水利水電工程變更管理辦法淺議
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摘要:本篇以解決水利水電工程在變更管理實踐中的困難和問題為出發(fā)點，采用經(jīng)驗總結(jié)法及實證研究法，以水利水電工程變更管理案例分析的形式，從實踐者的角度探討工程實施階段變更管理遇見的難點、痛點，并提出一種簡易的工程變更管理辦法，旨在確保工程變更管理工作的順利開展。
關鍵詞:水利水電;工程變更;案例分析;簡易辦法
變更管理是工程建設過程中成本管理的一個關鍵工作，伴隨著工程實施階段的全過程。而水利水電工程有著長工期、高投資以及工程單一性和低復制性的特點［1］，使得變更項目的決策尤為困難。優(yōu)秀的變更管理將極大地節(jié)約水利水電工程成本，推進工程施工進度，降低工程索賠及爭議性事件的發(fā)生，緩解水利水電工程因單一性和低復制性引起的決策困難等問題。近年來，諸多學者對水利水電工程的變更管理和成本控制進行了不少有益的探索。李樹森［2］對水利工程變更與施工索賠的概念進行了闡述。丁鵬［3］分析了設計變更手續(xù)不完善在水利水電工程建設中存在的問題。呂肖理［4］探討了變更管控在結(jié)算復審中的有關事項。劉芳［5］研究了建設項目各階段成本的分類和組成。崔琬茁［6］分析了水利工程的造價控制方法。郭成明［7］以案例分析的方式研究了水電工程的成本控制要素。本次筆者提出了一種高效的、可實際操作的工程變更管理辦法，希望能夠積極推動水利水電工程變更管理的發(fā)展和更新。
1工程變更的合同意義
水利水電工程受自然條件、地質(zhì)條件等因素的影響較大，工程情況比較復雜。在通常情況下，招標階段的施工圖紙并未全部完成，因此在施工合同簽訂后的實施工程中不可避免地會發(fā)生變更。一般情況下，發(fā)包人和承包人會在施工合同中約定某幾類特定的行為違約，并在合同中約定好此類違約情況的處理方式。這種在合同中提前約定好的特定行為違約處理方法即為工程變更的合同意義。
2工程變更管理存在的問題
GF-2017-0201《建設工程施工合同(示范文本)》通用合同條款“10.變更”［8］對變更內(nèi)容的約定主要為增減工作、改變工作特性、改變工作順序或時間安排等方面。而對變更權(quán)和變更程序的約定較為偏頗和復雜［9］。GF-2017-0201約定只有監(jiān)理人和發(fā)包人具有變更權(quán):首先必須由監(jiān)理人提出變更意向，經(jīng)發(fā)包人同意后才可以向承包人發(fā)出指示。然而在實際管理工程中，這種約定造成了承包人的變更權(quán)利被動:①如若監(jiān)理人或發(fā)包人為控制投資刻意壓縮或否定變更事項，則會造成承包人的經(jīng)濟、工期損失;②按照上述變更管理方法進行實際操作，待變更事項的提出、事項審核、發(fā)出指示、變更報價、費用審批、約定變更工程的簽證計量方式［10］等一系列程序完成再開始變更事項的實施，則會嚴重影響工程進度。
3水利水電工程變更管理案例分析
3.1設計類工程變更管理案例分析
在工程施工過程中，因工程地質(zhì)情況的不確定性或因其他客觀因素造成設計方案進行更改的情況屬于設計類工程變更［11］。當設計圖紙發(fā)出至承包人，承包人按照圖紙進行了部分施工準備或已進入了施工階段，此時發(fā)生的設計類工程變更大致有3種情況:①設計單位發(fā)出了更改的施工圖紙，該圖紙與原招標文件圖紙或招標工程量清單發(fā)生了變化;②設計單位發(fā)出了設計變更通知單，并對部分完成或未完成工程進行設計方案更改;③經(jīng)參建各方共同協(xié)商(工作聯(lián)系單、專題會議或報告單等方式)達成對原設計方案提出更改的一致意見。