關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系精選(九篇)

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第1篇：關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系范文

關(guān)鍵詞:規(guī)劃;“三規(guī)合一”;區(qū)位理論;田園城市理論;理論與實(shí)踐

規(guī)劃是“對未來的一種謀劃、安排、部署或展望”。我國的規(guī)劃種類和內(nèi)容紛繁，有國家層級和地方一級的規(guī)劃，有出自不同職能部門的規(guī)劃，還有不同行業(yè)的規(guī)劃，等等。但是規(guī)劃過多造成規(guī)劃之間內(nèi)容重疊交叉，甚至矛盾，不僅浪費(fèi)了規(guī)劃資源，更使實(shí)施部門無所適從，長此以往失去了規(guī)劃應(yīng)有的意義和作用。因此，整合規(guī)劃資源、加強(qiáng)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)成為必然.

一、“三規(guī)”分立弊端

1.“三規(guī)”詮釋

(1)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃.

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃是全國或者某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的總體綱要，以國民經(jīng)濟(jì)、科技進(jìn)步、社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)為對象，體現(xiàn)了國家或地方在規(guī)劃期內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)的主要活動、科技進(jìn)步主要方向、社會發(fā)展的主要任務(wù)以及城鄉(xiāng)建設(shè)的各個方面所作的全面規(guī)劃、部署和安排，提出政府在規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方針政策、戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)、實(shí)施重點(diǎn)，是具有戰(zhàn)略意義的指導(dǎo)性文件.

(2)城市總體規(guī)劃.

城市總體規(guī)劃是指城市人民政府依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排.

城市總體規(guī)劃根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》編制，主要功能是定向布局，規(guī)劃的對象主要包括:城市性質(zhì)(功能定位)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、城市主要建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和定額指標(biāo)、城市建設(shè)用地布局、城市功能分區(qū)和各項(xiàng)建設(shè)的總體部署、城市綜合交通體系和河湖、綠地系統(tǒng)、環(huán)保設(shè)施等.

(3)土地利用規(guī)劃.

土地利用規(guī)劃是指在土地利用的過程中，為達(dá)到一定的目標(biāo)，對各類用地的結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整或配置的長期計劃。土地利用規(guī)劃一般分為全國性、區(qū)域性的總體規(guī)劃和生產(chǎn)單位內(nèi)部的土地利用規(guī)劃兩種.

土地總體規(guī)劃功能是對一定時期內(nèi)不同地區(qū)范圍土地資源開發(fā)利用的綱要、目標(biāo)和總體部署。主要內(nèi)容是確定各類土地的用途和利用方式，劃定各類生產(chǎn)建設(shè)用地的規(guī)模、比例和界限，設(shè)計和制訂最優(yōu)土地利用方案，最大限度地提高土地利用的綜合效益，達(dá)到地盡其利的目的。在區(qū)域性總體規(guī)劃中，農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃最為重要，其基本內(nèi)容包括:農(nóng)業(yè)用地的劃分，各項(xiàng)生產(chǎn)基地的布局，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的區(qū)劃與各級經(jīng)營中心的布局，各業(yè)用地的內(nèi)部規(guī)劃及各項(xiàng)基本建設(shè)規(guī)劃等.

2.三大規(guī)劃的不足與矛盾

雖然城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃三大規(guī)劃職能明確，但由于三大規(guī)劃獨(dú)立編制，部門之間缺乏協(xié)調(diào)配合，導(dǎo)致長期以來三大戰(zhàn)略規(guī)劃存在內(nèi)容不一致、相互銜接差等缺陷，不能有效起到空間統(tǒng)籌、優(yōu)化開發(fā)和耕地保護(hù)的作用.

