鐵路運(yùn)輸管理體制改革

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0引言

鐵路事業(yè)對(duì)我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮著重要的作用，承擔(dān)著重要的使命。隨著社會(huì)體制的不斷變革，如何應(yīng)對(duì)當(dāng)前格局的變化，在新形勢下，進(jìn)一步推進(jìn)鐵路運(yùn)輸管理體制的變革和發(fā)展，成為一個(gè)重要的研究課題。當(dāng)前鐵路運(yùn)輸管理中主要存在的問題即體制如何面向市場化，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營，如何尋求自身的發(fā)展等。這些都是我國推行政企分開后，鐵路總公司應(yīng)該承擔(dān)和面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)和問題，該如何明確自身的職責(zé)，打破傳統(tǒng)的管理理念和體制，勇于創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)鐵路運(yùn)輸管理的科學(xué)和持續(xù)發(fā)展。

1鐵路運(yùn)輸管理體制改革的必要性

鐵路是屬于國家的一項(xiàng)重要產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，它關(guān)系著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的較多方面。為了順應(yīng)時(shí)展的潮流，讓鐵路運(yùn)輸更好地發(fā)揮其重要職能，進(jìn)行鐵路運(yùn)輸管理顯得尤為重要。

1.1鐵路運(yùn)輸是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐

鐵路運(yùn)輸以其運(yùn)輸量大，運(yùn)輸方式特殊在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。鐵路運(yùn)輸是全國各地貿(mào)易往來的主要方式，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定之中起著不可替代的作用。另外，鐵路運(yùn)輸具有公益性和經(jīng)濟(jì)性這雙重屬性，因此要摒棄完全商業(yè)化的思維來進(jìn)行改革。

1.2鐵路運(yùn)輸企業(yè)獨(dú)特的管理模式

鐵路運(yùn)輸具有整體性和連續(xù)性，同時(shí)呈現(xiàn)設(shè)備聯(lián)網(wǎng)、作業(yè)聯(lián)動(dòng)、部門聯(lián)勞的大聯(lián)動(dòng)局面，因此不能像普通企業(yè)一樣按照一定的規(guī)則進(jìn)行獨(dú)立化經(jīng)營。它需要各部門在各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)與配合，通過團(tuán)結(jié)合作來確保工作的準(zhǔn)確性。

1.3激烈的市場競爭

隨著基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善運(yùn)輸形式呈現(xiàn)出多樣化特點(diǎn)。高速公路的快速發(fā)展以及航空、航線、航班的擴(kuò)充和輪船運(yùn)輸業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢給鐵路運(yùn)輸造成較大沖擊，使運(yùn)輸市場競爭尤為激烈。為保證鐵路運(yùn)輸份額的穩(wěn)步提升，在運(yùn)輸市場占據(jù)重要位置，需要對(duì)鐵路運(yùn)輸管理體制進(jìn)行必要的改革。

2當(dāng)前我國鐵路運(yùn)輸管理體制中存在的問題

鐵路運(yùn)輸管理具有非常重要的意義，但是其自身管理本身經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)形成一種根深蒂固的管理體制，要想在新形勢下，適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展要求，必須要認(rèn)清自身管理體制方面還存在的一些問題。我國運(yùn)輸管理體制從建國以來就是不斷照抄照搬前蘇聯(lián)的管理模式，很多體制還不夠完善，并且沒有相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，多年來管理體制也處在不斷摸索和變革的過程中。早期，我國鐵路運(yùn)輸管理實(shí)行“四級(jí)管理”體制，而隨著實(shí)踐研究的不斷深入，現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)三級(jí)管理。但在鐵路改革的過程中也曾經(jīng)大規(guī)模減少了運(yùn)輸站段，導(dǎo)致整個(gè)管理工作丟失了發(fā)力點(diǎn)。鐵路曾經(jīng)采用我國傳統(tǒng)的政企合一形式。鐵路運(yùn)輸單位不需要自負(fù)盈虧，很多管理模式缺乏有效的競爭機(jī)制。為打破傳統(tǒng)的管理方式，政府主導(dǎo)對(duì)鐵路運(yùn)輸管理進(jìn)行不斷變革。在多年探索中，鐵路運(yùn)輸管理已經(jīng)開始發(fā)生重大變革，傳統(tǒng)管理模式暴露的問題越來越多，完全與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展相違，使得鐵路運(yùn)輸管理體制不得不進(jìn)行變革。當(dāng)前鐵路運(yùn)輸管理體制存在的主要問題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1相關(guān)法律法規(guī)存在缺陷

