風(fēng)險導(dǎo)向的PPP項目采購審計研究

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一、基于風(fēng)險導(dǎo)向的ppp項目采購審計的含義

PPP項目采購的最終目的是確定社會資本合作者，基于風(fēng)險導(dǎo)向的PPP項目采購審計是將社會審計和內(nèi)部審計中采用的風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬂砟钜隤PP項目審計工作中，通過評估采購過程中的風(fēng)險，把握審計重點，制定審計策略及程序，對PPP項目采購全過程實施監(jiān)督和評價。

二、PPP項目采購與傳統(tǒng)政府采購的區(qū)別

（一）采購主體及范圍的差異

在傳統(tǒng)政府采購中，以國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織為主體，以財政資金為資金來源，以集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)為對象。在PPP項目采購中主體是政府或是政府授權(quán)的企業(yè)和組織，采購資金來源是財政資金或是社會資金。采購對象包括購買貨物、工程、買斷、承包、許可權(quán)的轉(zhuǎn)讓等。總體來說PPP項目采購的采購主體和采購資金來源中都能加入社會資本，采購對象的范圍也比傳統(tǒng)政府采購更加寬泛。

（二）采購合同的差異

傳統(tǒng)采購因采購對象為貨物、工程和服務(wù)，采購一般采用付現(xiàn)的方式，采購持續(xù)時間短，采購合同簡單，合同內(nèi)容多圍繞采購物品的權(quán)利與義務(wù)。其合同期限較長，一般為10至20年，合同中不僅包括權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，還包括設(shè)計，投融資，資產(chǎn)的歸屬權(quán)、管理以及資產(chǎn)轉(zhuǎn)移等內(nèi)容。

（三）采購方式的差異

《政府采購法》中規(guī)定傳統(tǒng)政府采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價五種。而在財政部規(guī)定的PPP項目采購的方式中，除了傳統(tǒng)的公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購?fù)?，還增加了競爭性磋商。一般采用公開招標(biāo)的方式，除非項目存在技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或要求等情況，才采用競爭性磋商等其他方式。

（四）采購流程的差異

根據(jù)國家相關(guān)要求，PPP項目采購應(yīng)當(dāng)實行資格預(yù)審和物有所值評價。相比傳統(tǒng)的政府采購流程，在確定是否采用PPP項目采購時進行物有所值評價，在確定采購方式后增加了資格預(yù)審環(huán)節(jié)，在簽訂采購合同前增加了采購結(jié)果確認(rèn)談判和確認(rèn)談判備忘錄的環(huán)節(jié)。其中通過前置的資格預(yù)審環(huán)節(jié)，更加嚴(yán)格的評估和篩選社會資本，一般流程包括編制資格預(yù)審文件，資格預(yù)審公告，成立資格預(yù)審評審小組，提交資格預(yù)審申請文件，進行資格預(yù)審，編寫資格預(yù)審結(jié)果報告。采購結(jié)果確認(rèn)談判時在評審結(jié)束后合同簽訂前按照評審結(jié)果中社會資本的排名依次與社會資本就合同中的一些細(xì)節(jié)進行確認(rèn)談判，率先達成一致的社會資本為預(yù)中標(biāo)的社會資本，并與其簽署確認(rèn)談判備忘錄。

（五）PPP項目采購中引入了物有所值評價和財政承受能力評估論證

相比傳統(tǒng)的政府采購，在進行PPP項目采購前，政府需要對PPP項目進行物有所值評價和財政承受能力評估論證。物有所值評價（Valueformoney）是政府用來評估是否使用政府和社會資本采購模式來代替?zhèn)鹘y(tǒng)政府采購模式的手段，它主要通過評判PPP采購方式是否比傳統(tǒng)采購方式更節(jié)約、效率更高。財政承受能力評估論證是擬開展PPP項目通過對政府進行責(zé)任識別、支出測算、能力評價等來評估項目的實施對當(dāng)前以及今后政府年度財政支出的影響，判斷政府是否夠能切實履行PPP合同，保障項目的正常運行，防范和控制財政風(fēng)險。

