農(nóng)村集體土地法律制度完善

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摘要：近些年來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提升，針對農(nóng)村地區(qū)開展的改革工作越來越頻繁。其中，做好集體土地法律制度的完善與深化改革便成為了當(dāng)前農(nóng)村改革工作當(dāng)中的一項重點工作內(nèi)容。為此，就要求相關(guān)部門與工作人員必須要把握住具體的農(nóng)村集體土地法律制度的完善路徑，注重其中存在的各種問題，從而更好推動農(nóng)村集體土地法律制度的建立健全，為農(nóng)民提供更多的保障。為此，本文將結(jié)合山東省成武縣地區(qū)的實際情況，探索全新的農(nóng)村集體土地法律制度完善路徑，同時結(jié)合具體的實踐案例，闡述了成武縣在農(nóng)村集體土地法律制度完善工作當(dāng)中的具體成果。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；法律制度；土地承包；實踐案例分析

長期以來，在我國的革命和建設(shè)工作過程中，土地制度改革都是重點的工作內(nèi)容，而其中的法律制度建設(shè)則是一個根本性的問題，更是推進(jìn)全面依法治國的關(guān)鍵所在。目前，針對農(nóng)村集體土地的法律法規(guī)完善，我國已經(jīng)從多方面出發(fā)，并取得了很好的成效。但是從根本上來看，目前所確定的農(nóng)村集體土地法律制度與相關(guān)規(guī)定，無法更好地順應(yīng)社會發(fā)展與變革需求，更不能夠充分體現(xiàn)出社會主義新時期發(fā)展過程中的具體需要，因此探索一些全新的完善路徑尤為關(guān)鍵。以山東省成武縣為例，成武縣作為全國糧食生產(chǎn)基地，當(dāng)?shù)貧夂蛞巳?，土地肥沃的特點也決定了發(fā)展農(nóng)業(yè)具有十分明顯的優(yōu)勢，因此針對當(dāng)?shù)卮笠?guī)模的農(nóng)村集體土地，做好法律制度的完善無疑是確保當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

1農(nóng)村集體土地法律制度完善路徑解析

1.1注重完善引領(lǐng)，保障與推進(jìn)農(nóng)村土地制度深化改革的法律

在農(nóng)村集體土地改革與創(chuàng)新過程中，法治屬于重要的保障。目前，在我國制定的相關(guān)法律法規(guī)當(dāng)中，其中包括針對土地項目資金、落實以及規(guī)劃等多方面的管理內(nèi)容。但是從“四個全面”這一角度來看，成武縣地區(qū)在農(nóng)村集體土地的法律法規(guī)上依舊不夠完善，與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展具有一定差距，堅持不動搖的發(fā)展農(nóng)村集體制，依舊屬于我國社會、經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展的重要問題，更屬于法治問題[1]。近些年來，我國針對農(nóng)村集體土地在所有權(quán)方面的工作一直在不斷的摸索前進(jìn)，在制度建立的同時，逐漸推進(jìn)了法律制度的改革與完善。以山東省成武縣地區(qū)為例，針對農(nóng)村集體土地在使用權(quán)方面，完成了重大的制度創(chuàng)新，“三農(nóng)”等方面的快速發(fā)展，無疑象征著當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的進(jìn)一步完善。在當(dāng)前的全面深化改革以及依法治國不斷推進(jìn)的社會主義新時期背景下，我國農(nóng)村地區(qū)的集體土地法律法規(guī)以及相關(guān)制度也向著全新的改革和創(chuàng)新方向發(fā)展，進(jìn)一步確定集體土地承包權(quán)、所有權(quán)等重點內(nèi)容，推動農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的更快更好體現(xiàn)，促使農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)快速健康的發(fā)展，完善農(nóng)村集體土地建設(shè)與應(yīng)用等多方面的制度規(guī)范，這些都離不開法律制度的進(jìn)一步完善。在農(nóng)村地區(qū)，集體土地當(dāng)中的法律法規(guī)創(chuàng)新工作尤為困難，要求我們必須依法推進(jìn)與完善，合理的調(diào)節(jié)農(nóng)民權(quán)益、社會穩(wěn)定以及工農(nóng)城鄉(xiāng)與農(nóng)村集體土地法律法規(guī)之間的關(guān)系。

