城區(qū)污水處理績效評價(jià)體系構(gòu)建探析
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［提要］城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出存在涉及范圍較廣、資金數(shù)目較大等顯著特點(diǎn)，為嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政支出，城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)工作逐漸成為政府財(cái)政部門工作的重要組成部分，項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位愈發(fā)重視應(yīng)如何理解并構(gòu)建城區(qū)污水處理專項(xiàng)績效評價(jià)體系。本文闡明城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)體系相關(guān)定義，明晰城區(qū)污水處理專項(xiàng)績效評價(jià)體系構(gòu)建原則，介紹構(gòu)建城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系的具體維度，分析該體系應(yīng)如何結(jié)合具體情況進(jìn)行應(yīng)用。
關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；績效評價(jià)；指標(biāo)體系
1980年以來，財(cái)政支出的效益問題在我國引發(fā)激烈的討論與探究。繼正式指出構(gòu)建預(yù)算績效考評體系之后，財(cái)政支出績效評價(jià)體系也在經(jīng)濟(jì)推動(dòng)下不斷發(fā)展。2013年，財(cái)政部歸納經(jīng)驗(yàn)總結(jié)做出部分基礎(chǔ)調(diào)整后，對于共性指標(biāo)的設(shè)定做出比較具體的說明，在規(guī)范共性指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，又規(guī)定了績效指標(biāo)設(shè)置的維度。2020年，財(cái)政部結(jié)合當(dāng)前財(cái)政支出情況正式印發(fā)《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》，按照要求績效指標(biāo)產(chǎn)出指標(biāo)及效益指標(biāo)合計(jì)權(quán)重應(yīng)不低于60%，而指標(biāo)權(quán)重可以體現(xiàn)該指標(biāo)對于該指標(biāo)體系是否重要，此要求明確績效評價(jià)應(yīng)將重點(diǎn)放在產(chǎn)出和效益兩個(gè)方面，從而有助于對專項(xiàng)支出進(jìn)行更加全面、科學(xué)的評價(jià)。這表明隨著經(jīng)濟(jì)態(tài)勢穩(wěn)固發(fā)展，我國政府將預(yù)算績效評價(jià)納入日常工作中更加重點(diǎn)的位置上。其中，作為防治與保護(hù)環(huán)境為主的污水處理保障著城區(qū)水域設(shè)施的維護(hù)與建設(shè)，因此住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局皆積極設(shè)立城區(qū)污水處理費(fèi)專項(xiàng)資金。有資金使用就需要對資金用度進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)指標(biāo)的建立本質(zhì)上是為了更好地明晰財(cái)政支出的流動(dòng)方向，提高資金的使用效率?；诖?，展開城區(qū)污水處理專項(xiàng)績效評價(jià)體系的建立工作意義重大。
一、新管理辦法下城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)的概念
部分學(xué)者對財(cái)政支出績效評價(jià)有自己的見解。如，王亞璐（2019）認(rèn)為財(cái)政支出績效評價(jià)是通過制定各項(xiàng)具體指標(biāo)，繼而對財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行剖析，從而對財(cái)政資金支出的效益進(jìn)行全面客觀的評價(jià)；吳維斌等（2019）表示績效評價(jià)是指根據(jù)專項(xiàng)設(shè)定的績效目標(biāo)，選取相對應(yīng)的評價(jià)指標(biāo)，制定客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，對資金用度效益進(jìn)行全面評價(jià)。在《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》中，項(xiàng)目支出績效評價(jià)是指財(cái)政部門、預(yù)算部門和單位，依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，對項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行客觀、公正的測量、分析和評判。城區(qū)污水處理專項(xiàng)資金主要用于城區(qū)污水處理費(fèi)、城區(qū)污水主干管維護(hù)及泵站費(fèi)用、污水處理征收手續(xù)費(fèi)等項(xiàng)目?；趯Α俄?xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》的理解，本文認(rèn)為城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)是制定各項(xiàng)具體指標(biāo)及績效目標(biāo)，明確評分標(biāo)準(zhǔn)和考核要點(diǎn)，全面而真實(shí)地評價(jià)財(cái)政資金使用的成效，根據(jù)城區(qū)污水處理費(fèi)專項(xiàng)自身特點(diǎn)建立績效評價(jià)指標(biāo)體系，能更高層次地規(guī)范和加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理，提高專項(xiàng)資金用度效益，為后續(xù)專項(xiàng)資金預(yù)算調(diào)整提供參考依據(jù)。