如:西南某水電工程在施工過程中，設計更改通知單對某安全監(jiān)測項目進行了改變，將原滲壓計改為測力計，其設計更改通知單中給出了鉆孔直徑、鉆孔深度等施工參數(shù)及相關工程量，但未明確是否安裝便攜式讀數(shù)儀、是否需要進行施工期監(jiān)測維護和資料整理分析等工作及相應工程量。此時監(jiān)理人并未做出變更指示，但發(fā)出了經(jīng)監(jiān)理工程師審核的設計變更通知單。承包人認為經(jīng)監(jiān)理單位審核過后發(fā)出的含有變更工程事項的設計變更通知單為監(jiān)理人變更指示性文件，可以直接報送變更報價書。分析:監(jiān)理人應發(fā)出“變更指示”并應按《合同范本》第10.3款規(guī)定的變更程序?qū)⒆兏椖康脑敿氉兏鼉?nèi)容、變更工程量、變更項目的施工技術和有關圖紙一并詳細說明并編制變更計劃，而上述案例中的工程設計更改通知單應作為變更指示文件的一個附件。因此，沒有監(jiān)理人變更指示文件的變更程序是不妥的。施工圖紙及工程設計更改通知單是技術類文件，是工程變更的開始，對工程變更的范圍、方式及項目未必有詳細要求。若承包人直接對該項目報價，則會出現(xiàn)報價項目與設計更改通知單上標明的項目不一致的情況。因此直接根據(jù)施工圖紙及工程設計更改通知單等技術類文件報送變更報價書的情況是不合適、不嚴謹?shù)?。正確做法:若監(jiān)理人只發(fā)出工程設計更改通知單，并未發(fā)出變更指示，此時承包人應首先按照工程設計更改通知單進行施工準備工作。承包人隨后應立即報送變更建議書通知監(jiān)理人。監(jiān)理人在收到承包人的變更建議書后應補發(fā)變更指示以便明確相關變更項目內(nèi)容。而后承包人可根據(jù)監(jiān)理人變更指示組織施工并報送變更項目報價書。根據(jù)《中華人民共和國民法典》合同篇，對原合同要約條件做出實質(zhì)性變更的為新要約［12］，所以監(jiān)理人未對變更事宜進行明確之前，承包人有權(quán)不進行變更工程的施工。
3.2非設計類工程變更管理案例分析
無需設計單位發(fā)出設計更改通知單、變更圖紙或其他設計類文件的屬于非設計類工程變更。非設計類工程變更一般情況下由會議紀要或工作聯(lián)系單等文件進行明確。如:在西北某水利項目中，根據(jù)當?shù)卣块T要求，承包人需要將原計劃拉運至指定渣場的開挖渣料拉運至某廢棄渣場用于復墾工作。該工作由發(fā)包人在工程周例會提出，并經(jīng)過承包人同意。會議結(jié)束后監(jiān)理人將會議紀要轉(zhuǎn)發(fā)至承包人。此種情況下，承包人認為該會議紀要可以作為變更依據(jù)文件，直接報送變更報價文件。分析:此種情況下根據(jù)SL288—2014《水利工程施工監(jiān)理規(guī)范》［13］要求應該由監(jiān)理人發(fā)出變更指示。若監(jiān)理人未發(fā)出變更指示則承包人應報送變更建議書至監(jiān)理人審批，監(jiān)理人同意承包人變更申請后應補發(fā)變更指示。此類會議紀要為工程管理類文件，同時也是施工合同履約過程中發(fā)包人和承包人共同簽署的或按合同文件規(guī)定有效的補充與修改性文件，并不屬于技術文件范疇。此類文件在規(guī)范做法上與變更提出文件或變更指示文件有較大區(qū)別。正確做法:參考3.1案例中的正確做法。
3.3案例分析總結(jié)
根據(jù)以上2種情況分析發(fā)現(xiàn):無論任何一方提出的、以任何形式提出的工程變更類文件，按照SL288—2014及GF-2017-0201要求的變更程序進行分析都可以歸屬于變更管理工作中“變更的提出”這一環(huán)節(jié)。正常情況下，承包人在接收到監(jiān)理人的變更意向書之后，應由承包人報送變更實施方案，待變更實施方案經(jīng)監(jiān)理人批復后，再由監(jiān)理人發(fā)出變更指示明確是否按照該方案進行實施。變更指示發(fā)出后由承包人提交變更價格，最后再由監(jiān)理或發(fā)包人進行變更項目價格的確定。按照上述步驟進行操作，往往是邊施工邊進行變更文件的報送，由此導致變更價格確定的延時和滯后，可能會帶來爭議事件的發(fā)生［14］。
