集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理精選(九篇)

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第1篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)司法拍賣的若干意見（試行）

為基本解決執(zhí)行難，適應(yīng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記需要，進(jìn)一步推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上資產(chǎn)拍賣工作，依照《中華人民共和國土地管理法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》、最高人民法院、國土資源部、建設(shè)部《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》的規(guī)定，宜興市人民法院、宜興市國土資源局經(jīng)充分協(xié)商，就集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)司法拍賣達(dá)成以下統(tǒng)一意見:

一、人民法院在拍賣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)地上建筑物、構(gòu)筑物等不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，原則上應(yīng)按不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)一并評(píng)估拍賣。

二、人民法院在評(píng)估拍賣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)前，應(yīng)發(fā)出征詢函，征求集體土地所有權(quán)人及屬地鎮(zhèn)（園區(qū)、街道）政

府同意。

三、人民法院在啟動(dòng)評(píng)估程序前，應(yīng)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的租賃情況，包括租賃合同、租金支付情況等進(jìn)行調(diào)查。國土局不動(dòng)產(chǎn)登記科在接到法院調(diào)查函后，應(yīng)向法院提供備案的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)租賃合同，并提供相關(guān)政策性咨詢意見。

四、人民法院應(yīng)當(dāng)委托具有專業(yè)評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行評(píng)估，并在委托評(píng)估時(shí)，告知評(píng)估機(jī)構(gòu)在進(jìn)行充分市場(chǎng)調(diào)查后，應(yīng)當(dāng)征求宜興市國土資源局意見。

五、人民法院對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)及其地上建筑物、構(gòu)筑物一并拍賣時(shí)，應(yīng)當(dāng)在拍賣公告須知中明確告知參加競(jìng)買的具體要求、限制范圍、原租賃使用集體建設(shè)用地使用權(quán)陳欠租金等情況。

六、人民法院通過網(wǎng)絡(luò)司法拍賣平臺(tái)公開拍賣被執(zhí)行人集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)成交且買受人付清競(jìng)買款后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)出具移權(quán)裁定書及協(xié)助執(zhí)行通知書。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在收到法院移權(quán)裁定書、協(xié)助執(zhí)行通知書以及相關(guān)材料后應(yīng)及時(shí)辦理協(xié)助事項(xiàng)。

七、國有租賃土地使用權(quán)的司法拍賣原則上適用上述規(guī)定，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)根據(jù)宜興市國土資源局的反饋意見進(jìn)行操作。

第2篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

西安市辦法將城中村定義為在城市建成區(qū)范圍內(nèi)失去或基本失去耕地，仍然實(shí)行村民自治或農(nóng)村集體所有制的村莊。將城中村改造定義為根據(jù)西安市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和城市總體規(guī)劃，按照城市化要求，對(duì)城中村進(jìn)行綜合改造的行為。城中村改造實(shí)質(zhì)與土地一級(jí)開發(fā)無異，即將農(nóng)村集體建設(shè)用地（少部分含農(nóng)用地）征收后，變更為國有建設(shè)用地，用于市政建設(shè)及經(jīng)營(yíng)開發(fā)的過程。

二、西安市辦法的利弊分析

（一）西安市辦法的先進(jìn)性  

1. 土地取之于民，還之于民

西安市辦法率先將部分原農(nóng)村集體用地變更為國有用地性質(zhì)后，返還給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并允許其經(jīng)營(yíng)開發(fā)。西安市辦法第四章規(guī)定，將原城中村范圍內(nèi)用地性質(zhì)由集體建設(shè)用地變更為國有建設(shè)用地后，將其中部分土地劃撥予改制后的原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，即社區(qū)居民委員會(huì)。社區(qū)委員會(huì)可將經(jīng)營(yíng)性國有建設(shè)用地用于商業(yè)開發(fā)。

村民以原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，間接獲得經(jīng)營(yíng)性國有建設(shè)用地，以土地財(cái)產(chǎn)參與房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，分享土地極差地租收益。不僅與我國現(xiàn)行的土地管理相關(guān)法律法規(guī)不相沖突，同時(shí)符合黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)精神，賦予了城中村居民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

2. 改制是改造的前提

西安市辦法中改造的前提是完成改制，只有當(dāng)城中村的居民完成了農(nóng)轉(zhuǎn)非；村民委員會(huì)改制為居民委員會(huì)；原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份公司；集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地后，方可實(shí)施城中村改造。

3. 引入社會(huì)資金進(jìn)行改造

西安市辦法允許房地產(chǎn)開發(fā)商作為城中村改造的主體，即引入社會(huì)資金投資城中村改造項(xiàng)目，既減輕了城中村改造的資金壓力，同時(shí)也為投資方參與城中村改造提供了政策的依據(jù)。

西安市政府在引入社會(huì)資金進(jìn)行城中村改造的同時(shí)，也在西安市辦法中規(guī)定了城中村改造規(guī)劃必須符合國務(wù)院批準(zhǔn)的西安市城市總體規(guī)劃，從而以行政強(qiáng)制力從源頭上控制了投資人的建設(shè)行為，以此控制投資人的趨利性所造成土地的過渡開發(fā)，有效提高城中村改造的質(zhì)量。

（二）西安市辦法的不足之處

1. 回避農(nóng)用地變性問題

西安市辦法并未涉及農(nóng)用地變更為國有建設(shè)用地性質(zhì)的問題。但是，在西安市城中村改造的實(shí)際操作中農(nóng)用地客觀存在于西安市城中村改造項(xiàng)目綜合用地范圍內(nèi)，農(nóng)用地性質(zhì)的變更直接影響城中村改造的進(jìn)度。在農(nóng)用地變更為建設(shè)用地的程序中，取得新增建設(shè)用地指標(biāo)是首要的，且是最困難的一步。

2. 取得改造后土地的路徑不明

西安市辦法中并沒有設(shè)計(jì)出項(xiàng)目主體或投資人最終取得經(jīng)營(yíng)性國有建設(shè)用地的方式。取得國有建設(shè)用地的方式通常為招、拍、掛，但是以上三種方式僅適用于國家土地儲(chǔ)備中心出讓已經(jīng)納入土地儲(chǔ)備庫內(nèi)的國有建設(shè)用地，實(shí)際土地使用權(quán)競(jìng)標(biāo)人尚未確定。在西安市辦法中已將城中村范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性用地以劃撥方式處分給了改制后的原集體經(jīng)濟(jì)組織，其后再以招、拍、掛的方式確定新的土地使用權(quán)人欠妥。

3. 投資人獲取投資回報(bào)的方式不明朗

企業(yè)投資收益主要依據(jù)企業(yè)與原村民集體經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)議確定。企業(yè)既可選擇在土地一級(jí)市場(chǎng)，通過轉(zhuǎn)讓改造范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)性國有建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)，也可選擇在土地二級(jí)市場(chǎng)，通過銷售商品房實(shí)現(xiàn)?；谏倘说内吚?，企業(yè)通常選擇以最短時(shí)間在土地二級(jí)市場(chǎng)，通過銷售商品房的形式實(shí)現(xiàn)投資利潤(rùn)最大化。

西安市辦法未明確農(nóng)用地變更為國有建設(shè)用地的程序，特別是未能在制度上解決新增建設(shè)用地指標(biāo)有限這一關(guān)鍵性問題，無形間拉長(zhǎng)了西安市城中村改造項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的周期。開發(fā)商急于出售尚未取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的住宅，以實(shí)現(xiàn)資金快速回籠，導(dǎo)致西安城中村項(xiàng)目范圍內(nèi)小產(chǎn)權(quán)房交易屢禁不絕。

三、針對(duì)西安市辦法的調(diào)整建議

（一）以“地票”緩解新增建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題

耕地開墾的數(shù)量決定了新增建設(shè)用地指標(biāo)的數(shù)量。在耕地開墾有限的情況下，新增建設(shè)用地指標(biāo)必然陷入供不應(yīng)求的局面。增加新增建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)的數(shù)量應(yīng)當(dāng)從增加耕地的開墾面積入手。

成都及重慶市曾采用“地票”制度。“地票”制度允許民間資本投資于農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目中，并可以此為途徑直接獲取“地票”。“地票”證書上載明新開墾耕地的面積。投資人在符合城市土地利用總體規(guī)劃以及城鎮(zhèn)各區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃，以及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的前提下，可按照“地票”證書所載明的面積，按照相關(guān)程序辦理用地手續(xù)后，使用集體或國有建設(shè)用地。若合理設(shè)計(jì)“地票”制度，可從源頭解決西安市增加新增建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)不足的問題。

（二）以補(bǔ)交土地出讓金的形式實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移

城中村范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性用地屬于城中村改造綜合用地的一部分。西安市辦法第二十五條規(guī)定城中村改造綜合用地以劃撥方式供給。改制后的原集體經(jīng)濟(jì)組織已通過土地劃撥的方式取得了城中村范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性用地。故而，筆者認(rèn)為原集體經(jīng)濟(jì)組織只需補(bǔ)交土地出讓金即可取得城中村范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)。原集體經(jīng)濟(jì)組織可通過國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式處分經(jīng)營(yíng)性用地。

（三）以固定回報(bào)明確投資收益

城中村改造項(xiàng)目中，可以固定回報(bào)的方式明確投資者的投資收益。明確的投資回報(bào)可束縛投資者的趨利性。在西安市辦法中，可規(guī)定投資者所獲得的投資回報(bào)不超過其投資總額的一定比例。投資回報(bào)可表現(xiàn)為土地轉(zhuǎn)讓金，商品房銷售款，或經(jīng)市場(chǎng)估值，與投資回報(bào)金額一致的國有建設(shè)用地面積或建成后的商品房面積。  

四、結(jié)論

西安市辦法有其先進(jìn)性，同時(shí)也存在調(diào)整的空間?？梢?ldquo;地票”制度解決新增建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)不足的問題。以補(bǔ)交土地出讓金，將劃撥用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的方式，明確改造后土地的取得途徑。企業(yè)投資城中村改造項(xiàng)目，僅能獲取固定回報(bào)，削薄投資者的利潤(rùn)空間，抑制投資者的趨利性。三者并舉，有利于西安城中村改造項(xiàng)目的實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

第3篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

1．凡利用地下空間進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)的,必須符合城市規(guī)劃和國家有關(guān)人防、地下空間等法律、法規(guī)的規(guī)定。

2．凡需要確權(quán)登記的地下空間。其層高必須在2.2米以上；對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)的需按規(guī)定配套停車位、人防等公用設(shè)施。

3．地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓的最高年限.確定相應(yīng)的地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限。

地下建設(shè)用地使用最高期限不得超過其地上建筑物土地使用權(quán)的最低期限。地上建筑物土地使用權(quán)包含多種用途、使用期限不一致的.

