新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系路徑探析

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摘要：新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)自2009年開展試點(diǎn)，目前已總體實(shí)現(xiàn)全覆蓋，成為農(nóng)村養(yǎng)老基本保障?，F(xiàn)分析了廣東省江門市“新農(nóng)?！卑l(fā)展現(xiàn)狀，并針對存在的問題提出提高新農(nóng)保補(bǔ)貼水平；提高新農(nóng)保經(jīng)辦水平；充份發(fā)揮普惠制金融支持作用；搭建新農(nóng)保網(wǎng)絡(luò)平臺；完善體系框架并協(xié)同其他保障同步發(fā)展等優(yōu)化路徑。以期加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)程，推動“三農(nóng)問題”的解決，促進(jìn)全面小康持續(xù)深化。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)保；體系框架；普惠金融

黨的報(bào)告指出，要防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，建立社會保障穩(wěn)定機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老基本保障體系制度化建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2019年我國65周歲及以上人口1.76億，比重高達(dá)12.6%，增速居世界第一。2020年中央一號文件提出，強(qiáng)化農(nóng)村補(bǔ)短板保障措施，加強(qiáng)農(nóng)村社會保障，完善農(nóng)村互助式養(yǎng)老。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)建立世界級城市群，江門作為珠三角九市之一，需發(fā)揮重要節(jié)點(diǎn)作用。然其作為典型“老年”城市，在融入彎區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，如何克服人口難題，是現(xiàn)階段工作的重中之重?；诖?，引入普惠金融角度，探究新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱新農(nóng)保）體系現(xiàn)狀。新農(nóng)保自2009年頒布實(shí)施以來，克服“老農(nóng)保”系列弊病，促進(jìn)農(nóng)村社會保障發(fā)展。作為農(nóng)村基本保障的試金石，引起業(yè)內(nèi)學(xué)者廣泛關(guān)注。王小增等（2020）基于CHARLS數(shù)據(jù)，以成年子女勞動力遷移為中介變量，對新農(nóng)保參與、勞動力遷移與農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)進(jìn)行實(shí)證分析，闡述了增強(qiáng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)福利效應(yīng)的重要性。張雨（2019）運(yùn)用文獻(xiàn)研究法，整理分析新農(nóng)保的整體社會效益及存在問題，從人口紅利、城鄉(xiāng)發(fā)展、社會公平等方面相應(yīng)地提出建議。孫瑞萍（2019）針對湖北恩施、襄陽、荊州三市的調(diào)查數(shù)據(jù)，著重考察了風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度對農(nóng)村居民養(yǎng)老規(guī)劃選擇的影響，提出應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村居民金融風(fēng)險(xiǎn)教育等。李兆友等（2016）在研究新農(nóng)保養(yǎng)老金投資運(yùn)營管理機(jī)制基礎(chǔ)上，綜合分析新農(nóng)保制度政策演進(jìn)背景，提出從政府、市場兩方面建立資金籌集保障機(jī)制，從而促進(jìn)新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

（一）地區(qū)“新農(nóng)?！眳⒈Ｇ闆r新農(nóng)保實(shí)現(xiàn)“低檔”全覆蓋，基本生活得到保障。一是江門恩平、開平等地總體實(shí)現(xiàn)適齡人員參保全覆蓋，農(nóng)民納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系范疇之內(nèi)。例如，在調(diào)研新會大鰲鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)，相關(guān)村落16-59周歲人員都參與了新農(nóng)保，大部分以最低檔次參保。二是足齡人員100%領(lǐng)取了養(yǎng)老金，且金額逐年增長。以江門新會大鰲鎮(zhèn)為例，2019年基礎(chǔ)賬戶養(yǎng)老金維持在每人每月208元，同比增長8%。全市參保人數(shù)達(dá)155.41萬人，基本覆蓋全市。三是文明認(rèn)知增強(qiáng)，養(yǎng)老觀念有所轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)農(nóng)村文化里，養(yǎng)老觀念集中在“養(yǎng)兒防老”階段，家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老占據(jù)主要方式。而新農(nóng)保進(jìn)一步實(shí)施，促使人們深入認(rèn)知“社會養(yǎng)老”的普惠性。在對恩平大田鎮(zhèn)的調(diào)研中，抽取黃沙村50位村民為樣本，年齡分布在30-59歲，超過90%的人都十分清楚當(dāng)自己到達(dá)60周歲，即可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，這說明該村人口已具有較強(qiáng)的養(yǎng)老金意識，這將極利于提升村民幸福感。

