水源地生態(tài)敏感區(qū)有機農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實踐
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摘要：生態(tài)補償在國際上又稱作生態(tài)系統(tǒng)／環(huán)境服務(wù)付費（PES），在生態(tài)敏感區(qū)發(fā)展有機農(nóng)業(yè)并對其進行生態(tài)補償尤為重要。論文通過對國內(nèi)外典型的流域及水源地有機農(nóng)業(yè)發(fā)展實踐及生態(tài)補償案例進行研究，并對現(xiàn)有的有機農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策和補償機制進行探討，針對中國南水北調(diào)工程沿線等水源地生態(tài)敏感區(qū)有機農(nóng)業(yè)生態(tài)補償，提出幾點合理化政策建議：（1）水源區(qū)有機農(nóng)業(yè)生態(tài)補償應(yīng)納入流域生態(tài)補償政策規(guī)劃體系；（2）分區(qū)制定生態(tài)補償政策，更靈活多樣，避免補償標準的單一化；（3）發(fā)揮利益相關(guān)方的積極作用，選好中間“人”，建立各利益相關(guān)者共同參與的聯(lián)動補償機制；（4）建立生態(tài)補償信用制度體系，強化政府監(jiān)管下的多元化約束機制。
關(guān)鍵詞：水源地；生態(tài)敏感區(qū)；有機農(nóng)業(yè)；生態(tài)補償；外部性
1水源地生態(tài)敏感區(qū)發(fā)展有機農(nóng)業(yè)的必要性
眾所周知，化肥、農(nóng)藥等人工化學(xué)品的過量使用所造成的農(nóng)業(yè)面源污染已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)化面臨的主要問題和挑戰(zhàn)。“綠色革命”以來，以石油農(nóng)業(yè)為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，大幅度提高單位面積產(chǎn)量并帶來巨大經(jīng)濟效益的同時，也產(chǎn)生了明顯的負外部性影響。20世紀初期，美國學(xué)者富蘭克林•金訪問了東亞中日朝三國，認為東方農(nóng)耕是世界上最優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)，并著成《四千年農(nóng)夫：中國、朝鮮和日本的永續(xù)農(nóng)業(yè)》一書[1]，認為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是保持土壤的肥沃，東方農(nóng)耕的核心技術(shù)是豆科綠肥、人畜糞便還田和多熟種植等。東方農(nóng)耕類似于有機農(nóng)業(yè)，有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)強調(diào)生物動力驅(qū)動而非人工物質(zhì)與能量，在實現(xiàn)環(huán)境保護、動物福利、食品安全和人體健康、資源可持續(xù)利用、社會公信目標時，有機農(nóng)業(yè)是解決農(nóng)業(yè)負外部性問題的一個途徑[2]。雖然有機農(nóng)業(yè)的理念重新出現(xiàn)在20世紀初期，但直到80年代才受到各國重視。僅靠消費者的青睞和支持并不能從根本上促進有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展，它主要還是依賴政府的政策扶持和引導(dǎo)。歐盟理事會1991年EC法規(guī)第20929/1號首次在歐洲確立了有機生產(chǎn)、有機產(chǎn)品標識和檢測的大體法律框架[3]。受益于得力的政策，歐洲的有機農(nóng)業(yè)在20世紀90年代增長率超過了75%。美國農(nóng)業(yè)部1980年編寫并了《關(guān)于有機農(nóng)業(yè)的報告與建議》，1985年農(nóng)業(yè)法案制訂農(nóng)地保護計劃，1990年明確發(fā)展有機農(nóng)業(yè)和認證制度。日本民眾從20世紀70年代開始就在實踐有機農(nóng)業(yè)，并在“產(chǎn)消合作（提攜）”原則的基礎(chǔ)上建立了生產(chǎn)者和消費者之間的信任關(guān)系，但90年展起來的種植標準和農(nóng)產(chǎn)品認證卻沒有歐美嚴格[4]。