事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革

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1998年4月國務(wù)院的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》明確界定“事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。”事業(yè)單位依據(jù)功能劃分主要有三種類型:第一種是行政管理型事業(yè)單位，第二種是科研型的事業(yè)單位，第三種是以技術(shù)服務(wù)為主的事業(yè)單位。根據(jù)經(jīng)費撥款不同，又可以將其劃分為全額撥款、差額撥款和自收自支三種類型。我國第一部社會保障制度基礎(chǔ)性法規(guī)《中華人民共和國勞動保險條例》于1951年通過。在1955年12月29日國務(wù)院頒布的《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》基本形成了我國的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的初步框架。其中明確了“事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老經(jīng)費主要來自國家財政撥款，且個人基本不負擔養(yǎng)老費的繳費義務(wù)”的內(nèi)容，此思想指導我國事業(yè)單位退休養(yǎng)老工作運行多年。1993年國家開始進行包括國家機關(guān)、事業(yè)單位及城鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)的養(yǎng)老保險制度改革。同年12月，全國人事工作會議中提出了建立健全“三個制度”的概念，即分類管理的人事制度、科學合理的工資分配制度和多層次的社會保障制度，以此來為事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革做理論鋪墊，以使事業(yè)單位適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展的需要。人力資源與社會保障部的成立以及《勞動與社會保障法》頒布，使得全國養(yǎng)老保險事業(yè)得到了統(tǒng)一管理，為我國事業(yè)單位的養(yǎng)老制度改革的深入創(chuàng)造了法律與機制的條件。目前，事業(yè)單位中的自收自支事業(yè)單位和差額撥款事業(yè)單位，全額撥款事業(yè)單位中的國營合同制工人和人事制度改革后招考進入事業(yè)單位工作的聘用人員，都已經(jīng)納入到養(yǎng)老保險體系中來，施行養(yǎng)老保險制度改革和養(yǎng)老統(tǒng)籌的社會化管理。同時，全國除遼寧、山西等五省市進行事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革之外，其他事業(yè)單位（參照公務(wù)員管理事業(yè)單位、全額撥款事業(yè)單位）還依然沿用原有的單位退休養(yǎng)老制度?，F(xiàn)在加入事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度中的人數(shù)是1800萬，約占全部事業(yè)單位3153萬人的57%。2015年1月14日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起對機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度進行改革。

一、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的重要性

1.做好事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是我國進一步提升科技實力，推動社會進步的重要動力之一。新中國成立之初，國家集中力量發(fā)展科學、教育、文化、體育和衛(wèi)生等各項事業(yè)，不僅迅速擺脫了非常貧窮的經(jīng)濟狀況，而且改變了極端落后的社會面貌，科學技術(shù)等各個方面取得了舉世公認的巨大成就。這些都與我國事業(yè)單位的作用發(fā)揮密不可分?，F(xiàn)在，隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟改革的不斷深入，事業(yè)單位的機制、體制出現(xiàn)越來越不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)象，如：政事不分、機構(gòu)臃腫、人才流動困難、不能為經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展提供更多動力等消極因素，改革的要求愈來愈迫切。只有盡快消除不良因素影響，建立符合社會主義市場經(jīng)濟的體制、機制，盡快盡可能的解放事業(yè)單位的生產(chǎn)力，才能推動社會更好、更快地發(fā)展，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是事業(yè)單位改革的重要組成。

2.做好養(yǎng)老保障關(guān)系到現(xiàn)代社會每一個人的生活質(zhì)量，是形成“以人為本”社會治理的重要組成部分。人生養(yǎng)老是馬斯洛“人的需求”理論中的第一層次的需求，第六次全國人口普查資料表明，截至2010年，我國人口平均預(yù)期壽命已經(jīng)達到74.83歲，每個人都會老，如果按現(xiàn)行60歲退休年齡來計算，每人平均還有15年的養(yǎng)老時間。因此，如何高質(zhì)量地享受人生的老年階段也是一個重要的社會課題。