建設(shè)部主管的城市規(guī)劃最具有技術(shù)和管理實(shí)力，但建設(shè)部屬于專業(yè)管理部門，城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上受到較大制約。國家發(fā)改委具有綜合協(xié)調(diào)發(fā)展職能，但其空間規(guī)劃技術(shù)力量與管理基礎(chǔ)相對薄弱，行使區(qū)域規(guī)劃職能力不從心，無法解決空間結(jié)構(gòu)合理組織的全部問題，不能替代同層次的空間規(guī)劃。國土資源部也是一個專業(yè)管理部門，空間規(guī)劃的技術(shù)和管理基礎(chǔ)相對薄弱。土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護(hù)為主要約束條件的單一目標(biāo)規(guī)劃體系，難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮各項(xiàng)用地供需之間的綜合協(xié)調(diào)作用.

(1)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃操作性差.

由于國民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃導(dǎo)向性、客觀性強(qiáng)，實(shí)施的約束性弱，不如城市總體規(guī)劃控制性和可操作性強(qiáng)，實(shí)施效果不理想，往往編制規(guī)劃時轟轟烈烈、熱熱鬧鬧，但批準(zhǔn)通過后無聲無息、冷冷清清。給人印象最深的往往只是規(guī)劃期的概念，規(guī)劃被束之高閣，比較極端的現(xiàn)象是“紙上畫畫、墻上掛掛”.

(2)土地總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不一.

雖然兩個規(guī)劃的核心內(nèi)容都是土地的合理利用，但研究的對象、范圍、實(shí)施年限、方法、步驟各有側(cè)重，規(guī)劃深度也懸殊較大。在實(shí)際規(guī)劃操作中，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃在用地分類與劃分標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃統(tǒng)計口徑、規(guī)劃工作路線以及規(guī)劃技術(shù)方法等許多方面都存在著明顯差異，造成兩個規(guī)劃在區(qū)域和城市土地開發(fā)利用與保護(hù)等方面出現(xiàn)較大的矛盾和不協(xié)調(diào)之處.

另外，由于我國開展土地利用總體規(guī)劃的時間較遲，規(guī)劃的理論與方法不完備，因此規(guī)劃制定水平低，規(guī)劃體系存在缺陷，致使其可操作性差.

(3)城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)社會因素考慮不足.

相對來看，城市總體規(guī)劃的實(shí)施約束力相對較強(qiáng)，但是城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃均存在對區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件考慮不夠的硬傷.

二、“三規(guī)合一”的學(xué)術(shù)主張理論依據(jù)

鑒于三大規(guī)劃分立各自均存在缺陷與矛盾，為此筆者主張實(shí)行“三規(guī)合一”方略。然而實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”必須要有強(qiáng)有力的理論基礎(chǔ)，能夠同時指導(dǎo)城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、土地利用等各方面的規(guī)劃編制工作。筆者認(rèn)為，霍華德的田園城市理論和杜能的區(qū)位理論針對城市設(shè)計、產(chǎn)業(yè)布局、土地利用等問題進(jìn)行的分析和論述，表達(dá)了產(chǎn)業(yè)、城市、土地利用應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展的樸素思想，能夠成為“三規(guī)合一”的理論支撐.

1.田園城市理論

在19世紀(jì)末，英國社會活動家E·霍華德關(guān)于城市規(guī)劃的設(shè)想提出了田園城市的概念?；羧A德理想中的田園城市是為健康、生活以及產(chǎn)業(yè)而設(shè)計的城市，它的規(guī)模足以提供豐富的社會生活，但不應(yīng)超過這一程度.

霍華德設(shè)想的田園城市包括城市和鄉(xiāng)村兩個部分。城市四周為農(nóng)業(yè)用地所圍繞;城市居民經(jīng)常就近得到新鮮農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng);農(nóng)產(chǎn)品有最近的市場，但市場不只限于當(dāng)?shù)?。田園城市的居民生活于此，工作于此。所有的土地歸全體居民集體所有，使用土地必須繳付租金。城市的收入全部來自租金;在土地上進(jìn)行建設(shè)、聚居而獲得的增值仍歸集體所有.

城市的規(guī)模必須加以限制，使每戶居民都能極為方便地接近鄉(xiāng)村自然空間?；羧A德設(shè)計的田園城市理論在城市規(guī)模、布局結(jié)構(gòu)、人口密度、產(chǎn)業(yè)選擇等規(guī)劃領(lǐng)域都做了精巧的設(shè)計，成為現(xiàn)代城市規(guī)劃領(lǐng)域的先驅(qū).