20世紀90年代，現(xiàn)代有機農(nóng)業(yè)開始引入中國[5]，但常規(guī)農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品仍居高不下，2010年全國的化肥施用量達到了5460萬噸，而農(nóng)藥的施用量平均每年140多萬噸，其中主要是化學(xué)農(nóng)藥，占世界施用總量的1/3。2015年，國家農(nóng)業(yè)部公布了“一控兩減三基本”政策，并計劃在2020年實現(xiàn)化肥、農(nóng)藥兩個“零增長”?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型是中國實施綠色經(jīng)濟戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)之一，在生態(tài)敏感區(qū)發(fā)展有機農(nóng)業(yè)并對其進行生態(tài)補償，解決生態(tài)敏感區(qū)的負外部性問題尤為重要。徐留福等[6]提出了農(nóng)田、水源地、海岸帶、河岸帶、城鎮(zhèn)5種主要生態(tài)敏感區(qū)類型。對于水源生態(tài)敏感區(qū)的水質(zhì)保護而言，減少或改變農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入是核心。同時，有機農(nóng)業(yè)發(fā)展與水源生態(tài)敏感區(qū)的生態(tài)安全維護息息相關(guān)，科學(xué)合理地對有機農(nóng)業(yè)進行生態(tài)補償，是促進水源地有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要激勵手段[7]。以南水北調(diào)沿線水源區(qū)為例，為保證一江清水北上，2014年出臺的《南水北調(diào)工程供用水管理條例》提出了“三先三后”的原則，即“先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先環(huán)保后用水”。南水北調(diào)丹江口水庫庫區(qū)主要有兩類水污染：一為工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)生活污水排放；二為化肥農(nóng)藥使用、畜禽養(yǎng)殖和農(nóng)村居民生活污水排放[8-9]。前者是點源污染，易于發(fā)現(xiàn)和監(jiān)控；后者是面源污染，難以防治。按照《河南省淮河流域、“南水北調(diào)”中線工程沿線區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染調(diào)查工作方案》，南陽市從2005年開始就對淅川、桐柏、鎮(zhèn)平、方城、鄧州、宛城、臥龍、西峽8個縣的化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用化學(xué)物質(zhì)、畜禽養(yǎng)殖廢棄物、農(nóng)村生活廢棄物和水產(chǎn)養(yǎng)殖廢棄物等造成的農(nóng)業(yè)面源污染進行了調(diào)查，并逐步在水源區(qū)開展了有機農(nóng)業(yè)示范工程[10-11]。2015年的《丹江口水庫（河南轄區(qū)）飲用水水源保護區(qū)劃》規(guī)定了陶岔取水口至上游中線距離10千米為一級保護區(qū)水域，還分別規(guī)定了二級保護區(qū)及準保護區(qū)的水域和陸域，湖北省也制訂了相應(yīng)規(guī)劃和保護方案。2016年河南省南水北調(diào)水源區(qū)的淅川縣、西峽縣、內(nèi)鄉(xiāng)縣和盧氏縣被劃入國家重點生態(tài)功能區(qū)，把發(fā)展有機農(nóng)業(yè)作為重點方向，但水源生態(tài)敏感區(qū)的有機農(nóng)業(yè)生態(tài)補償才剛剛起步。
2國內(nèi)外流域生態(tài)補償研究進展