二、新管理辦法下構(gòu)建城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)體系的原則
根據(jù)城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出自身特點(diǎn)建立績效評價(jià)指標(biāo)體系前，應(yīng)當(dāng)先確定體系構(gòu)建需要遵循的原則，從而為績效指標(biāo)設(shè)計(jì)提供指引。
（一）全面性原則。由于城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出涉及的對象多、內(nèi)容復(fù)雜，績效評價(jià)工作具有全面性的特性，因此設(shè)計(jì)績效指標(biāo)時(shí)要注重滿足全面性的原則，必須要能反映出該專項(xiàng)的內(nèi)容?？冃гu價(jià)存在的特性是涉及的內(nèi)容較多，因此要統(tǒng)籌考慮，使績效評價(jià)指標(biāo)能夠全面體現(xiàn)財(cái)政資金的成效，不僅要考量專項(xiàng)當(dāng)前帶來的效益，還要結(jié)合財(cái)政支出項(xiàng)目的可持續(xù)影響，體現(xiàn)出專項(xiàng)特色，全面了解各個(gè)指標(biāo)之間的內(nèi)在聯(lián)系，提升評價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性，對專項(xiàng)績效進(jìn)行全面評價(jià)。
（二）量化原則。進(jìn)行城區(qū)污水處理專項(xiàng)績效評價(jià)指標(biāo)篩選工作時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格遵循量化原則，設(shè)置比較客觀的、定量的指標(biāo)。主觀的評價(jià)是片面的，往往帶有個(gè)人感受，并且評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，而將指標(biāo)進(jìn)行量化較為客觀公正。所以，在設(shè)計(jì)指標(biāo)體系的過程中必須要加強(qiáng)指標(biāo)的量化程度，以此來保障績效評價(jià)工作的公允性?？冃гu價(jià)指標(biāo)在設(shè)計(jì)時(shí)遵循量化原則也方便考核，使得指標(biāo)的考核要點(diǎn)易于被大眾理解和操作，有助于順利進(jìn)行評價(jià)打分。
（三）可操作原則。城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)的選取應(yīng)注重指標(biāo)的可操作性，既要考慮指標(biāo)能全面反映財(cái)政資金支出的績效，又要思量指標(biāo)的可操作性和應(yīng)用成本。設(shè)計(jì)財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)時(shí)，各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)通俗易懂，避免出現(xiàn)指標(biāo)繁雜難懂的問題，這樣有利于財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系被公眾理解并接受，也有利于對財(cái)政資金進(jìn)行數(shù)據(jù)處理及分析，因此設(shè)計(jì)績效評價(jià)體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)全面考量績效指標(biāo)能否滿足可操作性原則。
（四）重要性原則。選取城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)時(shí)應(yīng)做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有主有次。設(shè)計(jì)績效評價(jià)體系時(shí)應(yīng)全面考慮評價(jià)指標(biāo)如何進(jìn)行科學(xué)選取，針對績效評價(jià)項(xiàng)目中的重點(diǎn)指標(biāo)優(yōu)先選取和設(shè)置，選取較為重要的指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)的評價(jià)，從而突出重點(diǎn)，簡單評價(jià)其余指標(biāo)，做到詳略得當(dāng)，以此促進(jìn)出績效評價(jià)工作的有序開展，從而達(dá)到科學(xué)評價(jià)的目的。
三、新管理辦法下構(gòu)建城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出績效評
價(jià)指標(biāo)體系的具體維度根據(jù)《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》，圍繞城區(qū)污水處理專項(xiàng)自身特點(diǎn)及以下四個(gè)維度的內(nèi)在聯(lián)系，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)績效評價(jià)體系。本文對這四個(gè)維度績效指標(biāo)闡述如下：
（一）決策維度指標(biāo)。決策維度的指標(biāo)主要考察城區(qū)污水處理項(xiàng)目立項(xiàng)、績效目標(biāo)和資金投入情況，在設(shè)計(jì)績效評價(jià)指標(biāo)時(shí)，可以從財(cái)政項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)和預(yù)算編制等方面加以考慮。因此，在設(shè)計(jì)具體的城區(qū)污水處理績效評價(jià)指標(biāo)時(shí)，可設(shè)置立項(xiàng)依據(jù)充分性、預(yù)算編制科學(xué)性等指標(biāo)，比較全面地反映項(xiàng)目的決策情況。
