我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度探析
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作為發(fā)展中的人口大國，我國已開始步入老年型國家。為了適應(yīng)我國不斷變化的實際人口結(jié)構(gòu)，需要完善我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度。近年來，我國養(yǎng)老保險的覆蓋面一直在增加，其中包括有農(nóng)民工、城鎮(zhèn)企業(yè)職工以及城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度基本建立，尤其是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的逐步建立健全。都在一定程度上說明我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展和進(jìn)步，但現(xiàn)階段人口結(jié)構(gòu)的變化、經(jīng)濟的發(fā)展都給我國舊的養(yǎng)老保險制度帶來了挑戰(zhàn)，并且現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度也還存在一定的問題，需要我們針對養(yǎng)老保險的發(fā)展現(xiàn)狀和問題進(jìn)行分析并提出解決辦法。
一、老保險制度現(xiàn)狀
1.養(yǎng)老保險覆蓋范圍
截至2014年底，我國職工以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的參保人數(shù)為8.42億，2.29億人領(lǐng)取基本養(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老保險覆蓋率為80%左右。截止2014年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為34124萬人，比2013年底增加1906萬人，增長幅度為5.9%；比2009年底增加10574萬人，年平均增長率為7.7%。并且企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金待遇提高，并且全部按時足額發(fā)放。2014全年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總收入25310億元，比2013年增長11.6%，其中征繳收入達(dá)20434億元，相比上年增長9.7%。財政補貼養(yǎng)老保險基金3548億元。全年基金支出21755億元，相比上年增長了17.8%。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存31800億元。
2.養(yǎng)老保險資金籌集
現(xiàn)在全球主要的國家采取的養(yǎng)老保險基金籌集模式有：現(xiàn)收現(xiàn)付制籌集模式，部分基金累計模式，完全基金累積制度模式。我國實行部分基金累計模式即“名義賬戶統(tǒng)賬結(jié)合”部分積累制，此模式特點是企業(yè)和職工個人繳納的養(yǎng)老金一部分計入社會統(tǒng)籌賬戶，一部分計入職工個人賬戶，個人賬戶只是記載繳費情況。兩個賬戶的資金由政府統(tǒng)一管理。個人養(yǎng)老金支付由兩部分組成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金，分別依據(jù)公平與效率并重的原則制定給付標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)個人繳費總額分月平均發(fā)放，兩個賬戶的資金收入用來支付當(dāng)年的支出。
二、我國養(yǎng)老保險制度弊端
1.覆蓋面窄
雖然全國各地勞動保障部門大力開展擴大養(yǎng)老保險覆蓋面工作，取得了積極進(jìn)展和成效。但距離實現(xiàn)對各種經(jīng)濟形式及全覆蓋目標(biāo)還有相當(dāng)大的差距，認(rèn)識不到位，政策不完善等多因素在不同程度上阻礙了覆蓋面的擴大。也使勞動和社會保障部門的工作舉步維艱。這不僅損害了勞動者的合法保險權(quán)益，也更是影響了建立全國統(tǒng)一的社會保險制度的進(jìn)程。應(yīng)當(dāng)盡快研究和制定相應(yīng)的對策，使養(yǎng)老保險擴大覆蓋面在較短時間內(nèi)有突破性進(jìn)展。