生態(tài)補償在國際上又稱作生態(tài)系統(tǒng)／環(huán)境服務(wù)付費（PES），是一種使外部成本內(nèi)部化的環(huán)境經(jīng)濟手段，誰補償誰、補償多少、如何補償是其核心問題。Wunder[12]認為PES應(yīng)包含以下幾方面內(nèi)容：一種自愿的交易行為；能夠很好地被定義的生態(tài)系統(tǒng)／環(huán)境服務(wù)（ES）；至少有一個ES的購買者；至少有一個ES的提供者；確保ES的提供。2007年，關(guān)于流域生態(tài)補償?shù)呢惱獖W會談[13]達成一致意見，即流域生態(tài)補償中的下游服務(wù)使用者從上游土地利用實踐中獲益，這會確保諸如土壤免受侵蝕和河流穩(wěn)定性等服務(wù)的供給。Pigou提出政府干預(yù)是解決經(jīng)濟外部性帶來的市場失靈的一種手段，比如稅收和補貼金。Coase[14]認為外部性問題的實質(zhì)在于雙方產(chǎn)權(quán)界定不清，出現(xiàn)了行為權(quán)力和利益邊界不確定的現(xiàn)象。要解決外部性問題，必須明確產(chǎn)權(quán)。在國際環(huán)境與發(fā)展研究所（IIED）的研究著作中，Landell-Mills&Porras[15]對PES做了分類，同時強調(diào)了政府和市場的作用以及它們之間互相依賴并合作的關(guān)系。其先驅(qū)性工作對之后的研究有著極大影響和借鑒。補償主體不僅是政府，還有供水公司、基金會、非政府組織以及用水戶，而受償主體有上游種植戶，包括村委會、社區(qū)，還有地方政府。要實現(xiàn)諸如好的水質(zhì)和健康的環(huán)境等正外部性，避免市場失靈，當實際行為不可盈利的情形下，政府需出面以逐步達成雙贏狀態(tài)。多元化的項目發(fā)起人和中間“人”也是有力保障。在流域生態(tài)補償領(lǐng)域，特別是關(guān)于南水北調(diào)水源區(qū)的生態(tài)補償，國內(nèi)的相關(guān)研究較多。王金南等[16]指出，狹義而言，生態(tài)補償指國際上生態(tài)服務(wù)付費的行為，或者增加污染者付費和受益者補償?shù)膬?nèi)容；廣義而言，指有利于生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟手段，不僅包括對生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化的手段，也包括與自然地域環(huán)境相關(guān)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策。俞海和任勇[17]認為由于環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定或權(quán)利的初始分配不同，造成了流域上下游發(fā)展權(quán)利事實上的不平等，這就需要一種補償來彌補這種權(quán)利的失衡以及生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)生的正外部性。朱桂香[18]闡述了生態(tài)補償主體的范疇，包括對生態(tài)環(huán)境本身的補償、對生態(tài)保護做出貢獻者給予補償、對在生態(tài)破壞中的受損者進行補償、對減少生態(tài)破壞者給予補償和對個人或區(qū)域保護生態(tài)環(huán)境的行為進行補償?shù)取Ｓ岷：腿斡耓17]指出南水北調(diào)中線工程下游沿線享受生態(tài)服務(wù)的中央、地方政府應(yīng)當是提供補償?shù)闹黧w，而上游水源涵養(yǎng)區(qū)的地方政府、企業(yè)法人與社區(qū)居民等是接受補償?shù)闹黧w。生態(tài)補償?shù)姆秶ㄉ鷳B(tài)建設(shè)和保護的額外成本和發(fā)展機會成本的損失等。如何建立合理的生態(tài)補償機制，制定合理的生態(tài)補償標準是流域生態(tài)補償研究的主要方向和核心內(nèi)容。Brouwer等[19]對世界47個案例的分析表明，服務(wù)提供者的選擇、社區(qū)參與、量化目標的監(jiān)督和中間“人”的數(shù)目使得項目參與期限和條件達成的環(huán)境目標效果顯著。曹明德和王鳳遠[20]認為生態(tài)補償機制是自然資源有償使用制度的重要內(nèi)容之一，其包括兩層含義：一是自然資源作為資源性資產(chǎn)，具有經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，是所有權(quán)人實現(xiàn)其經(jīng)濟利益的方式；二是對生態(tài)環(huán)境保護做出貢獻并付出代價者理應(yīng)得到相應(yīng)的經(jīng)濟補償，因為生態(tài)功能是具有價值的。邵毅[21]基于博弈論和前景理論的視角，將南水北調(diào)工程的水源區(qū)和受水區(qū)看作兩個“個體理性人”，當兩者陷入“理性陷阱”.缺乏主動合作的行動時，中央政府的監(jiān)督懲罰機制變得十分必要；當“集體理性”得以實現(xiàn)時，雙方會主動尋求合作，監(jiān)督懲罰機制的作用越來越小。