二．地下空間的供地方式

1．劃撥供地。需要確權(quán)登記的地下空間。符合國家《劃撥供地目錄》可采取劃撥方式供地。

2．協(xié)議出讓供地。地上建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)出讓。需要確權(quán)登記的地下空間已建或擬建的可采取協(xié)議出讓方式供地。

3．招標(biāo)拍賣掛牌出讓供地。地下建設(shè)用地使用權(quán)可以隨地上建設(shè)用地使用權(quán)一并以招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式供地。

地下空間用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（無地上建筑物）地下建設(shè)用地使用權(quán)可單獨(dú)采取招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式供地。對(duì)地上部分屬于城市公園、廣場(chǎng)等公益設(shè)施。

三．地下建設(shè)用地使用權(quán)面積確定

地下建設(shè)用地使用權(quán)面積根據(jù)不同層次的地下建筑物按垂直投影面積確定。對(duì)地上建設(shè)用地使用權(quán)已出讓的按下列方式確定：

1．地下空間已建成的由市規(guī)劃、國土和建設(shè)等部門進(jìn)行實(shí)測(cè)。根據(jù)實(shí)測(cè)面積確定地下建設(shè)用地使用權(quán)面積；

2．地下空間未建成的由市規(guī)劃、國土和建設(shè)等部門按評(píng)審?fù)ㄟ^的規(guī)劃建設(shè)方案和設(shè)計(jì)圖。量算地下空間面積；若建成后的實(shí)測(cè)面積超出原確定面積的則用地單位須按規(guī)定補(bǔ)繳出讓金。

四．地下建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格確定

依據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》組織對(duì)擬出讓地塊的正常土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估；市土地收購儲(chǔ)備委員會(huì)根據(jù)土地估價(jià)結(jié)果、產(chǎn)業(yè)政策和土地市場(chǎng)情況等進(jìn)行集體決策，市國土部門根據(jù)擬出讓地塊的條件和土地市場(chǎng)情況。確定土地出讓起價(jià)或底價(jià)。

需要確權(quán)登記的地下建設(shè)用地使用權(quán)涉及的出讓金，對(duì)地上建設(shè)用地使用權(quán)已出讓。按下列標(biāo)準(zhǔn)收取：

用于商業(yè)及其他經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)的按土地出讓成交價(jià)（折算為樓面地價(jià)，地下空間第一層。下同）40%計(jì)算，用于經(jīng)營(yíng)性停車場(chǎng)（庫）按25%計(jì)算；地下空間第二層及以上的用于商業(yè)及其他經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)的按照土地出讓成交價(jià)的25%計(jì)算，用于經(jīng)營(yíng)性停車場(chǎng)（庫）按15%計(jì)算。

折算標(biāo)準(zhǔn)同上。受讓人在地塊成交3年后申請(qǐng)辦理地下建設(shè)用地使用權(quán)的按地上對(duì)應(yīng)用途的基準(zhǔn)地價(jià)折算。

五．地下建設(shè)用地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)管理

第4篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

十八屆五中全會(huì)召開過后，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革顯現(xiàn)出一系列加速跡象：繼11月初中辦、國辦《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（下稱《方案》）正式后不久，財(cái)政部也于本月了《扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。

在《方案》中，理清了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度五大領(lǐng)域的改革思路。其中，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革被列為首要政策目標(biāo)。

這一政策安排，應(yīng)歸因于在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，與村民自治組織制度相交織，是中國農(nóng)村治理的基本框架，能夠?yàn)橹袊厣r(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供基本的制度支撐。而《方案》亦提出了此一領(lǐng)域改革的基本要求：必須以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)。

選擇更有效率的產(chǎn)權(quán)制度安排，在農(nóng)村集體成員間合理界定并分配農(nóng)用地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、集體非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（即“三塊地、一塊產(chǎn)”）的占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)實(shí)際財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在資源跨社區(qū)配置、人口城鎮(zhèn)化背景下探索有效實(shí)現(xiàn)形式的具體改革目標(biāo)。

為提高改革的針對(duì)性，對(duì)上述“三塊地、一塊產(chǎn)”應(yīng)分類采取不同的產(chǎn)權(quán)改革措施，不能混為一談。

農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)

集體所有制土地的絕大部分是農(nóng)用地，包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等。據(jù)國土部第二次全國土地調(diào)查結(jié)果顯示：在中國66.9億畝的農(nóng)村集體土地總面積中，農(nóng)用地為55.3億畝。在多年農(nóng)村改革中，這一類土地經(jīng)歷了從所有權(quán)與使用權(quán)高度統(tǒng)一向分離的重大變革，并孕育著承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再次分離的萌芽。

2014年中央1號(hào)文件明確指出：在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。這意味著，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分設(shè)為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，是農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度演變的大邏輯。而其關(guān)鍵，是要合理界定三權(quán)的權(quán)能范圍，進(jìn)一步明確三者在占有、使用、收益、處分等方面的權(quán)能邊界。

首先，就落實(shí)集體所有權(quán)而言，針對(duì)農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)不斷向承包戶分割的政策取向，各界主要有三種意見：有的擔(dān)心土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變后，農(nóng)用地集體所有權(quán)有名存實(shí)亡的可能；有的建議應(yīng)實(shí)行“國有永佃”；還有的主張實(shí)行農(nóng)戶私有制。

筆者認(rèn)為，結(jié)合日韓等國經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)戶擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)直至私有產(chǎn)權(quán)，并非必然有利于土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，甚至有可能成為土地流轉(zhuǎn)和集中的障礙。

一些日本農(nóng)經(jīng)學(xué)者也認(rèn)為，土地集體所有更有利于實(shí)行耕者有其田的原則，且在集中離農(nóng)者耕地方面，比實(shí)行土地私有制有更多的辦法。問題的關(guān)鍵在于既不能重蹈以前那種集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、集中勞動(dòng)的覆轍，也不能陷入農(nóng)戶占而不用、閑而不租、荒而不讓的困境?，F(xiàn)階段落實(shí)農(nóng)用地的集體所有權(quán)，著力點(diǎn)應(yīng)是尊重和落實(shí)好集體經(jīng)濟(jì)組織在占有、處分方面的權(quán)能，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用、在平整和改良土地方面的主導(dǎo)作用、在建設(shè)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施方面的組織作用、在促進(jìn)土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面的橋梁作用。

落實(shí)集體所有權(quán)需注意以下五點(diǎn)：一、應(yīng)保持農(nóng)用地集體所有權(quán)主體的穩(wěn)定；二、從實(shí)際出發(fā)確定集體所有權(quán)權(quán)利主體的組織形式；三、現(xiàn)階段不宜通過擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整和強(qiáng)制收回農(nóng)戶承包地的權(quán)利來實(shí)現(xiàn)所有權(quán)，也不宜通過收取土地承包費(fèi)、參與土地流轉(zhuǎn)租金分配來體現(xiàn)所有權(quán)，否則極易發(fā)生侵犯農(nóng)戶承包權(quán)的問題；四、在農(nóng)戶承包地被依法征收時(shí)，集體所有權(quán)可適度參與土地補(bǔ)償費(fèi)的分配；五、應(yīng)重新認(rèn)識(shí)和對(duì)待一些地方集體經(jīng)濟(jì)組織行使處分權(quán)的做法，比如上海松江區(qū)發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的做法，就是新形勢(shì)下的“反租倒包”。

其次，就穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)而言，在土地私有制國家，為適應(yīng)所有者與使用者分離的需要，一般實(shí)行土地所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)分離”。中國的特殊性在于，既要適應(yīng)土地所有者（集體）與所有者成員（農(nóng)戶）分離的客觀趨勢(shì)，又要適應(yīng)所有者成員（承包戶）與土地實(shí)際利用者（經(jīng)營(yíng)者）分離的一般規(guī)律。以成員權(quán)為基礎(chǔ)，從土地集體所有權(quán)中分離出農(nóng)戶承包權(quán)，承認(rèn)農(nóng)民擁有獨(dú)立的土地承包權(quán)，無論在理論上還是在實(shí)踐中都具有極其重要的意義。

穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)要把握好五點(diǎn)：一、起點(diǎn)公平只是相對(duì)的，一旦落實(shí)“長(zhǎng)久不變”，就應(yīng)當(dāng)在承包期內(nèi)“生不增、死不減”；二、“長(zhǎng)久不變”應(yīng)有具體年限，建議為70年；三、鼓勵(lì)探索市場(chǎng)化退出機(jī)制，對(duì)舉家外出、又沒有勞動(dòng)力返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的承包戶，在自愿前提下引導(dǎo)其有償退出承包權(quán)；四、鼓勵(lì)創(chuàng)新承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，例如“確權(quán)確利不確地”就是一種較好的形式；五、賦予承包權(quán)有限的處分權(quán)能，除可以有償退出外，不能向外部人員流轉(zhuǎn)交易，也不能抵押、擔(dān)保、繼承。

第三，就保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，在土地私有制國家，對(duì)從農(nóng)用地所有權(quán)中分離出來的農(nóng)用地使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）應(yīng)賦予多大權(quán)能，有一些共同特征，其中兩點(diǎn)值得中國重視：其一，限制農(nóng)用地使用權(quán)再流轉(zhuǎn)；其二，保護(hù)租地農(nóng)場(chǎng)主利益。對(duì)農(nóng)用地使用權(quán)既限制又保護(hù)，是為了使租地農(nóng)場(chǎng)主能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)。

就中國目前情況看，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出相對(duì)獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，目的在于順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿；順應(yīng)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)集中、逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的趨勢(shì)；順應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)村有效抵押物范圍、緩解農(nóng)業(yè)貸款難的需要。從這三點(diǎn)出發(fā)，應(yīng)當(dāng)在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間審慎分割各項(xiàng)權(quán)能，既不能引發(fā)承包權(quán)利人的不滿，又要體現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)利人的保護(hù)。

保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)要把握好四點(diǎn)：一、在占有權(quán)方面，應(yīng)鼓勵(lì)簽訂長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)合同，使經(jīng)營(yíng)者有穩(wěn)定的預(yù)期；二、在使用權(quán)方面，應(yīng)支持經(jīng)營(yíng)者對(duì)細(xì)碎零亂的耕地進(jìn)行平整；三、在收益權(quán)方面，應(yīng)圍繞提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的綜合收益，改革農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的分配方法，逐步投向?qū)嶋H務(wù)農(nóng)耕種者，鼓勵(lì)有條件的地方對(duì)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，還應(yīng)有意識(shí)地控制土地租金水平；四、在處分權(quán)方面，應(yīng)允許承包戶或經(jīng)營(yíng)者以農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保、入股，但對(duì)經(jīng)營(yíng)者再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)予適當(dāng)限制，以防止出現(xiàn)“二房東”。

宅基地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)

截至2013年底，中國農(nóng)村宅基地面積為1.7億畝，約占農(nóng)村集體建設(shè)用地的54%。它既是農(nóng)村集體資產(chǎn)的重要組成部分，也是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一個(gè)重要來源。

作為中國特有的一種土地制度，經(jīng)過50多年的發(fā)展演變，目前農(nóng)村宅基地制度的主要特征可概況為：“集體所有、成員使用，一戶一宅、限制面積，免費(fèi)申請(qǐng)、長(zhǎng)期占有，房地分開、差別賦權(quán)”。這套制度安排在保障農(nóng)民居住權(quán)的同時(shí)，也存在一戶多宅、建新不拆舊等問題。隨著農(nóng)村人口外流增多，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)權(quán)能不充分，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到約束等現(xiàn)象日趨突出，改革的迫切性亦不斷增加。

十八屆三中全會(huì)《決定》明確要求：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?！?/p>

這實(shí)際上提出了兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)但有所不同的任務(wù)：一是宅基地制度改革，核心是保障農(nóng)戶對(duì)宅基地的用益物權(quán)，焦點(diǎn)在于是否在已經(jīng)賦予其“占有、使用”權(quán)能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步賦予其“收益”的權(quán)能、有限度地賦予其“處分”的權(quán)能；二是住房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革，核心是擴(kuò)大交易半徑、從集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)擴(kuò)大到更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，焦點(diǎn)在于是否將城鎮(zhèn)居民納入受讓人范疇。由于房地難以分離，完成這兩項(xiàng)任務(wù)必須以宅基地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)為基礎(chǔ)。

首先，就落實(shí)集體所有權(quán)而言，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但在集體經(jīng)濟(jì)組織成員免費(fèi)擁有長(zhǎng)期占有權(quán)、使用權(quán)的制度安排下，集體所有權(quán)的權(quán)能已很微弱。面對(duì)超標(biāo)占用、自發(fā)流轉(zhuǎn)等行為，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者代表往往束手無策。

就此方面的改革應(yīng)注意三個(gè)方面：一、進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織在占有方面的權(quán)能，主要體現(xiàn)在集體可以排他性地收回宅基地。目前國家在法律及政策方面仍缺乏系統(tǒng)、明確的規(guī)定，應(yīng)在梳理現(xiàn)有規(guī)定基礎(chǔ)上，合理界定、適度強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地的權(quán)力；二、進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織在使用方面的權(quán)能，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)提倡集體經(jīng)濟(jì)組織按城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)一利用集體土地建設(shè)住房，分配給符合條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。也可探索統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，以替代分戶建房的傳統(tǒng)；三、進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織在收益方面的權(quán)能，鑒于宅基地使用權(quán)是無償取得的，在宅基地使用權(quán)產(chǎn)生流轉(zhuǎn)、依法征收、交易等一系列收益時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有者代表應(yīng)參與收益分配。