三、PPP項目采購中的主要風(fēng)險

（一）采購計劃風(fēng)險

PPP項目作為政府向社會公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的手段，一般都是工程建設(shè)項目。項目的建設(shè)過程中涉及政治、城市建設(shè)規(guī)劃、法律、國家未來政策變動等因素的影響，導(dǎo)致項目停工或擱淺；沒有指定完善的采購計劃，臨時編制采購計劃，對社會資本應(yīng)具有的相關(guān)資質(zhì)規(guī)定不完全、不準(zhǔn)確，導(dǎo)致采購工作量大、投標(biāo)企業(yè)不達標(biāo)，給政府帶來重大經(jīng)濟損失；采購需求決定采購計劃，未結(jié)合實情評估項目采購需求的合理性，編制采購計劃的人員，申請流程等問題也是采購計劃風(fēng)險產(chǎn)生的原因。

（二）合同簽署風(fēng)險

相比較傳統(tǒng)模式的政府采購中資格預(yù)審并非必要的前置環(huán)節(jié)，PPP項目采購資格預(yù)審為必須環(huán)節(jié)。合同簽署風(fēng)險有：資格預(yù)審階段無明確的標(biāo)準(zhǔn)，資質(zhì)審查不嚴(yán)格，對社會資本的履約能力、管理水平等調(diào)查了解不夠；按照規(guī)定，應(yīng)招投標(biāo)的未進行招投標(biāo)，沒有采用適當(dāng)?shù)牟少彿绞?；招投?biāo)程序不合規(guī)定，存在圍標(biāo)、串標(biāo)等違規(guī)情況；沒有按照合同對審批程序進行審查，自行簽署合同；簽署合同沒有經(jīng)過授權(quán)或違規(guī)授權(quán)等；簽約的社會資本不符合相關(guān)規(guī)定；合同變更、解除沒有履行相關(guān)的程序；對合同管理部門提出的合理合法的審查意見不予采納；合同編制不標(biāo)準(zhǔn)，管理效率不高。

（三）采購價格風(fēng)險

采購價格風(fēng)險產(chǎn)生的主要原因是PPP項目周期長，相關(guān)原材料、建設(shè)成本等市場價格變動大，政府不可能預(yù)測到或不能及時掌握項目的具體市場成本；唯一的社會資本確定形成了多方面壟斷；社會資本因利益而違背市場原則；政府對PPP項目所涉及的行業(yè)了解不深，價格信息交流受限，使政府采購部門的價格信息收集渠道單一；開標(biāo)后，采購機構(gòu)業(yè)務(wù)人員對報價進行價格磋商和談判的主動性與能力不足。

（四）合同執(zhí)行風(fēng)險

合同執(zhí)行風(fēng)險產(chǎn)生的主要原因是在合同執(zhí)行過程中社會資本沒按照合同規(guī)定的時間進行開工建設(shè)，建設(shè)不符合規(guī)定，項目資金到位不及時、管理混亂，影響項目的正常運行；社會資本履約意愿發(fā)生變化、能力不足，簽訂合同后，出現(xiàn)未預(yù)期的因素，導(dǎo)致履約能力變化；合同承諾不規(guī)范；社會資本存在惡意欺詐及競爭行為。

（五）舞弊風(fēng)險

招投標(biāo)采購一直是舞弊的滋生地之一，舞弊也一直是審計關(guān)注的重點。PPP項目涉及的周期長、金額大，舞弊行為可能存在于采購的各個環(huán)節(jié)，虛假招標(biāo)、明招暗定、圍標(biāo)、串標(biāo)等舞弊行為的發(fā)生，不僅擾亂了招投標(biāo)市場的公平、公正，也損害了其他投標(biāo)人的利益，不具資格或管理混亂的社會資本中標(biāo)還會給項目質(zhì)量留下隱患甚至造成政府和項目經(jīng)濟利益損失。