2.區(qū)位理論

區(qū)位理論是關(guān)于經(jīng)濟(jì)活動的空間布局優(yōu)化組合的理論，該理論內(nèi)容豐富、包羅眾多。在此主要介紹農(nóng)業(yè)區(qū)位理論、工業(yè)區(qū)位理論和中心地理論.

(1)農(nóng)業(yè)區(qū)位理論.

農(nóng)業(yè)區(qū)位理論的創(chuàng)始人是德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家馮·杜能，他在其著作《孤立國》中提出六種耕作制度，每種耕作制度構(gòu)成一個區(qū)域，分別為自由農(nóng)作區(qū)、林業(yè)區(qū)、谷物輪作區(qū)、草田輪作區(qū)、三圃農(nóng)作制區(qū)、放牧區(qū);每個區(qū)域都以城市為中心，圍繞城市呈同心圓狀分布，這就是著名的“杜能圈”。雖然杜能得出的農(nóng)業(yè)空間地域模型過于理論化，但是他的理論體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)在城市中的空間布局問題，用規(guī)劃的思想把城市設(shè)計、土地利用以及產(chǎn)業(yè)布局緊密相連.

(2)工業(yè)區(qū)位理論.

工業(yè)區(qū)位理論的奠基人是德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾申?duì)柕隆ろf伯。其理論的核心就是通過對運(yùn)輸、勞力及集聚因素相互作用的分析和計算，找出工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的最低點(diǎn)，作為配置工業(yè)企業(yè)的理想?yún)^(qū)位.

運(yùn)輸成本定向的工業(yè)區(qū)位分析。假定在沒有其他因素影響下，僅就運(yùn)輸與工業(yè)區(qū)位之間的關(guān)系而言，韋伯認(rèn)為，工廠企業(yè)自然應(yīng)選擇在原料和成品二者的總運(yùn)費(fèi)為最小的地方，因此，運(yùn)費(fèi)的大小主要取決于運(yùn)輸距離和貨物重量，即運(yùn)費(fèi)是運(yùn)輸物的重量和距離的函數(shù)，亦即運(yùn)費(fèi)與運(yùn)輸噸公里成正比關(guān)系.

勞工成本影響工業(yè)區(qū)位的分析。韋伯認(rèn)為勞工成本是導(dǎo)致以運(yùn)輸成本確定的工業(yè)區(qū)位模式產(chǎn)生第一次變形的因素。所謂勞工成本，就是指每單位產(chǎn)品中所包含的工人工資額，或稱勞動力費(fèi)用。當(dāng)勞工成本(工資)在特定區(qū)位對工廠配置有利時，可能使一個工廠離開或者放棄運(yùn)輸成本最小的區(qū)位，而移向廉價勞動力(工資較低)的地區(qū)選址建廠。其前提是在工資率固定、勞動力供給充分的條件之下，工廠從舊址遷往新址，所需原料和制成品的追加運(yùn)費(fèi)小于節(jié)省的勞動力費(fèi)用.

集聚與分散因素影響工業(yè)區(qū)位的分析。集聚因素是指促使工業(yè)向一定地區(qū)集中的因素，分為一般集聚因素和特殊集聚因素。集聚因素形成的聚集經(jīng)濟(jì)效益可以使運(yùn)費(fèi)和工資定向的工業(yè)區(qū)位產(chǎn)生偏離，成為工業(yè)區(qū)位的第二次變形因素。分散因素與集聚因素相反，指不利于工業(yè)集中到一定區(qū)位的因素。一些工廠寧愿離開工業(yè)集聚區(qū)，搬到或新建在工廠較少的地點(diǎn)去。但前提條件要看集聚給企業(yè)帶來的利益大還是房地產(chǎn)價格上漲造成的損失大，即取決于集中與分散的比較利益大小.

德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾申?duì)柕隆ろf伯的工業(yè)區(qū)位理論核心體現(xiàn)了城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及土地利用有機(jī)結(jié)合的思想萌芽.

