構(gòu)建碳排放總量控制長(zhǎng)效機(jī)制研究

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摘要：本文從建立碳排放總量控制制度的重要性入手，提出加強(qiáng)碳排放總量控制長(zhǎng)效機(jī)制，建議將碳排放總量控制納入國家應(yīng)對(duì)氣候變化法制體系、應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃體系、應(yīng)對(duì)氣候變化科技體系以及政府指標(biāo)分解落實(shí)考核體系中，加快構(gòu)建碳排放總量控制的長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：氣候變化；碳排放；總量控制；長(zhǎng)效機(jī)制

總量控制是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域普遍采用并行之有效的環(huán)境管理制度?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“國家實(shí)行重點(diǎn)污染物排放總量控制制度”；《大氣污染防治法》提出“國家對(duì)重點(diǎn)大氣污染物排放實(shí)行總量控制”；《水污染防治法》規(guī)定“國家對(duì)重點(diǎn)水污染物排放實(shí)施總量控制制度”；《海洋環(huán)境保護(hù)法》也確定“國家建立并實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度，確定主要污染物排?？偭靠刂浦笜?biāo)，并對(duì)主要污染源分配排放控制數(shù)量”。在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，無論是《巴黎協(xié)定》還是國外其他國家的氣候立法，均是以“碳排放總量”為標(biāo)尺考量碳排放控制的力度。我國《生態(tài)文明體制改革總體方案》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》均提出要開展碳排放總量控制?！笆濉币詠砦覈⒘颂寂欧艔?qiáng)度控制制度。從考核結(jié)果看，很多地區(qū)的碳強(qiáng)度下降目標(biāo)完成較好是由于作為分母的GDP增速較快，而不是由于作為分子的碳排放量下降而導(dǎo)致的。因此，應(yīng)推進(jìn)碳排放強(qiáng)度控制目標(biāo)盡快過渡到碳排放總量控制目標(biāo)，加快構(gòu)建碳排放總量控制的長(zhǎng)效機(jī)制，這也更契合我國2015年提出的二氧化碳排放于2030年前后達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰的目標(biāo)。

將碳排放總量控制納入國家應(yīng)對(duì)氣候變化法制體系

將碳排放總量目標(biāo)及分解機(jī)制納入國家立法范疇

將碳排放總量控制機(jī)制納入立法可行性研究。明確碳排放總量目標(biāo)的制定主體、制定程序、制定依據(jù)、法律效力，明確碳排放總量目標(biāo)的分解程序、分解依據(jù)、分解到的主體層級(jí)，明確碳排放總量目標(biāo)落實(shí)到的主體義務(wù)、法律措施保障，明確對(duì)不完成總量控制目標(biāo)和分解義務(wù)主體的法律責(zé)任。梳理碳排放總量控制制度中所涉各類主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，梳理碳排放總量控制制度與已有的控排制度和其他減緩制度之間的關(guān)系。將實(shí)踐證明較為成熟的碳排放總量控制目標(biāo)制定及分解落實(shí)的研究成果納入法律調(diào)整[1]。依法賦予碳排放總量控制目標(biāo)的法律地位、依法明確企業(yè)和各級(jí)政府努力完成碳排放總量控制目標(biāo)的法律義務(wù)，以及依法賦予司法和行政機(jī)關(guān)對(duì)不完成碳排放總量控制目標(biāo)的追責(zé)程度、追責(zé)程序和追責(zé)依據(jù)[2]。

出臺(tái)碳排放總量目標(biāo)及分解落實(shí)的部門規(guī)章

在全國應(yīng)對(duì)氣候變化立法和政策的框架下，建議通過部門規(guī)章的形式，提出分階段的全國碳排放總量和各地區(qū)分解的總量，明確總量落實(shí)措施和評(píng)價(jià)考核辦法。建議生態(tài)環(huán)境部明確碳排放總量控制目標(biāo)的適格主體、目標(biāo)分解落實(shí)的原則和方式、目標(biāo)責(zé)任的評(píng)價(jià)考核程序等具體規(guī)則，視情況出臺(tái)碳排放總量控制的部門規(guī)章。建議其他相關(guān)部門結(jié)合本領(lǐng)域的相關(guān)目標(biāo)，提出控排目標(biāo)、措施和行動(dòng)，從溫室氣體排放的重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)部門入手，促進(jìn)碳排放總量下降。

