,或由農(nóng)業(yè)主管部門委托下設(shè)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)等綜合性農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使執(zhí)法職能,或由具有行政執(zhí)法、技術(shù)推廣、管理“兩位一體”或“三位一體”多項(xiàng)職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行種子、農(nóng)藥、肥料和農(nóng)機(jī)行政執(zhí)法。但是由于國家沒有統(tǒng)一規(guī)定的模式,現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置表現(xiàn)為:專業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)多,綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)少;兼職機(jī)構(gòu)多,專職機(jī)構(gòu)少;行政委托執(zhí)法機(jī)構(gòu)多,法律直接授權(quán)機(jī)構(gòu)少[1]。
1.2隊(duì)伍結(jié)構(gòu)完整,但人員參差不齊
由于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員來源不同,現(xiàn)有農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍的人員狀況表現(xiàn)為:專業(yè)科技人員多,行政干部和其他人員少;中專以下學(xué)歷人員多,大專以上學(xué)歷人員少;農(nóng)業(yè)專業(yè)人員多,法律等專業(yè)人員少;中初級(jí)科技人員多,高級(jí)科技人員少[2]。
1.3執(zhí)法專業(yè)性強(qiáng),但責(zé)任重大
種子、農(nóng)藥、肥料和農(nóng)機(jī)具是特殊的商品,故在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法中,既要牢牢掌握農(nóng)業(yè)各項(xiàng)專業(yè)基本技能,又要精通農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)和法律等相關(guān)知識(shí),依據(jù)專業(yè)技術(shù)和法律法規(guī)行政,達(dá)到最終執(zhí)法目的。但因農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員素質(zhì)差異較大,故在實(shí)際工作中難免不出現(xiàn)偏差[3]。
1.4與農(nóng)資經(jīng)營聯(lián)系較廣,但仍有矛盾
由于大多數(shù)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員是從種子、植保、土肥、農(nóng)機(jī)機(jī)構(gòu)和人員中脫離出來的,并將種子、農(nóng)藥、肥料和農(nóng)機(jī)經(jīng)營單位作為其依法行政對(duì)象,故與農(nóng)資經(jīng)營部門有一種天然的靠近和聯(lián)系。但因工作方向和利益的截然不同,往往會(huì)導(dǎo)致工作上出現(xiàn)新的矛盾。
2農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系建設(shè)的基本思路
2.1建設(shè)完整配套的組織機(jī)構(gòu)
結(jié)合事業(yè)單位改革,統(tǒng)一機(jī)構(gòu)形式,將種子與農(nóng)藥、肥料和農(nóng)機(jī)零配件的市場管理機(jī)構(gòu)、人員、職能合并一處,成立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),集中開展綜合性農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作,并將這些部門原來承擔(dān)的行業(yè)管理和技術(shù)推廣職能分別交由農(nóng)業(yè)主管部門和農(nóng)業(yè)(機(jī))技術(shù)推廣部門,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的整體功能[4]。
2.2建設(shè)精明強(qiáng)干的專業(yè)隊(duì)伍
選拔一批政治可靠、思想進(jìn)步、品德高尚、業(yè)務(wù)精湛的農(nóng)業(yè)和法律專業(yè)優(yōu)秀人才充實(shí)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍,使其隊(duì)伍結(jié)構(gòu)更加專業(yè)精干,促進(jìn)工作科學(xué)合理化。組織專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí),增強(qiáng)執(zhí)法人員的依法行政觀念和宗旨意識(shí),提高文化素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)、處理案件和解決各種矛盾與問題的能力,增強(qiáng)專業(yè)基本技能,擔(dān)當(dāng)重大使命。
2.3建設(shè)先進(jìn)實(shí)用的基礎(chǔ)設(shè)施
2.3.1建設(shè)永久性農(nóng)資田間檢測基地。選擇氣候適宜、地勢平坦、地力均勻、水源充足、管理方便的水旱田地塊,以購買、租賃、承包等形式,劃歸農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門長期使用,由農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)規(guī)劃改良,按照國標(biāo)標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行種子、農(nóng)藥、肥料質(zhì)量和農(nóng)機(jī)具性能的田間鑒定。
2.3.2投建基礎(chǔ)設(shè)施。由農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門主持,根據(jù)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作需要,在國家和地方的支持下,建設(shè)農(nóng)資檢測中心,興建農(nóng)資質(zhì)量檢驗(yàn)場所,投建現(xiàn)代化物理、?;碗娮觾x器設(shè)備,開展農(nóng)資品質(zhì)檢驗(yàn)分析、農(nóng)資仲裁檢驗(yàn)等任務(wù),為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法提供科學(xué)依據(jù)。
2.3.3實(shí)現(xiàn)跨域性的執(zhí)法業(yè)務(wù)聯(lián)網(wǎng)。鑒于目前各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料跨域經(jīng)營范圍廣、流動(dòng)性強(qiáng)、出現(xiàn)問題機(jī)率大的特點(diǎn),在各地農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門配備電子通信設(shè)備及其市場管理軟件,開通全國性農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù),緊密跟蹤監(jiān)測,并科學(xué)判斷農(nóng)資市場動(dòng)態(tài),開展地域間的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng),提高執(zhí)法效率[5]。
2.4建設(shè)快捷高效的運(yùn)行機(jī)制
2.4.1建設(shè)系統(tǒng)完備的市場安全預(yù)警與控制機(jī)制。研制和配備農(nóng)資市場運(yùn)行的近距離和中遠(yuǎn)程監(jiān)控、檢測、化驗(yàn)等特種技術(shù)系統(tǒng)及其設(shè)備,研究開發(fā)農(nóng)資市場的危險(xiǎn)源辨識(shí)、分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、早期鑒別、定量監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全性評(píng)價(jià)、可靠性分析等關(guān)鍵技術(shù)體系和裝置,配備農(nóng)資市場安全狀況全程跟蹤管理技術(shù)與設(shè)備,提高農(nóng)資市場監(jiān)管水平。
2.4.2建設(shè)機(jī)動(dòng)靈活的重大突發(fā)性事件應(yīng)急處理機(jī)制。研究和裝備農(nóng)資市場重大事故應(yīng)急預(yù)案、事故分析、指揮與決策系統(tǒng)的技術(shù)和設(shè)備,建設(shè)大型農(nóng)資市場數(shù)據(jù)庫、重大事故案例庫和事故分析專家系統(tǒng),加快重大事故虛擬仿真分析技術(shù)設(shè)備的設(shè)計(jì)、制造、安裝和使用,建立全國性的農(nóng)資重大事故統(tǒng)計(jì)分析研究體系,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門處理重大事件的快速反應(yīng)能力[6]。
2.4.3建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)資技術(shù)鑒定機(jī)制。加快農(nóng)資技術(shù)鑒定的改革與創(chuàng)新,由政府編制部門下文,成立專業(yè)性種子、農(nóng)藥、 肥料、農(nóng)機(jī)具技術(shù)鑒定工作機(jī)構(gòu),使組織、人員、標(biāo)準(zhǔn)、程序和運(yùn)作得到全方位的統(tǒng)一管理,避免濫組織、亂鑒定,提高農(nóng)資技術(shù)鑒定的準(zhǔn)確性、可靠性、真實(shí)性和權(quán)威性。
2.4.4建設(shè)簡捷靈便的社會(huì)化服務(wù)行為機(jī)制。規(guī)范執(zhí)法行為,嚴(yán)格法律程序,理順級(jí)別管轄,集中統(tǒng)一行使行政許可權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)和行政處罰權(quán),防止多層多頭執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、徇私枉法和不作為行為;規(guī)范行政審批,清理、削減和簡化行政審批項(xiàng)目和程序;規(guī)范服務(wù)行為,在履行職責(zé)和義務(wù)、優(yōu)化市場環(huán)境、解決熱點(diǎn)難點(diǎn)問題上建立起長效機(jī)制;規(guī)范民主決策程序,推行重大決策專家咨詢、民主評(píng)議、重要事項(xiàng)聽證和行政審批會(huì)審制度;規(guī)范電子政務(wù)方式,及時(shí)向社會(huì)傳遞政府決策、服務(wù)程序、辦事方法和行政結(jié)果,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的快捷可靠。