2.“碎片化”嚴(yán)重
由于我國特殊的歷史和現(xiàn)實原因，在不斷擴大養(yǎng)老保險制度覆蓋面的過程中，按照參保主體的不同，我國逐漸形成了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、事業(yè)單位養(yǎng)老保險、企業(yè)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險幾大主體構(gòu)成的養(yǎng)老保障體系。并且還存在一類沒有真正意義養(yǎng)老保險制度，享受離退休制度的公務(wù)員人群。不同主體之間的籌資機制、制度模式、計發(fā)條件、待遇標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。不同的主體被分散在不同的養(yǎng)老保險制度中，替代率相距懸殊，不同主體中男女的退休年齡也各不相同，進(jìn)而影響其繳費年限以及最終的待遇領(lǐng)取，我國基本養(yǎng)老保險制度“碎片化”趨勢嚴(yán)重。
3.資金籌集渠道單一
社會養(yǎng)老保險基金主要是采用政府、集體和個人三方共同承擔(dān)的籌集機制，一定程度上限制了基金的籌集渠道。而采取的這種籌集基金機制會出現(xiàn)融資速度緩慢，融資量較小且政府財政負(fù)擔(dān)加重的特點。然而政府財政資金有限，集體出資困難，個人繳費有限，阻礙了社會養(yǎng)老保險新的籌集基金渠道的拓展。社會養(yǎng)老保險基金籌集渠道狹窄，資金有限是不利于養(yǎng)老保險制度的建立和完善的重要原因。
4.制度缺乏有效性
我國的現(xiàn)在仍然實行個人賬戶基金和社會統(tǒng)籌基金的混合運行的模式，這樣直接導(dǎo)致統(tǒng)籌部分基金完全透支了個人賬戶里的資金，從而并沒有真正意義上形成基金積累。這使得我國的改革陷入窘境，具體來說，是三方面問題，一是統(tǒng)籌基金透支了個人賬戶，這導(dǎo)致了個人賬戶空賬運行，只是作為一種基本記賬的手法，無法實現(xiàn)基金的積累。其二，這兩個賬戶的合并運行會造成管理上的混亂，加大管理難度。其三，采用這種混合模式的目的是實現(xiàn)從原有現(xiàn)收現(xiàn)付制度向部分積累制度的轉(zhuǎn)變，但個人賬戶成為空賬，又回到原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制，沒有起到實質(zhì)性的作用。
5.養(yǎng)老金的運營及管理不合理
我國養(yǎng)老基金投資渠道狹窄，長時間以來，我國社會養(yǎng)老保險基金的主要增值手段是委托貸款、投資銀行存款、購買國債、財政補貼收入，只有少量基金參與股票或其他直接投資。而這樣會導(dǎo)致增值量小，并且由于管理不夠規(guī)范，管理費用以及投資的損失過高，很難確切地保證養(yǎng)老基金的增值。
(1)相關(guān)體制不順，在養(yǎng)老保險方面，我國缺乏嚴(yán)格具體且有效的法律規(guī)定，個人沒有選擇有效管理的基金方式的權(quán)利，并且企業(yè)也不可能尋找到良好的養(yǎng)老保險基金資產(chǎn)管理，所有的養(yǎng)老保險基金由政府機構(gòu)管理，基金完全掌握在政府手中，由政府自定政策，自行提取，自行支付，就算是投資股票，也是由政府操作控制，缺乏靈活性。
(2)缺乏規(guī)范的管理體系，我國出現(xiàn)了占用挪用養(yǎng)老基金情況嚴(yán)重，從上世紀(jì)90年代以來，地方政府擅自動用養(yǎng)老保險基金情況頻頻出現(xiàn)。這是由于管理制度規(guī)范性的缺失造成的。
6.相關(guān)立法滯后
我國養(yǎng)老保險制度非正規(guī)化，并且存在立法層次低、缺乏必要的法律責(zé)任制度、相關(guān)法律實施機制薄弱，制度實施不徹底全面等問題。具體來說我國的社會保障監(jiān)督機構(gòu)沒有和相關(guān)的管理機構(gòu)嚴(yán)格劃分開來，處于“渾水”職責(zé)不清晰的狀態(tài)中；同時還缺乏對欠繳社保費等違規(guī)行為的行為的管理處罰，少數(shù)地區(qū)存在拖欠退休人員養(yǎng)老金的問題，都阻礙了我國養(yǎng)老保險制度的健康發(fā)展。