目前為止，我國對(duì)于鐵路運(yùn)輸管理模式的創(chuàng)新意識(shí)還不夠高，對(duì)于鐵路運(yùn)輸管理方面的相關(guān)專業(yè)法還未建立，國家沒有明確規(guī)定鐵路運(yùn)輸在市場中的地位，鐵路仍然是具有一定公益性和商業(yè)性的運(yùn)輸載體，這種特性決定其未來發(fā)展的方向。商業(yè)性表明鐵路運(yùn)輸不僅需要提供便利，同時(shí)也是市場中的重要組成部分，在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來中發(fā)揮著重要的作用。但是，目前卻還不能滿足市場對(duì)運(yùn)輸?shù)男枨?。鐵路總公司在自我經(jīng)營方面還存在嚴(yán)重不足，名義上國家鐵路局和鐵路總公司分開了，實(shí)際上還是總公司在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和公益責(zé)任，甚至部分政府的服務(wù)職能，沒有實(shí)現(xiàn)真正意義的政企分開，導(dǎo)致管理模式缺乏效益，相關(guān)虧損得不到相應(yīng)的賠償，導(dǎo)致鐵路運(yùn)輸企業(yè)和和其他相關(guān)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)收入降低，進(jìn)而影響鐵路的管理水平提升。歸根結(jié)底，主要是由于對(duì)于鐵路管理沒有明確條文規(guī)定其在市場中的地位，相關(guān)的法律法規(guī)也不夠健全。

2.2管理模式方面存在缺陷

首先國家對(duì)鐵路運(yùn)輸方式進(jìn)行干預(yù)，直接管理全路運(yùn)輸企業(yè)，控制鐵路運(yùn)輸?shù)姆峙錂?quán)方式應(yīng)變?yōu)閺恼毮芊绞缴戏峙溥\(yùn)力資源，使運(yùn)力資源得到有效地利用。在鐵路運(yùn)力分配上應(yīng)遵循市場化的原則，對(duì)落后的體制進(jìn)行變革。而我國傳統(tǒng)體制中，原鐵道部和鐵路運(yùn)輸部門間沒有明確的分工，責(zé)任主體未明確，職能劃分不清晰，導(dǎo)致很多時(shí)候發(fā)生問題無人問津，或者相互推諉等。同時(shí)由于鐵路建設(shè)和管理投入資金不足，企業(yè)承擔(dān)比較高的風(fēng)險(xiǎn)，且沒有自主經(jīng)營，虧損得不到快速的補(bǔ)償，在企業(yè)內(nèi)部也沒有完善的核算機(jī)制，管理模式?jīng)]有考慮自身經(jīng)營情況，按照原鐵道部的調(diào)解制度進(jìn)行管理，導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營。這些都是目前體制方面仍存在的問題，值得人們深思。目前雖然實(shí)行了國家鐵路局和鐵路總公司的分離，但事實(shí)上鐵路思維和管理模式暫時(shí)還沒有擺脫原有的慣性思維，周邊、上下、相關(guān)部門也都還沒將觀念轉(zhuǎn)變過來。

3鐵路運(yùn)輸管理體制改革策略

3.1完善法律制度，構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)

我國堅(jiān)持依法治國，改革也一樣，依據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行鐵路運(yùn)輸管理體制改革，要求各級(jí)工作人員依法行使自己的權(quán)利，擔(dān)負(fù)自己的職責(zé)，有助于保證改革質(zhì)量。法律是公平的，依據(jù)法律能使行政人員更加明確自己的工作職責(zé)，同時(shí)對(duì)改革活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督?！惰F路法》是鐵路運(yùn)輸改革的重要法律依據(jù)，依據(jù)時(shí)展的特征將《鐵路法》按照法律程序進(jìn)行修改與完善，能夠更好地保證鐵路運(yùn)輸在市場中的重要地位，讓鐵路運(yùn)輸順應(yīng)時(shí)展的潮流。通過《鐵路法》，明確鐵路與政府之間的關(guān)系，形成公開公正、務(wù)實(shí)的原則，使管理工作高效開展的同時(shí)保持廉潔作風(fēng)。通過合理的規(guī)章制度，明確管理職能對(duì)鐵路運(yùn)輸進(jìn)行有效的管理，使鐵路改革工作正常、有效地開展。

