國有企業(yè)黨委書記經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計研究
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摘要：文章通過梳理經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的實踐發(fā)展歷程，推導(dǎo)出“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會發(fā)展而產(chǎn)生、發(fā)展和完善的”。結(jié)合當(dāng)前國有企業(yè)深化改革、審計監(jiān)督全覆蓋和加強(qiáng)國有企業(yè)黨的建設(shè)等新形勢，論證了推行國有企業(yè)黨委書記經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的必要性；從審計目標(biāo)、審計內(nèi)容和審計評價等方面闡述了國有企業(yè)黨委書記經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的特點；并根據(jù)國有企業(yè)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不同的管理模式，提出了同步審計、同時審計和分別審計三種不同的審計方式。
關(guān)鍵詞：國有企業(yè);黨委書記;經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計
經(jīng)過近30年的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計理論在我國得到了極大的豐富和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的對象、目標(biāo)、內(nèi)容、方法等隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而得到不斷的拓展與創(chuàng)新。在全面深化國企改革、實行審計監(jiān)督全覆蓋、加強(qiáng)國企黨的建設(shè)新形勢下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計理論理應(yīng)有所創(chuàng)新。
一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實踐發(fā)展歷程
我國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計始于1985年黑龍江齊齊哈爾、安徽淮南等地率先實行的廠長（經(jīng)理）離任審計，這一有益探索得到了黨中央和國務(wù)院的高度重視，并于1986年9月了《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》，首次從國家層面明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的概念。同年12月，審計署頒布了《關(guān)于開展廠長離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作幾個問題的通知》，推動了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的發(fā)展。此后一段期間經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的審計對象僅為全民所有制企業(yè)法定代表人。1995年，山東菏澤嘗試對全地區(qū)黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位實行領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人離任審計制度，取得了顯著成效，積累了有益經(jīng)驗。1999年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計暫行規(guī)定》，標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作為一項制度已正式確立，為開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計提供了依據(jù)。與上一階段相比，審計對象已擴(kuò)大到縣級以下黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位正職領(lǐng)導(dǎo)干部和國有控股企業(yè)法定代表人。2004年，中紀(jì)委等5部委聯(lián)合發(fā)文要求將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對象擴(kuò)大到地廳級。2006年修訂的《中華人民共和國審計法》新增了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的規(guī)定，首次在法律層面上明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的地位。2010年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》，把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的對象擴(kuò)大到了省部級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。2014年，中組部等7部委共同了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的對象等內(nèi)容作了進(jìn)一步的細(xì)化和完善，首次提出可對國有企業(yè)非法定代表人開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的歷史沿革表明，我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會發(fā)展而產(chǎn)生、發(fā)展、完善的。同時，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計也反過來促進(jìn)了深化改革和社會發(fā)展，二者相輔相成。
二、對國有企業(yè)黨委書記開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的必要性
2015年，中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)要“把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位”。2016年，國務(wù)院國資委在《求是》雜志撰文提出“國有企業(yè)重大決策必須先由黨委（黨組）研究提出意見建議，涉及國家宏觀調(diào)控、國家戰(zhàn)略、國家安全等重大經(jīng)營管理事項，必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會、經(jīng)理班子作出決定”，即黨委（黨組）會對“三重一大”事項進(jìn)行研究討論是董事會、經(jīng)理班子決策的前置程序。在2016年10月召開的全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上，強(qiáng)調(diào)要堅持黨對國企的領(lǐng)導(dǎo)不動搖，發(fā)揮企業(yè)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，保證黨和國家方針政策、重大部署在國有企業(yè)的貫徹執(zhí)行。這表明，在新的形勢下國有企業(yè)黨組織在重大決策上享有了更多話語權(quán)。我國國家審計采取的是一種典型的行政型審計模式，審計是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督與政治監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。黨的十八大報告指出要通過健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等制度，建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系；《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》強(qiáng)調(diào)要深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，著力檢查領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)情況，促進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部主動作為、有效作為，切實履職盡責(zé)。由此可見，我國的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計充分體現(xiàn)了行政型審計的特點。從公共受托責(zé)任觀來看，國有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員接受各級黨組織和政府委托管理公共資源或者財產(chǎn)，從而享有相應(yīng)的管理權(quán)力。黨和政府要知道他們所委托的人員經(jīng)營管理企業(yè)的狀況，以及對其自身所應(yīng)負(fù)的責(zé)任的履行情況，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是一個比較理想的途徑。在新的形勢下，國有企業(yè)黨委書記作為黨組織的主要負(fù)責(zé)人，其行為直接影響著國有企業(yè)的發(fā)展，權(quán)力運行理應(yīng)受到監(jiān)督，對其開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計將是必然，從而真正做到黨政同責(zé)，同責(zé)同審。
三、國有企業(yè)黨委書記經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的特點
較之國有企業(yè)法定代表人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，國有企業(yè)黨委書記經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計無論是審計目標(biāo)、審計內(nèi)容還是審計評價等方面都存在較多差異。
（一）審計目標(biāo)方面