3農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系建設(shè)的主要措施
3.1加強(qiáng)行風(fēng)建設(shè)
建立行風(fēng)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制、行風(fēng)責(zé)任監(jiān)督制和針對(duì)嚴(yán)重失職造成惡劣社會(huì)影響的當(dāng)事人的追究制,聘請(qǐng)行風(fēng)監(jiān)督員,設(shè)立舉報(bào)電話,接待來信來訪,廣泛聽取各界群眾的意見和建議,糾風(fēng)治理,標(biāo)本兼治。對(duì)執(zhí)法人員約法三章,正確運(yùn)用手中權(quán)力,反腐倡廉,提高隊(duì)伍的素質(zhì)。開展精神文明建設(shè),改善管理面貌,敬業(yè)為農(nóng),優(yōu)質(zhì)服務(wù),禮貌待人,熱情周到,文明執(zhí)法,廉潔高效。
3.2建立社會(huì)誠信機(jī)制
推行政務(wù)公開,開通陽光熱線,采取實(shí)地考察、現(xiàn)場咨詢、會(huì)議聽證、陽光投訴、媒體宣傳、現(xiàn)身實(shí)踐等形式,與廣大群眾接觸交流、和諧共處,幫助群眾排憂解難,獲得群眾支持。實(shí)行誠信行政承諾,公示上墻,自覺踐諾,提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的透明度。實(shí)施真誠護(hù)農(nóng)行動(dòng),依法打擊見利忘義、與民爭利和坑農(nóng)害農(nóng)不法行為,解決侵害農(nóng)民利益問題,形成濃厚的社會(huì)誠信氛圍。
3.3 完善農(nóng)村市場監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)
針對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法力量不足,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村中延伸不足等問題,在鄉(xiāng)村兩級(jí)設(shè)立農(nóng)情觀察員,委以監(jiān)督當(dāng)?shù)剞r(nóng)資進(jìn)貨渠道是否正常、游街商販活動(dòng)蹤跡、農(nóng)資經(jīng)營者經(jīng)營行為是否規(guī)范、農(nóng)民用種用藥用肥用機(jī)具是否安全有效等事責(zé),形成完整統(tǒng)一的農(nóng)村農(nóng)資市場監(jiān)管網(wǎng)絡(luò),消除偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)資市場監(jiān)管空白。
3.4搞好社會(huì)化服務(wù)
結(jié)合市場監(jiān)管,采取廣電專題講座、專家辦班授課、參與社區(qū)活動(dòng)、上街展示圖板、印發(fā)宣傳材料等形式,開展送科技下鄉(xiāng)活動(dòng),為廣大農(nóng)民提供法律服務(wù)。通過服務(wù)增強(qiáng)種子經(jīng)營者的道德意識(shí)、行為規(guī)范和農(nóng)民群眾的自我維權(quán)保護(hù)意識(shí)。
3.5健全各項(xiàng)保障制度
完善舉報(bào)投訴、責(zé)任追究制度,建立執(zhí)法成效評(píng)議制度,對(duì)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法和行風(fēng)建設(shè)進(jìn)行民主評(píng)議排序,獎(jiǎng)優(yōu)罰劣,末位淘汰。并把農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系建設(shè)納入各級(jí)政府工作日程,堅(jiān)持常抓不懈,落實(shí)扶持政策,推動(dòng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的持續(xù)健康發(fā)展。
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論文摘要:通過分析種子行政執(zhí)法體系的機(jī)構(gòu)、人員、特點(diǎn)、成果和問題,提出了從組織機(jī)構(gòu)、專業(yè)隊(duì)伍、基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)行機(jī)制入手建設(shè)種子行政執(zhí)法體系的基本思路和加強(qiáng)行風(fēng)建設(shè)、建立社會(huì)誠信機(jī)制、完善農(nóng)村種子市場監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)、搞好社會(huì)化服務(wù)和健全各項(xiàng)保障制度等項(xiàng)措施。
種子行政執(zhí)法體系建設(shè)是種子管理的重要內(nèi)容。在當(dāng)前種子市場空前火爆形勢下,種子事業(yè)既呈現(xiàn)出前所未有的勃勃生機(jī),也存在著坑農(nóng)害農(nóng)等不法行為。因此,必須強(qiáng)化種子行政執(zhí)法體系建設(shè),堅(jiān)持以法治種,保證種子市場持久健康發(fā)展。
1.當(dāng)前種子行政執(zhí)法體系建設(shè)的基本概況
《中華人民共和國種子法》頒布實(shí)施以來,全國各地相繼建立了不同類型的種子行政執(zhí)法組織機(jī)構(gòu),并在規(guī)范種子市場經(jīng)濟(jì)秩序上取得了重大進(jìn)展。種子行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的主要來源,或由農(nóng)業(yè)行政主管部在本系統(tǒng)內(nèi)直接調(diào)編成立,或從原國有行政、技術(shù)、經(jīng)營“三位一體”的種子公司中剝離而來,或從農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門中分離而來,或在行政體制改革中由政府單獨(dú)撥編成立。
1.1種子行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要形式
(1)由農(nóng)業(yè)行政主管部門內(nèi)設(shè)法規(guī)科室直接從事種子市場管理等農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作;
(2)由農(nóng)業(yè)行政主管部門委托下設(shè)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)等綜合性農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使種子等農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法職能;
(3)由具有種子行政執(zhí)法、技術(shù)推廣或行業(yè)管理“兩位一體”或“三位一體”多項(xiàng)職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行種子行政執(zhí)法;
(4)由農(nóng)業(yè)行政主管部門委托種子專業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展種子行政執(zhí)法。
1.2種子行政執(zhí)法體系建設(shè)的基本特點(diǎn)
1.2.1機(jī)構(gòu)設(shè)置完善但不平衡。由于國家沒有統(tǒng)一規(guī)定的模式,現(xiàn)行的種子行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置表現(xiàn)為專業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)多,綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)少;兼職機(jī)構(gòu)多,專職機(jī)構(gòu)少;行政委托執(zhí)法機(jī)構(gòu)多,法律直接授權(quán)機(jī)構(gòu)少。
1.2.2隊(duì)伍結(jié)構(gòu)完整但人員參差不齊。由于種子行政執(zhí)法人員來源不同,現(xiàn)有種子行政執(zhí)法隊(duì)伍的人員狀況表現(xiàn)為專業(yè)科技人員多,行政干部和其他人員少;中專以下人員多,大專以上人員少;農(nóng)業(yè)專業(yè)人員多,法律等專業(yè)人員少;中初級(jí)科技人員多,高級(jí)科技人員少。
1.2.3執(zhí)法專業(yè)性強(qiáng)但責(zé)任重大。種子是特殊的活的商品,故在種子行政執(zhí)法中,既要牢牢掌握種子專業(yè)的基本技能,又要精通農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)和法律等相關(guān)知識(shí),依據(jù)專業(yè)技術(shù)和法律法規(guī)行政,達(dá)到最終執(zhí)法目的。但因種子行政執(zhí)法人員素質(zhì)差異較大,故在實(shí)際工作中難免不出現(xiàn)偏差。
1.2.4與種子經(jīng)營聯(lián)系較廣但仍有矛盾。由于大多數(shù)種子行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員是從國有種子公司中剝離出來并將種子公司等種子經(jīng)營單位作為其依法行政對(duì)象,故與種子經(jīng)營部門有一種天然的靠近和聯(lián)系。但因工作方向和利益的截然不同,往往會(huì)導(dǎo)致感情上出現(xiàn)新的矛盾。
1.3種子行政執(zhí)法工作的主要任務(wù)和成果
1.3.1種子打假專項(xiàng)治理。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵季節(jié),依法檢查種子經(jīng)營單位,整頓種子市場,查處假冒偽劣種子,保護(hù)農(nóng)民利益。
1.3.2種子質(zhì)量檢驗(yàn)和檢疫。通過連年的種子三期檢驗(yàn)和田間、調(diào)運(yùn)檢疫,提高種子質(zhì)量,避免重大質(zhì)量事故發(fā)生。
1.3.3種子技術(shù)鑒定。依據(jù)種子法律法規(guī),通化市政府編委下文成立的“通化市種子技術(shù)鑒定工作辦公室”,在全市范圍內(nèi)行使種子技術(shù)鑒定工作職能,每年鑒定種子糾紛案件數(shù)起,為種子管理和司法部門正確裁決種子案件提供法律和技術(shù)依據(jù)。
1.3.4品種審定。通過對(duì)品種區(qū)域試驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行技術(shù)論證,審定鑒定新品種,實(shí)施品種保護(hù),為其推廣應(yīng)用提供科學(xué)依據(jù)。
1.3.5軟環(huán)境治理。在種子行政執(zhí)法中,按照嚴(yán)格的手續(xù)和完備的制度,開展種子生產(chǎn)經(jīng)營許可等便民服務(wù),建立起公開、文明、規(guī)范、高效的服務(wù)環(huán)境,杜絕隨意執(zhí)法和亂執(zhí)法行為,確保種子執(zhí)法和市場環(huán)境整治實(shí)現(xiàn)雙贏。