二、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的必要性

1.養(yǎng)老保險制度改革是事業(yè)單位改革不可或缺的重要組成部分。事業(yè)單位改革是復(fù)雜的配套工程，包含了組織機構(gòu)的功能職責、管理體制、人事、經(jīng)費投入等多個方面。它們互相制約、互相影響。其中養(yǎng)老保險制度改革是與工資、醫(yī)療、職稱等制度一起構(gòu)成了事業(yè)單位人事制度改革。它的好壞直接影響事業(yè)單位改革的成敗。早在十七屆二中全會，國家就通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，其中對于事業(yè)單位的分類作出了原則規(guī)定：即按照政事分開、事企分開、管辦分離的原則，對現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為三類，即行使行政職能的事業(yè)單位、從事公益活動的事業(yè)單位和從事經(jīng)營活動的事業(yè)單位。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革就是要依據(jù)事業(yè)單位分類來做好適用范圍、養(yǎng)老保險繳費基數(shù)和繳費比例等工作。因此，必須做好事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。

2.事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度的必然要求。長期以來，我國養(yǎng)老保險制度為我國經(jīng)濟發(fā)展提供了重要支撐，但隨著社會的發(fā)展，由于企業(yè)職工養(yǎng)老保險“空賬”、城鎮(zhèn)及新農(nóng)合居民養(yǎng)老保險保障待遇水平等問題的產(chǎn)生，將我國養(yǎng)老保險“碎片化”格局缺陷突顯出來。城鄉(xiāng)之間、企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位之間分別適用不同的基本養(yǎng)老保障制度，致使各項制度被分割開來獨立發(fā)展。地區(qū)之間差異也較大，不僅造成了保障水平的不公平，而且實質(zhì)上造成了我國勞動力市場的分割，制約了勞動力的有序、有效和合理流動，從而造成了人力資源的巨大浪費。擴大覆蓋面，提高統(tǒng)籌層次的要求應(yīng)運而生?，F(xiàn)在國家頂層設(shè)計的方向是最終建立全國統(tǒng)一的社會保障制度，維持社會和諧穩(wěn)定，建立公平正義的社會保障體系，這就要求事業(yè)單位養(yǎng)老制度必須改革以適應(yīng)全國的趨勢。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革涉及人員眾多、范圍廣大、政策性強，是一項長期而艱巨的任務(wù)。為建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制需要的退休養(yǎng)老新模式，逐步形成國家、單位、個人共同負擔退休養(yǎng)老的籌資機制，改變過去計劃經(jīng)濟體制下機關(guān)和事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老完全依賴國家財政的被動局面。2008年國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在5省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進。試點的主要內(nèi)容包括：養(yǎng)老保險費用由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯(lián)系，基金逐步實行省級統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實行社會化管理服務(wù)等內(nèi)容。2009年初國家人力資源和社會保障部制訂下發(fā)了《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》，此次改革的重要內(nèi)容是將事業(yè)單位養(yǎng)老保險金下調(diào)至與企業(yè)一致。同期，國家人力資源和社會保障部開始在廣東、上海、重慶、浙江、山西五省市進行《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》試點，時至今日，上述地區(qū)的改革是雷聲大、雨點小，推進艱難。人們普遍采取觀望的態(tài)度，要求國家政府機關(guān)單位一并參與進行養(yǎng)老制度改革。由于改革中產(chǎn)生的最直接影響就是養(yǎng)老金替代率的下降，經(jīng)測算大概有10%的減少。如按照改革方案要求，事業(yè)單位退休人員退休時待遇水平一定會受到影響。以天津為例，2013年企事業(yè)單位平均養(yǎng)老金差額762元。新疆自1994年開始實施事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，至今已走過了21個年頭，分別在縣級、地市級、省級層面進行了分步推行，取得成果后又逐步擴大范圍。全區(qū)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革呈現(xiàn)多層次、范圍廣、口徑寬的特點，