1.2注重加強(qiáng)以農(nóng)村集體土地為核心，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系法律引領(lǐng)力

注重依法規(guī)范基于農(nóng)村集體土地的全新農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)展體系的建設(shè)。促進(jìn)農(nóng)村集體土地法律制度的完善，需要著重結(jié)合民和與經(jīng)濟(jì)法的相關(guān)原理，對農(nóng)村土地權(quán)利進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計，盡可能促進(jìn)村集體以資源或者土地等資產(chǎn)直接入股，由農(nóng)民自行帶地入股，促使農(nóng)村地區(qū)能夠真正的從實際情況出發(fā)，可以采取土地股份公司化與合作化、混合經(jīng)濟(jì)制度等多種多樣的發(fā)展模式；借助于加強(qiáng)集體土地所有權(quán)、確立農(nóng)民土地承包權(quán)、開放市場土地經(jīng)營權(quán)等，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展與完善，確?？梢赃M(jìn)一步加強(qiáng)村集體的整體經(jīng)濟(jì)實力，使農(nóng)民能夠獲取更多的土地租金、工資或者分紅等，提供一定的制度引領(lǐng)作用。也可以結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)，把目前的農(nóng)村集體土地經(jīng)濟(jì)優(yōu)化成為全新的公司法人形式，將農(nóng)村集體土地經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的財產(chǎn)權(quán)利，優(yōu)化成為民法、公司法等當(dāng)中的具體股權(quán)，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民家庭或者個人在農(nóng)村集體土地經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的成員權(quán)。但從實際上來看，相關(guān)法律制度必須要進(jìn)一步明確有關(guān)農(nóng)民退出集體資產(chǎn)當(dāng)中股份時的有償補(bǔ)償、銀行處置抵押以及擔(dān)保失敗之后的具體措施這一類問題。這些問題將與農(nóng)村股權(quán)可否直接流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村集體土地經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的個人或公司能夠得到滿足等具有直接的關(guān)聯(lián)。為此，就必須要解決當(dāng)前成武縣地區(qū)普遍存在的“空殼化”農(nóng)村集體土地所有權(quán)等問題，借助于對法律制度的進(jìn)一步完善與處理，促進(jìn)農(nóng)村集體土地承包權(quán)、所有權(quán)等多方面權(quán)益的進(jìn)一步完善與保障[2]。

1.3注重完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，完善農(nóng)村土地承包關(guān)系

在農(nóng)村集體土地當(dāng)中，承包經(jīng)營權(quán)屬于一種依法獲取的權(quán)利，農(nóng)村土地直接歸屬于村集體，這一原則也象征著農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)當(dāng)中的登記制度基礎(chǔ)。目前，我國進(jìn)一步明確了有關(guān)農(nóng)村集體土地承包合同書、登記記載，以及證書證明等方面的登記制度內(nèi)容，這也是促使農(nóng)村集體土地具有穩(wěn)定承包關(guān)系、推動農(nóng)村土地加速經(jīng)營流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代化規(guī)模土地經(jīng)營承包的基礎(chǔ)所在[3]?；谶@種規(guī)定之下，我國取得的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)是以土地承包法為基礎(chǔ)的用益物權(quán)。也就是說，這項權(quán)利生效的基本條件就是需要具備承包合同，而不是進(jìn)行簡單的登記即可。由于農(nóng)村地區(qū)的集體土地直接歸屬于村集體，因此取得農(nóng)村集體土地的具體方式就是結(jié)合現(xiàn)行承包經(jīng)營制度。又因為農(nóng)村集體土地和其他物權(quán)具有明顯差異，是以交易和占有為基礎(chǔ)的，因此針對土地經(jīng)營承包權(quán)，在權(quán)益轉(zhuǎn)移過程中想要約束第三人不能夠以登記為必要條件，而是要充分體現(xiàn)出雙方成員的身份，要在承包合同當(dāng)中促使權(quán)利獲取更好的生效要件。除此之外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)其中的物權(quán)保護(hù)機(jī)制建設(shè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，必須要滿足所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及承包權(quán)等重點權(quán)限限制，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展與成長，促使成武縣農(nóng)村地區(qū)的土地承包關(guān)系更加穩(wěn)定，需要進(jìn)一步建立健全農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利效能。集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地權(quán)限、經(jīng)營權(quán)限以及承包權(quán)限的具體分置辦法，進(jìn)一步推動農(nóng)村地區(qū)承包經(jīng)營權(quán)限的登記頒證工作開展[4]。

