戰(zhàn)略管理下水利工程移民管理探究

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摘要：對(duì)水利工程移民進(jìn)行必要的管理是促進(jìn)移民及移民工作順利進(jìn)行及安置區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展不可或缺的工作。在借鑒企業(yè)戰(zhàn)略管理中管理程序模式及環(huán)境分析相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，通過對(duì)水利工程移民自身的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)及其搬遷后由于環(huán)境變化帶來的機(jī)會(huì)和威脅的分析，從戰(zhàn)略管理視角對(duì)水利工程移民管理方案的策略選擇進(jìn)行了介紹，并提出促進(jìn)移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策建議。具體應(yīng)基于四個(gè)方面的考慮：加強(qiáng)移民教育和健康心理引導(dǎo)；加強(qiáng)移民技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)；建立移民自治的非政府組織；移民土地收益權(quán)入股。

關(guān)鍵詞：移民管理；環(huán)境分析；策略選擇

0引言

水利移民工程是指因興建水利（包括水電）工程而引起的較大數(shù)量的、有組織的人口遷移及其社區(qū)重建活動(dòng)，往往涉及整村、整鄉(xiāng)、整縣人口的大規(guī)模遷移以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的重建，與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源等多個(gè)領(lǐng)域緊密相連，是一項(xiàng)龐大復(fù)雜、牽連廣泛的系統(tǒng)工程。[1]水利工程移民作為這個(gè)系統(tǒng)工程的主體，也是一個(gè)特殊的群體，對(duì)整個(gè)區(qū)域社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展具有重大意義。水利工程移民管理策略選擇要建立在對(duì)移民自身及其生存環(huán)境分析的基礎(chǔ)上，只有對(duì)此有正確的認(rèn)識(shí)，移民管理工作才能順利進(jìn)行[2]。本文將基于企業(yè)戰(zhàn)略管理的相關(guān)理念，對(duì)水利工程移民管理工作從戰(zhàn)略視角進(jìn)行較為詳細(xì)的分析，并提出策略選擇建議。

1水利工程移民戰(zhàn)略管理程序的基本模式

以企業(yè)管理為參照，若從戰(zhàn)略管理的角度來分析水利工程移民管理，它應(yīng)有一套類似于企業(yè)戰(zhàn)略管理程序的基本管理模式。程序中各個(gè)組成部分的相互作用關(guān)系如圖1所示[3]15-18。（1）管理目標(biāo)是管理者將在哪些方面對(duì)移民進(jìn)行管理，即管理者在社會(huì)中肩負(fù)了哪些責(zé)任和使命。管理目標(biāo)表明了移民管理的意向，它體現(xiàn)了對(duì)水利工程移民進(jìn)行管理最終是為了實(shí)現(xiàn)怎樣的結(jié)果。（2）水利工程移民自身的實(shí)力是指移民搬遷前已經(jīng)具備的和可以獲得的資源和能力的數(shù)量和質(zhì)量，它體現(xiàn)了被征地移民具有的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。很顯然，移民的實(shí)力與其生長(zhǎng)、生存的環(huán)境有關(guān)，在一定程度上受到外部環(huán)境的影響。（3）戰(zhàn)略視角下的策略選擇是指對(duì)所有可行的、符合征地移民實(shí)際的機(jī)會(huì)提出相應(yīng)的長(zhǎng)期目標(biāo)和為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的管理方案。（4）長(zhǎng)期目標(biāo)是指管理者在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)希望通過對(duì)水利工程移民進(jìn)行管理而取得的效果，如移民生活改善狀況、移民素質(zhì)提高情況等。（5）發(fā)展戰(zhàn)略是指為實(shí)現(xiàn)被征地移民生存和發(fā)展的長(zhǎng)期遠(yuǎn)景目標(biāo)而采取的移民發(fā)展的途徑和手段，即水利工程移民在動(dòng)態(tài)環(huán)境中的發(fā)展規(guī)劃。（6）生存策略是指根據(jù)水利工程移民管理的長(zhǎng)期目標(biāo)，在近期管理活動(dòng)中要滿足被征地移民的生存需求而應(yīng)采取的方案。發(fā)展建立在生存的基礎(chǔ)之上，因此發(fā)展戰(zhàn)略是對(duì)移民未來的規(guī)劃，而生存策略是解決眼前存在的具體問題，屬于近期目標(biāo)。水利工程移民管理戰(zhàn)略的實(shí)施將會(huì)對(duì)移民生存的環(huán)境產(chǎn)生直接的影響。圖1以虛線表示這種影響的反饋?zhàn)饔谩Ｓ蓤D中顯示的程序中各個(gè)組成部分的相互作用關(guān)系可以看出，移民環(huán)境分析是移民戰(zhàn)略管理程序的核心，也必然是移民管理策略選擇的核心。