其次，就劃斷農(nóng)戶成員權(quán)而言，集體經(jīng)濟(jì)組織成員只要符合分戶條件就能免費(fèi)申請(qǐng)宅基地的制度安排，在一定歷史條件下有其合理的一面。但目前來看，這種做法既與農(nóng)村人口變化的大趨勢(shì)不吻合，也不利于城鄉(xiāng)土地使用權(quán)制度的統(tǒng)一。因此，應(yīng)選取一個(gè)時(shí)點(diǎn)，劃斷農(nóng)戶成員權(quán)，在賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員70年宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行宅基地使用權(quán)“生不增、死不減，入不增、出不減”。如這一做法短期內(nèi)難以達(dá)成共識(shí)，可先在城郊地區(qū)試行改革。

第三，就審慎拓展使用權(quán)而言，根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)權(quán)能明顯小于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能。隨著農(nóng)村人口流出越來越多，宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值不斷上升，特別是在十八屆三中全會(huì)《決定》提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”的要求后，拓展宅基地使用權(quán)權(quán)能、擴(kuò)大農(nóng)房和宅基地交易半徑已是勢(shì)在必行。

但應(yīng)注意，推進(jìn)這項(xiàng)改革，必須把握好提高農(nóng)房和宅基地可交易性與防范城市資本到農(nóng)村炒作農(nóng)房、圈占宅基地之間的平衡。應(yīng)根據(jù)宅基地使用權(quán)獲得途徑的不同，實(shí)行差別賦權(quán)：對(duì)基于成員權(quán)依法獲得的原始使用權(quán)，可賦予其較充分權(quán)能；對(duì)通過各種流轉(zhuǎn)方式獲得的繼受使用權(quán)，只應(yīng)賦予其相對(duì)有限的權(quán)能。

經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)

截至2013年底，中國農(nóng)村集體建設(shè)用地面積為3.1億畝，其中經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積為4200萬畝，占農(nóng)村集體建設(shè)用地的13.5%。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)體系如何重構(gòu)，是社會(huì)各方面廣泛關(guān)注的熱門話題之一。

十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)這一塊土地提出的改革思路為：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)?！边@至少意味著兩點(diǎn)：在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能大大拓展，可以出讓、租賃、入股，也可以抵押；在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以與國有土地使用權(quán)一樣流轉(zhuǎn)，不必都要被征收為國家所有。為實(shí)現(xiàn)這些改革目標(biāo)，應(yīng)在占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能、處分權(quán)能四方面進(jìn)行產(chǎn)權(quán)重構(gòu)：

首先，在占有權(quán)能方面，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)的行使主體，有權(quán)對(duì)土地使用權(quán)利人的使用、流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)在流轉(zhuǎn)合約到期后收回土地使用權(quán)、按合同約定處置地上附著物。而通過初次及再次流轉(zhuǎn)獲得土地使用權(quán)的權(quán)利人，亦享有在使用權(quán)年限期限內(nèi)程度不同的控制和支配土地權(quán)利。

其次，在使用權(quán)能方面，所有權(quán)權(quán)利人、通過初次及再次流轉(zhuǎn)獲得使用權(quán)的權(quán)利人，都可以在符合規(guī)劃和用途管制前提下，利用集體土地從事工業(yè)、商業(yè)、旅游等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，最大限度地發(fā)揮土地的使用價(jià)值。但能否用于商品住房開發(fā)，需審慎決策，現(xiàn)階段仍不宜放開這一方面的限制。

第三，在收益權(quán)能方面，就先行者的實(shí)踐探索來看，政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、土地使用權(quán)利人如何分配集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，沒有一定之規(guī)。在這一過程中，需注意三點(diǎn)：一是提高所有權(quán)在收益分配中的地位。多數(shù)集體成員并沒有占有、使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，因此在分配其產(chǎn)生的收益時(shí)，應(yīng)突出所有權(quán)的地位，實(shí)行有償使用。有償使用收入納入集體資產(chǎn)管理和分配，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共享；二是由市場(chǎng)決定流轉(zhuǎn)價(jià)格，真正實(shí)現(xiàn)“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場(chǎng)、統(tǒng)一規(guī)則”；三是規(guī)范地方政府參與收益分配的方式和比例。

第四，在處分權(quán)能方面，應(yīng)建立與國有土地同等的處分權(quán)利體系。

非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)重構(gòu)

除土地外，實(shí)行農(nóng)民集體所有的，還包括各種類型的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（如物業(yè)、設(shè)備、股權(quán)、現(xiàn)金等）和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（如供水設(shè)施、學(xué)校、衛(wèi)生室等）。這些資產(chǎn)如何在堅(jiān)持集體所有制的條件下進(jìn)行產(chǎn)權(quán)重構(gòu)，在集體所有權(quán)與“集體資產(chǎn)股份權(quán)能”之間尋找新的平衡點(diǎn)，同樣是全面深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)（據(jù)2014年11月多部門聯(lián)合印發(fā)的《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，這一改革的總目標(biāo)為：探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項(xiàng)權(quán)能）。

就過去20多年的運(yùn)作實(shí)踐來看，農(nóng)村集體股份合作制存在缺乏法人地位、難以避免內(nèi)部人控制、缺乏人格化代表、成員邊界難以鎖定、可持續(xù)性尚未遭遇真正檢驗(yàn)等一系列問題。

所有這些問題歸結(jié)到一點(diǎn)，就是集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在集體所有權(quán)與成員股份權(quán)之間如何分割，尤其是如何拓展和完善成員股份的權(quán)能?？偟乃悸窇?yīng)當(dāng)是：以保障農(nóng)民集體成員權(quán)利、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為目標(biāo)，以股份合作制為載體，規(guī)范集體所有權(quán)權(quán)能，拓展集體成員股份權(quán)能。

首先，在規(guī)范集體所有權(quán)權(quán)能方面，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

一是在占有權(quán)能方面，處理好“成員集體”與“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的委托關(guān)系；保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位；集體經(jīng)濟(jì)組織在行使占有權(quán)時(shí)應(yīng)以成員集體利益為出發(fā)點(diǎn)；

二是在使用權(quán)能方面，投資領(lǐng)域以低風(fēng)險(xiǎn)的物業(yè)為主；進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域應(yīng)有適當(dāng)?shù)姆阑饓?；逐步引入職業(yè)經(jīng)理人；

三是在收益權(quán)能方面，應(yīng)按股份分配給集體成員；應(yīng)處理好提取和管理公積金保值增值的相關(guān)事宜；應(yīng)推進(jìn)“政經(jīng)分離”改革；

四是在處分權(quán)能方面，對(duì)增值潛力較大、透明度較高的物業(yè)等集體資產(chǎn)不宜急于變現(xiàn)；在集體成員已完全市民化等情形下，如集體成員有要求，可對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行清盤，并撤銷集體經(jīng)濟(jì)組織；應(yīng)避免暗箱操作。

其次，在拓展集體成員股份權(quán)能方面，則應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是在占用權(quán)能方面，從已經(jīng)實(shí)行折股量化到人的地方實(shí)踐來看，應(yīng)注意股權(quán)不僅應(yīng)是量化的，且應(yīng)沒有期限；股權(quán)分配需要考慮多重因素；應(yīng)妥善應(yīng)對(duì)特殊群體的利益訴求；提高股權(quán)證的法律效力。二是在收益權(quán)能方面，既要防止分紅占集體資產(chǎn)收益比重過低的傾向，也要防止分紅只能增加不能減少的傾向。三是在使用權(quán)能方面，為保持生產(chǎn)力的完整性，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的使用權(quán)無法量化分割到每個(gè)集體成員并由其行使，為完善成員股份權(quán)的使用權(quán)能，主要是完善成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織在使用集體資產(chǎn)時(shí)的民主管理、決策與監(jiān)督的權(quán)利。四是在處分權(quán)能方面，十八屆三中全會(huì)《決定》提出的賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的六大權(quán)能中，有償退出、抵押、擔(dān)保、繼承這四項(xiàng)權(quán)能，屬于處分權(quán)的范疇，使成員股份權(quán)具有很大的可轉(zhuǎn)讓、可變現(xiàn)性，應(yīng)當(dāng)慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，對(duì)內(nèi)部成員持股比重應(yīng)有明確規(guī)定，對(duì)外部人員持股應(yīng)有嚴(yán)格規(guī)范，對(duì)股權(quán)作價(jià)應(yīng)綜合考慮多重因素。如果對(duì)這些方面考慮不夠，很有可能導(dǎo)致“找后賬”，影響社會(huì)穩(wěn)定。

第5篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

關(guān)鍵詞：經(jīng)營(yíng)性公墓；墓地使用權(quán)；債權(quán)；物權(quán)

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2017）02-125 -02

一、墓地權(quán)利屬性的法律規(guī)范闡述

公墓是以城鄉(xiāng)居民提供安葬遺體和骨灰為目的的公共服務(wù)設(shè)施。以性質(zhì)分為兩種：公益性和經(jīng)營(yíng)性。公益性墓地是無償為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)的殯葬設(shè)施。經(jīng)營(yíng)性墓地是有償為城鎮(zhèn)居民將遺體或骨灰安葬的服務(wù)設(shè)施。屬于第三產(chǎn)業(yè)。

對(duì)于墓地使用權(quán)或土地使用權(quán)，我國相關(guān)法律還未進(jìn)行明確界定，只是關(guān)于經(jīng)營(yíng)墓地使用權(quán)期限有關(guān)法規(guī)在實(shí)施方面規(guī)定了經(jīng)營(yíng)性公墓的使用期限為20年。對(duì)于管理費(fèi)的規(guī)定也是如此，一次收取不得超過 20 年，近年來，有些地方的墓地經(jīng)營(yíng)者開始向喪主續(xù)收超過 20 年的墓地管理費(fèi)用，引起社會(huì)熱議。關(guān)于這個(gè)問題有學(xué)者回應(yīng)說：“墓地的使用關(guān)系只是租賃關(guān)系，不屬于產(chǎn)權(quán)關(guān)系，購墓者對(duì)墓地只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。購墓者于經(jīng)營(yíng)者簽訂合同時(shí)，期限是20年，到期以后，訂合同的雙方根據(jù)協(xié)議執(zhí)行管理費(fèi)的收費(fèi)?！庇诖丝梢酝瞥鼋?jīng)營(yíng)性公墓的墓地關(guān)系是租賃關(guān)系，屬于債權(quán)。

二、墓地使用權(quán)的權(quán)利的界定

死者親屬對(duì)經(jīng)營(yíng)性公墓墓地的使用權(quán)方面是債權(quán)還是物權(quán)呢？墓地使用權(quán)的性質(zhì)的明確對(duì)國家殯葬制度的改革至關(guān)重要，關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)我國“節(jié)約殯葬用地，革除喪葬陋俗”的立法目的。因此，墓地使用權(quán)的權(quán)利屬性必須有明確的界定。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公墓的墓地使用權(quán)的問題學(xué)界和法律有兩種不同的觀點(diǎn)：一是債權(quán)說；二是物權(quán)說。對(duì)于這兩種觀點(diǎn)筆者在下文中一一進(jìn)行分析及闡述。

（一）債權(quán)性墓地使用權(quán)

關(guān)于債權(quán)說認(rèn)為，購墓者將死者的骨灰或遺體安葬在墓地的行為，屬于租賃關(guān)系，墓地經(jīng)營(yíng)者以租賃方式將建成的經(jīng)營(yíng)性墓穴，向購墓者出租使用，墓地購買者向墓地經(jīng)營(yíng)者提供有關(guān)證明材料后，并辦理相關(guān)手續(xù)，即可在公墓墓地中安葬逝者遺體或骨灰，按墓地穴位租用期限的長(zhǎng)短，相關(guān)費(fèi)用由購墓者向墓地的經(jīng)營(yíng)者交納。租賃合同中轉(zhuǎn)移的是墓地穴位所的使用權(quán)，而并不是墓地穴位的所有權(quán)，合同中的使用權(quán)具有連續(xù)性和期限性。