1.4種子行政執(zhí)法體系建設(shè)中存在的主要矛質(zhì)
1.4.1種子行政執(zhí)法與行業(yè)管理和技術(shù)推廣職能相互交叉的矛盾。目前,各地種子行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)大多為一站多能,種子行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,又當(dāng)裁判員;既當(dāng)行政官員,又當(dāng)執(zhí)法人員;既從事種子執(zhí)法監(jiān)察,又搞技術(shù)推廣和經(jīng)營服務(wù),不但削弱了種子行政執(zhí)法,而且沖淡了種子行業(yè)管理、技術(shù)推廣和生產(chǎn)經(jīng)營。
1.4.2種子執(zhí)法技術(shù)含量高、政策性強(qiáng)與執(zhí)法人員不精的矛盾。種子執(zhí)法人員需要具備的基本條件是:懂技術(shù),掌握政策和法規(guī),并有高尚的品格和思想道德思想水平、政策水平、技術(shù)水平和業(yè)務(wù)水平都很差,難當(dāng)執(zhí)法重任。
1.4.3種子市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)法律保障的迫切需求與種子法規(guī)功能相對(duì)不強(qiáng)的矛盾?,F(xiàn)階段國家頒布的種子法律法規(guī)雖然授予種子管理部門對(duì)違法違規(guī)案件以至高無上的調(diào)查權(quán)、對(duì)犯案主體以責(zé)無旁貸的檢查權(quán)、對(duì)案件處理以不可推卸的建議權(quán),但在對(duì)案件的裁決權(quán)、處罰權(quán)和執(zhí)行權(quán)上,卻在許多場合下不得不依靠工商、公安等部門配合或主持才能執(zhí)行和結(jié)案。
1.4.4種子行政執(zhí)法程序的極其復(fù)雜和重要與其基礎(chǔ)設(shè)施不完備的矛盾。種子行政執(zhí)法要求情況屬實(shí),證據(jù)確鑿,程序完整,資料可靠。故在案件的調(diào)查、取證、分析、論證直至最后下達(dá)結(jié)論的整個(gè)過程中,都需要有精千的執(zhí)法主體和精密的儀器設(shè)備進(jìn)行現(xiàn)場取樣和檢測。而現(xiàn)實(shí)是,不但執(zhí)法隊(duì)伍不精,而且缺少必要的檢測儀器和設(shè)備,更缺少精密儀器設(shè)備,影響辦案效率和效果。
2種子行政執(zhí)法體系建設(shè)的甚本思路
種子是重要的活的生產(chǎn)資料和商品,是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收的內(nèi)在基礎(chǔ)。種子市場穩(wěn)定與否,對(duì)于發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有重要意義。而維護(hù)種子市場安定的最有效手段就是加強(qiáng)種子行政執(zhí)法體系建設(shè),依法強(qiáng)化種子市場管理。
2.1建設(shè)完整配套的組織機(jī)構(gòu)
鑒于目前因各地種子行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)各自為政、形式多樣、一站多能所導(dǎo)致的種子行政執(zhí)法不便協(xié)調(diào)、精力分散、執(zhí)法功能不強(qiáng)等現(xiàn)實(shí)情況,結(jié)合農(nóng)業(yè)事業(yè)單位改革,統(tǒng)一機(jī)構(gòu)形式,或?qū)⒎N子與農(nóng)藥、肥料和農(nóng)機(jī)零配件的市場管理機(jī)構(gòu)、人員和職能合并一處,成立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),集中開展綜合性農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作;或成立全國統(tǒng)一形式的種子專業(yè)行政執(zhí)法主體機(jī)構(gòu),專門從事種子行政執(zhí)法工作,將種子管理部門原來承擔(dān)的行業(yè)管理和技術(shù)推廣職能分別交由農(nóng)業(yè)行政主管部門和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門,增強(qiáng)種子行政執(zhí)法的整體功能。
2.2建設(shè)精明強(qiáng)干的專業(yè)隊(duì)伍
2.2.1調(diào)整用人機(jī)制。根據(jù)種子行政執(zhí)法需要,培養(yǎng)一支遵紀(jì)守法、廉潔奉公、愛崗敬業(yè)、求真務(wù)實(shí)的種子行政執(zhí)法隊(duì)伍。結(jié)合事業(yè)單位改革,優(yōu)化整合行政執(zhí)法人員,選拔一批政治可靠、思想進(jìn)步、品德高尚、業(yè)務(wù)精湛的種子和法律專業(yè)優(yōu)秀人才充實(shí)種子行政執(zhí)法隊(duì)伍。并激發(fā)更多的種子行政執(zhí)法人員不斷學(xué)習(xí)和更新,提高專業(yè)基本技能,使其隊(duì)伍結(jié)構(gòu)更加純潔精干,科學(xué)合理。
2.2.2加強(qiáng)思想作風(fēng)建設(shè)。組織學(xué)習(xí)理論,開展思想教育,牢固樹立宗旨意識(shí),更好地為“三農(nóng)”服務(wù),在農(nóng)民群眾中樹立良好的形象。
2.2.3規(guī)范隊(duì)伍管理。實(shí)行崗前培訓(xùn)制、持證上崗制和亮證執(zhí)法制,增強(qiáng)執(zhí)法人員的依法行政觀念,提高執(zhí)法人員依法處理案件和解決各種矛盾與問題的能力。
2.2.4提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。組織現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和法律法規(guī)專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí),不斷總結(jié)、積累、探索和創(chuàng)新,提高文化素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì),開拓視野,增長才干,增強(qiáng)專業(yè)基本技能,擔(dān)當(dāng)重大使命,努力改善種子行政執(zhí)法隊(duì)伍的人員素質(zhì)參差不齊、實(shí)用人才不足、精英人才匾乏等不良狀態(tài),建設(shè)一支具有服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、勤政廉潔的高素質(zhì)種子行政執(zhí)法隊(duì)伍。
2.3建設(shè)先進(jìn)實(shí)用的基礎(chǔ)設(shè)施
2.3.1建設(shè)永久性種子田間檢測基地。選擇氣候適宜、地勢平坦、地力均勻、水源充足、管理方便的水旱田地塊,以購買、租賃、承包等形式劃歸種子管理部門長期使用,由種子管理部門負(fù)責(zé)規(guī)劃改良,按照國頒標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行品種特征特性和種子質(zhì)量田間鑒定。
2.3.2投建基礎(chǔ)設(shè)施。由種子管理部門主持,根據(jù)種子行政執(zhí)法工作需要,在國家和地方的支持下建設(shè)種子檢測中心,興建種子質(zhì)量檢驗(yàn)場所,投建現(xiàn)代化儀器設(shè)備,開展種子播種品質(zhì)檢驗(yàn)、品種品質(zhì)分析、種子仲裁檢驗(yàn)等任務(wù),為種子行政執(zhí)法提供科學(xué)依據(jù)。
2.3.3實(shí)現(xiàn)區(qū)域性的種子行政執(zhí)法業(yè)務(wù)聯(lián)網(wǎng)。鑒于目前種子跨域經(jīng)營范圍廣、流動(dòng)性強(qiáng)、出現(xiàn)問題幾率大的特點(diǎn),積極創(chuàng)造條件,在各地種子行政執(zhí)法部門配備電子計(jì)算機(jī)及其種子市場管理軟件,開通全國性種子行政執(zhí)法互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù),緊緊跟蹤監(jiān)測并科學(xué)判斷種子市場動(dòng)態(tài),開展地域間的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng),提高執(zhí)法效率。
2.4建設(shè)快捷奏效的運(yùn)行機(jī)制
2.4.1建設(shè)系統(tǒng)完備的種子市場安全預(yù)警與控制機(jī)制。加快針對(duì)種子市場運(yùn)行和種子行政執(zhí)法特殊性的近距離和中遠(yuǎn)程監(jiān)控、檢測、化驗(yàn)等特種技術(shù)系統(tǒng)及其設(shè)備的研制和配備,研究開發(fā)種子市場的危險(xiǎn)源辨識(shí)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、早期鑒別、定量監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全性評(píng)價(jià)、可靠性分析等關(guān)鍵技術(shù)體系、方法步驟和設(shè)備裝置,配備種子市場安全狀況全程跟蹤管理技術(shù)與設(shè)備,提高種子市場監(jiān)管水平。
2.4.2建設(shè)機(jī)動(dòng)靈活的種子重大突發(fā)性事件應(yīng)急處理機(jī)制。研究和裝備種子市場重大事故的應(yīng)急預(yù)案、事故分析、指揮和決策系統(tǒng)的技術(shù)和設(shè)備,建設(shè)大型種子市場數(shù)據(jù)庫、重大事故案例庫和事故分析專家系統(tǒng),加快重大事故虛擬仿真分析技術(shù)設(shè)備的研究、設(shè)計(jì)、制造、安裝、使用和保養(yǎng),建立全國性的種子重大事故統(tǒng)計(jì)分析研究體系,增強(qiáng)種子行政執(zhí)法部門處理重大事件的快速反應(yīng)能力。
2.4.3建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的種子技術(shù)鑒定機(jī)制。鑒于目前全國性的多家執(zhí)法和技術(shù)職稱“滿天飛”的現(xiàn)實(shí)實(shí)際,應(yīng)加快種子技術(shù)鑒定的改革與創(chuàng)新,推廣通化市由政府編制部門下文成立專業(yè)性種子技術(shù)鑒定工作辦公室的經(jīng)驗(yàn),建立統(tǒng)一組織、統(tǒng)一人員、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一程序和統(tǒng)一運(yùn)作的種子技術(shù)鑒定機(jī)構(gòu),避免濫組織、亂鑒定,提高種子技術(shù)鑒定的準(zhǔn)確性、可靠性、真實(shí)性和權(quán)威性。