四、基于風(fēng)險導(dǎo)向的PPP項目采購審計的審計重點

（一）采購計劃審計

針對采購計劃風(fēng)險，審計人員在制定PPP項目采購審計策略時，應(yīng)審查采購需求是否合理，是否符合政策法規(guī)和城建需求，采購計劃依據(jù)是否充分，采購程序是否合規(guī)及采購計劃執(zhí)行是否有效。詳細(xì)審查編制的采購申請書，審批程序以及采購計劃的下達情況。

（二）合同簽署階段的審計

資格預(yù)審階段，審計員應(yīng)檢查資格預(yù)審的相關(guān)文件是否齊全，有無明確的標(biāo)準(zhǔn)，資格預(yù)審程序是否合規(guī)，檢查社會資本的資質(zhì)、履約能力、信用水平、管理能力等是否符合規(guī)定；在合同簽署過程中，審計員應(yīng)檢查合同的授權(quán)審批程序；檢查社會資本選擇的合規(guī)性；審查合同的條款約定是否合規(guī)，是否會構(gòu)成政府隱性負(fù)債；審查采購機構(gòu)對采購程序的執(zhí)行能力與適當(dāng)性；審查招投標(biāo)情況；調(diào)查采購員與社會資本的關(guān)系，檢查是否存在串通、舞弊等情況。

（三）采購價格的審計

針對采購價格審計，審計員應(yīng)了解PPP項目所屬行業(yè)的相關(guān)信息，咨詢相關(guān)專家關(guān)于PPP項目建設(shè)所涉及的材料的未來行業(yè)走向，收集整個項目建設(shè)等的價格信息，與實際社會資本給出的成本進行比對，檢查社會資本有無違背市場原則；審查社會資本與政府之間有無利益關(guān)系以及參與投標(biāo)的企業(yè)之間的關(guān)系，社會資本與采購員之間的關(guān)系；檢查政府對采購的監(jiān)督檢查程序是否設(shè)立并有效執(zhí)行，檢查價格稽核程序的實施運用情況；檢查采購平臺的運用情況。

（四）合同執(zhí)行階段的審計

針對合同執(zhí)行階段的審計，審計員應(yīng)與社會資本方進行溝通，了解合同的執(zhí)行情況，檢查資金支付的授權(quán)、審批情況、檢查資金支付與合同的一致性，檢查PPP項目建設(shè)的質(zhì)量和效率，實時掌控合同執(zhí)行的效果和進度。詳細(xì)了解社會資本的經(jīng)營狀況，判斷社會資本履約能力及意愿是否發(fā)生改變或存在惡意欺詐行為等。

（五）舞弊審計

對舞弊行為的審計，應(yīng)貫穿整個采購過程，審計人員在制定審計策略時應(yīng)分析存在舞弊行為的環(huán)節(jié)，和參與采購的人員進行溝通，除關(guān)注是否存在虛假招標(biāo)、明招暗定、圍標(biāo)、串標(biāo)等舞弊行為，還要重視審計過程中異常的現(xiàn)象，檢查政府與社會資本之間的財務(wù)往來情況。

五、結(jié)語

采購PPP項目選擇的社會資本關(guān)系著PPP項目的實施、運營和維護，因此，采購計劃的制定、實施以及后期的履約都應(yīng)該進行審計，審計工作應(yīng)分析PPP項目采購的風(fēng)險，以風(fēng)險為導(dǎo)向制定審計策略，把握審計重點，提供審計質(zhì)量和效率，同時促進社會資本更好為地社會公眾服務(wù)。

參考文獻：

[1]李平.做好PPP項目采購的17個步驟[N].中國政府采購報，2016-08-02.

[2]張燕.風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬙谖镔Y采購審計業(yè)務(wù)中的應(yīng)用[J].天津經(jīng)濟，2017（10）.

作者：楊國為 婁佳佳 單位：南京審計大學(xué)