李平[22]指出建立南水北調(diào)中線工程生態(tài)與水資源補償機制的條件已趨于成熟，輸水地區(qū)經(jīng)濟落后，為水資源保護付出代價大，流域用水矛盾突出，經(jīng)濟社會發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的壓力大等。而解決水源地經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護兩難處境的突破口就在于建立南水北調(diào)水源保護區(qū)的利益補償機制[23]。喬旭寧等[24]對流域生態(tài)補償?shù)年P(guān)鍵問題，諸如補償主體和對象的界定、補償標準的確定等進行了探討，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了流域多種生態(tài)要素、多元主體間的流域生態(tài)補償機制研究框架。李雪松和李婷婷[25]強調(diào)建立真正的生態(tài)補償機制，關(guān)鍵問題是如何分配和使用補償資金，誰來征收，誰來使用，分配到何處，如何監(jiān)督和評價政策或機制的效果。因此國家需要建立責權(quán)利統(tǒng)一的生態(tài)補償行政責任機制。外部性的生態(tài)補償量很難直接貨幣化，往往要從成本彌補的角度來考慮。不僅要考慮生態(tài)建設(shè)和保護的直接成本，還要考慮損失的發(fā)展機會成本和政策投入等[26]。所采用的計量方法包括機會成本法、費用分析法、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估法、水資源價值法等，條件價值評估法更是被廣泛用于生態(tài)補償實踐[27-28]。可以將其歸納為兩種，即核算法和協(xié)商法[18]。近年來，各位學(xué)者對南水北調(diào)受水區(qū)的各個省市應(yīng)該給予水源區(qū)的各個省市的生態(tài)補償量做了標準計量。李懷恩等[29]、史淑娟等[30]以陜西水源區(qū)水土保持補償量為著眼點，對各種補償量模型進行了估算，表明基于保護水源所付出成本的水源區(qū)生態(tài)服務(wù)補償支付較為可行。周晨等[31-32]運用CVM方法對農(nóng)戶的支付意愿和受償意愿進行了估算。Li等[33]、Wei等[34]分別采用了生命周期評價和水足跡的方法對受水區(qū)的水資源和作物進行了考察。李亦秋[35]、韓德梁[36]利用3S技術(shù)及數(shù)理統(tǒng)計方法，對丹江口庫區(qū)和上游生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值進行了分析和估算。胡儀元[37]對漢水流域生態(tài)環(huán)境狀況的歷史變遷、生態(tài)保護與生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀及未來對策進行了考察和調(diào)研。譚秋成[8]認為為保護丹江口水庫水質(zhì)，減少氮、磷流入水體，可考慮以生態(tài)補償方式鼓勵農(nóng)民將部分土地休耕或退耕，并估算種植小麥須補償259.69元/畝（1畝=1/15公頃，下同），玉米須補償331.64元/畝，水稻須補償567.31元/畝等。由上述研究可以看出，基于不同方法對不同地域甚至相同地域的標準估算值還存在著一定差異，其標準的實際可行性還有待進一步商酌?？傮w上看，國內(nèi)外關(guān)于水源生態(tài)敏感區(qū)有機農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)难芯课墨I并不多見。
3水源區(qū)有機農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實踐
國內(nèi)外流域及水源區(qū)有機農(nóng)業(yè)與生態(tài)補償積累了一些典型案例和實踐經(jīng)驗，通過對其補償機制進行分析和比較，可以為水源地生態(tài)敏感區(qū)尤其是南水北調(diào)丹江口水庫庫區(qū)的有機農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)補償提供可行的參考依據(jù)。
3.1國際案例