官方持債權(quán)說的觀點(diǎn)。在我國公墓管理暫行辦法及殯葬管理?xiàng)l例相關(guān)規(guī)定中，凡將骨灰或遺體安葬于經(jīng)營(yíng)性公墓內(nèi)的，購墓者應(yīng)按規(guī)定交納墓地穴位租用費(fèi)、安葬費(fèi)、建筑工料費(fèi)和護(hù)墓管理費(fèi)。此外還規(guī)定墓穴和骨灰位的最長(zhǎng)使用年限不得超過20年，使用期滿后購墓者可以提出續(xù)租申請(qǐng)。據(jù)此可知，墓地穴位只租給購墓者而并非賣給購墓者，這是典型的債權(quán)說。

債權(quán)說最大的優(yōu)點(diǎn)在于，通過對(duì)墓地的使用期限的縮短，有利于墓地穴位的使用效率提高，據(jù)此，可以有效地節(jié)約殯葬用地。其次，墓地租賃關(guān)系，有利于我國“革除喪葬陋俗，提倡文明節(jié)儉辦喪事”的立法目的的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)椋從拐邔?duì)墓地穴位有租賃合同關(guān)系，雖享有占有、使用權(quán)，但是并沒有實(shí)施建設(shè)的權(quán)利。債權(quán)說主要觀點(diǎn)在于現(xiàn)實(shí)做法對(duì)經(jīng)營(yíng)性公墓使用權(quán)的性質(zhì)加以界定，但主要以殯葬服務(wù)合同以及合同存在期限就得出這一結(jié)論顯然不太合理。從法律角度而言，債權(quán)說對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公墓的各種使用情形無法透徹解釋。例如，若死者在生前簽訂合同為自己購買墓地，其死后民事主體消滅，無法作為合同相對(duì)人繼續(xù)履行合同，為何死后依然有安葬于此地的權(quán)利呢？墓地使用關(guān)系為租賃性質(zhì)，20年租賃期限的規(guī)定限制根本不足以滿足墓地使用者購買墓地的用途與功能。另外，公墓經(jīng)營(yíng)單位對(duì)墓地也會(huì)進(jìn)行“一墓二賣”，政府對(duì)墓地也有征收并拆除等不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，債權(quán)人的地位顯然無法有效對(duì)抗或規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)，從而讓墓地處于不穩(wěn)定的法律現(xiàn)狀。從倫理文化角度觀之，購墓是為了死者有一個(gè)永久的安居之地才購買墓地，也是讓生者有個(gè)哀悼、祭奠、追思先人的固定場(chǎng)所，而墓地使用關(guān)系的依債權(quán)合同形成有諸多脆弱性及不穩(wěn)定性將會(huì)使該目的落空。

可見，債權(quán)性的墓地使用權(quán)有效地保障墓地權(quán)利人的利益，不能充分地阻止第三人和債權(quán)人對(duì)墓地權(quán)利人的利益的侵害，墓地這種具有特殊用途的標(biāo)的物顯然不太適合債權(quán)性。

（二）物權(quán)性公墓使用權(quán)

用益物權(quán)說認(rèn)為，墓地使用權(quán)是在他人所有物上設(shè)定的他物權(quán)，是權(quán)利主體支配物的絕對(duì)權(quán)，因此具有物權(quán)的基本特征，也是一種用益物權(quán)。墓穴所有權(quán)及墓地使用權(quán)在于侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)的范圍，非法占有他人墓地的行為即侵權(quán)行為，會(huì)侵犯到他人的墓穴所有權(quán)和墓地使用權(quán)。

經(jīng)營(yíng)性公墓墓地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于《物權(quán)法》的用益物權(quán)中的建設(shè)用地使用權(quán)。理由有：其一，經(jīng)營(yíng)性公墓使用權(quán)的內(nèi)容權(quán)能與國物權(quán)實(shí)質(zhì)相符。依物權(quán)法，物權(quán)是權(quán)利主體直接支配一定的物，并排他性的民事權(quán)利。權(quán)利主體直接支配與排除他人干涉即是物權(quán)的兩個(gè)基木特征，而經(jīng)營(yíng)性公墓使用權(quán)完全符合此特征。其二，經(jīng)營(yíng)性公墓使用權(quán)的客體為不動(dòng)產(chǎn)，公墓是安放死者骨灰或遺體、遺物的特定地方，具有物權(quán)客體之獨(dú)立性及特定性的特征。其三，經(jīng)營(yíng)性公墓使用權(quán)即屬于物權(quán)中的用益物權(quán)。我國物權(quán)有所有權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、用益物權(quán)的劃分，在土地公有制下經(jīng)營(yíng)性公墓使用權(quán)顯然無法歸入所有權(quán)范疇，而用益物權(quán)對(duì)他人所有之物在一定期限內(nèi)可以占有、使用、收益特征。因此，從內(nèi)容上來看經(jīng)營(yíng)性公墓使用權(quán)的權(quán)能與用益物權(quán)完全相符。其四，經(jīng)營(yíng)性公墓使用權(quán)屬于用益物權(quán)中的建設(shè)用地使用權(quán)。建造經(jīng)營(yíng)性公墓的土地行為屬于建設(shè)用地，于其上設(shè)立的法權(quán)應(yīng)是建設(shè)用地使用權(quán)。

綜上可見，債權(quán)性墓地使用權(quán)不能完整充分的保障使用權(quán)人的利益。比較而言，物權(quán)性墓地使用權(quán)在保護(hù)墓地使用權(quán)人的權(quán)益方面較為完善。

三、對(duì)經(jīng)營(yíng)性墓地使用關(guān)系的應(yīng)對(duì)方案

筆者認(rèn)為現(xiàn)階段在墓地使用關(guān)系，除制度的改革外應(yīng)當(dāng)結(jié)合折衷債權(quán)說和物權(quán)說，就是將墓地使用關(guān)系用益物權(quán)化，在此基礎(chǔ)上對(duì)墓地使用期限進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗啤＠碛扇缦拢?/p>

首先 ，物權(quán)化墓地使用關(guān)系，有利于我國城鄉(xiāng)墓地使用權(quán)性質(zhì)的一體化的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于墓地使用權(quán)關(guān)系的爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的針對(duì)點(diǎn)主要是城市的經(jīng)營(yíng)性公墓，農(nóng)村公益性公墓幾乎沒有涉及這個(gè)問題。若界定農(nóng)民集體對(duì)于公益性公墓的使用關(guān)系為租賃關(guān)系，將對(duì)農(nóng)民的利益造成極大的損害。租賃合同是雙方、有償?shù)暮贤?，典型的市?chǎng)交易。而公益性公墓，作為無償、無期的農(nóng)村土地利用關(guān)系，根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，只能屬于物權(quán)關(guān)系。若界定經(jīng)營(yíng)性公墓墓地使用關(guān)系為物權(quán)關(guān)系，很好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)墓地使用權(quán)的一體化。

其次，墓地使用關(guān)系物權(quán)化有利于穩(wěn)定地保護(hù)權(quán)利人利益。物權(quán)性的墓地使用權(quán)，不同于債權(quán)說的租賃合同續(xù)租和合同關(guān)系繼承問題，有利于現(xiàn)有的墓地使用關(guān)系穩(wěn)定性 ，對(duì)于權(quán)利人使親人“入土為安”的愿望的實(shí)現(xiàn)有法律的保障。

再次，墓地使用關(guān)系的物權(quán)化，要兼顧土葬的少數(shù)民族和華僑人士及宗教人士的利益的實(shí)現(xiàn)。關(guān)于少數(shù)民族殯葬問題，依據(jù)有關(guān)規(guī)定“尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，是我國民族政策的重要內(nèi)容之一”，有些少數(shù)民族習(xí)慣將死者土葬并深埋。此外我國《殯葬管理?xiàng)l例》也明確規(guī)定了“一定要尊重少數(shù)民族的喪葬習(xí)俗”。對(duì)于宗教人員喪葬問題，依有關(guān)有規(guī)定，“對(duì)信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族的土葬習(xí)俗要予以尊重，絕不能強(qiáng)迫這些民族進(jìn)行火葬；若這些民族自愿火葬的，也不得干涉。” 對(duì)于華僑歸國安葬的規(guī)定有：“若華僑人士去世后想回國安葬的，應(yīng)當(dāng)由華僑人士的親屬向原戶籍所在地的有關(guān)部門提出申請(qǐng)。依據(jù)死者遺愿或親屬的要求，僑務(wù)部門跟民政部門確定有關(guān)安葬事宜。有條件的情況下也可以故里安葬?！?/p>

以上三種殯葬法，都不適用于墓地租賃關(guān)系，而應(yīng)于物權(quán)化的用地關(guān)系來認(rèn)定，有利于保護(hù)少數(shù)民族和宗教人士及歸國華僑的利益。

關(guān)于墓地使用權(quán)建議：

筆者通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)研究對(duì)墓地使用權(quán)提出兩點(diǎn)建議：

其一，制定《殯葬法》，墓地使用權(quán)中出現(xiàn)的諸多問題，歸根結(jié)底還是我國沒有一部專門針對(duì)殯葬、墓地管理的法律或者相關(guān)管理?xiàng)l例，才造成各個(gè)地方一地一方案的殯葬立法混亂局面，所以國家層面應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)法律文件，實(shí)現(xiàn)我國殯葬制度的統(tǒng)一。從而保證“節(jié)約殯葬用地，革除喪葬陋俗”這一國家所提倡的喪葬制度在立法層面得以實(shí)現(xiàn)。

第二，《殯葬法》的制定，可以考慮在這些方面及內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定：首先，應(yīng)該把墓地使用權(quán)明確的限定其為建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)?！段餀?quán)法》在2007年實(shí)施頒布以來，一直沒有對(duì)墓地使用權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行法律界定，所以@是《殯葬法》制定的當(dāng)務(wù)之急，不能再敷衍了事。通過參考我國《土地管理法》以及《物權(quán)法》中關(guān)于建設(shè)行為的規(guī)定，建設(shè)行為必須要在取得國有土地或農(nóng)民集體所有土地的建設(shè)用地使用權(quán)的前提下才能實(shí)施建設(shè)，而經(jīng)營(yíng)性公墓的建立也是在此基礎(chǔ)上實(shí)施建設(shè)，所以屬于典型的建設(shè)行為。在一些地方立法中，已經(jīng)明確的做出了規(guī)定，設(shè)立經(jīng)營(yíng)性公墓應(yīng)當(dāng)（必須）取得建設(shè)用地使用權(quán)。譬如，杭州市規(guī)定了“依法對(duì)經(jīng)營(yíng)性公墓用地，實(shí)施有償使用”的明確規(guī)定。同時(shí)，法律法規(guī)應(yīng)該將墓穴所有權(quán)和墓地使用權(quán)明確規(guī)定為建設(shè)用地使用權(quán)；其次，相關(guān)墓地管理部門必須對(duì)墓穴和墓地使用權(quán)建立一個(gè)規(guī)范統(tǒng)一的登記管理制度。墓穴是建立在固定的土地上的殯葬設(shè)施，具有永久性和長(zhǎng)效性的特殊屬性，因此具備不動(dòng)產(chǎn)的特征。

筆者認(rèn)為，對(duì)墓地使用權(quán)的取得采用登記制度，有利于保障購墓者的權(quán)益，保護(hù)死者入土為安的遺愿。因此根據(jù)有關(guān)規(guī)定，墓穴所有權(quán)可以依法登記公示。

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第6篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

為不斷顯化集體土地資產(chǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，浙江省積極開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革探索實(shí)踐，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理工作。浙江省早在2001年7月就出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的意見》（浙土資發(fā)[2001]256號(hào)），2005年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》（浙土資[2005]94號(hào)）；2012年2月，浙江省委、省政府出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革積極開展農(nóng)村改革試驗(yàn)的若干意見》（浙委[2012]20號(hào)）明確提出“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度”，并提出了農(nóng)村土地管理制度改革的具體內(nèi)容，為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作的開展指明了方向。

