行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的研究

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一、我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在的主要問(wèn)題

1.國(guó)有資產(chǎn)管理意識(shí)淡薄，管理機(jī)構(gòu)不健全

由于行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)，管理人員往往缺乏主人翁精神，缺乏責(zé)任感。一些單位只想購(gòu)置新資產(chǎn)設(shè)備，忽視現(xiàn)有資產(chǎn)的管理和利用，輕視現(xiàn)有資產(chǎn)的合理搭配和使用效益。

2.資產(chǎn)配置不合理，使用效率不高

在傳統(tǒng)管理體制下，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理一直是分散的，國(guó)有資產(chǎn)被各單位分散占有和使用，實(shí)質(zhì)上為各單位所有。由于缺乏合理統(tǒng)一的配置標(biāo)準(zhǔn)，或標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有被嚴(yán)格執(zhí)行，導(dǎo)致中央各部門之間、中央與地方的部門之間、不同地區(qū)之間和各單位之間資產(chǎn)配置不公平。

3.賬實(shí)不符、賬外資產(chǎn)大量存在

目前，為數(shù)不少的行政事業(yè)單位都不同程度地存在著資產(chǎn)存量不清、賬實(shí)不符的現(xiàn)象。大量資產(chǎn)以賬外資產(chǎn)的形式存在，這些資產(chǎn)應(yīng)該屬于國(guó)家所有，但卻沒(méi)有登記在冊(cè)，所有權(quán)掌握在單位甚至個(gè)人手中。賬實(shí)不符主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是該入賬的不入賬；二是該銷賬的不銷賬。

4.資產(chǎn)處置效率不高

一些單位視國(guó)有資產(chǎn)為“私有”財(cái)產(chǎn)，完全按照自己的意愿隨意處置，比較典型的有四種情況：一是隨意報(bào)廢、報(bào)損。資產(chǎn)不到更新?lián)Q代的年限，為趕時(shí)髦，相互攀比，求大求新，提前報(bào)廢、報(bào)損；二是隨意轉(zhuǎn)讓，不辦理任何手續(xù)，私自作價(jià)出售給私營(yíng)企業(yè)、個(gè)人；三是隨意捐贈(zèng)，拿國(guó)家財(cái)產(chǎn)送人情；四是隨意轉(zhuǎn)作經(jīng)營(yíng)使用，將非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)用作經(jīng)營(yíng)使用，不按規(guī)定程序辦理，使國(guó)家資財(cái)蒙受損失。

二、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在問(wèn)題的原因分析

1.管理體制不順

管理體制不順是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理弱化的根本原因。管理體制的作用是解決“誰(shuí)來(lái)管”、“如何管”以及“按照什么原則管”的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理“缺位”與“錯(cuò)位”并存，管理職責(zé)不清。在財(cái)政部門、國(guó)資監(jiān)管部門、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的關(guān)系上，一些地方存在職能交叉、分工不明的問(wèn)題，從而使得對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)實(shí)際上很難實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。另外，我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理普遍存在資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理脫節(jié)的現(xiàn)象。

2.缺乏有效的預(yù)算管理體制

造成我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理弱化的另一個(gè)重要原因是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相脫節(jié)，資產(chǎn)的存量管理和增量管理相脫節(jié)。在資產(chǎn)的購(gòu)置環(huán)節(jié)，由于缺乏規(guī)范的科學(xué)、民主決策機(jī)制，一些部門單位決策失誤、經(jīng)驗(yàn)不足等原因，造成單位無(wú)效資產(chǎn)增加，資產(chǎn)隱性流失現(xiàn)象普遍。雖然實(shí)施了部門預(yù)算，但其效果相當(dāng)有限。從資產(chǎn)配置的角度而言，由于缺乏公平合理的、有約束力的國(guó)有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)和定額標(biāo)準(zhǔn)，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)隨意購(gòu)置和重復(fù)購(gòu)置現(xiàn)行比較普遍，導(dǎo)致資產(chǎn)配置不公平，各行政事業(yè)單位所承擔(dān)的任務(wù)與所占用的資產(chǎn)不合理。

3.缺乏有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的進(jìn)程中，人們始終將注意力集中在經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)上，國(guó)內(nèi)目前還沒(méi)有一套完整、系統(tǒng)的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)不以營(yíng)利為目的，其產(chǎn)出收益難以量化，并且由于處于非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，經(jīng)費(fèi)主要是國(guó)家財(cái)政撥款，績(jī)效評(píng)價(jià)的主動(dòng)性和迫切性較差，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立缺乏事實(shí)基礎(chǔ)。

4.監(jiān)督管理制度缺失

缺乏一套有效的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理弱化的又一重要原因。從內(nèi)部監(jiān)督來(lái)看，很多單位沒(méi)有建立有效的內(nèi)部控制制度和完善的資產(chǎn)明細(xì)賬，這給各種侵占、低價(jià)私分國(guó)有資產(chǎn)行為提供了便利；從外部監(jiān)督來(lái)看，財(cái)政、審計(jì)等國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督部門側(cè)重于支出的合理性，對(duì)于開(kāi)支的款項(xiàng)是否已形成資產(chǎn)及其是否完整、處置卻很少檢查，不能對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的購(gòu)置、配置、調(diào)劑和處置等重要過(guò)程進(jìn)行有效地控制。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)雖然加大了對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的審計(jì)，但由于各種原因，其成效相當(dāng)有限。