審計的目標(biāo)要服務(wù)于國家戰(zhàn)略發(fā)展需要。當(dāng)前，對國有企業(yè)法定代表人開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計要以服務(wù)于全面深化改革，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部推動本企業(yè)科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)。審計過程中要樹立科學(xué)發(fā)展理念，著眼全局，推動國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署的貫徹落實，關(guān)注改革措施的協(xié)調(diào)配合情況，以增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。正確把握改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，反映制約發(fā)展的因素，推動深化改革，促進(jìn)企業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。要促進(jìn)企業(yè)改進(jìn)公司治理和內(nèi)部控制，維護(hù)國有資產(chǎn)安全，確保經(jīng)濟(jì)活動的真實、合法、效益。同時，還要評價領(lǐng)導(dǎo)干部個人遵紀(jì)守法以及廉潔自律的情況。國有企業(yè)黨委承擔(dān)著黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任，簡而言之就是要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，選好用好干部，防止出現(xiàn)選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問題；強(qiáng)化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，從源頭上防治腐敗，領(lǐng)導(dǎo)和支持執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違紀(jì)違法問題。對此，黨委書記負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在加強(qiáng)國企黨的建設(shè)新形勢下，國有企業(yè)黨委書記經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計目標(biāo)在法定代表人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計目標(biāo)的基礎(chǔ)上還需增加促進(jìn)企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)的內(nèi)容。
（二）審計內(nèi)容方面
國有企業(yè)法定代表人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的主要內(nèi)容有三方面：（1）貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)重大經(jīng)濟(jì)方針政策情況。包括完成上級主管部門下達(dá)的責(zé)任制目標(biāo)情況，以及履行環(huán)保、節(jié)能減排等社會責(zé)任情況。（2）企業(yè)財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)營活動真實、合法、效益情況。包括任職期間企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債權(quán)益的真實、合法、效益情況，財務(wù)收支的真實、合法、效益情況，以及內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行情況。（3）領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況。包括任職期間遵守國家法律法規(guī)情況，“三重一大”決策情況，以及遵守廉潔從業(yè)情況。在此基礎(chǔ)上，國有企業(yè)黨委書記經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容還需要增加履行黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗職責(zé)情況，貫徹執(zhí)行中央“八項規(guī)定”、反“四風(fēng)”等情況。
（三）審計評價方面
經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價是指在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，審計人員依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章制度和經(jīng)查證的事實，對被審計對象作出專業(yè)判斷的行為。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價要遵循客觀、公正、全面、謹(jǐn)慎原則，即要根據(jù)經(jīng)審計查證的事實進(jìn)行評價，不能作出沒有事實依據(jù)的主觀判斷；評價人員應(yīng)保持實質(zhì)上的獨立性，評價過程中不能摻雜個人偏好和個人情感；審計評價應(yīng)圍繞被審計對象應(yīng)履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行，與被審計對象無關(guān)的行為和事項不評價；對審計證據(jù)不充分，或未經(jīng)查證的行為和事項不評價。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋和全面深化國企改革的關(guān)鍵期，國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價要建立容錯機(jī)制，體現(xiàn)“三個區(qū)分開來”。在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中指出：“要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。”以更好地促進(jìn)改革發(fā)展。一般國有企業(yè)的職責(zé)分工是黨委重決策，行政重執(zhí)行，因而對黨委書記的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價應(yīng)側(cè)重于評價其在重大決策中履行職責(zé)的情況，同時兼顧履行黨風(fēng)廉政建設(shè)職責(zé)情況。而企業(yè)法定代表人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價則是既要關(guān)注在重大決策中履行職責(zé)的情況，也要關(guān)注企業(yè)的行為后果，但是要正確區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)的直接責(zé)任和管理責(zé)任。
四、審計方式
目前，我國國有企業(yè)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)沒有統(tǒng)一的管理模式，有的企業(yè)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職位都由一人擔(dān)任，有的企業(yè)分別由不同的人擔(dān)任，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的任期也不完全一致，在開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時要靈活采用不同的審計方式。（一般企業(yè)都是由行政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任企業(yè)法定代表人，以下主要討論此種模式）只有對國有企業(yè)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況均進(jìn)行審計，才能對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行清楚界定，對國有企業(yè)黨政權(quán)力運行進(jìn)行全面的監(jiān)督、制約、評價，健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計監(jiān)督體系。一是同步審計。對于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)分別由不同的人擔(dān)任，且任期也相同的企業(yè)，開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時可以采取同步審計的方式，同步對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審計。根據(jù)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)各自應(yīng)擔(dān)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，分別進(jìn)行審計評價，分別出具審計報告。二是同時審計。對于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)由同一人擔(dān)任，任期也相同的企業(yè)，開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時可以采取同時審計的方式，對其應(yīng)擔(dān)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行全面審計。對黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任可以分別進(jìn)行評價，內(nèi)容體現(xiàn)在同一份審計報告中，實現(xiàn)對應(yīng)審職務(wù)的審計全覆蓋。三是分別審計。對于其他情形下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，應(yīng)采取分別審計方式，分別評價，各自獨立出具審計報告。
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作者:吳正東 單位:安徽省交通控股集團(tuán)有限公司