（一）明確思路，突出重點(diǎn)

浙江省根據(jù)黨的十七屆三中全會(huì)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”的基本精神，在堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約集約，政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿，循序漸進(jìn)、分步實(shí)施，符合“兩規(guī)”、維護(hù)權(quán)益和“局部試驗(yàn)、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”的原則下，積極開展集體建設(shè)用地使用制度改革和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)突出以下三個(gè)方面。

其一，構(gòu)建新型的農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系，賦予集體建設(shè)用地使用權(quán)完整的用益物權(quán)。從改革和創(chuàng)新集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度入手，參照國有土地有償使用制度改革模式，構(gòu)建起與國有土地產(chǎn)權(quán)外在形式相一致，內(nèi)在權(quán)益相同，涵蓋集體建設(shè)用地出讓、劃撥、出租使用權(quán)等在內(nèi)的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系，賦予集體建設(shè)用地類似于國有建設(shè)用地同等的完整產(chǎn)權(quán)權(quán)能，從而實(shí)現(xiàn)與國有建設(shè)用地使用權(quán)的“同地、同權(quán)、同價(jià)”，并在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)之中遵循相同的流轉(zhuǎn)和管理規(guī)則，實(shí)現(xiàn)自主交易、流轉(zhuǎn)。

其二，明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的入市流轉(zhuǎn)條件，創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)和運(yùn)行規(guī)則，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。根據(jù)十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》（下稱《決定》）精神，結(jié)合該省已有的實(shí)踐及形勢(shì)發(fā)展要求，按照“平穩(wěn)推進(jìn)，逐步放開”的改革總體要求，對(duì)入市流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的政策范圍把握 “存量為主，‘規(guī)劃區(qū)外’增量”的基本原則。所謂存量為主，是指對(duì)于已依法取得并符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的存量集體建設(shè)用地使用權(quán)（包括農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性、工業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)等），都允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本著農(nóng)民自愿的原則，以所有權(quán)人身份將集體建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、出租、作價(jià)出資或入股、抵押等形式實(shí)行有償使用和流轉(zhuǎn)。這相比于現(xiàn)行《土地管理法》第63條規(guī)定集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)僅限于“依法取得、符合土地利用總體規(guī)劃，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并等情形”而言有很大程度的突破。所謂“規(guī)劃區(qū)外”增量，是指根據(jù)十七屆三中全會(huì)《決定》提出“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益”的基本精神，允許“規(guī)劃區(qū)外”非建設(shè)用地特別是農(nóng)用地，依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用后，不必經(jīng)過征收，可以直接由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依照有關(guān)規(guī)定將土地使用權(quán)通過出讓、出租、作價(jià)出資或入股等方式讓渡給使用者。這相比于現(xiàn)行《土地管理法》第43條規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)的初次設(shè)立只能基于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)”而言有很大的突破。

其三，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)村宅基地實(shí)施有償使用和有條件流轉(zhuǎn)。一是通過完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，進(jìn)一步強(qiáng)化宅基地對(duì)農(nóng)民居住的社會(huì)保障功能以及切實(shí)保障農(nóng)民依法取得宅基地福利的權(quán)利；二是強(qiáng)化宅基地節(jié)約集約利用的內(nèi)部約束機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，實(shí)施宅基地有償使用和有條件流轉(zhuǎn)，通過經(jīng)濟(jì)杠桿手段調(diào)節(jié)宅基地的公平分配使用，提高宅基地利用率；三是結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，探索健全農(nóng)村宅基地整理置換復(fù)墾的新機(jī)制、新手段，以整村搬遷為主導(dǎo)方式，集中性農(nóng)民公寓安置為主，加大農(nóng)村居民點(diǎn)整治力度，促進(jìn)農(nóng)村向城鎮(zhèn)、中心村集中，促進(jìn)村莊合理布局，進(jìn)而推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間重構(gòu)，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用效率。以湖州為例，近兩年該市大力推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作，目前已獲省政府批復(fù)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目35個(gè)，共取得農(nóng)村土地綜合整治周轉(zhuǎn)指標(biāo)20482畝，已完成簽約農(nóng)戶3380戶，其中完成搬遷934戶，完成安置區(qū)建設(shè)面積25.86萬平方米。該市各地結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治，積極探索農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制，特別是吳興區(qū)八里鎮(zhèn)南片作為浙江省唯一的省級(jí)新農(nóng)村建設(shè)體制創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，牢牢抓住這一契機(jī)，取得明顯成效。吳興區(qū)八里鎮(zhèn)南片規(guī)劃新建三個(gè)農(nóng)民社區(qū)用于安置，總建筑面積達(dá)140萬平方米，將實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)80%以上的人口集聚。該項(xiàng)目區(qū)在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，通過采取貨幣安置、“住房+商貿(mào)用房”、“住房+標(biāo)準(zhǔn)廠房”以及“房票”（被安置農(nóng)戶可以選擇實(shí)物安置以及房票安置的方式，選擇房票安置的可以向當(dāng)?shù)卣I(lǐng)取每100平方米每年1.6萬元的租金）等模式，積極推進(jìn)了農(nóng)村宅基地的搬遷和農(nóng)民安置社區(qū)的建設(shè)，目前該項(xiàng)目區(qū)已完成農(nóng)戶簽約1156戶，約占40%，其中已完成搬遷265戶。此舉既為農(nóng)民打造了創(chuàng)業(yè)就業(yè)新平臺(tái)、增加了財(cái)產(chǎn)性收入，又加速了農(nóng)村宅基地退出。

（二）完善政策，規(guī)范操作

2001年，浙江省國土資源廳《印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的通知》（浙土資發(fā)[2001]256號(hào)），明確了該省農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本條件、主要方式和基本程序，規(guī)范了流轉(zhuǎn)收益分配與管理。

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍

一是符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃并依法取得的存量集體建設(shè)用地使用權(quán)（包括農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性、工業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)等）；二是土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的農(nóng)用地和未利用地，符合土地利用總體規(guī)劃依法辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件

一是經(jīng)依法批準(zhǔn)使用，且權(quán)屬合法、四至清楚、產(chǎn)權(quán)明晰；二是符合土地利用總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃；三是原則上不改變土地原批準(zhǔn)用途；四是非娛樂項(xiàng)目和房地產(chǎn)開發(fā)用地；五是使用新增集體建設(shè)用地從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國家產(chǎn)業(yè)政策、土地供應(yīng)政策、土地使用標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)及安全生產(chǎn)等法律法規(guī)的規(guī)定。

3.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的原則

一是堅(jiān)持土地所有權(quán)人、使用權(quán)人自愿的原則，需經(jīng)村民自治組織2/3以上成員或代表同意；二是由土地權(quán)所有人與使用權(quán)人簽訂書面的流轉(zhuǎn)合同，并申辦土地登記手續(xù)；三是通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開、規(guī)范方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

4.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式

對(duì)符合上述條件的建設(shè)用地，準(zhǔn)許流轉(zhuǎn)主要有三種方式：一是在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外和本級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，可與土地所有權(quán)人協(xié)商確定轉(zhuǎn)讓（不超過同類用途國有土地使用權(quán)出讓最高年限并與企業(yè)經(jīng)營(yíng)年限相一致，一次性收取土地收益）、租賃（3至5年，定期收取土地租金）、作價(jià)出資或入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)。二是在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)需要流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員使用的，原則上要在政府讓利條件下將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，并辦理國有土地有償使用手續(xù)。三是在堅(jiān)持農(nóng)民宅基地“一戶一宅”原則的前提下，允許農(nóng)戶將原合法使用的宅基地連同地上建筑物轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)符合宅基地申請(qǐng)條件的其他農(nóng)戶，但不得直接轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。需要整體轉(zhuǎn)讓或部分轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民的，應(yīng)征得集體土地所有權(quán)人同意，并向集體土地所有權(quán)人支付相當(dāng)?shù)恼鞯刭M(fèi)用；受讓人符合享受經(jīng)濟(jì)適用房條件的，可直接變更登記并發(fā)給國有土地使用證；受讓不符合享受經(jīng)濟(jì)適用房條件的，則在追補(bǔ)房地產(chǎn)級(jí)差地租的基礎(chǔ)上，按出讓等有關(guān)規(guī)定發(fā)給國有土地使用證。

5.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)審批的程序

對(duì)保留集體土地所有權(quán)不變的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，由流轉(zhuǎn)雙方或受讓方持原有土地證書或用地批準(zhǔn)文件、流轉(zhuǎn)協(xié)議等資料，向縣級(jí)以上國土資源部門提出書面申請(qǐng)；經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所初審，認(rèn)為符合有關(guān)規(guī)定的，送市、縣國土資源部門審批；市、縣國土資源部門審查認(rèn)為符合有關(guān)規(guī)定的，報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)；受讓方憑批準(zhǔn)文件及有關(guān)申請(qǐng)等資料辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用證或土地他項(xiàng)權(quán)利證書。對(duì)轉(zhuǎn)為國有土地的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，由流轉(zhuǎn)雙方或受讓方持原有土地證書或用地批準(zhǔn)文件、與土地所有者簽訂的集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的協(xié)議、經(jīng)三分之二以上村民代表同意轉(zhuǎn)為國有土地的會(huì)議紀(jì)要等資料，向縣以上國土資源部門提出書面申請(qǐng)；受讓方與市、縣國土資源部門簽訂國有土地使用權(quán)有償使用合同；經(jīng)縣、市人民政府初審后，報(bào)省政府批準(zhǔn)；受讓方憑批準(zhǔn)文件及有關(guān)申請(qǐng)等資料，辦理土地變更登記手續(xù)，領(lǐng)取國有土地使用證。

6.流轉(zhuǎn)收益分配與管理

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的土地收益，堅(jiān)持以土地所有權(quán)人為主的原則進(jìn)行分配。在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外和本級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，土地收益歸集體土地所有權(quán)人所有，市、縣不參與收益分配。即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)所有的土地收益全額歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織所有；村級(jí)所有的土地收益原則上歸村集體所有，但考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入和維護(hù)，可與村協(xié)商參與分成，比例一般為15%，最高不得超過20%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可在收益中參照國有土地出讓金管理辦法給國土資源所一定比例的業(yè)務(wù)費(fèi)。在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)屬于集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的，實(shí)行有償使用的土地收益按有關(guān)規(guī)定上交市、縣，為鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)，市、縣政府可根據(jù)本地實(shí)際將一定比例的土地收益返還給原土地所有權(quán)人，使原土地所有者連同原土地使用者能得到成交額80%以上的收益（含土地征用費(fèi)）。屬于保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變的，實(shí)行有償使用的土地收益，市、縣政府可根據(jù)本地實(shí)際，規(guī)定返還比例或定額（基準(zhǔn)價(jià)15%）分成土地收益，并按有關(guān)規(guī)定上交市、縣財(cái)政。同時(shí)，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益管理，有關(guān)土地收益國土資源部門統(tǒng)一收交，嚴(yán)格按照“收支兩條線”有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，并要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地收益單獨(dú)建賬，實(shí)行村務(wù)公開，主要用于土地整理和村公益事業(yè)建設(shè)，嚴(yán)禁擠占挪用。

（三）試點(diǎn)引路，有序推進(jìn)

為探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的新機(jī)制、新方法，浙江省選擇湖州市和建德市開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作。

1.建德市試點(diǎn)