2水利工程移民的環(huán)境分析

對(duì)水利工程移民進(jìn)行管理的前提是正確認(rèn)識(shí)被征地移民及其所處的環(huán)境。與企業(yè)的戰(zhàn)略管理相類似，移民管理策略的選擇也可以基于對(duì)移民的優(yōu)勢(shì)（Strengths）、劣勢(shì)（Weaknesses）和移民所處環(huán)境中的機(jī)會(huì)（Opportunities）與威脅（Threats）進(jìn)行分析。因此，SWOT分析法也同樣適用于水利工程移民的管理，如表1所示[4]11-116。由表1可以看出，水利工程移民的優(yōu)勢(shì)包括政府后期扶持政策、移民吃苦耐勞的精神、移民強(qiáng)烈的發(fā)展欲望；其主要劣勢(shì)包括原有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、技能水平低、對(duì)政府依賴心理強(qiáng)。移民遷入安置區(qū)后面臨的主要威脅有安置區(qū)居民對(duì)移民的排擠、新環(huán)境中文化的變化帶來的壓力、安置區(qū)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈?guī)淼膲毫Α仓脜^(qū)生活成本增加的壓力；征地移民面臨的機(jī)會(huì)主要包括移民優(yōu)惠政策提供的發(fā)展機(jī)會(huì)、居住環(huán)境改善、發(fā)展空間擴(kuò)大和交通便利帶來的發(fā)展機(jī)會(huì)。分析發(fā)現(xiàn)，移民搬入安置區(qū)后，面對(duì)環(huán)境的變化所體現(xiàn)出來的比較競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)主要是安置區(qū)的排擠、不同文化的壓力、技能水平低造成的就業(yè)壓力和安置區(qū)生活成本的增加，以及由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、技能水平低對(duì)自身發(fā)展帶來進(jìn)一步的制約；比較競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)則主要表現(xiàn)為政府的后期扶持政策對(duì)移民就業(yè)和生活成本增加帶來的困難的幫扶、安置區(qū)給移民提供的政策傾斜和優(yōu)惠、移民居住環(huán)境的改善、發(fā)展空間的擴(kuò)大和交通便利帶來了更多的機(jī)會(huì)。