（二）“新農(nóng)?！斌w系框架概況框架基本形成，函括不同主體。新農(nóng)保參與主體主要包括村民、村委會、人社局、基金管理所等。通過走訪江門市相關(guān)農(nóng)村地區(qū)，發(fā)現(xiàn)在新農(nóng)保推行進(jìn)程中，村委會積極發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)，為農(nóng)村適齡人員全額繳納保費(fèi)，并按時(shí)完成村民年齡登記、參保確認(rèn)等事項(xiàng)。而人力資源與社會保障局發(fā)揮基層人社服務(wù)作用，按期完成新農(nóng)保征繳工作，推動全區(qū)新農(nóng)保工作的持續(xù)推進(jìn)。各級政府則積極發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼作用，自2010年以來，財(cái)政補(bǔ)貼逐步增加，對于地區(qū)新農(nóng)保發(fā)展起積極作用，同時(shí)亦依據(jù)實(shí)際情況，調(diào)整參保檔次、參保金額，具體來說，江門市大部分地區(qū)參保檔次不斷增加，由2010的5個檔次上升至12個檔次，最低檔次參保金額總體穩(wěn)定在農(nóng)民可接受范圍內(nèi)?；鸸芾矸矫?，實(shí)行收支兩條線，設(shè)立新農(nóng)保專項(xiàng)基金，養(yǎng)老金主要存放在具有事業(yè)性質(zhì)的社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，基金活力較小。此外，管理機(jī)構(gòu)重疊，成本高、效率低，社會化管理程度較低。

（三）五邑地區(qū)“新農(nóng)保”重視程度“新農(nóng)?！敝贫茸鳛檗r(nóng)村社會保障重要組成部分，對于改善城鄉(xiāng)二元化弊病起重要作用。政策方面，近年來，政府層面上關(guān)于新農(nóng)保重視程度有所加深。政府工作報(bào)告多次強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)社會保障，注重民生領(lǐng)域的投入，2019年全市各級財(cái)政投入民生事業(yè)292.57億元，同比增長12.9%，占一般公共預(yù)算支出近七成。農(nóng)村建設(shè)方面，由于國家級“一村一品”示范村的落實(shí)，美麗鄉(xiāng)村精品路線的確立，江門恩平市沙湖鎮(zhèn)、臺山市五豐村等實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，江門地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有一定發(fā)展，村集體及村民個人參保熱情有所增加。結(jié)合地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，農(nóng)村關(guān)于人居環(huán)境、經(jīng)濟(jì)層面建設(shè)持續(xù)向好，農(nóng)村綜合改革全面深化，亦促進(jìn)新農(nóng)保體系持續(xù)發(fā)展。