建德市在1999年4月選擇了乾譚鎮(zhèn)作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，并于2000年6月出臺(tái)《建德市集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（建政[2000]9號(hào)），對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的原則、范圍和對(duì)象、審批權(quán)限和方式、程序和要求、終止和處置、權(quán)益和管理、地價(jià)評(píng)估和確認(rèn)等方面予以了政策規(guī)范，使該市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理工作步入正軌。建德市還針對(duì)不同的流轉(zhuǎn)方式印制了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的各類文本，如集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)審批呈報(bào)表、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、土地使用權(quán)租賃申報(bào)審批表、轉(zhuǎn)制企業(yè)土地租賃合同書等。審批具體程序?yàn)椋阂皇巧暾?qǐng)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，由土地使用者持原批準(zhǔn)使用土地文件或集體建設(shè)用地使用證，流轉(zhuǎn)雙方的合同和有關(guān)部門意見，向國土管理部門提出流轉(zhuǎn)申請(qǐng)，以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的還需進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，集體土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人根據(jù)不同的流轉(zhuǎn)方案簽訂相應(yīng)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同。二是審批。根據(jù)該辦法規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，首次土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市國土資源局審核后報(bào)市政府批準(zhǔn)。土地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)即二次流轉(zhuǎn)由市國土局直接審批。三是登記發(fā)證。土地使用者按流轉(zhuǎn)合同規(guī)定付清土地價(jià)款后，到建德市國土資源局辦理土地登記發(fā)證。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后再次流轉(zhuǎn)的，應(yīng)征得土地所有者的同意，終止原簽訂的流轉(zhuǎn)合同，辦理注銷登記后，按規(guī)定程序辦理流轉(zhuǎn)審批手續(xù)。2000年以來，建德市以乾譚鎮(zhèn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，以《建德市集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》為依據(jù)，在全市范圍內(nèi)積極推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作，至今已累計(jì)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地291宗，面積155.16萬平方米，其中轉(zhuǎn)讓74宗、面積15.34萬平方米，租賃180宗、面積120.35萬平方米，抵押37宗、面積19.47萬平方米，累計(jì)為各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲取土地收益600多萬。

2.湖州市試點(diǎn)

湖州市早在1997年就介入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體企業(yè)轉(zhuǎn)制中集體土地資產(chǎn)處置工作，嘗試集體經(jīng)濟(jì)組織以租賃方式向轉(zhuǎn)制后企業(yè)提供土地的做法。2001年以被列入全國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)單位為契機(jī)，湖州市積極推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作。同年9月出臺(tái)《湖州市區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用管理試行辦法》（湖政辦發(fā)[2001]104號(hào)），對(duì)集體建設(shè)用地所有權(quán)內(nèi)涵、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要形式、適用范圍、審批程序等進(jìn)行了規(guī)定，并明確了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配與管理原則。自此，試點(diǎn)工作在全市范圍內(nèi)擴(kuò)面。2008年7月又出臺(tái)《湖州市農(nóng)村住房抵押借款暫行辦法》（湖政辦發(fā)[2008]85號(hào)），進(jìn)一步豐富了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)形式與內(nèi)容。在實(shí)際操作中，湖州市把集體建設(shè)用地使用分為一級(jí)供應(yīng)和二級(jí)流轉(zhuǎn)并作了具體界定。一級(jí)供應(yīng)發(fā)生在所有者與使用者之間，指初次供應(yīng)，包括讓與（一般不得超過原土地承包期限）、租賃（一般為3至10年）、作價(jià)入股和置換；二級(jí)流轉(zhuǎn)發(fā)生在使用者之間，指已取得使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)，包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、作價(jià)入股和抵押。在收益分配上，為保證集體建設(shè)用地使用收益，湖州市確定了最低保護(hù)價(jià)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土地市場(chǎng)發(fā)育狀況適時(shí)調(diào)整。目前湖州市實(shí)際操作中土地租賃年租金為2.4～8元/平方米不等，讓與價(jià)格一般為34元/平方米左右。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配，遵循“誰所有、誰受益”的原則，扣除應(yīng)上繳的國家稅費(fèi)、地面作物補(bǔ)償外，土地收益分別歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村或村民小組農(nóng)民集體所有。自開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作以來，全市已累計(jì)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地641宗，面積553.04萬平方米，其中出讓540宗、面積331.78萬平方米，租賃101宗、面積221.26萬平方米，累計(jì)為各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲取土地收益1億多元。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)法律政策依據(jù)

《土地管理法》第43條、第62條規(guī)定，一方面對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)采取嚴(yán)格限制和禁止的態(tài)度，另一方面也給集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)開了一道小口，使破產(chǎn)或兼并等原因造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地被動(dòng)流轉(zhuǎn)合法化，其實(shí)質(zhì)是既承認(rèn)二級(jí)市場(chǎng)的存在，又否定一級(jí)市場(chǎng)的合法性，而二級(jí)市場(chǎng)必須以一級(jí)市場(chǎng)為基礎(chǔ)，法律對(duì)流轉(zhuǎn)采取的含糊態(tài)度很大程度上限制了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)展。雖然《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號(hào)）等文件允許集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)，但未能超越現(xiàn)行法律對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制，執(zhí)行效能不足。

（二）集體建設(shè)用地所有權(quán)主體界定不清晰

依照我國現(xiàn)行立法規(guī)定，集體土地依法由“農(nóng)民集體”所有，同時(shí)依照《土地管理法》的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有”又可具體分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有和村民小組集體所有，農(nóng)村集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)，村民小組之類的主體來行使。但一般來說，“農(nóng)民集體”這樣一個(gè)集合概念，在所有權(quán)行使問題上，往往只有抽象意義，很難成為實(shí)踐層面上的市場(chǎng)主體。因此，集體建設(shè)用地所有權(quán)主體界定并不清晰，土地所有權(quán)人事實(shí)上很難落實(shí)，集體成員對(duì)土地的所有、使用、經(jīng)營(yíng)、收益和處置等權(quán)利與責(zé)任無法體現(xiàn)，集體建設(shè)用地的權(quán)益有時(shí)無法得到保障。

（三）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)分配不合理

一些地方集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配較為混亂，所有者、使用者和各級(jí)政府之間的利益分配關(guān)系不清。要么各級(jí)政府對(duì)流轉(zhuǎn)管理太死，政府收益分配比例過高；要么集體土地所有者繞開政府進(jìn)行私下交易，侵占由國家投資帶來的土地增值收益；還有些甚至是土地使用者私下流轉(zhuǎn)土地，造成集體和國家土地收益的雙重流失，更有甚者一些村干部利用職務(wù)便利，在流轉(zhuǎn)過程謀求私利，損害廣大農(nóng)民利益。即使是農(nóng)村集體所有者，由于三級(jí)所有權(quán)主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間的利益分配關(guān)系也較含混，上級(jí)所有者利用行政權(quán)力侵占下級(jí)所有者流轉(zhuǎn)收益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（四）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套政策不完善

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度是農(nóng)村土地基本制度的重要組成部分，改革牽涉到千家萬戶的利益，同時(shí)也涉及相關(guān)配套政策改革，如征地制度、社會(huì)保障體制、金融體制改革等。目前因相關(guān)配套制度改革滯后，影響集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作順利推進(jìn)，如因金融機(jī)構(gòu)對(duì)集體建設(shè)用地存在一定的歧視，集體建設(shè)用地設(shè)定抵押很困難，為便于融資，很多地方都將原采取流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，并為企業(yè)辦理國有土地使用權(quán)有償使用手續(xù)。同時(shí)隨著集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不斷發(fā)展，如何協(xié)調(diào)兩個(gè)市場(chǎng)的相互關(guān)系，盡量減少矛盾和沖擊，也是未來迫切需要解決的一個(gè)問題。

三、進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

（一）加快土地管理相關(guān)法律法規(guī)修訂進(jìn)程

浙江集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，基本還停滯在局部試點(diǎn)及現(xiàn)行法律法規(guī)的約束范圍之內(nèi)。加快農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，涉及《土地管理法》、《擔(dān)保法》等法律修改，在法律未作修改的前提下進(jìn)行改革探索，必然面臨著司法難題。因此，建議盡快修訂集體土地管理相關(guān)法律法規(guī)，通過解除法律上對(duì)集體建設(shè)用地的限制，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地在特定范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)。同時(shí)，國家應(yīng)盡快出臺(tái)《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能、入市條件和形式、使用年限、抵押融資保障等方面作出明確規(guī)定，以規(guī)范流轉(zhuǎn)交易和管理行為，促進(jìn)流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

（二）加強(qiáng)集體建設(shè)用地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)登記

土地產(chǎn)權(quán)保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下土地管理制度的重要內(nèi)容，明晰的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是保障交易安全，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置土地資源的重要條件。因此，強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)登記，是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。推進(jìn)包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，必須要加強(qiáng)集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的登記發(fā)證工作，依法確定集體土地的權(quán)屬，明晰集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的主體，保障交易安全。建議加快推進(jìn)以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建設(shè)。

（三）建立集體建設(shè)用地使用權(quán)地價(jià)評(píng)估與管理制度

土地價(jià)格的確定是土地作為特殊商品進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的核心問題之一。為避免集體土地資產(chǎn)流失與資源浪費(fèi)，類似于政府定期評(píng)估并公布城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)體系，建議市、縣人民政府土地主管部門應(yīng)當(dāng)定期制定并公布本行政區(qū)域內(nèi)包括農(nóng)村居住用地在內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)、出讓最低限價(jià)等政府公示地價(jià)。

（四）完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)金融創(chuàng)新和支持

開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革金融創(chuàng)新和支持探索，解決集體建設(shè)用地使用權(quán)及農(nóng)房抵押融資和資產(chǎn)處置等問題。開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村住房等抵押貸款試點(diǎn)，擴(kuò)大農(nóng)村有效抵押物范圍和抵押受讓人范圍，充分體現(xiàn)和盤活農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)屬性，不斷繁榮發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

（五）完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配政策

一是把農(nóng)民放在土地利益分配體系之內(nèi)，讓他們對(duì)土地的所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)得到充分的尊重，利益得到充分保障。建議從國家層面制訂農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的原則性意見，明確集體建設(shè)用地收益分配主體，以及利益主體之間的分配比例，維護(hù)國家、集體土地所有權(quán)人、集體建設(shè)用地使用權(quán)人的應(yīng)得權(quán)益。二是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配應(yīng)當(dāng)兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展的需求，建議完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的管理政策，加強(qiáng)對(duì)國家和集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益分配的管理，以確保國家、村集體對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，改善農(nóng)民和生產(chǎn)生活條件。三是明確農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的用途，明確新增農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的有償使用收益歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，統(tǒng)一用于區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)等，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益納入農(nóng)村村務(wù)公開民主管理體系，實(shí)行?？顚Ｓ?，接受政府監(jiān)督。

（六）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展盤活存量集體建設(shè)用地

一是按照節(jié)約集約原則，規(guī)范有序開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，加大農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地整理復(fù)墾力度，積極盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地，健全土地增值收益分配機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村人口向中心鎮(zhèn)、中心村集聚，優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約集約利用水平。二是保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，積極穩(wěn)妥開展宅基地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)，探索建立宅基地有償使用、有償退出和跨村置換機(jī)制，增加集體建設(shè)用地市場(chǎng)的有效供給。三是探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，穩(wěn)妥開展依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)外占用農(nóng)村集體土地建設(shè)的非公益性項(xiàng)目的開發(fā)經(jīng)營(yíng)。

第7篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；制約因素

依據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》及有關(guān)條例的規(guī)定，所謂農(nóng)村集體建設(shè)用地，是指農(nóng)民集體所有的、一般是地處農(nóng)村的、并經(jīng)依法批準(zhǔn)使用的興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民建住宅用地、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地。也稱之為“農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地”，或簡(jiǎn)稱為“農(nóng)村建設(shè)用地”、“集體建設(shè)用地”。在我們國家，集體土地向國有土地的“流轉(zhuǎn)”只能通過國家征收這一種渠道實(shí)現(xiàn)，而國家對(duì)集體土地的征收又具有很強(qiáng)的行政色彩，因此，在我國所研究的“土地流轉(zhuǎn)”，說到底是一種土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和流通。

近些年來，隨著對(duì)我國農(nóng)用土地的制度改革不斷深入，筆者認(rèn)為，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新必須在保持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，在農(nóng)民享有長(zhǎng)期承包土地權(quán)利的前提下，通過賦予農(nóng)民交易土地使用權(quán)的權(quán)利，允許農(nóng)民在承包期內(nèi)，根據(jù)國家有關(guān)政策有償轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置，提高土地經(jīng)營(yíng)效率。在這些制度性創(chuàng)新研究中，關(guān)鍵是要正確處理制度創(chuàng)新中的幾個(gè)制約因素和難點(diǎn)問題。