3.2加強(qiáng)鐵路與國家間的協(xié)調(diào)合作

國家為鐵路運(yùn)輸改革提供政策支持，同時(shí)對(duì)鐵路運(yùn)輸過程中公益性運(yùn)輸導(dǎo)致虧損給予政策上的保障，不斷完善金融政策，必要時(shí)加以資金上的補(bǔ)助。同時(shí)鐵路運(yùn)輸管理部門要按照法律管理、安全管理、市場管理的要求，形成正常穩(wěn)定的市場競爭秩序。讓企業(yè)與政府在相互聯(lián)系的同時(shí)各司其職。此外，還要加強(qiáng)宏觀調(diào)控，對(duì)建設(shè)資金、國有資產(chǎn)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)做出合理的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與政府的共同發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展。另外讓鐵路運(yùn)輸對(duì)于市場運(yùn)營中的資產(chǎn)進(jìn)行獨(dú)立的管理，實(shí)現(xiàn)企業(yè)運(yùn)輸定價(jià)的合理自主化。

3.3開發(fā)市場環(huán)境，保證公眾利益

市場是鐵路運(yùn)輸發(fā)展的最主要問題，因此要做好市場定位。利用政府對(duì)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行改革，提供穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境。利用鐵路工作的各項(xiàng)性質(zhì)開設(shè)多種投資渠道，創(chuàng)建多元化投資局面，使鐵路建設(shè)更加規(guī)范。對(duì)鐵路大規(guī)模承擔(dān)的非市場化運(yùn)輸任務(wù)，應(yīng)按照市場原則，給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對(duì)鐵路建設(shè)中傾向于扶貧開發(fā)等戰(zhàn)略性項(xiàng)目，應(yīng)有法律保障鐵路投資和運(yùn)輸管理的基本效益。

3.4借鑒成功的改革經(jīng)驗(yàn)

鐵路運(yùn)輸管理體制的改革應(yīng)充分借鑒各國優(yōu)秀改革經(jīng)驗(yàn)，提升管理職能，有利于實(shí)現(xiàn)更好的改革。建立鐵路控股公司，給予區(qū)域公司國有資本出資人權(quán)能，對(duì)路網(wǎng)建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)運(yùn)輸調(diào)控的權(quán)威性。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、鐵路運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及鐵路市場準(zhǔn)入管理，提高鐵路服務(wù)質(zhì)量。可以局部借鑒電力和通信行業(yè)的改革模式，把不直接面對(duì)用戶的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和面對(duì)用戶的運(yùn)輸服務(wù)剝離開來，以便更好地進(jìn)行市場細(xì)分和深化改革。

3.5完善鐵路市場準(zhǔn)入制度，促進(jìn)公平競爭

建立完善的鐵路運(yùn)輸市場體系，需要公平、公開且有序的市場準(zhǔn)入機(jī)制作為保障。在鐵路建設(shè)領(lǐng)域中充分利用民間資本，放寬民間資本的融入渠道，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。完善競爭機(jī)制，規(guī)范市場秩序，通過市場競爭狀況淘汰經(jīng)營效益低下的運(yùn)輸行業(yè)，保證積極的競爭環(huán)境，在打破行業(yè)壟斷的同時(shí)實(shí)現(xiàn)公平競爭。

3.6推進(jìn)產(chǎn)業(yè)投資基金改革

配置資源的一項(xiàng)重要手段是投融資活動(dòng)。目前鐵路行業(yè)的投融資呈現(xiàn)“雷聲大雨點(diǎn)小”的狀況。鐵路投融資體制存在著一系列問題，例如進(jìn)入門檻過高、產(chǎn)權(quán)不夠清晰、收益保障難等。仍需按照“政府主導(dǎo)，多元化投資、市場化運(yùn)作”的方式，推進(jìn)鐵路投融資體制改革，拓寬融資渠道。

4結(jié)語

綜上所述，鐵路運(yùn)輸發(fā)展直接關(guān)系著我國經(jīng)濟(jì)整體的命脈，當(dāng)前我國鐵路運(yùn)輸管理工作中還存在一些難點(diǎn)和難題，而歸根結(jié)底是由于體制方面還存在明顯不足造成的。筆者認(rèn)為，在當(dāng)下運(yùn)輸管理局相關(guān)工作人員應(yīng)該明晰定位、打破壟斷，不斷創(chuàng)新管理措施和管理方法，完善管理體制和體系，這樣才能推動(dòng)我國鐵路運(yùn)輸管理工作向前發(fā)展。

作者：張洪林 單位：成都鐵路局貴陽高鐵工務(wù)段