4簡易變更管理辦法的提出
工程變更管理工作分為變更項目的提出、變更項目的確認、變更項目費用的確認以及爭議的解決等主要步驟。為了使變更項目的提出和確認(簡稱“立項階段”)更加簡潔、清晰，可以采用“變更項目立項審批表”搭配“變更項目投資估算表”及相關附件的格式來進行管理。此表格將變更的提出及變更的確認進行了合并:由承包人收集變更項目發(fā)生的依據(jù)及相關資料，以上述表格的格式提出并報送監(jiān)理人。由監(jiān)理人或發(fā)包人對變更項目的實施方案及變更投資進行明確?！白兏椖苛㈨棇徟怼睉üこ套兏蚣皟?nèi)容、監(jiān)理審查意見、設計復核意見、發(fā)包人審批意見4個部分，其中工程變更原因及內(nèi)容最為重要。工程變更原因及內(nèi)容應由承包人充分收集變更依據(jù)后填寫，內(nèi)容應包括變更項目的原因、目的及處理方法，附件為變更設計圖、說明、工程量清單、工程量變更前后對比資料等?！白兏椖客顿Y估算表”分為項目編號、變更項目名稱、單位、估算工程量、估算單價、合價6個部分組成。采用上述方式進行變更管理的優(yōu)點有以下幾個方面。(1)不再由監(jiān)理人發(fā)出變更指示，直接由承包人根據(jù)收集到的變更依據(jù)提出變更建議，可以減少變更管理文件的往來，縮短管理周期。(2)承包人在報送“變更項目立項審批表”時將要充分搜集變更項目發(fā)生的依據(jù)及相關文件并在前期充分溝通，此情況將會極大的減少爭議的發(fā)生。(3)承包人在編寫“變更項目投資估算表”時需要對變更項目名稱及編碼進行明確，提前為后期簽證計量做好工作準備。(4)承包人在編寫“變更項目投資估算表”時對變更項目進行合理估價，監(jiān)理人和發(fā)包人在進行審核時可對變更項目進行經(jīng)濟對比分析，以便于合理控制工程成本［15］。
5工程變更的決定及爭議處理
工程變更的決定主要包括變更項目實施的確定及變更費用和增減工期的確定。無論是GF-2017-0201或是SL288—2014對變更項目估價的約定都未曾提到過按照部頒定額、省頒定額等任何定額類文件進行暫估價的確定。除施工合同另有約定外，承包人并無權(quán)要求監(jiān)理人按照某一種類定額進行暫估價的確定。監(jiān)理人按照某一類定額進行暫估價的計算的處理方式應歸屬于當事人“協(xié)商確定新的單價或合價”范疇。對于變更項目的實施和增減工期的確定可以按照項目管理的其他內(nèi)容進行討論研究，本文不再展開。當發(fā)包人與承包人就變更價格或工期不能協(xié)商一致時，監(jiān)理人應認真研究后審慎確定變更價格和工期，并通知當事人執(zhí)行。若發(fā)包人與承包人就監(jiān)理人決定仍然無法滿意時，則需要按照合同約定的爭議方式進行處理。除監(jiān)理合同及施工合同另有約定外，一般情況下爭議解決方式主要為:和解、調(diào)解、爭議評審、仲裁或訴訟。以上爭議的解決方式均不受合同的變更、解除、終止、無效、撤銷的影響。
6結(jié)語
水利水電工程簡易變更管理辦法極大縮減了變更管理文件處理的時間，由承包人提出變更立項更是保證了工程變更的全面性、前瞻性和主動性，更加貼合水利水電工程實施的現(xiàn)場實際情況，具有指導、參考意義。但是簡易變更管理辦法也對發(fā)包人和承包人甚至是設計單位的變更管理提出了更高的要求，需要進一步進行深化和完善。合同管理者應當學習并使用科學的管理方式及計算方法來進行工程成本的控制，并參與到變更項目的決策過程當中，提出專業(yè)的合理意見，確保工程的順利實施。
作者:朱健康 蔡蓉蓉 單位:陜西引漢濟渭工程建設有限公司 中國水電建設集團十五局有限公司第三工程公司