一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新中的制約因素分析

（一）農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律約束機(jī)制

1．集體土地所有權(quán)主體不明確，使用權(quán)無法得到保護(hù)；

2．集體土地使用權(quán)的法律屬性在立法上的遲緩不利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；

3．承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性不能適應(yīng)穩(wěn)定農(nóng)村土地使用關(guān)系的需要。

（二）不同利益集團(tuán)的行為決策方式的約束

1．中國農(nóng)民傳統(tǒng)觀念與經(jīng)濟(jì)行為約束。當(dāng)代中國農(nóng)民的思想體系及價(jià)值觀念仍處于低層次、低水平的發(fā)展態(tài)勢(shì)之中。與此相適應(yīng)的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為是：行為目標(biāo)的多元化、生產(chǎn)行為的短期化以及決策過程的非規(guī)范化。因此，農(nóng)村土地制度的改革與創(chuàng)新，必須充分估計(jì)到農(nóng)民經(jīng)濟(jì)行為的特點(diǎn)及其對(duì)創(chuàng)新制度可行性程度的約束。

2．社會(huì)環(huán)境的缺陷影響土地制度創(chuàng)新。某些政府部門的行為不規(guī)范與宏觀決策的多變性，導(dǎo)致社會(huì)信用水平下降，農(nóng)民難以建立有效的長(zhǎng)期利益預(yù)期。中國不合理的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系的對(duì)峙和沖突、弱化和侵蝕了農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的動(dòng)力與沖突。

二、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新中的難點(diǎn)分析

（一）流轉(zhuǎn)的條件和范圍

對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍和條件，當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)界主要有四種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照城市規(guī)劃區(qū)進(jìn)行區(qū)分，城市規(guī)劃區(qū)外的集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地則不允許流轉(zhuǎn)，應(yīng)通過征地制度改革解決。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照是否為新增建設(shè)用地進(jìn)行區(qū)分，現(xiàn)有非農(nóng)集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，新增非農(nóng)集體建設(shè)用地則不允許流轉(zhuǎn)。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為只要符合土地利用總體規(guī)劃的集體土地均可以流轉(zhuǎn)。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，流轉(zhuǎn)范圍應(yīng)當(dāng)是符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地。根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)業(yè)建設(shè)用地屬于農(nóng)用地范疇，不屬于集體建設(shè)用地。因此，對(duì)于集體建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制制度進(jìn)行嚴(yán)格管理，只要是符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地，均可依法使用和流轉(zhuǎn)，不應(yīng)分“圈內(nèi)”“圈外”區(qū)別對(duì)待，也不應(yīng)按是否屬于公益性質(zhì)來區(qū)分。為此，應(yīng)明確規(guī)定，可流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地是指符合土地利用總體規(guī)劃，已經(jīng)依法批準(zhǔn)為建設(shè)用地的農(nóng)民集體所有土地 ；明確各級(jí)人民政府土地行政主管部門要嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，嚴(yán)格控制新增集體建設(shè)用地；使用集體建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，要納入所在地市、縣人民政府的供地計(jì)劃。同時(shí)，土地是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，在符合規(guī)劃和依法批準(zhǔn)的前提下，土地所有者對(duì)其所有的建設(shè)用地有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，有權(quán)決定是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式 ；土地使用者依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，可以依照合同約定使用和流轉(zhuǎn)。因此，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持土地所有者、使用者自愿原則，任何單位和個(gè)人都不得強(qiáng)迫集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)土地，也不得阻礙符合條件的集體建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式

對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，目前主要有三種意見。第一種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先明確集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人之間的首次流轉(zhuǎn)關(guān)系，這是土地使用權(quán)的來源和前提，其次才是土地使用權(quán)人之間的再流轉(zhuǎn)關(guān)系。第二種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括出讓、租賃、作價(jià)出資(入股)、聯(lián)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓、出租等形式，并應(yīng)分別明確各種形式的定義、操作程序等。第三種意見認(rèn)為出讓方式有特定含義，應(yīng)主要規(guī)范土地使用者轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資(入股)或租賃土地使用權(quán)的行為。集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)確實(shí)包括土地所有者、土地使用者之間以及土地使用者之間兩個(gè)層次的關(guān)系，前者屬于土地所有者將土地使用權(quán)確定給單位或者個(gè)人使用，使用和流轉(zhuǎn)的具體方式有作價(jià)出資、入股、聯(lián)營(yíng)等多種方式，今后實(shí)踐中可能還會(huì)出現(xiàn)新的方式，有無必要規(guī)定具體的使用和流轉(zhuǎn)方式，各地意見不完全一致。

轉(zhuǎn)貼于 （三）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的用途

對(duì)于土地用途，主要有四種意見。第一種意見認(rèn)為只要符合規(guī)劃，沒必要對(duì)用途作特別限制。第二種意見認(rèn)為應(yīng)限制不得用于經(jīng)營(yíng)性用途。第三種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)使用和流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)拍賣掛牌方式。第四種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)商品住宅開發(fā)加以必要限制。集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)首先必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)對(duì)集體建設(shè)用地用于商品房開發(fā)加以限制。如果允許使用集體建設(shè)用地進(jìn)行商品住宅開發(fā)，在現(xiàn)實(shí)情況下難以實(shí)現(xiàn)控制房地產(chǎn)開發(fā)總量的要求，同時(shí)，由于產(chǎn)權(quán)形式復(fù)雜，也難以保證商品住宅交易的安全。為此，應(yīng)給以相應(yīng)限制，加強(qiáng)規(guī)劃管理，明確集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合土地利用總體規(guī)劃，在城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，還必須符合城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物，不得重建、擴(kuò)建，集體建設(shè)用地使用權(quán)也不得流轉(zhuǎn)。應(yīng)明確規(guī)定嚴(yán)禁使用集體建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)，用于商品住宅開發(fā)的必須征為國有。

（四）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的使用年期

對(duì)于使用年期，各地有不同規(guī)定。既然允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，作為一種規(guī)范的用地方式，就應(yīng)當(dāng)考慮到取得土地使用權(quán)的開發(fā)建設(shè)和長(zhǎng)期利用，具體年期由土地所有者與土地使用者協(xié)商確定，期限不宜過短；同時(shí)，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的年期也應(yīng)與國有土地使用權(quán)出讓最高年期相銜接，應(yīng)當(dāng)加以必要限制。因此，應(yīng)規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年限，參照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》執(zhí)行，最高年限不得超過同類國有土地使用權(quán)出讓的最高年限。

（五）政府的角色定位和管理內(nèi)容

政府土地行政主管部門在國有土地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資(入股)等活動(dòng)中具有雙重角色，既是國有土地的產(chǎn)權(quán)代表，又是管理者。但在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理中，所有者是農(nóng)民集體組織，政府土地行政主管部門不再具有產(chǎn)權(quán)代表身份，只是流轉(zhuǎn)活動(dòng)的管理者和服務(wù)者。因此，在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，政府土地行政主管部門必須準(zhǔn)確界定自身的角色和職能，不宜介入確定使用者、簽訂合同等應(yīng)屬于產(chǎn)權(quán)人的事務(wù)， 應(yīng)簡(jiǎn)化管理程序，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管。根據(jù)政府的職能和行政審批制度改革的要求，對(duì)于使用集體建設(shè)用地， 應(yīng)明確以使用許可代替項(xiàng)目審批，明確使用集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)?jiān)S可，取得使用許可文件后即自行確定土地使用者，并與土地使用者簽訂土地使用合同，辦理土地登記。對(duì)于依照規(guī)定取得的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，明確可以直接辦理土地變更登記，無須再辦理許可和審批。

（六）流轉(zhuǎn)中的土地收益分配

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益分配，關(guān)系到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度運(yùn)作的利益機(jī)制，是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的關(guān)鍵問題。政府包括土地部門應(yīng)從土地收益中拿一部分，并以政府有基礎(chǔ)配套設(shè)施投入、土地部門有管理成本等作為分享土地收益的理由。在收益分配上必須考慮公平與效率兼顧以及依法原則，收益的首次分配應(yīng)當(dāng)是基于產(chǎn)權(quán)。對(duì)于集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)，土地所有者或者土地使用者處置屬于自己的財(cái)產(chǎn)時(shí)，政府和土地管理部門作為管理者，無權(quán)直接分享產(chǎn)權(quán)人的處置價(jià)款。各級(jí)政府在集體建設(shè)用地上確實(shí)有基礎(chǔ)設(shè)施配套等投入，但提供道路等基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)是公民、法人依法納稅后政府應(yīng)盡的職責(zé)，同時(shí)現(xiàn)階段在土地利用和開發(fā)建設(shè)過程中，土地使用者還要另行支付基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)和相關(guān)稅費(fèi)，政府的這部分投入已有了回報(bào)，不宜再直接從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中分享。為體現(xiàn)公平原則，政府可以通過適當(dāng)?shù)呢?cái)稅機(jī)制進(jìn)行土地收益的二次分配和調(diào)節(jié)。應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)定切實(shí)保護(hù)土地所有者和使用者的土地流轉(zhuǎn)收益。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不改變用途的，地方政府不應(yīng)收取土地收益；改變用途增值的，地方政府收取的土地收益最高不超過土地總收益的10％，提倡免收土地收益，支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

[1]張仲．建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)新機(jī)制．理論前沿，2004，（4）．

[2]劉洪彬，曲福田．關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問題及原因分析．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006，（2）．

[3]程久苗．農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)建及相關(guān)問題的思考．南京：農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2002．

第8篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)制度；創(chuàng)新

近年來，隨著對(duì)我國農(nóng)用土地的制度改革不斷深入，筆者認(rèn)為，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新必須在保持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，在農(nóng)民享有長(zhǎng)期承包土地權(quán)利的前提下，通過賦予農(nóng)民交易土地使用權(quán)的權(quán)利，允許農(nóng)民在承包期內(nèi)，根據(jù)國家有關(guān)政策有償轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置，提高土地經(jīng)營(yíng)效率。在這些制度性創(chuàng)新研究中，關(guān)鍵是要正確處理制度創(chuàng)新中的幾個(gè)制約因素和難點(diǎn)問題。

1 農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新中的制約因素分析

1.1 農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律約束機(jī)制

（1）集體土地所有權(quán)主體不明確，使用權(quán)無法得到保護(hù)；

（2）集體土地使用權(quán)的法律屬性在立法上的遲緩不利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；

（3）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性不能適應(yīng)穩(wěn)定農(nóng)村土地使用關(guān)系的需要。

1.2 不同利益集團(tuán)的行為決策方式的約束

1.2.1 中國農(nóng)民傳統(tǒng)觀念與經(jīng)濟(jì)行為約束。

當(dāng)代中國農(nóng)民的思想體系及價(jià)值觀念仍處于低層次、低水平的發(fā)展態(tài)勢(shì)之中。與此相適應(yīng)的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為是：行為目標(biāo)的多元化、生產(chǎn)行為的短期化以及決策過程的非規(guī)范化。因此，農(nóng)村土地制度的改革與創(chuàng)新，必須充分估計(jì)到農(nóng)民經(jīng)濟(jì)行為的特點(diǎn)及其對(duì)創(chuàng)新制度可行性程度的約束。

1.2.2 社會(huì)環(huán)境的缺陷影響土地制度創(chuàng)新。

某些政府部門的行為不規(guī)范與宏觀決策的多變性，導(dǎo)致社會(huì)信用水平下降，農(nóng)民難以建立有效的長(zhǎng)期利益預(yù)期。中國不合理的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系的對(duì)峙和沖突、弱化和侵蝕了農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的動(dòng)力與沖突。