(3)中心地理論.

中心地理論是由德國著名的地理學(xué)家克里斯塔勒提出的。通過對德國南部城市和中心聚落的大量調(diào)查研究后，他發(fā)現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)的中心地在職能、規(guī)模和空間形態(tài)分布上具有一定規(guī)律性，中心地空間分布形態(tài)會受市場、交通和行政三個原則的影響而形成不同的系統(tǒng)。他探討了一定區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)等級、規(guī)模、數(shù)量、職能間關(guān)系及其空間結(jié)構(gòu)的規(guī)律性，并采用六邊形圖式對城鎮(zhèn)等級與規(guī)模關(guān)系加以概括.

就區(qū)域內(nèi)各城鎮(zhèn)而言，大城市的商服設(shè)施和商品種類向高級發(fā)展，多而全;中等規(guī)模的城市具有中高級或僅能維持中級水平，服務(wù)項(xiàng)目少而不齊全;小城市具有中低或只有低級水平，種類少而不全;一般城鎮(zhèn)(縣城、建制鎮(zhèn))只有基本生活性商服，水平很低，種類更少。就城市內(nèi)部而言，市級中心、區(qū)級中心和小區(qū)級商服中心也有類似的分異規(guī)律.

就不同商業(yè)、服務(wù)行業(yè)而言，有些行業(yè)經(jīng)營品類多，有些則少;有的以高級為主，有的以低級為主.

商品的種類、級別不同，其需求門檻和服務(wù)范圍也不一樣，由此形成的等級序列可歸并為:低級商品和服務(wù)，其售價低，顧客購買頻率高，需要量大，需求門檻則低，銷售距離則短或服務(wù)半徑較小。而高級商品和服務(wù)，因質(zhì)量好、耐用、更新慢，故售價高，需要量相對少，購買頻率則低，運(yùn)費(fèi)占售價的比重小，致使其門檻高，銷售距離長或服務(wù)半徑大.

三、實(shí)踐效果分析

編制規(guī)劃的實(shí)際工作中，我們對“三規(guī)合一”進(jìn)行了初步的嘗試。對開展的每項(xiàng)規(guī)劃，均加強(qiáng)了與其他規(guī)劃的銜接和溝通，尤其在編制中新天津生態(tài)城經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃時，與城市總體規(guī)劃和土地規(guī)劃進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合，使三個規(guī)劃在內(nèi)容上達(dá)到統(tǒng)一協(xié)調(diào)(仍未達(dá)到合一的理想境界)，取得良好的效果.

1.經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與土地開發(fā)利用相協(xié)調(diào)

我們以往作規(guī)劃，只強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會各階段發(fā)展指標(biāo)，而對完成各階段指標(biāo)所需要的土地能否與城市土地規(guī)劃相一致考慮不夠。在編制生態(tài)城經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃時，我們將2010年、2015年、2020年經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)與生態(tài)城各階段用地配置計劃進(jìn)行了對接，以產(chǎn)業(yè)占地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律為基準(zhǔn)測算各項(xiàng)指標(biāo);反過來，城市土地規(guī)劃又按產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律對土地的要求，調(diào)整優(yōu)化了土地開發(fā)利用規(guī)劃，兩個規(guī)劃互補(bǔ)完善，形成了良性循環(huán).

2.經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要生產(chǎn)要素的支撐，要以資源67第30卷第1期王天偉:“田園城市”“產(chǎn)業(yè)層級”說對實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”的理論支持與實(shí)踐依據(jù)2010年1月的承載力和環(huán)境容量為依據(jù)。在編制生態(tài)城經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃時，對生態(tài)城產(chǎn)業(yè)選擇、交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等內(nèi)容充分與城市建設(shè)總體規(guī)劃進(jìn)行了對接?？紤]生態(tài)建設(shè)的要求，我們選擇了綠色建筑產(chǎn)業(yè)、環(huán)?？萍佳邪l(fā)服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)作為生態(tài)城未來產(chǎn)業(yè)，交通為綠色出行方式。同時，又將經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、社會事業(yè)發(fā)展特點(diǎn)反饋給城市總體規(guī)劃，使城市的規(guī)模與發(fā)展方向與我們確定的產(chǎn)業(yè)及規(guī)模相銜接，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào).