3戰(zhàn)略管理視角下水利工程移民管理的策略選擇

3.1設(shè)計(jì)視角的移民管理策略選擇

設(shè)計(jì)視角認(rèn)為，水利工程移民管理策略的制定要通過理性的、結(jié)構(gòu)化的分析，對(duì)移民管理進(jìn)行正確定位。近幾年，貴州省獨(dú)山縣在對(duì)現(xiàn)有水利工程移民數(shù)量、學(xué)歷、素質(zhì)等方面進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析基礎(chǔ)上，提出“穩(wěn)得住、有就業(yè)、能致富”的目標(biāo)，實(shí)施開展教育輔導(dǎo)、提供就業(yè)服務(wù)等策略，使移民就業(yè)率得到顯著提高。結(jié)合表1的分析結(jié)果，筆者認(rèn)為，管理者從設(shè)計(jì)視角來制定移民管理策略時(shí)應(yīng)注重對(duì)以下三方面的思考。（1）被征地移民生存環(huán)境分析。盡管被征地移民的生存和發(fā)展要受到一系列因素的影響，但可以通過仔細(xì)的分析來理解，不僅要對(duì)目前移民生活的影響因素進(jìn)行分析，還要對(duì)移民未來發(fā)展的影響因素進(jìn)行預(yù)測(cè)；要從心理上生活上等各方面引導(dǎo)移民以正確的心態(tài)去面對(duì)新環(huán)境帶來的種種壓力，克服依賴思想，同時(shí)抓住安置區(qū)中新的發(fā)展機(jī)會(huì)，借助政府的扶持和政策的優(yōu)惠，不斷尋求新的發(fā)展空間和機(jī)遇。（2）移民自身素養(yǎng)提升。相關(guān)部門通過有計(jì)劃的培訓(xùn)或指導(dǎo)，提高移民的素質(zhì)和能力，使其能戰(zhàn)勝困難，迅速進(jìn)入角色，適應(yīng)新的生活環(huán)境。（3）移民管理目標(biāo)明確。在水利工程移民管理活動(dòng)開展前，相關(guān)部門首先要進(jìn)行深入的思考，明確移民進(jìn)行管理要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，并以此為中心開展被征地移民管理的各項(xiàng)具體活動(dòng)。

3.2經(jīng)驗(yàn)視角的移民管理策略選擇

水利工程移民的發(fā)展策略是以現(xiàn)行移民生存策略為基礎(chǔ)的。被征地移民當(dāng)前生活中遇到的各種問題存在突發(fā)性和不確定性，需要迅速有效地解決，其最直接的辦法是根據(jù)管理者以往的經(jīng)驗(yàn)（個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和集體經(jīng)驗(yàn)）來制定解決方案。通過過去的經(jīng)驗(yàn)來理解事件是無(wú)法避免的，管理者不可能完全客觀、冷靜地來理解和判斷，但由于個(gè)人經(jīng)驗(yàn)的不同，對(duì)事務(wù)的理解和認(rèn)識(shí)也千差萬(wàn)別，這往往會(huì)影響方案的選擇。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)來選擇移民管理策略時(shí)，移民文化的影響不容忽視。移民文化是征地移民群體在長(zhǎng)期的生活實(shí)踐中形成的一種認(rèn)識(shí)和信念，直接影響著移民的心理和行動(dòng)。因此，管理者只有在充分了解移民原有文化的基礎(chǔ)上，才能選擇更好的策略幫助移民更快地適應(yīng)新文化。貴州省獨(dú)山縣是多個(gè)少數(shù)民族聚居的區(qū)域，少數(shù)民族人口占移民的60%以上。針對(duì)這種現(xiàn)狀，貴州省生態(tài)移民局在對(duì)少數(shù)民族文化了解的基礎(chǔ)上調(diào)整管理辦法，摒棄以往簡(jiǎn)單粗暴、政策管理“一刀切”的方式，因地因族地實(shí)施就業(yè)、扶貧等管理策略。

3.3創(chuàng)意視角的移民管理策略選擇

創(chuàng)意視角要求對(duì)水利工程移民管理策略的選擇應(yīng)建立在對(duì)內(nèi)外部存在的差異性和多樣性進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，生成新的秩序并不斷創(chuàng)新。移民本身及其所處的環(huán)境都處于不斷變化之中，這要求對(duì)被征地移民的管理也必須不斷地進(jìn)行調(diào)整和方案創(chuàng)新，尋找更有利于移民生存和發(fā)展的新途徑。[4]26-32移民搬入安置區(qū)后，政府幫扶力度的加大、發(fā)展空間的擴(kuò)展、就業(yè)機(jī)會(huì)的增加、交通的便利等都給移民的發(fā)展帶來了新的機(jī)遇，管理者要善于抓住新環(huán)境的特點(diǎn)來調(diào)整策略，不斷尋求適合新形勢(shì)的方案，促進(jìn)移民的不斷發(fā)展。貴州省六枝特區(qū)位于該省西部，是一旅游勝地，近幾年又被規(guī)劃為六盤水市的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，這種環(huán)境的變化促進(jìn)了移民管理策略的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)土地收益補(bǔ)償與金融扶持力度的加大和土地補(bǔ)償方法的創(chuàng)新。