三、烏魯木齊職業(yè)大學養(yǎng)老保險改革實踐

20世紀80年代，黨和國家的工作戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向?qū)嵭幸越?jīng)濟建設(shè)為中心，我國社會主義建設(shè)進入了全面改革和發(fā)展的嶄新歷史時期。教育被擺在了優(yōu)先發(fā)展的地位，國家明確提出：優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，大力加強基礎(chǔ)教育，積極發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育、高等教育和成人教育。發(fā)展以培養(yǎng)地區(qū)急需的應(yīng)用型、技藝型專門人才為目標的高等職業(yè)技術(shù)教育，正好適應(yīng)上述變化和趨勢的客觀需要。1983年中共中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于加速發(fā)展高等教育的通知》，明確提出采取多種規(guī)格、多種學習年限，各具特色，促進經(jīng)濟發(fā)展的高等教育體系的指導方針。于是自己舉辦大學和培養(yǎng)高級專門人才成為加速地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要措施。投資少、收效快、實用性、地方性強的高等職業(yè)教育便應(yīng)用而生。烏魯木齊市作為新疆的首府和政治、經(jīng)濟、文化、信息中心，各類專門人才的培養(yǎng)更需要率先加強，進一步發(fā)展地區(qū)性高等教育勢必提上市政府的工作日程。1984年市委、市政府根據(jù)烏魯木齊經(jīng)濟社會發(fā)展對各類專門人才特別是財會人才的需求十分迫切的現(xiàn)象，決定創(chuàng)辦烏魯木齊職業(yè)大學。1985年1月經(jīng)新疆維吾爾自治區(qū)人民政府批準同意烏魯木齊職業(yè)大學設(shè)立。學校實行收費、走讀、不包分配、自主擇業(yè)的辦學思路。學校體制為“國有民辦”自收自支事業(yè)單位。當時學校以借款5萬元，初始員工15人的狀況，招收4個專業(yè)6個班300名學生開始創(chuàng)業(yè)。作為全疆第一所高等職業(yè)學校，烏魯木齊職業(yè)大學始終堅持發(fā)展為第一要務(wù)，緊緊圍繞“突出高等職業(yè)教育特色，提高教學質(zhì)量這個中心”，依托辦學體制優(yōu)勢，艱苦奮斗、開拓創(chuàng)新。依靠學費和社會集資的辦學經(jīng)費籌集機制，得到政府和社會的認可。自建校開始到1994年之前，由于辦學思路正確，符合社會經(jīng)濟發(fā)展需求，學校得到快速發(fā)展，從基礎(chǔ)設(shè)施、招生規(guī)模、教師隊伍等方面都呈現(xiàn)快速增長的局面。國家政策的支持、辦學實行收費制度和政府財政給一定的扶持，學校教職工工資待遇在當時較其他高校優(yōu)厚，學校建設(shè)初期由于教師隊伍比較年輕，沒有涉及養(yǎng)老退休事務(wù)。隨著學校的不斷發(fā)展，1994年學校根據(jù)《烏魯木齊市自收自支事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老保險暫行規(guī)定》的通知精神，組織全校151名教職工集體參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險，基本養(yǎng)老保險費用由單位和個人共同負擔。文件規(guī)定其中養(yǎng)老保險基金按“以支定籌、略有節(jié)余”的原則進行籌集，具體繳費辦法是：單位繳納的基本養(yǎng)老保險基金按在職人員工資總額的一定比例提?。簡挝浑x退休人員占在職人員比例30%（含30%）以下的，按在職人員工資總額的20%提??；離退休人員占在職人員30%以上的，按在職人員工資總額的25%提取，單位按月向統(tǒng)籌部門繳納關(guān)存入開戶銀行的養(yǎng)老保險基金專戶，提取比例每年確定一次，全年不變。個人繳納的基本養(yǎng)老保險基金，按本人工資總額的2%，由單位按月代扣。實際繳納的基本養(yǎng)老保險基金稅前提取。按國家有關(guān)規(guī)定辦理退休手續(xù)的職工，其基本養(yǎng)老金的給付與原退休費計發(fā)標準相銜接，給付項目為：退休費、補助費、生活補貼、各種津、補貼。上述項目由市人事局統(tǒng)籌部門按月?lián)芨?。沒有列入統(tǒng)籌的項目由原單位支付。烏魯木齊職業(yè)大學當年沒有退休人員，依照文件要求學校按在職人員工資總額的20%提取養(yǎng)老保險金，繳納了20萬元。2004年10月1日起新疆統(tǒng)一調(diào)整單位繳費部分為20%。個人繳費部分新疆規(guī)定：1996年按3%、1998年按4%繳納基本養(yǎng)老保險費，以后隨工資增長一般每兩年提高一個百分點，直到8%為止，烏魯木齊職業(yè)大學2004年職工個人繳費費率統(tǒng)一調(diào)整為7%，2006年個人繳費部分達到個人工資總額的8%。至2007年12月，全校共有337人參加養(yǎng)老保險，31人退休享受養(yǎng)老金待遇。2008年經(jīng)新疆維吾爾自治區(qū)人民政府同意，烏魯木齊職業(yè)大學與烏魯木齊成人教育學院合并建立新烏魯木齊職業(yè)大學，合并后學校共有退休人員241人，學校由自收自支改為全額撥款單位，之后退休人員養(yǎng)老金發(fā)放全部納入財政撥款，原職大退休的31人，仍在社保渠道領(lǐng)取養(yǎng)老金，兩者中間待遇差額從財政渠道給予補足。