在歐洲，1987—1992年對有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換的財政資助包括了丹麥、瑞典、挪威、芬蘭、瑞士、奧地利和德國。歐洲經(jīng)驗表明，轉(zhuǎn)換補貼可以促進有機農(nóng)業(yè)份額的增長[38]。歐盟通過歐洲農(nóng)業(yè)保障基金補貼到各國。2000年，歐洲各國政府簽署了水框架指令（EEC/60），有強制義務(wù)在2015年達成優(yōu)質(zhì)地表和地下水的目標。2004年，歐盟出臺《歐洲有機食物和農(nóng)業(yè)行動計劃》，這一計劃表明了有機農(nóng)業(yè)在歐洲農(nóng)業(yè)政策下的相關(guān)性，指出了有機農(nóng)業(yè)提供公共物品服務(wù)和受到消費者關(guān)注的雙重社會角色，但發(fā)展目標沒有設(shè)定清楚。2007年，CE834定義了“轉(zhuǎn)換（conversion）”為從常規(guī)農(nóng)業(yè)向生態(tài)（有機）農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，包括在一段時期內(nèi)有機生產(chǎn)的供應(yīng)。該文件還明確了一年作物的轉(zhuǎn)換期為兩年。歐盟除轉(zhuǎn)換期補貼外，還有維持補貼、認證補貼、農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼等多種有機農(nóng)業(yè)補貼形式。新歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革（2014—2020年）保留了市場支持和直接補貼、農(nóng)村發(fā)展這兩個支柱，更加注重政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，兼顧公平和效率，注重促進有機和可持續(xù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。羅馬尼亞西北部的Satu-Mare縣有450公頃農(nóng)場，主要生產(chǎn)小麥、玉米、向日葵和大豆等作物。2010年羅馬尼亞政府759號決議規(guī)定，如果農(nóng)場在有機農(nóng)業(yè)系統(tǒng)中注冊并且處于轉(zhuǎn)換期，其種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)將受到特別資助，具體補助金額為5公頃以下補償540歐元，5～20公頃補償611.43歐元，20公頃以上補償510歐元。有機農(nóng)業(yè)的面積從2006年的4.56萬公頃增加到2012年的17.46萬公頃，增長了3.8倍。相關(guān)研究表明，在羅馬尼亞有機作物的經(jīng)濟效率要略高于常規(guī)作物[39]。德國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實行政府補償為主、市場補償為輔的復(fù)合型補償機制[40]，包括直接補貼、生態(tài)轉(zhuǎn)型補貼等。德國巴伐利亞州首府慕尼黑南部的Mangfalltal流域下游有130萬住戶，年需供水1億立方米左右，供水公司發(fā)現(xiàn)由于上游農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)活動導(dǎo)致水質(zhì)逐步惡化，他們決定采取用水保護措施。1992年，公司與三個有機農(nóng)業(yè)聯(lián)合會一起在該流域發(fā)起了一個有機農(nóng)業(yè)項目，旨在減少水中的硝酸鹽和農(nóng)藥含量并改善水質(zhì)。至2010年，流域上游150戶簽約，他們需要加入其中一個有機農(nóng)業(yè)聯(lián)合會來獲得認證從而得到現(xiàn)金補償。在該項目中，受益者是慕尼黑的用水戶，他們繳納稅金享受供水。供水公司作為中間“人”代表了用水戶的利益，他們負責項目的準備、簽約，而監(jiān)管則屬于有機農(nóng)業(yè)聯(lián)合會。2008年，大約有2500公頃土地轉(zhuǎn)向了有機農(nóng)業(yè)。1992—1998年，有機農(nóng)業(yè)補助為281歐元/(公頃•年)，1998—2010年為230歐元/(公頃•年)，2011年以后補償分為三個區(qū)，每年最多補償380歐元[41-42]。德國巴伐利亞州的另一城市Augsburg南部有30萬居民，2011年接受供水1680萬立方米，上游流域是農(nóng)牧混合區(qū)。當?shù)?0個農(nóng)戶中有60個簽約了有機補償計劃，1991—2009年，若不用農(nóng)藥補助175歐元/(公頃•年)，不用農(nóng)藥、化肥補助250歐元/(公頃•年)，若通過有機農(nóng)業(yè)認證則補助400歐元/(公頃•年)。控制硝酸鹽分三個標準給予0～100歐元的生態(tài)補償資金，2009年以后分11個標準，以上補償標準每5年更新一次[42]。