（二）過程維度指標(biāo)。過程維度的指標(biāo)重點(diǎn)考核城區(qū)污水處理專項(xiàng)的資金管理和組織實(shí)施這兩方面。在資金使用過程中，較為完善的績效管理制度有利于更好地發(fā)揮財(cái)政資金配置作用。在設(shè)計(jì)城區(qū)污水處理績效評價(jià)指標(biāo)時(shí)，可以從財(cái)政支出使用和監(jiān)督等方面加以考慮，結(jié)合專項(xiàng)資金管理和制度實(shí)施的工作內(nèi)容進(jìn)行制定。因此，在設(shè)計(jì)具體的績效評價(jià)指標(biāo)時(shí)，可考慮資金使用合規(guī)性、預(yù)算執(zhí)行率、管理制度健全性等指標(biāo)。
（三）產(chǎn)出維度指標(biāo)。產(chǎn)出維度的指標(biāo)重點(diǎn)考察城區(qū)污水處理專項(xiàng)的具體產(chǎn)出情況。財(cái)政資金的產(chǎn)出包括基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、環(huán)境改善情況、教育質(zhì)量提升情況等，財(cái)政資金用途包括環(huán)境保護(hù)費(fèi)用、教育支出費(fèi)用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用等，設(shè)計(jì)產(chǎn)出維度指標(biāo)應(yīng)當(dāng)結(jié)合財(cái)政支出用途、專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行情況及項(xiàng)目驗(yàn)收報(bào)告等。
（四）效益維度指標(biāo)。效益維度指標(biāo)主要考察城區(qū)污水處理專項(xiàng)資金帶來的多個(gè)效益方面的具體情況。效益維度指標(biāo)要能夠?qū)ω?cái)政支出的效益目標(biāo)進(jìn)行客觀的反映，要能夠準(zhǔn)確地反映出財(cái)政資金的使用效益。在設(shè)計(jì)具體的績效評價(jià)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)根據(jù)城區(qū)污水處理專項(xiàng)特點(diǎn)，結(jié)合申報(bào)工作情況及專項(xiàng)資金投入所產(chǎn)生的促進(jìn)作用而制定。
四、新管理辦法下城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)體系建立方法
針對構(gòu)建城區(qū)污水處理專項(xiàng)績效評價(jià)指標(biāo)體系的方法，本文主要從增強(qiáng)指標(biāo)科學(xué)性、嚴(yán)格篩選指標(biāo)、明確指標(biāo)的評分標(biāo)準(zhǔn)和考核要點(diǎn)、明確指標(biāo)權(quán)重四個(gè)方面進(jìn)行全面客觀的探究。
（一）增強(qiáng)指標(biāo)科學(xué)性。在進(jìn)行財(cái)政支出績效評價(jià)體系構(gòu)建的過程中，需要明確城區(qū)污水處理支出項(xiàng)目會(huì)涉及到哪些指標(biāo)，從指標(biāo)設(shè)計(jì)到具體應(yīng)用，需要增強(qiáng)績效指標(biāo)的科學(xué)性，并且還要考慮指標(biāo)之間是否會(huì)出現(xiàn)沖突，注重共性與個(gè)性指標(biāo)之間的關(guān)系，根據(jù)不同的專項(xiàng)特點(diǎn)確定指標(biāo)，對于各專項(xiàng)都涉及的支出項(xiàng)目，構(gòu)建共性指標(biāo)，從而使得評價(jià)指標(biāo)體系更加全面詳細(xì)，增強(qiáng)指標(biāo)科學(xué)性并明確財(cái)政資金使用的效益以及成效，突出工作重點(diǎn)及目標(biāo)。
（二）嚴(yán)格篩選指標(biāo)。城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建過程中，需要明確設(shè)計(jì)的指標(biāo)是否全面客觀。根據(jù)績效評價(jià)要達(dá)到的目的來篩選績效評價(jià)指標(biāo)，盡可能使績效指標(biāo)可以在一定程度上體現(xiàn)評價(jià)目的。所以，在對績效評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，除了要強(qiáng)調(diào)目標(biāo)與概念的劃分，還應(yīng)考慮選取的指標(biāo)因素是否能夠充分體現(xiàn)出與績效目標(biāo)的關(guān)系。因此，在對政支出績效評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行選取之后，還應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)的方法對初次選取的結(jié)果進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和嚴(yán)格的篩選，使在評價(jià)工作中所篩選出來的指標(biāo)更加嚴(yán)謹(jǐn)。
（三）規(guī)范指標(biāo)的評分標(biāo)準(zhǔn)和考核要點(diǎn)。城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建過程中，需要明確指標(biāo)的評分標(biāo)準(zhǔn)和考核要點(diǎn)，便于指標(biāo)在體系中的應(yīng)用。評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是對績效評價(jià)指標(biāo)如何評分制定標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合專項(xiàng)實(shí)際情況制定標(biāo)準(zhǔn)，如定量指標(biāo)達(dá)到哪個(gè)數(shù)值便獲得滿分。各個(gè)績效指標(biāo)所反映的內(nèi)容及重點(diǎn)都是不同的，因此必須在財(cái)政支出評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建過程中明確指標(biāo)考核的要點(diǎn)，不斷提升指標(biāo)的實(shí)用性。