5.法制建設(shè)滯后，管理制度有待進(jìn)一步完善

我國(guó)對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理制定的法規(guī)較少，2006年財(cái)政部《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》(財(cái)政部令第35號(hào))和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》(財(cái)政部令第36號(hào))的實(shí)施，要求構(gòu)建全新的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理架構(gòu)及體制，但仍未做出具體明確的規(guī)定，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)在管理核算過(guò)程中缺少依據(jù)。

三、完善我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的對(duì)策

1.明確部門職責(zé)，理順管理體制

按照“國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)監(jiān)管、單位占有使用”的原則，應(yīng)建立由財(cái)政部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門和單位分工負(fù)責(zé)的行政事業(yè)資產(chǎn)管理體制。按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理的原則，各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行綜合管理，監(jiān)督、指導(dǎo)本級(jí)行政事業(yè)單位及其主管部門、下級(jí)財(cái)政部門開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)管理工作。

2.加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度的建設(shè)

(1)提高資產(chǎn)管理人員的道德修養(yǎng)和專業(yè)素質(zhì)。首先要加強(qiáng)資產(chǎn)管理人員、內(nèi)審人員的政策教育、法制教育和職業(yè)道德教育。其次，要加強(qiáng)資產(chǎn)管理人員、內(nèi)審人員繼續(xù)教育培訓(xùn)，嚴(yán)格考核，建立會(huì)計(jì)人員的檔案管理辦法。

(2)倡導(dǎo)以人為本的文化，實(shí)現(xiàn)“軟控制”。內(nèi)部控制作用的發(fā)揮，關(guān)鍵在于能否將其變?yōu)閱挝蛔陨淼男枰Ｒ獎(jiǎng)?chuàng)造好的環(huán)境氛圍，制定相應(yīng)的激勵(lì)措施，使單位內(nèi)的每個(gè)人都能以主人翁的態(tài)度參與單位的運(yùn)行，充分發(fā)揮其主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。這往往比硬性的獎(jiǎng)懲措施更為有效。

(3)完善內(nèi)控制度。制度化管理是搞好單位固定資產(chǎn)管理的重要手段。各單位應(yīng)根據(jù)自己的實(shí)際，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制訂各種資產(chǎn)的采購(gòu)管理制度、審批論證制度、驗(yàn)收制度、核算制度、處置制度、效益分析評(píng)價(jià)制度和資產(chǎn)管理責(zé)任制度。

3.嚴(yán)格預(yù)算制度

建立科學(xué)、合理的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算制度和采購(gòu)制度，是加強(qiáng)資產(chǎn)管理的重要手段，是解決資產(chǎn)管理中存在問(wèn)題的根本措施。單位購(gòu)置資產(chǎn)以及配置增量資產(chǎn)和處置存量資產(chǎn)，應(yīng)該充分分析這個(gè)單位的存量資產(chǎn)的現(xiàn)狀及其履行工作職能的需要，并將兩者進(jìn)行科學(xué)的匹配，最后得出決策方案。在資產(chǎn)配置的具體方式上應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制下規(guī)范的做法，建立以政府采購(gòu)制度為主的資產(chǎn)購(gòu)置方式，在公開(kāi)、公正、公平的環(huán)境下，降低交易費(fèi)用、提高財(cái)政資金的使用效率。

4.健全和完善監(jiān)督機(jī)制

目前我國(guó)行政事業(yè)單位并未建立起由內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的全方位、多層次的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理，需要從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)方面同時(shí)著手：內(nèi)部監(jiān)督主要是加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督。一方面要嚴(yán)格按規(guī)定搞好各項(xiàng)資產(chǎn)的核算，特別是要建立一套完整的資產(chǎn)明細(xì)賬，如實(shí)反映資產(chǎn)的數(shù)量和價(jià)值；另一方面要建立一套有效的考核指標(biāo)體系，以反映單位國(guó)有資產(chǎn)的使用效率以及各種侵占、低價(jià)私分國(guó)有資產(chǎn)的行為。外部監(jiān)督包括業(yè)務(wù)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督。業(yè)務(wù)監(jiān)督主要是指國(guó)有資產(chǎn)管理部門在行使職能過(guò)程中所實(shí)施的監(jiān)督行為，應(yīng)當(dāng)建立行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置審批程序及權(quán)限制度，國(guó)有資產(chǎn)拍賣制度以及調(diào)劑使用制度等。審計(jì)監(jiān)督主要是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)中要全面核實(shí)單位資產(chǎn)的真實(shí)性，以及保值增值情況，在審計(jì)報(bào)告中明確反映，以作為政府提拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的依據(jù)。

5.出臺(tái)相應(yīng)法律

必須盡快制定《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)法》，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的占有、使用、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)處置、轉(zhuǎn)讓收益、產(chǎn)權(quán)糾紛處置、監(jiān)督主體以及法律責(zé)任做出明確規(guī)定，出臺(tái)相配套的具體執(zhí)行措施。只有這樣才能保證行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理有章可循，保證資產(chǎn)的安全、完整和有效使用。總之，隨著行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)比重不斷提高，對(duì)其關(guān)注程度也會(huì)不斷加強(qiáng)，相信對(duì)這方面的研究也會(huì)更加的全面和深入，這將會(huì)促使行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)得到更好的使用和保護(hù)。

作者：方宇心 單位：吉林省南湖賓館