2.4.4建設(shè)簡捷靈便的社會(huì)化服務(wù)行為機(jī)制。規(guī)范執(zhí)法行為,嚴(yán)格法律程序,理順級(jí)別管轄,集中統(tǒng)一行使行政許可權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)和行政處罰權(quán),防止多層多頭執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、拘私枉法和不作為行為。規(guī)范行政審批,清理、削減和簡化行政審批項(xiàng)目和程序,方便群眾。規(guī)范服務(wù)行為,履行職責(zé)和義務(wù),在優(yōu)化市場環(huán)境、解決熱點(diǎn)難點(diǎn)問題和向市場邊沿及農(nóng)村市場延伸上建立起長效機(jī)制。規(guī)范科學(xué)民主決策程序,推行重大決策專家咨詢、民主評(píng)議、重要事項(xiàng)聽證和行政審批會(huì)審制度。規(guī)范電子政務(wù)方式,及時(shí)向社會(huì)傳遞政府決策、服務(wù)程序、辦事方法和行政結(jié)果,實(shí)現(xiàn)種子政執(zhí)法的快速敏捷和準(zhǔn)確可靠。
3種子行政執(zhí)法體系建設(shè)的主要措施
種子行政執(zhí)法是種子市場健康運(yùn)行的重要保證,必須加大措施,強(qiáng)化種子行政執(zhí)法體系建設(shè),推進(jìn)種子依法行政。
3.1加強(qiáng)行風(fēng)建設(shè)
建立行風(fēng)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制、行風(fēng)責(zé)任監(jiān)督制和對(duì)嚴(yán)重失職造成惡劣社會(huì)影響當(dāng)事人的追究制,聘請(qǐng)行風(fēng)監(jiān)督員,設(shè)立舉報(bào)電話,接待來信來訪,廣泛聽取各界群眾的意見和建議,糾風(fēng)治理,標(biāo)本兼治,規(guī)范執(zhí)法行為、服務(wù)行為、政策行為和辦事行為,提高隊(duì)伍的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、管理水平和服務(wù)質(zhì)量。對(duì)執(zhí)法人員約法三章,正確運(yùn)用手中權(quán)力,反腐倡廉,依法維護(hù)人民群眾利益。開展精神文明建設(shè),改善管理面貌,敬業(yè)為農(nóng),優(yōu)質(zhì)服務(wù),禮貌待人,熱情周到,文明執(zhí)法,廉潔高效。
3.2建立社會(huì)誠信機(jī)制
推進(jìn)政務(wù)公開,實(shí)施“陽光政務(wù)”,開通陽光熱線,采取實(shí)地考察、現(xiàn)場咨詢、會(huì)議聽證、陽光投訴、上街宣傳等形式,與廣大群眾接觸交流,和諧共處,幫助群眾解決疑難問題,獲得群眾支持。實(shí)行誠信行政承諾,公示上墻,自覺踐諾,提高種子行政執(zhí)法的透明度。發(fā)揮輿論宣傳的導(dǎo)向作用,利用媒體和現(xiàn)身形式,宣傳種子法律法規(guī),使群眾真正了解種子法規(guī)政策,主動(dòng)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。實(shí)施真誠護(hù)農(nóng)行動(dòng),從維護(hù)農(nóng)民群眾的根本利益出發(fā),疏通行政渠道,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),依法打擊見利忘義、與民爭利和坑農(nóng)害農(nóng)的不法行為,解決侵害農(nóng)民利益問題,形成講信用、守信用、用信用的社會(huì)誠信氛圍和誠信環(huán)境。新晨
3.3完善農(nóng)村種子市場監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)
針對(duì)當(dāng)前種子行政執(zhí)法力量不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下經(jīng)常延伸不到問題,結(jié)合實(shí)際,因地制宜,在鄉(xiāng)村兩級(jí)設(shè)立種情觀察員,委以監(jiān)督當(dāng)?shù)胤N子進(jìn)貨渠道是否正常、游街商販活動(dòng)蹤跡、種子經(jīng)營者經(jīng)營行為是否規(guī)范、農(nóng)民用種是否安全有效等事責(zé),形成“橫向到邊,縱向到底,鄉(xiāng)不漏村,村不漏點(diǎn),上下聯(lián)動(dòng),轄區(qū)統(tǒng)一”的農(nóng)村種子市場監(jiān)管網(wǎng)絡(luò),消除偏遠(yuǎn)地區(qū)種子市場監(jiān)管空白。
3.4搞好社會(huì)化服務(wù)
結(jié)合市場監(jiān)管,采取廣電專題講座、專家辦班授課、參與社區(qū)活動(dòng)、上街展示圖板、印發(fā)宣傳資料等形式,開展種子行政執(zhí)法“三下鄉(xiāng)三服務(wù)”活動(dòng)。一是送法律下鄉(xiāng),為農(nóng)民群眾維護(hù)自身的合法權(quán)益提供法律服務(wù)。二是送科技下鄉(xiāng),為廣大農(nóng)民合理用種提供技術(shù)服務(wù)。三是送政策下鄉(xiāng),為農(nóng)村種子執(zhí)法相對(duì)人規(guī)范經(jīng)營行為提供政策服務(wù)。通過服務(wù),增強(qiáng)種子經(jīng)營者的道德意識(shí)、行為規(guī)范和農(nóng)民群眾的自我維權(quán)保護(hù)意識(shí)。
一、完善機(jī)構(gòu),暢通機(jī)制,提升工作質(zhì)效
黨委書記、局長同志帶隊(duì)先后到省市縣、市和市等地學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),積極與縣委編辦、縣司法局對(duì)接,將城管執(zhí)法與綜合執(zhí)法有機(jī)結(jié)合,同步推進(jìn)。同志親自組織草擬“三定”方案,先后修改數(shù)次。一是優(yōu)化內(nèi)設(shè)股室,將原來的辦公室、政策法規(guī)股、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合管理股、市政設(shè)施管理股、政工人事股、計(jì)財(cái)股、數(shù)字城管指揮中心、高新區(qū)管理股8個(gè)內(nèi)設(shè)股室調(diào)整為辦公室、政策法規(guī)股、城鄉(xiāng)管理項(xiàng)目股(城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理辦)、城市管理監(jiān)管股、財(cái)務(wù)審計(jì)股、政工人事股6個(gè)股室,進(jìn)一步明確了股室職責(zé)分工,保障了政令暢通。二是調(diào)整了局屬事業(yè)單位,設(shè)立城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心、市政設(shè)施維護(hù)中心、園林綠化服務(wù)中心、數(shù)字城市指揮中心整合了城市管理機(jī)構(gòu)。三是強(qiáng)化執(zhí)法機(jī)構(gòu),設(shè)立縣綜合行政執(zhí)法一大隊(duì)、二大隊(duì)、三大隊(duì)為局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),規(guī)范執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱,實(shí)行“局隊(duì)合一”,為綜合行政執(zhí)法改革邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。2020年9月,縣委辦、縣政府辦印發(fā)了《縣綜合行政執(zhí)法局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》的通知,縣委編制委員會(huì)印發(fā)了《縣綜合行政執(zhí)法大隊(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的通知》。
二、認(rèn)真梳理,積極謀劃,確保權(quán)責(zé)有效實(shí)施
2020年完成發(fā)改、經(jīng)科、住建等12個(gè)縣級(jí)部門223項(xiàng)執(zhí)法職責(zé)清理,目前已向市政府報(bào)送審核擬集中行使的行政處罰、行政強(qiáng)制事項(xiàng)共650項(xiàng)。一是深入學(xué)習(xí),提早謀劃。通過深入學(xué)習(xí)省、市深化市場監(jiān)管等領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的相關(guān)文件,學(xué)習(xí)借鑒市、市等改革先行區(qū)的好做法、好經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我縣實(shí)際,系統(tǒng)的對(duì)12個(gè)縣級(jí)部門的行政處罰、強(qiáng)制權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行梳理,為權(quán)責(zé)事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)作好準(zhǔn)備。二是積極對(duì)接,整合權(quán)責(zé)事項(xiàng)。針對(duì)與自然資源、市場監(jiān)管等部門有爭議的權(quán)責(zé)事項(xiàng),通過征求意見、召開協(xié)調(diào)會(huì)等形式積極與相關(guān)職能部門和縣委編辦對(duì)接,按照“職責(zé)相近”原則,明確職責(zé),進(jìn)一步整合權(quán)責(zé)事項(xiàng),確保權(quán)力責(zé)任事項(xiàng)有效實(shí)施。
一、我市基層工商所的現(xiàn)狀
(一)基本情況
截至20*年11月,全市15個(gè)工商分局共設(shè)73個(gè)基層工商所,917名工商干部,占全市工商干部總數(shù)的約54.04%,如剔除開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、大榭和科技園區(qū)分局,即在11個(gè)分局中占干部總數(shù)的62.47%。73個(gè)基層工商所直接管理企業(yè)56406戶,個(gè)體工商戶205354家,分別占全市內(nèi)資企業(yè)(包括私營企業(yè))總數(shù)的66.81%、95.75%。
(二)所處地位
1.市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的基本力量
從整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序,開展專項(xiàng)整治行動(dòng)來看,幾乎所有的工商系統(tǒng)部署的或其他部門需要工商配合的,無一例外需要基層工商所抓落實(shí),只有基層工商所將專項(xiàng)整治要求落到了實(shí)處,專項(xiàng)整治的效果才能體現(xiàn),專項(xiàng)整治的最終目的才能達(dá)到。從經(jīng)濟(jì)違法違章案件查處情況看,20*年12月至20*年11月,全市基層工商所共查處經(jīng)濟(jì)違法違章案件12178件,其中大案1418件,罰沒款3228.67萬元,分別占全市總數(shù)的87.07%、77.66%、78.85%。