三、關(guān)于我國養(yǎng)老保險改革建議
1.擴大養(yǎng)老保險覆蓋面
目前我國社會養(yǎng)老保險覆蓋面窄，極大地制約養(yǎng)老保險制度的社會保障功能的發(fā)揮，導(dǎo)致影響社會公平，限制了勞動力的正常流動。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟促進(jìn)勞動力資源有效配置，提高人民的生活質(zhì)量都在客觀上要求擴大社會養(yǎng)老保險的覆蓋面，這是當(dāng)前養(yǎng)老保險改革的重點任務(wù)和重點方向。然而擴大社會養(yǎng)老保險覆蓋面仍然面臨著許多問題和障礙，養(yǎng)老保險制度的宏觀環(huán)境并不理想，各種不同的養(yǎng)老保險關(guān)系復(fù)雜，主體保險意識淡漠，不同類型的群體人員所面臨的具體不同問題等。因此擴大覆蓋面的工作不可能一蹴而就，這需要切實解決以上提出的各種問題。積極尋求籌資渠道，一是可以通過宏觀手段調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，使養(yǎng)老金的覆蓋面更加合理；二是切實實行稅收優(yōu)惠，讓百姓感受到實在，如加大稅收優(yōu)惠力度和嚴(yán)格稅收監(jiān)管措施；三是通過分割國有資產(chǎn)，將國有資產(chǎn)分散化處理，來合理地籌集資金。
2.社會統(tǒng)籌與個人賬戶實行分賬管理
調(diào)動力量使社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合形成的“大水池”?，F(xiàn)在各地的養(yǎng)老金賬戶并不統(tǒng)一，所以無法發(fā)揮互濟功能。從全國的總賬上看，養(yǎng)老金可用資金是有余額的，但現(xiàn)實是由于人口老齡化到來的比較早，出現(xiàn)了很多年的基本養(yǎng)老金缺口。當(dāng)前應(yīng)該將這些分散的“儲水池”組合成為一個全社會共同統(tǒng)籌的“大水庫”，這樣就促進(jìn)了其互濟的功能升級，也會讓相應(yīng)的資源配置更加合理。
3.建立并完善農(nóng)村養(yǎng)老保險體系
我國是社會主義國家，但是由于歷史問題，農(nóng)村地區(qū)的問題仍然存在，農(nóng)民收入的地區(qū)差異、人口老齡化趨勢不同、城市化進(jìn)程以及人口流動性等多方面因素決定了我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險必須是一個多元化的養(yǎng)老保障體系。并且通過進(jìn)一步加大宣傳力度，在全區(qū)形成開展農(nóng)保工作的大氣侯。以文化大院為載體，開展多種形式的宣傳教育活動，向農(nóng)民宣傳講解農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法的內(nèi)容，使農(nóng)村地區(qū)老百姓接受這樣的制度，加大政府對農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險的補貼力度。真正意義上建立起綜合的養(yǎng)老制度體系，并以納費型制度、個人儲蓄和商業(yè)養(yǎng)老保險為重要組成部分，并考慮在較遠(yuǎn)期的未來分類、分步與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系接軌。
4.養(yǎng)老基金進(jìn)入資本市場
養(yǎng)老保險基金可以通過進(jìn)入資本市場，與資本市場互動來達(dá)到雙贏，養(yǎng)老金進(jìn)入股市也一直是大勢所趨，明年將會全面實行。一方面，資本市場可以提供給養(yǎng)老保險基金較高收益來保值增值，再者資本市場上可以選擇投資的金融工具豐富，這為養(yǎng)老基金進(jìn)行分散投資，獲得多元化的投資環(huán)境創(chuàng)造了有利的條件。另一方面，養(yǎng)老保險基金的進(jìn)入，可以給資本市場帶來雄厚實力的資金，灌輸血液，推動資本市場的活躍。養(yǎng)老金是由政府操作投資的，可以作為示范，平衡整個市場的投資理性，也有利于資本市場的健康發(fā)展。但是進(jìn)入資本市場也要保證自己的安全，既要提高基金投資收益率，又要減低風(fēng)險來實現(xiàn)最終的保值增值。風(fēng)險系數(shù)又較低，同時投資盈利性好，收益穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，，可以不動產(chǎn)抵押以及固定資產(chǎn)等等多種方式，拓展安全性高、盈利穩(wěn)定、流動性強等特點的投資渠道，是長效保值增值機制最佳辦法。