3.經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與土地空間布局相協(xié)調(diào)

產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展等是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃中重要的內(nèi)容，落實(shí)到具體區(qū)域時，與土地空間分布和城市空間規(guī)劃必須相配套。以往針對這些內(nèi)容從產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)的角度考慮較多，對土地的性質(zhì)、功用考慮較少。生態(tài)城經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃即從本規(guī)劃的角度出發(fā)，又從城市空間布局和土地在產(chǎn)業(yè)用地、社會事業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地這三者之間的分配和布局考慮，使產(chǎn)業(yè)布局即符合產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展規(guī)律，又與城市發(fā)展空間、土地分布相匹配，達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與土地空間布局相協(xié)調(diào).

4.產(chǎn)業(yè)、人口、城市相協(xié)調(diào)

國內(nèi)外有許多產(chǎn)業(yè)與人口脫離的區(qū)域，出現(xiàn)了睡城，這種不成功的案例就是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)與城市規(guī)劃脫節(jié)造成的后果。在編制生態(tài)城規(guī)劃過種中，始終貫穿以產(chǎn)業(yè)集聚人口、形成城市的理念，從產(chǎn)業(yè)成長的規(guī)模、產(chǎn)業(yè)性質(zhì)考慮城市人口規(guī)模和人口素質(zhì)，與城市發(fā)展定位、規(guī)模相適應(yīng)，形成產(chǎn)業(yè)與人口良性互動、城市良性發(fā)展的模式.

5.“三規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)的途徑

首先，成立跨部門的規(guī)劃組織。三個規(guī)劃出自不同的部門，部門之間的利益分割和權(quán)利范圍是“三規(guī)合一”的最大障礙，也就是說體制是“三規(guī)合一”最大制約因素。為解決這個問題必須進(jìn)行體制改革，在三個規(guī)劃管理部門之上成立更高一級的聯(lián)合組織。由聯(lián)合組織開展“三規(guī)合一”的規(guī)劃工作，做出能夠統(tǒng)攬國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展、土地利用和城鄉(xiāng)發(fā)展綜合性規(guī)劃.

其次，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律體系。在2007年的10月28日，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》通過并頒布，2008年1月1日起開始施行?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律地位和作用，強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的穩(wěn)定性和法定性?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》嚴(yán)格了規(guī)劃修改制度和程序，經(jīng)依法批準(zhǔn)的規(guī)劃，禁止擅自修改，只有符合法律規(guī)定的特定情況，才可以修改，等等內(nèi)容.

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃目前還沒有法律約束，“三規(guī)合一”沒有統(tǒng)一的規(guī)劃法可以適用，所以要想做這項(xiàng)工作法律應(yīng)先行.

復(fù)次，加強(qiáng)培養(yǎng)復(fù)合型人才?！叭?guī)合一”不是將三個規(guī)劃的內(nèi)容簡單的加在一起，而是科學(xué)合理地、有機(jī)地融合成一個綜合性規(guī)劃?！叭?guī)合一”需要既懂經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，又懂城市建設(shè)和土地利用等復(fù)合人才，目前這種人才非常缺乏，所以需要加強(qiáng)延攬和培養(yǎng).

最后選擇一些地方進(jìn)行先行先試?！叭?guī)合一”不僅是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，更是一項(xiàng)體制改革工作，必須具備一定的經(jīng)驗(yàn)才可以全面推開?？梢赃x擇領(lǐng)導(dǎo)有積極性的地方進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和啟示。在試點(diǎn)工作中，倡導(dǎo)規(guī)劃編制工作要轉(zhuǎn)變觀念，從大局出發(fā)，不同規(guī)劃部門之間要加強(qiáng)合作，充分調(diào)動和發(fā)揮民間組織的作用，公開編制的工作程序，吸引公眾參與.

參考文獻(xiàn)

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