二、存在的問題

（一）保險(xiǎn)意識普遍偏低在新農(nóng)保落地的第十個年頭，五邑地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)參保全覆蓋，然而大多數(shù)農(nóng)民選擇最低檔次參保，對于養(yǎng)老保險(xiǎn)保障缺乏深入認(rèn)識。一方面，由于鮮少接觸多檔次參保事項(xiàng)，村民對于新農(nóng)保保費(fèi)金額、上交形式的認(rèn)知停留在模糊階段，因而極少選擇高檔參保，形成“中央發(fā)力，地方助力，民眾不受力”局面。另一方面，村民缺乏主動參與的熱情，新農(nóng)保只發(fā)揮單純“補(bǔ)助”作用。而各村村委會作為農(nóng)村集體的管理單位，對新農(nóng)保工作實(shí)行“一籮筐”管理，從確定參保對象到繳納保費(fèi)等事宜，由村委統(tǒng)一受理，農(nóng)民個人沒有直接參與其中，導(dǎo)致其對“新農(nóng)?！闭叩恼J(rèn)識較淺，僅認(rèn)為“到年齡即可領(lǐng)錢”，對于保險(xiǎn)保障卻無進(jìn)一步認(rèn)識。

（二）“協(xié)保體系”普遍缺失在新農(nóng)保運(yùn)作體系中，村委會本應(yīng)作為天然的協(xié)保（協(xié)助新農(nóng)保實(shí)施）選擇對象。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村委會負(fù)責(zé)新農(nóng)保事務(wù)的工作人員數(shù)量較少，缺少挨家挨戶宣傳介紹的條件，此外，相關(guān)人員專業(yè)知識儲備尚不夠，對此亦不夠重視。導(dǎo)致出現(xiàn)以下問題，一是農(nóng)民自身認(rèn)知較有限，缺乏主動學(xué)習(xí)的動力，在不了解的情況下極易出現(xiàn)抵制心里，對于“新農(nóng)保繳費(fèi)”更是心有芥蒂。二是少了“中間人”助力，村民在計(jì)算保費(fèi)、養(yǎng)老金方面，認(rèn)為步驟麻煩，程序復(fù)雜，故只能被動接受新農(nóng)保，產(chǎn)生“拿多少是多少”的想法。而人社局方面，由于社會保障類政策實(shí)施時(shí)間長，人社局相關(guān)工作職位易發(fā)生調(diào)配，亦無法真正帶動協(xié)保員機(jī)制的落實(shí)。

（三）財(cái)政補(bǔ)貼力度較低新農(nóng)保雖已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但基本保障水平尚不高，財(cái)政支持力度不明顯。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，江門市大部分地區(qū)采用市、縣兩級財(cái)政補(bǔ)貼形式。目前，各級人民政府對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，對選擇低檔次標(biāo)準(zhǔn)（每年120元—360元）個人繳費(fèi)的，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)維持在每人每年30元，對于促進(jìn)參保的作用不明顯。調(diào)研相關(guān)村落村委會得知，新農(nóng)保籌資主要靠村委會來協(xié)調(diào)資金，而江門市除了對恩平市、開平市和臺山市給予三級補(bǔ)貼，即省、市、縣（市、區(qū)）三級財(cái)政補(bǔ)貼外，江門市其余地區(qū)由市、縣（市、區(qū)）財(cái)政各負(fù)擔(dān)一半。此外，關(guān)于社會捐助層面的籌資構(gòu)成也僅停在口號上面。

（四）金融支持力度不足新農(nóng)保實(shí)施進(jìn)程中，金融支持作用發(fā)揮不明顯。主要體現(xiàn)在以下三個方面，一是存在制度性缺陷。新農(nóng)?；饘?shí)行市、縣級管理，地方出于安全性考慮，基金運(yùn)作以穩(wěn)健為主要追求，缺乏風(fēng)險(xiǎn)決策能力，一昧追求“穩(wěn)定”。二是信息溝通出現(xiàn)障礙。在新農(nóng)保運(yùn)作體系中，各級政府、不同機(jī)構(gòu)各自為政，皆以完成任務(wù)為準(zhǔn)，彼此之間缺乏深入交流合作。三是金融支持力度不足，未形成體系化。基金管理碎片化、管理投資渠道單一，導(dǎo)致運(yùn)作效率低，社會化管理程度不明顯，養(yǎng)老基金的“負(fù)帳”痛點(diǎn)明顯。