5.打造成熟的養(yǎng)老金管理模式
可以通過實施管理機構(gòu)的有限準(zhǔn)入原則，達(dá)到適度競爭。通過政府搭建的平臺，允許有良好的養(yǎng)老金資產(chǎn)管理經(jīng)驗的合格正規(guī)機構(gòu)，如基金公司等來參與投資運營，實現(xiàn)養(yǎng)老金成本更低、運營服務(wù)更好、效率更高的目標(biāo)。嚴(yán)格采取有限的準(zhǔn)入機制，切忌過度放松，造成養(yǎng)老金的不安全流動。同時加強對相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)督。另一方面還應(yīng)該要拓寬養(yǎng)老金投資范圍，支持養(yǎng)老金資產(chǎn)參與優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，未上市的有潛力的公司股權(quán)等方面的投資，合理把握配置比例，合理科學(xué)高效地管理養(yǎng)老基金。
6.加強養(yǎng)老保險制度立法與監(jiān)管
我國作為發(fā)展迅速的人口大國，養(yǎng)老保險作為社會福利保障關(guān)乎到廣大人民的切身利益，并且具有經(jīng)營管理的期限長的特點，因此應(yīng)當(dāng)完善三個層次的立法，養(yǎng)老保險的管理辦法、社會保險保障法等，規(guī)范投資行為，加強資金管理，明確經(jīng)辦機構(gòu)，加大對相應(yīng)違規(guī)行為的懲罰力度，建立起一整套科學(xué)嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)養(yǎng)老保險制度體系的發(fā)展和完善，使養(yǎng)老保險真正成為一項讓老百姓滿意的社會保障福利。
7.充分理解多層次體系的重要性
我國國情復(fù)雜，人口眾多，人口層次懸殊，多層次體系的構(gòu)建不僅有利于養(yǎng)老保險的健康科學(xué)發(fā)展，而且具有較高的效率，能夠更加有效而精確地定位細(xì)分，更好地滿足社會不同人群需求，我國城鄉(xiāng)體制不同，收入等方面差距較大，這也決定了當(dāng)下需要建立并完善多層次的養(yǎng)老保險體系，努力促進(jìn)商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展與擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面二者相結(jié)合，達(dá)到合理的養(yǎng)老替代比例。另一方面，還應(yīng)該提高養(yǎng)老統(tǒng)籌層次，提高養(yǎng)老保險資金的統(tǒng)籌層次。以確保其相關(guān)工作的規(guī)范化進(jìn)行。社會養(yǎng)老保險的順利推進(jìn)取決于地方政府財政調(diào)控的水平與能力以及管理機構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力，政府應(yīng)該要引導(dǎo)商業(yè)保險機構(gòu)合理運用其服務(wù)等技術(shù)優(yōu)勢，作為養(yǎng)老保險的重要組成部分，積極服務(wù)于養(yǎng)老保險制度體系各個層面，來實現(xiàn)養(yǎng)老保險的健康運行。養(yǎng)老保險作為我國現(xiàn)代社會重要的社會保障制度，肩著重要的社會責(zé)任。但我國國情復(fù)雜，人口眾多。導(dǎo)致改革之路面臨極大的挑戰(zhàn)，認(rèn)識到存在的缺陷，并積極探求合理的完善的制度，有效地推廣和運用，我國的養(yǎng)老保險制度將會有飛躍性的完善和發(fā)展。
作者：吳亞琪 張卓宇 單位：北京聯(lián)合大學(xué)管理學(xué)院