2.涉及工商行政管理的法律、法規(guī)和政策的最終執(zhí)行者
基層工商所必須掌握所有的有關(guān)市場準(zhǔn)入的法律、法規(guī)和政策,直接負(fù)責(zé)轄區(qū)個(gè)體工商戶的登記,并要及時(shí)為群眾提供有關(guān)內(nèi)資企業(yè)的注冊登記要求,做到熱情服務(wù)和“一口清、一口準(zhǔn)”。必須熟悉有關(guān)市場交易、市場競爭的工商行政管理法律、法規(guī)和政策,了解有關(guān)綜合管理的規(guī)范性文件,做到既要及時(shí)查處各種經(jīng)濟(jì)違法違章行為,又要及時(shí)將不屬于工商部門查處的案件準(zhǔn)確移送到相應(yīng)的職能部門,還要積極配合當(dāng)?shù)卣?、有關(guān)部門進(jìn)行綜合管理;必須綜合運(yùn)用商標(biāo)、廣告、合同等職能為轄區(qū)企業(yè)做好相關(guān)服務(wù)。
3.工商隊(duì)伍整體形象的直接體現(xiàn)
基層工商所全體干部常年工作在市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的第一線,工作條件最艱苦,工作任務(wù)最繁忙,工作對(duì)象最直接,工作環(huán)境最復(fù)雜?;鶎庸ど趟藛T素質(zhì)的高低、隊(duì)伍形象的好壞、依法行政的程度、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的效果,直接影響著市場經(jīng)營主體對(duì)工商行政管理工作認(rèn)不認(rèn)同、地方政府對(duì)工商行政管理工作支不支持、人民群眾和人大代表以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)工商行政管理工作滿不滿意,直接關(guān)系到整個(gè)工商隊(duì)伍的形象和社會(huì)地位。
二、影響基層工商所職能轉(zhuǎn)變的瓶頸
影響我市基層工商所職能轉(zhuǎn)變的因素是多方面的。經(jīng)分析歸納,主要集中表現(xiàn)為“四個(gè)不適應(yīng)”:
(一)隊(duì)伍整體素質(zhì)與市場經(jīng)濟(jì)條件下市場監(jiān)管執(zhí)法要求不相適應(yīng)
新時(shí)期、新形勢對(duì)市場監(jiān)管和行政執(zhí)法提出的要求越來越高。隨著市場經(jīng)營主體多元化、市場經(jīng)營方式多樣化、市場監(jiān)管環(huán)境復(fù)雜化和經(jīng)濟(jì)違法違章行為高科技化等等,均使工商行政管理隊(duì)伍特別是一線監(jiān)管人員面臨更嚴(yán)峻的考驗(yàn)。而基層工商所隊(duì)伍整體素質(zhì)難以適應(yīng)。
1.思想觀念跟不上時(shí)代的步伐
有些基層干部仍然啃老本,習(xí)慣于簡單的執(zhí)法方式,依法行政觀念不強(qiáng)。
2.隊(duì)伍年齡偏大,干部老化現(xiàn)象嚴(yán)重
目前,基層工商所干部平均年齡達(dá)到38.40歲,其中,30歲以下155人,占基層工商所干部總數(shù)的16.90%;30-35歲197人,占21.48%;36-45歲284人,占30.97%;46歲以上282人,占30.75%,全市基層工商所平均年齡在40歲以上的有19個(gè)。
3.文化層次和學(xué)歷水平不高c
大專以下學(xué)歷的189人,占20.61%;大專學(xué)歷的617人,占67.28%;本科學(xué)歷的109人,僅占11.89%;研究生學(xué)歷的4人,占0.44%。
4.知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理,特別是法律、計(jì)算機(jī)專業(yè)人才缺乏,復(fù)合型人才則更為奇缺。
在全市基層工商所中,法律、計(jì)算機(jī)專業(yè)畢業(yè)的具有本科學(xué)歷的分別為6人和14人。至于既懂經(jīng)濟(jì)管理又懂法律,能熟練操作計(jì)算機(jī)的干部更是鳳毛麟角。
(二)內(nèi)部職能分工與監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)不相適應(yīng)
目前,除極少數(shù)基層工商所自行對(duì)內(nèi)部職能實(shí)現(xiàn)綜合、巡查、辦案分組管理外,絕大多數(shù)基層工商所在內(nèi)部職能分工和人員安排上,基本照搬分局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置,分局有多少內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),基層工商所就有多少對(duì)應(yīng)線上的分工,實(shí)現(xiàn)以線為主,分兵把手,很不合理。與此同時(shí),近年來,上級(jí)機(jī)關(guān)部署、開展專項(xiàng)整治工作比較多。1999年、2000年除連續(xù)開展“百日?qǐng)?zhí)法大行動(dòng)”和20*年開展整頓和規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序四階段專項(xiàng)整治外,還有其他專項(xiàng)整治穿插其中;20*年除集貿(mào)市場集中整治外,其他專項(xiàng)整治也達(dá)10多項(xiàng),而且每條線每年都有1-2項(xiàng)專項(xiàng)執(zhí)法任務(wù),同時(shí),無論是集中整治還是專項(xiàng)執(zhí)法,都要有計(jì)劃、有部署、有總結(jié),任務(wù)重,要求高。在人員有限的情況下,只能疲于應(yīng)付,有些專項(xiàng)整治往往雷聲大、雨點(diǎn)小,甚至流于形式,導(dǎo)致行政執(zhí)法成本高,行政執(zhí)法效果卻不理想。隨著監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)越來越重,基層工商所內(nèi)部分工不適應(yīng)性越來越突出。
(三)現(xiàn)行監(jiān)管執(zhí)法模式與監(jiān)管執(zhí)法的要求不相適應(yīng)
新時(shí)期、新形勢要求基層工商所逐步適應(yīng)監(jiān)管社會(huì)主義大市場的要求,建立起以“經(jīng)濟(jì)戶口”管理制度為載體,以工商巡查為手段,以信息化技術(shù)為支撐,全方位的、動(dòng)態(tài)的、長效的科學(xué)監(jiān)管體制。而目前,基層工商所仍然停留在原有的傳統(tǒng)的監(jiān)管模式上。這種監(jiān)管模式的主要弊端為:
1.監(jiān)管方式陳舊
市場辦管脫鉤后,有些基層工商所對(duì)商品市場的監(jiān)管仍然采取駐場式的靜態(tài)管理;部分基層工商所雖然實(shí)行了巡查制,由于巡點(diǎn)不明確,也是巡而不查;大部分基層工商所干部對(duì)市場整治仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)式、突擊式、階段式的整治;對(duì)經(jīng)濟(jì)違法違章行為更多的是事后查處,缺乏事前預(yù)防、動(dòng)態(tài)監(jiān)督的意識(shí)和手段,科學(xué)、長效的監(jiān)管方式還沒有確立。
2.執(zhí)法手段落后
截止到20*年11月,全市基層工商所配備汽車135輛,計(jì)算機(jī)578臺(tái),平均每個(gè)所擁有汽車1.85輛、計(jì)算機(jī)7.92臺(tái);平均每個(gè)工商干部擁有汽車0.15輛、計(jì)算機(jī)0.8臺(tái)。車輛配備不能適應(yīng)基層工商所巡查的需要,計(jì)算機(jī)性能也不適應(yīng)辦公自動(dòng)化的需要。此外,由于缺乏必要的技術(shù)手段,基層工商所在打假方面仍然憑經(jīng)驗(yàn)判斷和處理,對(duì)農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥超標(biāo)鑒定,更顯束手無策。
3.在監(jiān)管范圍上
基本上仍然停留在以有形市場和對(duì)一些小規(guī)模企業(yè)的違法行為的處罰為主;經(jīng)濟(jì)違法違章案件的查處上,仍然停留在以傳統(tǒng)的商標(biāo)侵權(quán)、假冒偽劣等案件為主,而對(duì)房地產(chǎn)、保險(xiǎn)業(yè)、新興的電子商務(wù)等無形市場的監(jiān)管缺乏有效手段和相應(yīng)本領(lǐng),監(jiān)管領(lǐng)域狹小,科技含量很低。
(四)上級(jí)賦予職權(quán)與上級(jí)工作要求不相適應(yīng)
上級(jí)機(jī)關(guān)和社會(huì)各界都要求基層工商所監(jiān)管執(zhí)法職能到位,年年要有所創(chuàng)新,以有效整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序。而基層工商所因自身職權(quán)的限制,難以有較大作用。
1.資金自主管理使用權(quán)有限
基層工商所除規(guī)費(fèi)收取獎(jiǎng)勵(lì)外,包括干部工資、獎(jiǎng)金等在內(nèi)的絕大部分經(jīng)費(fèi)均由分局統(tǒng)一劃撥,基本沒有其他什么財(cái)務(wù)自,難以用物質(zhì)手段來調(diào)控和改變多干、少干、不干一個(gè)樣的局面。
2.干部管理權(quán)缺乏
基層工商所所長只負(fù)責(zé)對(duì)干部職責(zé)分工、日常管理,而對(duì)干部的考核、獎(jiǎng)懲沒有相應(yīng)的權(quán)力,最多只有建議權(quán),直接影響到激勵(lì)約束機(jī)制的建立和完善。[U]部分干部在工作上是所長大催大干、小催小干、不催不干,甚至催也不干;有些工商所所長部署工作時(shí)還要靠關(guān)系、看情面行事;有的干部甚至抱著“大功不立,小錯(cuò)不犯,不求有功,但求無過”的應(yīng)付心態(tài),對(duì)群眾不熱情,對(duì)工作不熱心,推諉扯皮,敷衍了事。
三、關(guān)于我市基層工商所職能轉(zhuǎn)變的建議
(一)總體目標(biāo)
轉(zhuǎn)變我市基層工商所職能,必須堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),按照“忠于職守,勇于負(fù)責(zé),清正廉潔,執(zhí)法如山”的要求,緊緊圍繞改革和發(fā)展這條主線,盡快實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”,努力把基層工商所建設(shè)成為“小局大所”、“小局強(qiáng)所”,成為監(jiān)管社會(huì)主義大市場的排頭兵。
(二)從實(shí)際出發(fā),努力實(shí)現(xiàn)基層工商所職能四個(gè)轉(zhuǎn)變
根據(jù)充分發(fā)揮工商行政管理職能作用的要求,基層工商所要努力實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)轉(zhuǎn)變:
一、適應(yīng)新形勢。找準(zhǔn)角色定位