法國是歐洲第一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國，其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占歐盟農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1/5，農(nóng)產(chǎn)品出口長期位居歐洲首位。法國1990年以后開始發(fā)展生態(tài)（有機）農(nóng)業(yè)。Lons-le-Saunier市西北的Villevieux地區(qū)有2.5萬人，2011年接受供水180萬立方米。Vallière流域有75個農(nóng)戶，65%的耕地種植小麥和玉米，30%為永久牧場，5%為葡萄園。20世紀80年代以后，該流域開始為控制硝酸鹽和農(nóng)藥污染按面積分區(qū)進行補償。1993—2006年，若減少使用20%的化肥和農(nóng)藥，則給租地戶補助170歐元/(公頃•年)，農(nóng)場主補助260歐元/(公頃•年)，補償標準每3年更新一次。2006—2009年，共計對1500公頃農(nóng)地給予了生態(tài)補償[42]。在哥倫比亞，20世紀90年代甘蔗種植的擴張直接面臨著缺水問題，用水戶自己成立了一些聯(lián)合組織來節(jié)約用水，Asobolo就是這樣的中間組織之一，創(chuàng)立于1993年。該案例的ES目標是水流調(diào)節(jié)和水量，提供者是上游Bolo河流域的農(nóng)戶，他們通過社會和農(nóng)業(yè)環(huán)境發(fā)展項目接受實物補償。受益者是下游的用水戶，他們自愿支付稅金來實施補償。Asobolo作為一個中間“人”，負責項目的準備、簽約和運行，他們也希望能夠改善農(nóng)戶的生活質(zhì)量[41]。美國的有機農(nóng)業(yè)生態(tài)補償也是由政府和市場共同主導(dǎo)的。隨著美國環(huán)境質(zhì)量激勵計劃的出臺，1997年，愛荷華州成為首個實踐有機農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量激勵計劃的州。2002年出臺的農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，農(nóng)業(yè)部通過實施生態(tài)保護補貼計劃，以現(xiàn)金補貼或計劃援助等方式，把資金直接分發(fā)到農(nóng)戶手中或用于各種生態(tài)保護補貼項目。2003—2007年，美國每年撥付300萬美元用于資助有機農(nóng)業(yè)研究[43]。非政府組織（NGO）在生態(tài)補償中發(fā)揮著十分重要的作用，有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展是以政府的直接政策為依托，但同時也離不開自下而上的非政府組織的建立和發(fā)展。國際有機農(nóng)業(yè)運動聯(lián)盟（IFOAM）是最具影響力的非政府組織之一，1972年在法國成立，成立之初僅有英國、瑞典、南非、美國、法國5個會員國，目前已經(jīng)成為一個擁有來自100多個國家700多個集體會員的國際有機農(nóng)業(yè)組織，通過定期召開有機大會將世界各地的有機農(nóng)業(yè)從事者們聯(lián)合在一起，并且制定了基本的有機生產(chǎn)規(guī)范[44]。IFOAM是有機農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹匾α恐?，建立政府、市場等多方?lián)動的生態(tài)補償機制，是實施有機農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)母景l(fā)展趨勢。
3.2國內(nèi)案例
關(guān)于水源地生態(tài)敏感區(qū)有機農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶嵺`，國內(nèi)相關(guān)研究還不多見。以下以北京市密云水庫退稻還旱項目、云南省洱海流域農(nóng)業(yè)生態(tài)補償、云南省哈尼梯田受償意愿、云南省松華壩水源保護區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、遼寧省大伙房水源保護等生態(tài)補償項目為例進行總結(jié)分析。2001年5月公布的《21世紀初期（2001—2005年）首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》在北京市密云水庫上游的潮河、白河、黑河流域?qū)嵤┝送说具€旱工程，以改善水質(zhì)與來水量。