2 農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新中的難點(diǎn)分析

2.1 流轉(zhuǎn)的條件和范圍

對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍和條件，當(dāng)前主要有四種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照城市規(guī)劃區(qū)進(jìn)行區(qū)分，城市規(guī)劃區(qū)外的集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地則不允許流轉(zhuǎn)，應(yīng)通過征地制度改革解決。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照是否為新增建設(shè)用地進(jìn)行區(qū)分，現(xiàn)有非農(nóng)集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，新增非農(nóng)集體建設(shè)用地則不允許流轉(zhuǎn)。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為只要符合土地利用總體規(guī)劃的集體土地均可以流轉(zhuǎn)。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，流轉(zhuǎn)范圍應(yīng)當(dāng)是符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地。根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)業(yè)建設(shè)用地屬于農(nóng)用地范疇，不屬于集體建設(shè)用地。因此，對(duì)于集體建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制制度進(jìn)行嚴(yán)格管理，只要是符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地，均可依法使用和流轉(zhuǎn)，不應(yīng)分“圈內(nèi)”“圈外”區(qū)別對(duì)待，也不應(yīng)按是否屬于公益性質(zhì)來區(qū)分。為此，應(yīng)明確規(guī)定，可流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地是指符合土地利用總體規(guī)劃，已經(jīng)依法批準(zhǔn)為建設(shè)用地的農(nóng)民集體所有土地；明確各級(jí)人民政府土地行政主管部門要嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，嚴(yán)格控制新增集體建設(shè)用地；使用集體建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，要納入所在地市、縣人民政府的供地計(jì)劃。同時(shí)，土地是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，在符合規(guī)劃和依法批準(zhǔn)的前提下，土地所有者對(duì)其所有的建設(shè)用地有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，有權(quán)決定是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式；土地使用者依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，可以依照合同約定使用和流轉(zhuǎn)。因此，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持土地所有者、使用者自愿原則，任何單位和個(gè)人都不得強(qiáng)迫集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)土地，也不得阻礙符合條件的集體建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。

2.2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式

對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，目前主要有三種意見。第一種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先明確集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人之間的首次流轉(zhuǎn)關(guān)系，這是土地使用權(quán)的來源和前提，其次才是土地使用權(quán)人之間的再流轉(zhuǎn)關(guān)系。第二種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）、聯(lián)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓、出租等形式，并應(yīng)分別明確各種形式的定義、操作程序等。第三種意見認(rèn)為出讓方式有特定含義，應(yīng)主要規(guī)范土地使用者轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資（入股）或租賃土地使用權(quán)的行為。集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)確實(shí)包括土地所有者、土地使用者之間以及土地使用者之間兩個(gè)層次的關(guān)系，前者屬于土地所有者將土地使用權(quán)確定給單位或者個(gè)人使用，使用和流轉(zhuǎn)的具體方式有作價(jià)出資、入股、聯(lián)營(yíng)等多種方式，今后實(shí)踐中可能還會(huì)出現(xiàn)新的方式。有無必要規(guī)定具體的使用和流轉(zhuǎn)方式，各地意見不完全一致。

2.3 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的用途

對(duì)于土地用途，主要有四種意見。第一種意見認(rèn)為只要符合規(guī)劃，沒必要對(duì)用途作特別限制。第二種意見認(rèn)為應(yīng)限制不得用于經(jīng)營(yíng)性用途。第三種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)使用和流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)拍賣掛牌方式。第四種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)商品住宅開發(fā)加以必要限制。集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)首先必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)對(duì)集體建設(shè)用地用于商品房開發(fā)加以限制。如果允許使用集體建設(shè)用地進(jìn)行商品住宅開發(fā)，在現(xiàn)實(shí)情況下難以實(shí)現(xiàn)控制房地產(chǎn)開發(fā)總量的要求，同時(shí)，由于產(chǎn)權(quán)形式復(fù)雜，也難以保證商品住宅交易的安全。為此，應(yīng)給以相應(yīng)限制，加強(qiáng)規(guī)劃管理，明確集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合土地利用總體規(guī)劃。在城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，還必須符合城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物，不得重建、擴(kuò)建，集體建設(shè)用地使用權(quán)也不得流轉(zhuǎn)。應(yīng)明確規(guī)定嚴(yán)禁使用集體建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)，用于商品住宅開發(fā)的必須征為國有。

2.4 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的使用年期

對(duì)于使用年期，各地有不同規(guī)定。既然允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，作為一種規(guī)范的用地方式，就應(yīng)當(dāng)考慮到取得土地使用權(quán)的開發(fā)建設(shè)和長(zhǎng)期利用，具體年期由土地所有者與土地使用者協(xié)商確定，期限不宜過短；同時(shí)，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的年期也應(yīng)與國有土地使用權(quán)出讓最高年期相銜接，應(yīng)當(dāng)加以必要限制。因此，應(yīng)規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年限，參照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》執(zhí)行，最高年限不得超過同類國有土地使用權(quán)出讓的最高年限。

2.5 政府的角色定位和管理內(nèi)容

政府土地行政主管部門在國有土地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等活動(dòng)中具有雙重角色，既是國有土地的產(chǎn)權(quán)代表，又是管理者。但在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理中，所有者是農(nóng)民集體組織，政府土地行政主管部門不再具有產(chǎn)權(quán)代表身份，只是流轉(zhuǎn)活動(dòng)的管理者和服務(wù)者。因此，在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，政府土地行政主管部門必須準(zhǔn)確界定自身的角色和職能，不宜介入確定使用者、簽訂合同等應(yīng)屬于產(chǎn)權(quán)人的事務(wù)，應(yīng)簡(jiǎn)化管理程序，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管。根據(jù)政府的職能和行政審批制度改革的要求，對(duì)于使用集體建設(shè)用地，應(yīng)明確以使用許可代替項(xiàng)目審批，明確使用集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)?jiān)S可，取得使用許可文件后即自行確定土地使用者，并與土地使用者簽訂土地使用合同，辦理土地登記。對(duì)于依照規(guī)定取得的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，明確可以直接辦理土地變更登記，無須再辦理許可和審批。

第9篇：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理范文

【關(guān)鍵詞】城市化 土地征收 充分補(bǔ)償

土地征收制度是連接城市與農(nóng)村的紐帶，是我國現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)土地城市化的唯一法律途徑。而現(xiàn)行的土地征收制度不利于城市化的健康發(fā)展，需要加以改革和完善，以提高土地資源的利用效率，減弱土地資源短缺對(duì)城市化的制約，加速瓦解我國的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在城市化加速發(fā)展的社會(huì)大背景下，完善我國的土地征收制度應(yīng)堅(jiān)持以下三項(xiàng)原則。

一 充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源配置的基礎(chǔ)性作用

加速城市化進(jìn)程中必需充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源配置的基礎(chǔ)性作用。土地資源的稀缺性和異質(zhì)性決定了它不可能按需在工農(nóng)業(yè)之間進(jìn)行分配。因此，在20世紀(jì)50年代開始的工業(yè)化階段，土地按權(quán)力的需求分配，政府采取了以農(nóng)業(yè)促進(jìn)工業(yè)發(fā)展的政策來加速工業(yè)化進(jìn)程，以土地征收這一行政手段來滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求。在此階段，雖然我國工業(yè)總產(chǎn)值的增長(zhǎng)速度很高，但是國民生產(chǎn)總值量化到單位面積土地上的增長(zhǎng)率卻很低。目前，我國工業(yè)的投資率又處于高位，傳統(tǒng)的依靠大量消耗資源的粗放式發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式的缺陷業(yè)已充分顯現(xiàn)，必須及時(shí)轉(zhuǎn)變國民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式?，F(xiàn)階段政府對(duì)土地資源配置的干預(yù)嚴(yán)重過度，致使這種干預(yù)更多地服務(wù)于特殊利益而不是公共利益，并且這種干預(yù)往往基于錯(cuò)誤的信息、錯(cuò)誤的預(yù)期或者錯(cuò)誤的政策，導(dǎo)致凈經(jīng)濟(jì)收益的下降。因而，在加速城市化的過程中，必需充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，以抵制來自信息不對(duì)稱情況下的政府決策失誤、來自“時(shí)滯”和“理性預(yù)期”情況下的政府政策失效和政府的“尋租”等不正當(dāng)行為，既使城市發(fā)展及時(shí)獲得充足的土地供應(yīng)，又使土地資源的利用達(dá)到盡可能高的效率。

基于市場(chǎng)原則，應(yīng)允許集體所有土地使用權(quán)直接進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。依照現(xiàn)行土地制度，對(duì)于集體所有土地的使用權(quán)只允許直接進(jìn)入農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，而禁止直接進(jìn)入建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)，國家通過土地征收制度對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行完全壟斷。對(duì)這種制度應(yīng)予以改革，除了因“公共利益”必須征收的土地外，對(duì)于城市化過程中的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，應(yīng)允許其在一級(jí)土地市場(chǎng)直接流轉(zhuǎn)。首先，城市化的過程是農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用過程，但農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用過程并不必須是集體所有土地的國有化過程。在我國現(xiàn)行的土地所有制度中，土地全民所有和土地集體所有均是土地公有制的兩種平等的實(shí)現(xiàn)形式，集體土地被征收的唯一正當(dāng)理由就是公共利益的需要。其次，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制強(qiáng)調(diào)必須考慮國家征地時(shí)的支付能力和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成本，土地征收政策必須為工業(yè)化提供成本較低的土地的價(jià)值取向已經(jīng)與我國建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、城市化加速發(fā)展的時(shí)代潮流相背離。城市化是我國社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，而城市化一個(gè)重要的方面就是農(nóng)村的城市化，犧牲農(nóng)民的利益來促進(jìn)工業(yè)化的方式不可能全面實(shí)現(xiàn)城市化。再次，我國政府通過劃撥和出讓土地使用權(quán)的方式來滿足城市化進(jìn)程中對(duì)經(jīng)營(yíng)性和公共性建設(shè)用地的需求，國家壟斷土地使用權(quán)市場(chǎng)，沒有真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不可能真正形成土地的市場(chǎng)價(jià)格。讓集體所有土地的使用權(quán)能在符合國家土地管理制度和土地利用規(guī)劃的前提下自由流入市場(chǎng)，形成土地的市場(chǎng)價(jià)格，是完善土地征收補(bǔ)償制度的先決條件。最后，從土地征收行為的性質(zhì)和后果來看，土地征收產(chǎn)生了集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移和使用權(quán)轉(zhuǎn)移雙重法律后果，土地所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)為國家，土地的使用權(quán)經(jīng)國家的劃撥或出讓由農(nóng)民集體再經(jīng)由國家轉(zhuǎn)為建設(shè)單位。對(duì)于基于非公共利益的建設(shè)用地單位來說，只有獲得土地的使用權(quán)，至于是從國家手中還是從農(nóng)民集體手中獲得土地使用權(quán)，對(duì)于建

設(shè)單位來說沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，土地所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)為國家的征收過程不具有任何經(jīng)濟(jì)效益。城市化過程中的土地城市化是指土地由農(nóng)用地不斷轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，并不是指集體土地不斷被征收轉(zhuǎn)化為國家所有，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)單位完全可以借助于土地使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)取得集體土地的使用權(quán)。

但是，市場(chǎng)也有失靈的時(shí)候，政府的宏觀調(diào)控在很大的程度上能夠彌補(bǔ)和糾正市場(chǎng)的缺陷，城市化過程是市場(chǎng)這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”共同參與的過程。由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化發(fā)展所帶動(dòng)的城市化并不能必然導(dǎo)致土地資源的優(yōu)化配置，若完全由市場(chǎng)機(jī)制決定土地資源的配置，必然會(huì)導(dǎo)致犧牲農(nóng)用地、犧牲生存環(huán)境的后果。因而城市化加速發(fā)展過程中更應(yīng)加強(qiáng)政府對(duì)土地資源優(yōu)化配置的宏觀調(diào)控作用。政府的合理引導(dǎo)的主要手段就是行政規(guī)劃。目前，我國涉及到土地利用的行政規(guī)劃由不同的部門組織編制和實(shí)施，容易造成對(duì)同一對(duì)象編制多個(gè)規(guī)劃并由多個(gè)部門操作的現(xiàn)象，難以避免在規(guī)劃實(shí)施中削弱政府在優(yōu)化土地資源配置中的作用，必須通過政府的自身改革與完善予以糾正。