工商部門肩負(fù)著監(jiān)管社會(huì)主義大市場的重要任務(wù)。市場問題錯(cuò)綜復(fù)雜,只有齊抓共管、綜合治理,才能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管、長效管理。為此,工商部門監(jiān)管職能應(yīng)該從單打獨(dú)斗向齊抓共管轉(zhuǎn)變,從包打天下向協(xié)調(diào)各方轉(zhuǎn)變?;诖?,就必須放眼全局,找準(zhǔn)定位。
一是把工商部門工作放到政府整體工作中去考量。我們一直倡導(dǎo)“跳出工商看工商、圍繞中心作文章”。今年以來,我們按照省工商局在全系統(tǒng)開展“建設(shè)和諧工商、展示良好形象”年主題活動(dòng)的統(tǒng)一部署,立足“四增四創(chuàng)”(增強(qiáng)人本意識(shí)、創(chuàng)新觀念:增強(qiáng)職責(zé)意識(shí)、創(chuàng)新監(jiān)管;增強(qiáng)中心意識(shí)、創(chuàng)新服務(wù);增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)、創(chuàng)新思維),開展了“創(chuàng)建和諧工商、服務(wù)發(fā)展大局”、“為抗震救災(zāi)獻(xiàn)愛心、為發(fā)展穩(wěn)定作貢獻(xiàn)”等系列教育活動(dòng),要求全系統(tǒng)在事關(guān)國家、人民重大利益的問題面前,做到“講分工更講分憂、講職能更講責(zé)任”。在服務(wù)就業(yè)再就業(yè)工作中。我們通過深入調(diào)查研究,出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮職能推進(jìn)就業(yè)再就業(yè)工作的意見》,開通登記注冊“綠色通道”,積極落實(shí)再就業(yè)優(yōu)惠扶持政策。今年以來,全系統(tǒng)累計(jì)登記享受國家優(yōu)惠扶持政策的個(gè)體工商戶120戶,減免個(gè)體工商戶注冊登記費(fèi)、個(gè)體工商戶管理費(fèi)、集貿(mào)市場管理費(fèi)和經(jīng)濟(jì)合同示范文本工本費(fèi)26萬元。年初,全市農(nóng)村工作會(huì)議后,市局高度重視,迅速行動(dòng),立足部門職責(zé),制定了切實(shí)可行的辦法措施,全力支持和服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展,引起市委高度重視,市委領(lǐng)導(dǎo)專門安排市委辦公室通過《工作情況》轉(zhuǎn)發(fā)全市,要求各部門學(xué)習(xí)借鑒。 ’
二是把條線工作放到全局工作中去謀劃。工商部門只是政府監(jiān)管市場的一個(gè)組成部門,不能包打天下,必須樹立大局觀念、整體意識(shí)。緊緊依靠黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)和部門間的協(xié)調(diào)配合,才能有效提升工商行政管理的行政效能和執(zhí)法權(quán)威。在食品安全和產(chǎn)品質(zhì)量專項(xiàng)整治和迎奧運(yùn)專項(xiàng)整治及鞏固規(guī)范過程中,市局始終堅(jiān)持依靠黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),全面履行職能,加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法,“各司其職、齊抓共管、緊密協(xié)作”,提前完成了全市農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管“四制”的無縫隙覆蓋,為我市專項(xiàng)整治工作順利通過全國會(huì)議檢查組的檢查做出了貢獻(xiàn),得到高度評(píng)價(jià)。作為“迎奧運(yùn)”重點(diǎn)旅游城市,目前,我們正按照省工商局要求。積極推進(jìn)食品安全“四項(xiàng)制度”在城區(qū)和景區(qū)的全面覆蓋工作,確保圓滿完成任務(wù)。
三是把具體工作放到總體工作中去衡量。只有明確每一項(xiàng)具體工作對(duì)整體工作的意義和影響,才能做到綱舉目張、事半功倍?;谶@種思考,我們提出了“常規(guī)工作抓創(chuàng)新、重點(diǎn)工作求突破”。推動(dòng)全局工作一步一個(gè)臺(tái)階,力爭“單項(xiàng)工作爭第一、整體工作創(chuàng)一流”。去年,市局在市政府的績效目標(biāo)考核中位列前茅,各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作在全省系統(tǒng)內(nèi)考核位次大幅度前移。今年,我們又提出了“橫比抓位次、縱比進(jìn)幅度”的工作目標(biāo),上半年全局各項(xiàng)業(yè)務(wù)均有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
二、倡導(dǎo)新理念。明確工作思路
科學(xué)發(fā)展觀是指針,國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展是目標(biāo)。作為主管市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的工商機(jī)關(guān)面臨著新的形勢要求和新的發(fā)展機(jī)遇。只有用科學(xué)發(fā)展觀來審視工商行政管理工作的現(xiàn)狀和面臨的新任務(wù),全面推進(jìn)和提升工商行政管理工作水平,大力打造服務(wù)型工商行政管理機(jī)關(guān),才能進(jìn)一步開創(chuàng)工商行政管理工作的新局面。為此,我們以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),把國家工商總局提出的堅(jiān)持“四個(gè)統(tǒng)一”和推進(jìn)“四化”的總體要求滲透到各項(xiàng)具體工作中,積極創(chuàng)新監(jiān)管思路,改進(jìn)服務(wù)方式,實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”提高行政效能,推動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和和諧社會(huì)建設(shè)。
一是促使登記注冊服務(wù)由招商引資向招商選資轉(zhuǎn)變。我局主動(dòng)引導(dǎo)和幫助臨港工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高科技、環(huán)保型行業(yè)的發(fā)展,先后出臺(tái)了《關(guān)于立足職能促進(jìn)臨港工業(yè)群發(fā)展的意見》、《關(guān)于促進(jìn)全市服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》、《關(guān)于發(fā)揮職能推進(jìn)全市大項(xiàng)目建設(shè)工作的意見》等一系列辦法措施,在各級(jí)登記注冊窗口積極推行首辦責(zé)任制、限時(shí)辦結(jié)制、預(yù)約服務(wù)、延時(shí)服務(wù)等服務(wù)制度。不斷為市場準(zhǔn)入提供人性化、高效率服務(wù),對(duì)符合國家產(chǎn)業(yè)政策、政府重視、社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)心的招商項(xiàng)目開通急事急辦的“綠色通道”。今年以來,共為26家新辦企業(yè)提前介入服務(wù)。市局注冊局在市行政服務(wù)中心“面對(duì)面、心貼心”創(chuàng)建山東省服務(wù)名牌工作中,被授予“創(chuàng)建山東省服務(wù)名牌工作先進(jìn)集體”稱號(hào),并榮獲“日照市五一勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)隆薄?/p>
二是促使服務(wù)從單一手段向綜合手段轉(zhuǎn)變。市局深入開展“十百千”紅盾幫扶工程,發(fā)揮工商職能優(yōu)勢,整合規(guī)范管理、行政指導(dǎo)等多種管理服務(wù)手段,積極主動(dòng)為企業(yè)排憂解難。全市工商系統(tǒng)確定山東榮安房地產(chǎn)開發(fā)有限公司等10家有影響力的大中型民營企業(yè)、日照江豪建材有限公司等100家有代表性的民營企業(yè)和東港萬德綠茶直銷處等1000家個(gè)體工商戶作為聯(lián)系點(diǎn),簽訂幫扶協(xié)議,深挖企業(yè)潛能,加強(qiáng)誠信建設(shè)、平安建設(shè),促其發(fā)展壯大。今年以來,全系統(tǒng)通過實(shí)施紅盾幫扶工程,累計(jì)為民營企業(yè)解決經(jīng)營困難580起,培植了一批新的骨干龍頭企業(yè)。通過實(shí)施“商標(biāo)興企、商標(biāo)興市”戰(zhàn)略,幫助企業(yè)有效提升自主創(chuàng)新能力。目前,全市擁有有效注冊商標(biāo)1562件,共培育山東省著名商標(biāo)24件,中國馳名商標(biāo)4件。
三是促使市場監(jiān)管由剛性為主到剛?cè)岵?jì)的轉(zhuǎn)變。十七大提出的構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo),要求工商行政管理執(zhí)法更加注重社會(huì)承受能力,使監(jiān)管打擊的力度與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng),整治推進(jìn)的速度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)。我們注重堵疏結(jié)合、剛?cè)岵?jì)、打防并舉。在日照市創(chuàng)建“國家環(huán)保模范城”、“全國衛(wèi)生城市”及全市食品安全專項(xiàng)整治工作中,密切關(guān)注弱勢群體的生存和社會(huì)穩(wěn)定問題,采取了分類治理措施,取得良好的效果。
四是促使行政執(zhí)法由重處罰向重規(guī)范的轉(zhuǎn)變。工作中,我們推行“合理裁量制”,十分注重執(zhí)法的合法性與合理性的有機(jī)統(tǒng)一。在查處的違法案件中雖然當(dāng)事人違法原因多種,但法律法規(guī)知識(shí)的欠缺和法制觀念的淡薄是根本。為此,我們在行政執(zhí)法中推行“案后回訪制”,主動(dòng)把執(zhí)法辦案過程變?yōu)樾麄鞴ど谭煞ㄒ?guī)的過程,把打假的過程變?yōu)閮A聽企業(yè)苦衷、調(diào)查阻礙企業(yè)發(fā)展困難因素的過程,做到既查處,又調(diào)研;既交流,又幫扶;既執(zhí)法,又服務(wù)。上半年,全市系統(tǒng)共受理行政復(fù)議案件1起,在審理過程中當(dāng)事人主動(dòng)撤回申請(qǐng),沒有
出現(xiàn)復(fù)議被撤銷、復(fù)議后提起行政訴訟和直接提起行政訴訟案件。實(shí)踐證明,我們的做法取得了“罰一人警一線、辦一案教一片,查處一個(gè)企業(yè),規(guī)范一個(gè)行業(yè)”的社會(huì)效果。
三、落實(shí)新舉措。推動(dòng)和諧發(fā)展