加強(qiáng)地方碳排放總量控制的法律法規(guī)建設(shè)

各?。▍^(qū)、市）人民政府應(yīng)承擔(dān)起碳排放總量控制目標(biāo)的主體責(zé)任。結(jié)合本地區(qū)的資源稟賦、能源結(jié)構(gòu)和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，因地制宜制訂地方碳排放總量控制的政策法規(guī)；結(jié)合國家碳強(qiáng)度下降目標(biāo)的區(qū)域劃分，將本地區(qū)落實(shí)碳排放總量的舉措納入地方相關(guān)立法，并與國家和部門層級(jí)的立法成果相銜接。同時(shí)，應(yīng)認(rèn)真研究我國將碳排放總量控制制度納入國家法律可能對(duì)公民、企業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的影響。力求善法善治，在依法建立碳排放總量控制制度的過程中，追求該項(xiàng)法律制度能夠產(chǎn)生的減排貢獻(xiàn)和生態(tài)效益，應(yīng)遠(yuǎn)大于因此產(chǎn)生的立法成本、執(zhí)法成本和守法成本。

將碳排放總量控制目標(biāo)納入國家級(jí)規(guī)劃體系

必須充分認(rèn)識(shí)到碳排放總量控制目標(biāo)作為約束性指標(biāo)的戰(zhàn)略意義，認(rèn)真貫徹落實(shí)《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》中關(guān)于逐步開展碳排放總量控制的要求，強(qiáng)化碳排放總量控制目標(biāo)的政策強(qiáng)制力。合理確定全國碳排放總量控制目標(biāo)和省級(jí)碳排放總量分解目標(biāo)，將其作為約束性指標(biāo)納入國家和省級(jí)“十四五”國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和“‘十四五’國家及地方控制溫室氣體排放工作方案”中，并注重國家和地區(qū)間碳排放總量目標(biāo)之間的銜接。將重點(diǎn)行業(yè)的碳排放總量控制目標(biāo)納入行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，作為約束性指標(biāo)引領(lǐng)行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)碳排放總量控制目標(biāo)與碳排放強(qiáng)度、能源消費(fèi)總量、能耗強(qiáng)度、森林蓄積量、非化石能源占比等其他目標(biāo)的銜接，強(qiáng)化碳排放總量控制目標(biāo)的政策強(qiáng)制力。