2003年開始試行，涉及北京市與河北省多個縣市。2006年，在張家口赤城縣黑河流域成功實施了1.74萬畝稻改旱試點項目。2007年正式在赤城縣和承德豐寧、灤平兩縣開始實施稻改旱的項目。北京市每年補貼5665萬元支持河北張家口承德地區(qū)，共實施了10.3萬畝稻改旱，其中，承德市兩縣7.1萬畝，張家口赤城縣全縣境內(nèi)3.2萬畝水稻全部退出耕種，改種節(jié)水型大田作物。補償金額也從補貼450元/(畝•年)到2008年以后提高到550元/(畝•年)。云南大理州洱海流域2003—2009年累計推廣“控氮、減磷增施有機肥，隔年隔季施肥”的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實踐20.78萬公頃，每畝農(nóng)田每年補貼100元，全部用于購買肥料，由大理州政府在栽種前以實物的形式發(fā)放到農(nóng)戶。項目實施后，平均每畝減少施用純N2.49千克，P2O52.23千克，增施K2O2.14千克，糧食平均每畝增產(chǎn)4.5%。具體措施包括：首先，開展“一池三改”工作，即改廁、改廚、改廄，建設(shè)三位一體沼氣池，累計建成沼氣池8984口，發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合型生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，不僅減少了畜禽糞便的污染，而且為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)提供優(yōu)質(zhì)肥料。其次，實施稻田養(yǎng)魚，每畝產(chǎn)水稻619.1千克，較普通農(nóng)田增產(chǎn)1.71%，魚成活率80%，畝產(chǎn)65千克，平均增重2.6倍，每畝稻魚新增純收入240元；減少了化學(xué)農(nóng)藥的使用，平均每畝減少使用除草劑100克，尿素18千克，普鈣40千克，既節(jié)約了成本又改善了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認證工作以產(chǎn)地認證和產(chǎn)品認證為重點，實施以綠色食品為先導(dǎo)，以有機食品、地理標志認證為補充的“三位一體”監(jiān)管模式。洱海流域目前生態(tài)補償主要來源于3個方面：一是國家各部委行業(yè)單項補償資金；二是州、縣市視財力財政專項轉(zhuǎn)移支付；三是征收洱海水費、風景名勝資金費等[45]。在云南哈尼梯田的案例研究中，劉某承等[46]以受償意愿問卷調(diào)查為基礎(chǔ)對補償標準進行了探討，分別估算了在農(nóng)藥化肥各自減半為零、同時減半或同時為零的情形下，哈尼梯田稻田養(yǎng)魚戶接受的政府直接補貼形式的生態(tài)補償意愿值為3727～8732元/(公頃•年)，與人工化學(xué)品投入限制標準成正相關(guān)。從生態(tài)補償?shù)氖找鎭砜?，以高收益的化肥用量減半農(nóng)藥禁用情況為例，當1千克稻米價格提高1元時，如果每公頃補貼7112元，政府投入盈余為335元。昆明市政府對松華壩水源保護區(qū)實施了“全面禁牧、禁漁業(yè)、禁花限菜、限制規(guī)?；B(yǎng)殖”等環(huán)境保護政策，加強了對城市水源地的保護力度。儲博程[47]在充分考慮水源保護區(qū)政策、資源、市場、技術(shù)、農(nóng)戶意愿五大因素的基礎(chǔ)上，提出了幾種水源地農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，包括核桃間種、林藥模式、有機野生菌和人工食用菌結(jié)合。
4生態(tài)補償機制分析
生態(tài)補償機制主要包括生態(tài)系統(tǒng)/環(huán)境服務(wù)目標、補償主體、受償主體、中間組織等。通過對國內(nèi)外典型案例進行比較和分析，可以看出其異同點.從生態(tài)/環(huán)境目標看，在國外案例中的主要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)目標都是為了控制硝酸鹽、減少化肥農(nóng)藥等化學(xué)物質(zhì)的使用以及改善水質(zhì)，并保障下游地區(qū)的正常用水，與我國基本一致；從生態(tài)補償發(fā)起人和生態(tài)補償主體來看，國外既有政府、也有公司和中間組織，而我國的生態(tài)補償項目多是以政府為主導(dǎo)開展生態(tài)補償。