（四）明確指標(biāo)權(quán)重。城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建過程中，需要明確指標(biāo)的權(quán)重，鑒于權(quán)重反映出該績效指標(biāo)對于財(cái)政支出評價(jià)體系的重要性，應(yīng)該考量專項(xiàng)特色并根據(jù)專家討論的結(jié)果來明確指標(biāo)的權(quán)重。結(jié)合城區(qū)污水處理專項(xiàng)特點(diǎn)明確指標(biāo)的權(quán)重，有助于城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出評價(jià)工作的展開。
五、新管理辦法下城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)體系實(shí)際應(yīng)用
為尋求城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)體系的實(shí)際應(yīng)用過程，本文以該項(xiàng)目資金的績效評價(jià)指標(biāo)體系為例。多地住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局皆積極設(shè)立城區(qū)污水處理專項(xiàng)資金，主要用于城區(qū)污水處理費(fèi)、城區(qū)污水主干管維護(hù)及泵站費(fèi)用、污水處理征收手續(xù)費(fèi)等項(xiàng)目，奮力推進(jìn)污水處理。根據(jù)城區(qū)污水處理專項(xiàng)自身特點(diǎn)建立績效評價(jià)指標(biāo)體系，為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理、提高財(cái)政資金支出效益以及后續(xù)財(cái)政資金預(yù)算調(diào)整提供參考依據(jù)。本文根據(jù)城區(qū)污水處理專項(xiàng)自身特點(diǎn)來設(shè)計(jì)績效評價(jià)體系，滿分為100分，在創(chuàng)建績效評價(jià)指標(biāo)體系過程中，本文科學(xué)篩選指標(biāo)，并明確打分方式和考核要點(diǎn)，合理確定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采用專家討論法確定績效指標(biāo)的權(quán)重，一級指標(biāo)權(quán)重分別為17分、15分、27分、41分，見表1。（表1）在決策階段，決策指標(biāo)設(shè)計(jì)細(xì)分為項(xiàng)目立項(xiàng)評分、績效目標(biāo)評分與資金投入評分三個(gè)部分，分別賦6分、6分、5分，其目的主要是考察決策階段立項(xiàng)依據(jù)的充分性以及預(yù)算情況的科學(xué)性等。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，過程評分分為資金管理與組織實(shí)施兩個(gè)部分，分別賦9分、6分，重點(diǎn)評價(jià)資金下達(dá)、執(zhí)行、管理制度情況等方面，這個(gè)階段考察項(xiàng)目實(shí)施程序是否合規(guī)。對項(xiàng)目執(zhí)行過程的評價(jià)在一定程度上有利于保障項(xiàng)目實(shí)施的合規(guī)性。項(xiàng)目產(chǎn)出階段的指標(biāo)設(shè)計(jì)就產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效與成本情況進(jìn)行賦分，通過這四個(gè)方面的評價(jià)，得出項(xiàng)目完成的綜合產(chǎn)出評價(jià)分值，全面考察項(xiàng)目的完成情況。效益評價(jià)注重考察項(xiàng)目多個(gè)實(shí)際完成的效益情況。對二級指標(biāo)進(jìn)行賦分，分別為8分、8分、7分、8分、10分。經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)系依據(jù)專項(xiàng)資金投入所產(chǎn)生的促進(jìn)作用制定；社會(huì)效益指標(biāo)系根據(jù)部門績效目標(biāo)、專項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施情況進(jìn)行制定；生態(tài)效益指標(biāo)系根據(jù)項(xiàng)目對生態(tài)的影響、防止濫用及破壞情況制定；可持續(xù)影響指標(biāo)系根據(jù)專項(xiàng)特點(diǎn)，結(jié)合申報(bào)工作情況進(jìn)行制定；滿意度指標(biāo)主要用于社會(huì)對專項(xiàng)資金的滿意情況，從而在一定程度上反映了專項(xiàng)工作的執(zhí)行效率和質(zhì)量情況。綜上所述，隨著國家經(jīng)濟(jì)活力不斷提升，財(cái)政支出績效評價(jià)憑借其為財(cái)政工作提供的量化保障，越發(fā)受到政府機(jī)關(guān)單位的重視。在新管理辦法下構(gòu)建科學(xué)合理的城區(qū)污水處理專項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)體系時(shí)，必須嚴(yán)格考察實(shí)際情況，按照各方需求，不斷調(diào)整，形成動(dòng)態(tài)的評價(jià)體系。城區(qū)污水處理專項(xiàng)績效評價(jià)指標(biāo)體系的優(yōu)化不是一朝一夕就能完成的，只有不斷改進(jìn)，才能提升指標(biāo)體系的科學(xué)性和實(shí)用性。為了將績效評價(jià)指標(biāo)體系落實(shí)，必須讓政府相關(guān)工作人員深入了解這類指標(biāo)體系，深刻認(rèn)識其量化標(biāo)準(zhǔn)，使政府部門對各個(gè)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目開展情況不僅有字面上的了解，還對其各項(xiàng)績效指標(biāo)有數(shù)據(jù)上的認(rèn)識，促進(jìn)政府資金的高效利用。
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作者:吳婷如 蔣毓赟 余忠 單位:福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院