四、經(jīng)驗總結(jié)

從上述烏魯木齊職業(yè)大學退休養(yǎng)老工作實踐來看，可總結(jié)如下：

1.由于建校初期確立的自收自支、“國有民辦”的辦學體制定位，學校的靈活發(fā)展和教職工隊伍的年輕化，使學校有良好的經(jīng)濟收入，養(yǎng)老包袱也比較輕，當時從思想上，人們對于參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險比較容易接受，沒有太多的異議。大家認為只要國家政策對路，有利于學校不斷發(fā)展壯大，教職工的收入及養(yǎng)老金都會有保障。正確的制度措施也會使事業(yè)單位主動減少冗員，主動增收節(jié)支。這也將是我們進行下一步改革的一個寶貴經(jīng)驗。

2.在參加養(yǎng)老保險工作過程中我們也發(fā)現(xiàn)：單位繳費與待遇發(fā)放沒有掛鉤，保費繳多繳少退休時的養(yǎng)老金都一樣，而與同時期參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險單位比較，特別是與一些像銀行、電信等大型國有企業(yè)相比，烏魯木齊職業(yè)大學退休人員沒有養(yǎng)老保險個人賬戶，養(yǎng)老保險待遇也較他們明顯低，單位就是想多繳納養(yǎng)老保險費也沒辦法提高退休人員養(yǎng)老金水平，更別說這些大型國企還有企業(yè)年金的支持。

3.根據(jù)相關(guān)規(guī)定，2008年與原烏魯木齊成教院合并改為全額撥款單位后，烏魯木齊職業(yè)大學再產(chǎn)生退休人員，他們的養(yǎng)老金與原烏魯木齊成教院的200多退休人員一樣全部由政府財政承擔。但要注意的是，2008年以前的原烏魯木齊職大的31人的養(yǎng)老金發(fā)放，本應(yīng)與兩校合并時也轉(zhuǎn)入財政負擔，由于種種原因沒能實現(xiàn)。雖然兩者之間養(yǎng)老金待遇沒有差距，但是還有發(fā)放渠道不同的區(qū)別，“碎片化”的管理形式任然存在，人為的割裂一個單位的養(yǎng)老保險狀態(tài)，增加管理成本。

4.根據(jù)市政府及人社局、社保局的安排，烏魯木齊職業(yè)大學教職工退休養(yǎng)老金發(fā)放走財政渠道后，原職大教職工自1994年至2008年繳納的養(yǎng)老保險由社會保險管理部門封存。當時學校繳費已達到15年的領(lǐng)取養(yǎng)老保險的最低年限要求，現(xiàn)在已繳費教職工的權(quán)益如何處理？當前根據(jù)國家及事業(yè)單位發(fā)展趨勢來看，又有可能重新投入?yún)⒓羽B(yǎng)老保險，那么，中斷的繳費年限如何計算？都是下一步學校面臨的問題。

作者：李亞輝