國外項目在由誰發(fā)起的問題上更為靈活，多為市場主導(dǎo)，也有以政府為主導(dǎo)。法國案例表明在當?shù)卣陀盟局g有競爭關(guān)系；而在德國，用水公司則從屬于市政，運作更有效。補償主體在我國是由政府出面來對上游農(nóng)戶進行補償，法國同樣是政府出面，而德國則通過供水公司和用水戶，哥倫比亞通過用水戶聯(lián)合會。參與項目的各利益相關(guān)者主要有四類任務(wù)：分配水資源、通過運作項目改善水質(zhì)、資助項目和技術(shù)支持。德國的供水公司雖然屬于私有性質(zhì)，但也從屬于市政部門，同時具有分配水資源、運作和資助項目的作用和職能。不同項目有著不同的中間“人”，生態(tài)補償協(xié)議的簽署也取決于當?shù)氐纳鐣?jīng)濟和政治環(huán)境，達成協(xié)議的過渡期會比較長。羅馬尼亞Satu-Mare項目由政府發(fā)起和主導(dǎo)，為了保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，政府規(guī)定如果農(nóng)場處于轉(zhuǎn)換期其有機產(chǎn)品生產(chǎn)會得到補助，但限制最大面積為20公頃，而農(nóng)場的收入還是要依賴市場需求，由政府和市場共同進行補償。通常情況下，生態(tài)補償是按區(qū)給予的，在德國，分區(qū)決定基于一個標準——雨水向井水的轉(zhuǎn)變時期，在法國，是根據(jù)水文學(xué)、實踐經(jīng)驗和限度的社會認可程度[42]。但德國Augsburg和法國Lons-le-Saunier的案例并不成功，當?shù)剞r(nóng)戶渴望一種更有效的用水種植模式。Lampkin&Padel[38]所指出的現(xiàn)象仍在一定程度上存在，即盡管社會認可和公共支持度在增加，但鄉(xiāng)村社區(qū)對大范圍轉(zhuǎn)向有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍有抵觸情緒。我國的生態(tài)補償需要逐步建立起以政府、企業(yè)、市場和非政府組織為主體的多元化補償主體，實踐經(jīng)驗表明，生態(tài)補償只有政策支持還遠遠不夠，還要跨過技術(shù)和經(jīng)濟這兩大門檻。
5結(jié)論及建議
我國流域生態(tài)補償工作方興未艾，南水北調(diào)工程水源地的生態(tài)補償尚處于研究論證階段。雖然發(fā)展有機農(nóng)業(yè)具有正的外部性，生態(tài)敏感區(qū)有機農(nóng)業(yè)生態(tài)補償還缺乏足夠的實踐經(jīng)驗和科學(xué)依據(jù)，目前各級政府對水源地生態(tài)敏感區(qū)的生態(tài)補償資金還很少或沒有補貼。通過對國內(nèi)外典型案例的剖析，主要建議如下：（1）水源地有機農(nóng)業(yè)生態(tài)補償應(yīng)納入流域生態(tài)補償政策規(guī)劃體系。受償者可以是用水戶上游的有機種植農(nóng)戶，也可以是當?shù)氐挠袡C種植農(nóng)戶。將流域補償?shù)牟糠仲Y金用于水源地常規(guī)農(nóng)業(yè)向有機農(nóng)業(yè)種植的轉(zhuǎn)換成本補貼，按面積分期分批進行補償，直接補償?shù)睫r(nóng)戶。（2）分區(qū)制定靈活多樣、避免補償標準單一化的生態(tài)補償政策。從補償實踐看，我國流域生態(tài)補償往往存在補償不到位，補償標準單一的問題，在補償政策制定中參照國際案例，對同一項目目標區(qū)域分區(qū)進行不同標準的補償不僅更具有操作性，還更具有科學(xué)意義和社會意義。（3）發(fā)揮利益相關(guān)方的積極作用，選好中間“人”，建立各利益相關(guān)者共同參與的聯(lián)動補償機制。水源地生態(tài)敏感區(qū)有機農(nóng)業(yè)生態(tài)補償是南水北調(diào)流域生態(tài)補償?shù)挠袡C組成部分，其利益相關(guān)方不僅僅涉及政府，還包括其他組織都可以參與，他們同時可以作為發(fā)起者兼補償主體。（4）建立生態(tài)補償信用制度體系。各利益相關(guān)方共同遵守補償協(xié)議的各項條款，在政府監(jiān)督下建立生態(tài)補償信用制度體系和多元化約束機制，對履行生態(tài)補償義務(wù)的相關(guān)方在稅收、信款以及轉(zhuǎn)移支付等方面予以優(yōu)惠，不履行生態(tài)補償義務(wù)的，進行失信登記和公示，并制定相應(yīng)的懲罰措施。
作者:馮丹陽 趙桂慎 崔艷智 單位:中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院