（五）缺乏深入貫徹執(zhí)行從村委會執(zhí)行力度來看，大多村委會直接運(yùn)用集體資金，為村民統(tǒng)一繳納保費(fèi)，雖然提高了該區(qū)參保率，卻體現(xiàn)出“任務(wù)式”完成指標(biāo)現(xiàn)象。大多數(shù)情況下，迫于上級參保率要求，忽視了村民的個人繳費(fèi)部分，亦削減了村民參與新農(nóng)保的積極性。人力資源與社會保障局方面，沒有發(fā)揮教育宣傳作用，在引導(dǎo)村集體、村民保障意識方面，未與村集體形成良好溝通機(jī)制，有較大缺位現(xiàn)象。此外，基金管理所方面，則缺少內(nèi)部績效鼓勵機(jī)制，各級人員缺乏執(zhí)行活力，在創(chuàng)新性解決問題上有較大空白區(qū)間。

（六）政策宣傳形式老舊五邑地區(qū)新農(nóng)保宣傳手段還是以口口相傳、黑板通知為主，形式老舊，缺乏創(chuàng)新，對政策知識普及不到位、宣傳不到點(diǎn)，加上農(nóng)民自身認(rèn)知局限，對新事物的悅納程度不高、面對風(fēng)險(xiǎn)的掌控意識較弱，新農(nóng)保政策并未“深入人心”。另外，在政策普及過程中，缺乏精準(zhǔn)對象宣傳，對于不同年齡段、不同受教育程度村民一把抓，均采用同一種方式。而通過網(wǎng)站、微信公眾號進(jìn)行宣傳，瀏覽量和粉絲量都是寥寥無幾，現(xiàn)階段新農(nóng)保宣傳的效果還是不太明顯，影響其落實(shí)與優(yōu)越性體現(xiàn)。

三、優(yōu)化路徑

（一）提高新農(nóng)保補(bǔ)貼水平新農(nóng)保作為農(nóng)村社會養(yǎng)老的主要方式，明確政府發(fā)揮主體作用。因此，江門市各級政府應(yīng)當(dāng)積極作為，適時(shí)增加對于新農(nóng)保的財(cái)政補(bǔ)貼，建立財(cái)政補(bǔ)貼定期增長機(jī)制，為新農(nóng)保深入實(shí)行奠定基調(diào)。此外，應(yīng)以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為指導(dǎo)，抓住粵港澳大灣區(qū)發(fā)展機(jī)會，發(fā)揮“江門市人才島”戰(zhàn)略定位，大力扶持江門市鄉(xiāng)村企業(yè)，以增加農(nóng)村居民就業(yè)機(jī)會，提升其繳費(fèi)能力，從而在根本上促進(jìn)參保。同時(shí)，各級政府還應(yīng)制定合理政策，針對江門市各村落經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，實(shí)施差別補(bǔ)貼，以縮小城鄉(xiāng)差異。最后，有必要鼓勵和引導(dǎo)村集體、社會組織等發(fā)揮帶頭作用，增強(qiáng)籌資能力，以提高新農(nóng)保補(bǔ)貼水平。

（二）提高新農(nóng)保經(jīng)辦水平要建立健全新農(nóng)保經(jīng)辦人員考核制度，為村民高檔參保提供渠道。新農(nóng)保屬于社會保障范疇，兼具保險(xiǎn)性質(zhì)，可引進(jìn)協(xié)保員對“產(chǎn)品”進(jìn)行介紹，即普及新農(nóng)保相關(guān)知識，包括繳費(fèi)事宜、死亡繼承、缺地補(bǔ)貼等，因此需要具有專業(yè)知識的協(xié)保人員、可持續(xù)的協(xié)保地點(diǎn)。如引進(jìn)人社局業(yè)務(wù)人員實(shí)時(shí)講解、引導(dǎo)大學(xué)生定期幫扶等，這將有效提高新農(nóng)保保障體系運(yùn)作效率，同時(shí)亦會促進(jìn)高檔參保進(jìn)一步落實(shí)。此外，在引進(jìn)協(xié)保機(jī)制時(shí)，應(yīng)注重崗前培訓(xùn)，實(shí)行嚴(yán)格的崗位準(zhǔn)入制度，確保協(xié)保機(jī)制確實(shí)有效。