將碳排放總量控制目標(biāo)納入省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃體系

很多省（區(qū)、市）的“十三五”應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃中提出了碳排放總量控制的定性指標(biāo)，但除個(gè)別地方外均缺乏定量的碳排放總量控制指標(biāo)，具體分為三類：第一類在規(guī)劃中提出了明確的總量控制的量化目標(biāo)，以上海市為代表?！渡虾Ｊ泄?jié)能和應(yīng)對(duì)氣候變化“十三五”規(guī)劃》提出全市“十三五”二氧化碳排放總量控制在2.5億噸以內(nèi)。第二類在規(guī)劃中提出了碳排放總量達(dá)峰目標(biāo)，以北京市和重慶市為代表?！侗本┦小笆濉睍r(shí)期節(jié)能降耗及應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃》提出到2020年全面確立市能源消費(fèi)、二氧化碳排放總量和強(qiáng)度的“雙控雙降”發(fā)展格局，建立了碳排放總量控制下的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制，二氧化碳排放總量在2020年達(dá)到峰值并盡早達(dá)峰。《重慶市人民政府關(guān)于印發(fā)重慶市“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》提出2030年之前全市碳排放總量達(dá)到峰值。第三類僅在規(guī)劃中宣示性地提出要實(shí)現(xiàn)碳排放總量的有效控制，大多數(shù)?。▍^(qū)、市）均屬此類。天津市提出到2020年能源活動(dòng)二氧化碳排放總量得到有效控制；遼寧省、吉林省、黑龍江省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、河南省、廣西壯族自治區(qū)、海南省、四川省、貴州省、云南省、青海省、陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)的“十三五”控制溫室氣體排放工作方案（或工作實(shí)施方案）中，均提出到“2020年碳排放總量得到有效控制”。其中浙江省還提出了到2020年工業(yè)領(lǐng)域碳排放總量趨于穩(wěn)定的目標(biāo)。青海省則提出了“十三五”期間提前實(shí)現(xiàn)農(nóng)田氧化亞氮排放達(dá)到峰值，摸清各地區(qū)、各行業(yè)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)和碳排放總量，確定全省達(dá)峰路線圖。將碳排放總量控制目標(biāo)納入國家低碳試點(diǎn)應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃體系在國家明確開展的第三批國家低碳城市試點(diǎn)中，明確要求濟(jì)南市、煙臺(tái)市、柳州市等低碳試點(diǎn)城市要探索碳排放總量控制制度，通過國家低碳城市試點(diǎn)探索建立地區(qū)碳排放總量控制與分解落實(shí)機(jī)制。以試點(diǎn)先行先試、積累經(jīng)驗(yàn)的思路在許多地方規(guī)劃中也有所體現(xiàn)?！渡綎|省低碳發(fā)展工作方案（2017—2020年）》提出青島市、煙臺(tái)市力爭(zhēng)2020年前實(shí)現(xiàn)碳排放峰值年目標(biāo)，探索開展碳排放總量控制；《四川省控制溫室氣體排放工作方案》提出以碳排放峰值和碳排放總量控制為重點(diǎn)，擴(kuò)大省級(jí)低碳城市試點(diǎn)；《貴州省“十三五”控制溫室氣體排放工作實(shí)施方案》提出以碳排放峰值和碳排放總量控制為重點(diǎn)，繼續(xù)深化貴陽、遵義國家低碳試點(diǎn)城市建設(shè)；《西藏自治區(qū)“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》提出鼓勵(lì)各地市、地區(qū)、各類園區(qū)等開展碳排放峰值目標(biāo)和碳排放總量控制目標(biāo)研究，到2020年全區(qū)工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域碳排放總量得到有效控制。

將碳排放總量控制納入應(yīng)對(duì)氣候變化科技體系

有效控制碳排放總量是實(shí)施我國溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略及二氧化碳排放達(dá)峰路線圖的關(guān)鍵[3]，是當(dāng)前和今后中國實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化國家戰(zhàn)略、深度參與全球氣候治理的重大戰(zhàn)略舉措，也是“十四五”應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域國家重大科技研發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)，有必要從重大戰(zhàn)略問題研判、重大減排技術(shù)突破、重大履約機(jī)制保障、重大中國方案引領(lǐng)等方面入手，強(qiáng)化重大研發(fā)與科技支撐，有效提升國家應(yīng)對(duì)氣候變化治理能力和治理水平現(xiàn)代化。在重大戰(zhàn)略問題研判方面，需要圍繞中國2035年溫室氣體排放控制目標(biāo)，研究實(shí)現(xiàn)碳排放總量減排目標(biāo)與推動(dòng)解決經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)之間的協(xié)同問題、中國2030年前后二氧化碳排放達(dá)峰目標(biāo)下重點(diǎn)地區(qū)及主要部門率先達(dá)峰問題，以及“十五五”二氧化碳排放總量與強(qiáng)度雙控實(shí)施方案問題，并對(duì)實(shí)施中國溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略涉及的重大規(guī)劃、重大政策等問題進(jìn)行系統(tǒng)謀劃。在重大減排技術(shù)突破方面，需要圍繞國際減排技術(shù)與行動(dòng)前沿，緊密結(jié)合中國重點(diǎn)減排領(lǐng)域和重點(diǎn)低碳技術(shù)基本特點(diǎn)，重點(diǎn)研究近零碳排放與碳中性創(chuàng)新示范工程實(shí)施方案及支撐技術(shù)、二氧化碳捕集利用技術(shù)（CCUS）研發(fā)與示范、甲烷排放控制行動(dòng)方案及技術(shù)支撐、關(guān)閉煤礦瓦斯開發(fā)及關(guān)閉煤礦與露天煤礦瓦斯排放監(jiān)測(cè)技術(shù)、電力行業(yè)六氟化硫氣體替代技術(shù)等，為實(shí)施中國溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略，有效控制碳排放總量，夯實(shí)技術(shù)支撐基礎(chǔ)[4]。在重大履約機(jī)制保障方面，需要圍繞中國有效履行《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)，系統(tǒng)識(shí)別并梳理國內(nèi)重點(diǎn)履約任務(wù)，特別是針對(duì)《巴黎協(xié)定》提出的控制溫室氣體排放的透明度問題，強(qiáng)化數(shù)據(jù)管理制度設(shè)計(jì)和數(shù)據(jù)支撐平臺(tái)建設(shè)，提升高質(zhì)量履約水平，通過利用市場(chǎng)機(jī)制，降低控制碳排放總量的社會(huì)成本，提升高質(zhì)量履約效率[5]。