4促進(jìn)移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建議

4.1加強(qiáng)教育和引導(dǎo)

鑒于移民的依賴心理對(duì)其發(fā)展的制約，管理者要通過恰當(dāng)?shù)姆绞綆椭泼裾_看待自身和政府的責(zé)任。同時(shí)，相關(guān)管理部門要引入心理輔導(dǎo)機(jī)制，引導(dǎo)移民以良好的心態(tài)面對(duì)新環(huán)境中的文化習(xí)慣差異，克服恐懼畏難的心理，逐步走出眼前的困境，以樂觀陽(yáng)光的心態(tài)面對(duì)新環(huán)境、重建新家園、開始新生活。

4.2開展技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)

被征地移民搬遷前大多以農(nóng)業(yè)為生，缺乏技能，因此，管理者要幫助他們不斷學(xué)習(xí)新技能、新知識(shí)，增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力，更好地把握就業(yè)機(jī)會(huì)。對(duì)進(jìn)行“土地置換”依土安置的征地移民，管理者要幫助其認(rèn)識(shí)新土地的特點(diǎn)，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，種植適合當(dāng)?shù)厣L(zhǎng)的農(nóng)作物，并給予一定的技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，提高農(nóng)作物產(chǎn)量。[5]

4.3引導(dǎo)移民開展自治

因征地產(chǎn)生的大規(guī)模集體搬遷的移民，尤其是少數(shù)民族的遠(yuǎn)遷征地移民，其文化傳統(tǒng)與新環(huán)境差異顯著。征地搬遷對(duì)其原來的生活造成很大的影響，不僅表現(xiàn)在征地引起了物質(zhì)財(cái)產(chǎn)的損失，還表現(xiàn)在征地移民與當(dāng)?shù)匚幕臎_突上。對(duì)于與當(dāng)?shù)匚幕顒e很大的征地移民群體而言，他們可能在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都難以適應(yīng)當(dāng)?shù)氐奈幕土?xí)俗。因此，提倡由移民自己推舉代表，建立移民管理委員會(huì)，由其代表被征地移民利益，以符合移民文化的方式主持和解決移民日常事務(wù)，而相關(guān)管理部門主要把好宏觀戰(zhàn)略方向。

4.4探索土地收益權(quán)入股

考慮到移民原有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，相關(guān)管理部門可以采取土地收益權(quán)入股的形式，保證其土地權(quán)益不因征地而受到損害。移民土地權(quán)益資產(chǎn)可參照優(yōu)先股模式，即項(xiàng)目公司對(duì)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償相當(dāng)于優(yōu)先股按設(shè)定的股權(quán)收益率按期付息。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)耕地用途、作物品種和平均產(chǎn)量核定單位面積的年平均產(chǎn)值，然后扣除少量必須生產(chǎn)成本，如種子、化肥等，作為單位面積的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持“對(duì)地不對(duì)人”的原則。

5結(jié)束語(yǔ)

完善移民管理對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。理論分析和實(shí)踐驗(yàn)證均表明，環(huán)境分析對(duì)移民管理決策至關(guān)重要。管理者要在對(duì)移民環(huán)境做細(xì)致分析的基礎(chǔ)上，從設(shè)計(jì)、經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)意等戰(zhàn)略視角，對(duì)水利工程移民管理進(jìn)行不同的策略選擇。因此，管理者要做好移民管理工作，要先做好調(diào)研，再針對(duì)不同環(huán)境、不同群體做出適當(dāng)?shù)牟呗赃x擇，從而進(jìn)一步制定具體對(duì)策，采取有針對(duì)性的工作方法。

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作者:常茜 黃莉 單位:中共南通市委黨校 河海大學(xué)公共管理學(xué)院