“改革創(chuàng)新”是十七大報(bào)告的重要精神,總局周伯華局長要求“創(chuàng)新和完善”監(jiān)管機(jī)制、服務(wù)方式、維權(quán)體系和執(zhí)法體系。新形勢下,工商行政管理要取得新突破,就必須不斷深入研究新問題、探索新方法、采取新舉措、形成新亮點(diǎn)。
一是把日照特點(diǎn)與職能要求結(jié)合起來,形成特色。今年,市委、市政府按照“抓住新機(jī)遇、增創(chuàng)新優(yōu)勢、實(shí)現(xiàn)新跨越”的總體要求,做出了全面落實(shí)省委、省政府構(gòu)建“一體兩翼”、加快魯南經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃建設(shè)的重大部署。面對(duì)全市的中心任務(wù),各級(jí)工商機(jī)關(guān)積極發(fā)揮職能優(yōu)勢,強(qiáng)化大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí),推出了一系列便民、為商、興企、活農(nóng)以及服務(wù)大項(xiàng)目建設(shè)的新舉措,使各項(xiàng)工作呈現(xiàn)出顯著的部門特色。
二是把解決具體問題與服務(wù)服從大局結(jié)合起來,形成定位。有為才有位,準(zhǔn)確定位才會(huì)有生命力。今年,市局不斷提高監(jiān)管效能,解決市場經(jīng)濟(jì)秩序規(guī)范中的新問題,以適應(yīng)市場監(jiān)管發(fā)展的新需要,已逐步形成了食品安全監(jiān)管、旅游市場監(jiān)管、車輛市場監(jiān)管等工作特色,并將進(jìn)一步探索行政執(zhí)法機(jī)制建設(shè)、12315平臺(tái)建設(shè)、登記注冊窗口建設(shè)、工商文化建設(shè)以及港口物流業(yè)監(jiān)管、服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、服務(wù)魯南臨海產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)的新思路、新舉措,不斷拓寬工商監(jiān)管領(lǐng)域。
三是把內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)與外樹形象結(jié)合起來,形成亮點(diǎn)。市局按照省工商局“建設(shè)和諧工商、展示良好形象”的要求,積極擴(kuò)大外延、深化內(nèi)涵,以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化、程序化、法治化為目標(biāo),探索推行了“三化”監(jiān)管,打造企業(yè)登記注冊、12315消保維權(quán)兩個(gè)亮點(diǎn)窗口平臺(tái),并逐步提升行政執(zhí)法的權(quán)威地位。通過推行“網(wǎng)絡(luò)化”監(jiān)管,積極推行行政執(zhí)法案件“統(tǒng)一掌控制”,提高了執(zhí)法效能,使綜合監(jiān)管不斷向精細(xì)、效能、縱深發(fā)展。做到不留死角、不留盲區(qū):通過推進(jìn)“電子化”監(jiān)管。實(shí)行企業(yè)“網(wǎng)上年檢”,探索擴(kuò)大企業(yè)“網(wǎng)上登記”范圍,推廣完善“電子臺(tái)賬”,大力推進(jìn)電子檔案。進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管現(xiàn)代化、效能化;通過深化“人性化”監(jiān)管,以人為本、剛?cè)岵?jì),完善“行政指導(dǎo)制度”,促進(jìn)企業(yè)誠信自律。從而以內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)提升監(jiān)管水平,用形成亮點(diǎn)樹立新的形象。
1履行職能情況
1.1營造濃厚的產(chǎn)業(yè)發(fā)展氛圍
通過印發(fā)宣傳資料等方式加強(qiáng)了對(duì)《中華人民共和國種子法》《中華人民共和國植物新品種保護(hù)條例》等法律法規(guī)的宣傳力度,提高了農(nóng)戶依法制種、誠信制種的理念,并引導(dǎo)制種農(nóng)戶及時(shí)調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu),及早規(guī)避種子市場風(fēng)險(xiǎn),合理規(guī)劃生產(chǎn)計(jì)劃。在高臺(tái)縣各村社和各種子生產(chǎn)企業(yè)發(fā)放《種子生產(chǎn)知識(shí)十二問》《張掖市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范種子生產(chǎn)經(jīng)營秩序的通告》等宣傳材料3000余份,發(fā)放各類宣傳資料1.2萬份,發(fā)放印有法律條例的一次性紙杯1.3萬個(gè),為營造良好的生產(chǎn)經(jīng)營秩序創(chuàng)造了寬松的外部環(huán)境。
1.2保證用種安全
為加強(qiáng)農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督管理,維護(hù)種子市場秩序,確保種子質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全,防止侵權(quán)生產(chǎn)及轉(zhuǎn)基因品種未經(jīng)批準(zhǔn)生產(chǎn),有力推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品安全大縣建設(shè),對(duì)高臺(tái)縣的玉米制種企業(yè)用于生產(chǎn)的親本材料進(jìn)行現(xiàn)場抽檢。同時(shí),對(duì)經(jīng)營門店所經(jīng)營的農(nóng)作物種子進(jìn)行登記備案,從源頭上管控種子質(zhì)量。
1.3強(qiáng)化市場監(jiān)管
2020年,認(rèn)真貫徹省、市、縣“農(nóng)資打假護(hù)農(nóng)專項(xiàng)行動(dòng)”“放心農(nóng)資下鄉(xiāng)”等文件精神,以專項(xiàng)整治護(hù)農(nóng)行動(dòng)為主線,以農(nóng)資市場監(jiān)管為重點(diǎn),全年開展種子市場檢查4次,出動(dòng)執(zhí)法人110多人(次),共檢查經(jīng)營不再分裝種子的經(jīng)營戶74家,責(zé)令下架“問題”種子44個(gè)品種31kg,限期責(zé)令37家種子經(jīng)營單位進(jìn)行種子經(jīng)營備案,辦理多元化矛盾糾紛調(diào)處中心移交的訴訟案件2件,使矛盾和糾紛及時(shí)得到妥善處理。
1.4加快項(xiàng)目建設(shè)力度
根據(jù)《甘肅省財(cái)政廳關(guān)于提前下達(dá)2020年中央財(cái)政產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金部分預(yù)算的通知》的精神和要求,將2020年中央財(cái)政安排高臺(tái)縣制種大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金500萬元用于種子基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、玉米秸稈回收利用補(bǔ)貼、種子加工能力水平提升補(bǔ)貼、種子監(jiān)管能力提升四個(gè)方面。其中加強(qiáng)種子基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),配套資金280萬元;玉米秸桿回收利用補(bǔ)貼,配套資金100萬元;種子加工能力水平提升補(bǔ)貼,配套資金100萬元;縣、鎮(zhèn)種子監(jiān)管能力提升,配套資金20萬元。
2存在問題
2.1體制機(jī)制不健全
中辦《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》和省委《甘肅省深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)施意見》指出“按照一個(gè)部門原則上設(shè)立一支執(zhí)法隊(duì)伍的要求,新組建的綜合執(zhí)法隊(duì),集中行使行政處罰及與行政處罰相關(guān)的行政檢查職能和行政強(qiáng)制權(quán),應(yīng)保留縣種子管理局的行政許可等工作職能。”但高臺(tái)縣將種子管理局撤銷后,未明確種子管理職能單位,目前有關(guān)職能由農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)承擔(dān)實(shí)施,所以監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在又是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的問題。
2.2種子質(zhì)量檢測設(shè)施與設(shè)備不配套
現(xiàn)有檢測設(shè)備和能力,只能做簡單的種子發(fā)芽率試驗(yàn),不能組織田間現(xiàn)場鑒定,處理種子糾紛。
2.3經(jīng)費(fèi)保障不足
由于工作經(jīng)費(fèi)和工作人員少等因素制約,種子管理職能發(fā)揮不夠,沒有能力開展品種試驗(yàn)、品種展示及鑒定圃,新品種示范、推廣工作開展難度大,影響了種子產(chǎn)品正常交易和種子產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
2.4管理不適應(yīng)
高臺(tái)縣種子管理機(jī)構(gòu)缺乏種子檢驗(yàn)所必須的儀器設(shè)備,難以實(shí)現(xiàn)對(duì)種子質(zhì)量的監(jiān)管?,F(xiàn)有監(jiān)管力量與加強(qiáng)國家級(jí)雜交玉米種子生產(chǎn)基地管理工作的要求不匹配。國家級(jí)種子基地管理和農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作量大面廣,制種基地涉及農(nóng)戶眾多,管理難度加大。
2.5工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足
由于缺乏專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi),尤其是區(qū)域試驗(yàn)、質(zhì)量抽檢、市場監(jiān)管、行業(yè)指導(dǎo)等方面的經(jīng)費(fèi),致使管理職能難以有效發(fā)揮,管理缺位的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。
3對(duì)策及建議
3.1健全管理體系
按照相關(guān)文件,農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍組建后,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及所屬單位應(yīng)依法繼續(xù)做好行政許可、行業(yè)管理、技術(shù)推廣、例行監(jiān)測、檢驗(yàn)檢測等工作,不再承擔(dān)相關(guān)的行政處罰、行政強(qiáng)制職能。因此,將原縣種子管理局的行政處罰職能剝離組建縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)后,依照省市機(jī)構(gòu)設(shè)置,應(yīng)繼續(xù)保留縣種子管理局具體承擔(dān)行業(yè)日常管理和相應(yīng)承接上級(jí)機(jī)構(gòu)工作部署。