將碳排放總量控制納入政府指標(biāo)分解落實(shí)考核體系

做好統(tǒng)計(jì)核算等基礎(chǔ)碳管理工作

溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算是確定全國碳排放總量目標(biāo)和進(jìn)行地區(qū)及行業(yè)分解的基礎(chǔ)，也是落實(shí)《巴黎協(xié)定》下全球盤點(diǎn)機(jī)制中締約方義務(wù)的前提[6]。建議實(shí)行重點(diǎn)單位碳排放核算與報(bào)告制度，將溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)納入政府統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，建立健全涵蓋能源活動(dòng)、工業(yè)生產(chǎn)過程、農(nóng)業(yè)、土地利用變化與林業(yè)、廢棄物處理等領(lǐng)域，適應(yīng)溫室氣體排放核算的統(tǒng)計(jì)體系。建議定期編制國家和省級(jí)溫室氣體排放清單，實(shí)行重點(diǎn)企業(yè)直接報(bào)送能源和溫室氣體排放數(shù)據(jù)，構(gòu)建國家、地方、企業(yè)三級(jí)溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)和核算工作體系，為合理設(shè)定碳排放總量奠定科學(xué)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

加強(qiáng)碳排放總量控制目標(biāo)的政府間分解和政府責(zé)任考核

強(qiáng)化政府主體責(zé)任。國務(wù)院和各級(jí)政府應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門要會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)跟蹤分析和督促檢查，將控制碳排放總量工作進(jìn)展情況與各地區(qū)新上能源項(xiàng)目和高耗能、高排放固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目掛鉤，嚴(yán)格控制新建項(xiàng)目新增碳排放量。建議強(qiáng)化政府關(guān)于溫室氣體排放情況的定期公報(bào)制度。加強(qiáng)政策宣傳和輿論引導(dǎo)，接受社會(huì)和公眾監(jiān)督，為控制碳排放總量工作營造良好的社會(huì)環(huán)境[7]。各地區(qū)、各有關(guān)部門要深刻把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放關(guān)系的客觀規(guī)律，提升低碳意識(shí)和控制碳排放的管理水平。

強(qiáng)化碳排放控制目標(biāo)的政府追責(zé)機(jī)制

健全統(tǒng)計(jì)核算、評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度。將國家已經(jīng)開展的單位GDP二氧化碳排放降低目標(biāo)責(zé)任考核工作制度化、常態(tài)化，將目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核的對(duì)象與碳排放總量控制目標(biāo)相匹配。建議將碳排放總量納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，制定全國碳排放總量控制目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核辦法，對(duì)各?。▍^(qū)、市）完成情況和措施落實(shí)情況開展考核，考核結(jié)果向社會(huì)公布。對(duì)未完成目標(biāo)任務(wù)的地區(qū)，有關(guān)部門按規(guī)定進(jìn)行問責(zé)。對(duì)超額完成目標(biāo)任務(wù)的地區(qū)，國務(wù)院予以通報(bào)表揚(yáng)，有關(guān)部門在相關(guān)項(xiàng)目安排上優(yōu)先予以考慮。

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作者：田丹宇 鄭文茹 高詩穎