（三）充分發(fā)揮普惠制金融支持作用普惠金融在消除貧困、實(shí)現(xiàn)社會公平、幫助農(nóng)村居民提升造血功能等方面有著一定作用。一方面，在國有資產(chǎn)支持，農(nóng)民自愿為前提的情況下，政府帶頭，把農(nóng)民閑置的基礎(chǔ)養(yǎng)老金集中起來，與商業(yè)金融機(jī)構(gòu)展開合作，探索將養(yǎng)老金轉(zhuǎn)化為商業(yè)金融機(jī)構(gòu)資本的運(yùn)作方式，進(jìn)一步提高新農(nóng)?；鸬睦寐始笆找媛省Ａ硪环矫?，銀行、保險(xiǎn)以及其他民間金融機(jī)構(gòu)，可以提供相關(guān)金融養(yǎng)老產(chǎn)品，服務(wù)農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。針對城鄉(xiāng)差異，提高對于風(fēng)險(xiǎn)的把握，為農(nóng)民開通更多綠色通道，發(fā)揮精準(zhǔn)普惠作用。具體可通過當(dāng)?shù)劂y行下鄉(xiāng)等措施，增強(qiáng)農(nóng)民關(guān)于金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知,克服其對金融市場的恐懼心理。同時(shí)政府層面應(yīng)建立健全激勵、監(jiān)督機(jī)制，確保新農(nóng)?；鹂沙掷m(xù)健康發(fā)展。

（四）搭建新農(nóng)保網(wǎng)絡(luò)平臺加快新農(nóng)保信息化網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，結(jié)合普惠金融概念，建立起市、鎮(zhèn)、村三級網(wǎng)絡(luò)平臺，推進(jìn)銀行網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，讓每個村級勞動保障服務(wù)站都確保有計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代設(shè)備，且為其配置專門的工作人員和輔助的協(xié)保員，不定期針對新農(nóng)保經(jīng)辦管理服務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高其工作能力與服務(wù)水平，充分發(fā)揮出信息化網(wǎng)絡(luò)平臺在新農(nóng)保業(yè)務(wù)經(jīng)辦、服務(wù)、監(jiān)管中的巨大優(yōu)勢及作用。更重要的是，要加強(qiáng)針對性，為老年村民提供及時(shí)指導(dǎo)，帶動農(nóng)村居民真正參與到新農(nóng)保保障體系之內(nèi)。

（五）完善體系框架并協(xié)同其他保障同步發(fā)展一方面，需進(jìn)一步完善江門市新農(nóng)保體系框架，明確各參與主體的職責(zé)。江門市政府應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌，適時(shí)調(diào)整新農(nóng)保政策，使得參保對象在繳費(fèi)、待遇水平上享有權(quán)利和義務(wù)，從而減少管理混亂等問題，使得有法可依。同時(shí)，各區(qū)鎮(zhèn)應(yīng)依據(jù)實(shí)際情況，調(diào)整相關(guān)補(bǔ)貼，逐漸推行城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異的養(yǎng)老普惠金融政策，這將對縮小各市（區(qū)）城鄉(xiāng)發(fā)展差距起重要促進(jìn)作用。另一方面，新農(nóng)保制度應(yīng)與“金保工程”下的基本醫(yī)療保障體系、住房保障體系、失業(yè)保障體系等相聯(lián)合，進(jìn)一步搭建與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老制度、被征地農(nóng)民保障制度等銜接的體系，探索促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的路徑。

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作者：鄭絢 秦健平 李慧穎 單位：五邑大學(xué)