3.2加強(qiáng)種子管理隊(duì)伍建設(shè)
應(yīng)加大種子管理人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度,建設(shè)一支作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通的種子管理隊(duì)伍,全面提高管理能力。
3.3完善專家?guī)欤瑸榉N子管理提供智力支撐
以市(州)為單位,組建當(dāng)?shù)鼐哂袡?quán)威的專家?guī)欤?~5年更新一次,進(jìn)行現(xiàn)場咨詢,解決處理涉種方面的技術(shù)問題和相關(guān)事項(xiàng);對(duì)新品種、新技術(shù)適用性進(jìn)行指導(dǎo),及時(shí)進(jìn)行田間鑒定,化解涉種方面的矛盾糾紛。
3.4加大對(duì)現(xiàn)代種業(yè)的政策和資金支持力度
從這次行政執(zhí)法督導(dǎo)檢查的總體情況看,各縣(市、區(qū))建設(shè)行政主管部門,在認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家和省、市關(guān)于加強(qiáng)法制建設(shè),推進(jìn)依法行政的各項(xiàng)工作部署,執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī),加強(qiáng)建設(shè)市場監(jiān)管,規(guī)范行政執(zhí)法行為等方面做了大量工作,取得了一定成效。
(一)領(lǐng)導(dǎo)重視程度高,基礎(chǔ)工作比較扎實(shí)。1、各單位基本做到了法制工作制度比較健全,領(lǐng)導(dǎo)分工明確。、縣、、、縣、、、、、、、縣建設(shè)局法制工作機(jī)構(gòu)健全,建設(shè)執(zhí)法工作職責(zé)分明,基本做到法制工作有人專管,依法行政工作有部署、有落實(shí);2、重視發(fā)揮法制部門的作用。市建設(shè)局高度重視法制工作,機(jī)構(gòu)人員配備較強(qiáng),各項(xiàng)職責(zé)全面到位,法制工作積極主動(dòng),成效顯著,尤其是在普法、立法、行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督中,較好的發(fā)揮了法制機(jī)構(gòu)的作用,促進(jìn)了依法行政工作水平不斷提高??h建設(shè)局在規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作中,結(jié)合本縣實(shí)際,將部、省、市的有關(guān)文件、制度和“五五”普法工作制度裝訂成冊,便于查閱;3、重視法制培訓(xùn)和宣傳教育工作,深入開展“五五”普法宣傳教育,增強(qiáng)了建設(shè)系統(tǒng)干部職工依法行政的主動(dòng)性和自覺性。、縣、建設(shè)局、馬頭工業(yè)城建設(shè)局和綜合執(zhí)法局舉辦了行政執(zhí)法培訓(xùn)班,收到了較好的效果。4、健全和落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度。各縣(市、區(qū))在依法行政工作中做了大量工作,完善了規(guī)章制度,規(guī)范了執(zhí)法行為,基本避免了不作為和亂作為現(xiàn)象的發(fā)生,確保了建設(shè)市場和各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展。在依法行政的制度建設(shè)等基礎(chǔ)性工作較好的單位是、峰峰、縣、、縣、臨漳、、涉縣、、建設(shè)局。違法行為記錄、執(zhí)法情況報(bào)告和統(tǒng)計(jì)報(bào)表上報(bào)較好的單位是開展較好的單位是、峰峰建設(shè)局。
(二)市場監(jiān)管情況良好,市場行為比較規(guī)范。1、從被檢查各縣(市、區(qū))的在建工程情況看,基本做到了各方市場主體現(xiàn)場管理的臺(tái)賬、資料、日志齊全;建設(shè)項(xiàng)目的土地、規(guī)劃、招投標(biāo)、質(zhì)檢、安檢、施工許可審批手續(xù)完備,總體情況良好;2、大部分縣(市、區(qū))建設(shè)局設(shè)立了專職的建設(shè)稽查隊(duì)伍,峰峰建設(shè)局還配備了用于市場稽查具有錄音錄像功能的“執(zhí)法儀”,縣建設(shè)局購置了電動(dòng)執(zhí)法巡邏車,加強(qiáng)了對(duì)建設(shè)市場的監(jiān)督管理,在維護(hù)市場正常秩序,規(guī)范企業(yè)市場行為方面發(fā)揮了積極作用。在規(guī)范市場行為方面做的較好的是:峰峰、、、臨漳、縣建設(shè)局。3、拆遷工作。大多數(shù)縣(市、區(qū))的拆遷管理機(jī)構(gòu)比較健全,縣、市、縣在拆遷許可和裁決方面做的較好。
(三)行政處罰行為開始逐步規(guī)范。處罰案卷查閱情況。檢查中發(fā)現(xiàn),凡有行政處罰案件的單位,均能按照《行政處罰法》規(guī)定,執(zhí)行法定的處罰程序和自由裁量標(biāo)準(zhǔn),使用省住建廳統(tǒng)一印發(fā)的行政處罰文書。在處罰程序和案卷質(zhì)量方面做的較好的是:、、、縣、縣、、,工業(yè)城建設(shè)局簡易處罰案卷制作比較規(guī)范。通過督導(dǎo)檢查,進(jìn)一步規(guī)范了處罰程序和案卷制作。
二、存在的主要問題
1、在法制建設(shè)方面:一是個(gè)別單位法制機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍不健全,執(zhí)法不到位,監(jiān)管不到位的問題比較突出;二是有的單位基層執(zhí)法人員法律素質(zhì)不高,業(yè)務(wù)能力不強(qiáng),綜合執(zhí)法能力相對(duì)薄弱;三是違法行為記錄、行政執(zhí)法報(bào)告和統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度普遍落實(shí)不好;四是個(gè)別單位依法行政意識(shí)有待進(jìn)一步提高,依法行政的基礎(chǔ)性工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。
2、在行政執(zhí)法程序方面:一是有的建筑工程存在審批程序倒置、時(shí)間不銜接現(xiàn)象,個(gè)別項(xiàng)目施工許可證在立項(xiàng)、規(guī)劃之前;二是有的行政處罰存在調(diào)查筆錄制作不規(guī)范、處罰文書使用錯(cuò)誤;在內(nèi)容填寫上不認(rèn)真、不規(guī)范、字跡潦草,內(nèi)容過于簡單,尤其調(diào)查筆錄問題最多。三是違法行為定性不準(zhǔn)確,處罰程序不完整,有的非法工程沒有對(duì)應(yīng)當(dāng)處罰的違法行為人依法實(shí)施行政處罰;四是處罰審批表不經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審查,有的沒有主管領(lǐng)導(dǎo)審批意見,只加蓋了局行政印章;五是落實(shí)行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)制度還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。
3、在房屋拆遷執(zhí)法行為方面:一是今年以來,大部分縣的拆遷項(xiàng)目由于是集體土地,不具備核發(fā)拆遷許可證條件,因而多采用土地儲(chǔ)備或者行政拆遷的辦法,拆遷程序上不規(guī)范的問題比較普遍;二是有的縣拆遷管理機(jī)構(gòu)不健全,執(zhí)法不力,監(jiān)管不到位的問題突出;三是對(duì)房屋拆遷法律法規(guī)以及相關(guān)政策的認(rèn)識(shí)理解不到位,影響依法拆遷工作的正常開展;四是對(duì)拆遷文書、案卷、檔案資料管理不規(guī)范。
4、在建筑施工現(xiàn)場監(jiān)管方面:主要存在提前開工、審批手續(xù)不全,許可備案文書缺項(xiàng)或不規(guī)范、時(shí)間倒置,監(jiān)理人員不到位、個(gè)別工程審批時(shí)間有涂改現(xiàn)象;尤其是有的縣對(duì)建設(shè)市場存在“重審批、輕監(jiān)管”,對(duì)施工現(xiàn)場稽查不力,對(duì)違法行為查處不嚴(yán),至今無一例行政處罰案件。
檢查組在督導(dǎo)檢查中,對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題均當(dāng)場進(jìn)行了糾正;對(duì)每一個(gè)案卷從立案到結(jié)案逐一查閱,當(dāng)場指出存在的問題、不足,并就問題的原因進(jìn)行分析,對(duì)如何改進(jìn)進(jìn)行指導(dǎo)。
各單位存在的問題詳見《行政執(zhí)法督導(dǎo)檢查發(fā)現(xiàn)問題一覽表》。
三、下一步改進(jìn)工作的意見和建議
1、要高度重視,認(rèn)真整改。對(duì)行政執(zhí)法工作中存在的突出問題進(jìn)行認(rèn)真整改,是全面提高行政執(zhí)法工作水平的一項(xiàng)重要工作。一是要加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)。各縣(市、區(qū))建設(shè)局要根據(jù)依法行政的要求,強(qiáng)化法制機(jī)構(gòu)的力量,選拔素質(zhì)好、懂法律、業(yè)務(wù)精、能力強(qiáng)的骨干充實(shí)到法制工作崗位上,以適應(yīng)法制工作的形勢和任務(wù)需要;二是各單位要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí),針對(duì)檢查組提出的問題,舉一反三,對(duì)依法行政和行政執(zhí)法工作進(jìn)行一次回頭看,全面查找工作漏洞,深入分析產(chǎn)生問題的原因,分門別類提出處理意見,抓緊落實(shí)整改措施。要加大批后監(jiān)管力度,完善監(jiān)督制約機(jī)制,創(chuàng)新行政執(zhí)法方式,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)市場的監(jiān)督管理;三是要將本次檢查所發(fā)現(xiàn)市場主體存在的違法違規(guī)問題,作為近期查處的重點(diǎn),組織力量進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查,依法從快、從嚴(yán)處理;四是對(duì)嚴(yán)重違法違規(guī)的典型案件,要在媒體上曝光,震懾各種違法違規(guī)行為。同時(shí),組織對(duì)市場行為的專項(xiàng)檢查,及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題,加大查處力度,維護(hù)正常的房地產(chǎn)市場、房屋拆遷秩序,切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。