1.4依法確保農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利與義務(wù)的發(fā)展

推動農(nóng)村集體土地所有權(quán)的貫徹落實、促進(jìn)農(nóng)民承包權(quán)的更加穩(wěn)定、推動土地經(jīng)營權(quán)的放寬放活，這是當(dāng)前乃至未來成武縣地區(qū)開展集體土地法律制度深化改革的重點方向之一。首先，推動農(nóng)村集體土地所有權(quán)的貫徹落實，就是要促使農(nóng)民集體資產(chǎn)（包括動產(chǎn)與不動產(chǎn)）的落實，明確農(nóng)民集體成員權(quán)利的具體界定，明晰農(nóng)村集體土地當(dāng)中的具體產(chǎn)權(quán)歸屬，促使集體產(chǎn)權(quán)具有更加清晰的主體，這也是確保農(nóng)村集體土地經(jīng)濟(jì)發(fā)揮在那以及農(nóng)民基本權(quán)益的基礎(chǔ)所在[5]。促進(jìn)“三權(quán)分置”的進(jìn)一步深化改革，其中所涉及的部分承包權(quán)屬于以農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)中的成員權(quán)為基礎(chǔ)所獲得的，在法律當(dāng)中有關(guān)成員權(quán)能夠直接抵押的內(nèi)容并沒有得到體現(xiàn)。為此，還需要更加注重對集體經(jīng)濟(jì)成員判定措施的完善，同時推動成員權(quán)的重要法律保障，進(jìn)一步豐富農(nóng)民權(quán)益實現(xiàn)形式。著重借助于對農(nóng)村集體土地經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)中的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行深化改革，完善成員權(quán)的基本保護(hù)制度，進(jìn)一步推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的處置與決策工作流程，促使農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)更加規(guī)范化。與此同時，還需要注重建立全集體經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的成員認(rèn)定措施與具體的法律保障措施，促使權(quán)利具有更加豐富的形式。著重借助于對農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行深化，建立健全農(nóng)村地區(qū)的成員權(quán)限保護(hù)制度，推動農(nóng)村集體土地法律制度的科學(xué)化發(fā)展，這也是當(dāng)前促進(jìn)農(nóng)民共同富裕的重要制度保障措施[6]。

1.5注重依法保護(hù)農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)益

著重加強(qiáng)對農(nóng)村地區(qū)婦女土地承包與經(jīng)營權(quán)限當(dāng)中的物權(quán)保護(hù)工作。目前，在成武縣地區(qū)，主動推行的農(nóng)村集體土地制度依舊為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這種制度的長期推進(jìn)，盡管為農(nóng)村地區(qū)的集體土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了諸多便利，同時也致使越來越多的農(nóng)村婦女由于出嫁、喪偶、離異或者再婚等問題而發(fā)生居住地變更，無法在當(dāng)前的新居住地獲取新的承包土地，一旦原居住地當(dāng)中的承包土地被收回，則農(nóng)村婦女原本具備的征地補(bǔ)償、分配權(quán)益、集體權(quán)益以及承包經(jīng)營權(quán)益等都將受到嚴(yán)重侵害。即便是原居住地沒有將原本土地收回，那么在這部分婦女依法變更居住地之后，也無法繼續(xù)進(jìn)行耕作或者直接索要原本屬于自己的承包土地資金。尤其是對于離異婦女來說，她們往往更加難以獲取前夫家庭原本應(yīng)當(dāng)支付的土地承包收益[7]。尤其是在部分地區(qū)，為解決這些問題，經(jīng)常采取村規(guī)民約、村民代表大會以及村民會議等方式，然而事實上，這些會議嚴(yán)重削弱甚至剝奪了農(nóng)村地區(qū)的婦女土地權(quán)益，導(dǎo)致他們無法獲取更好的司法救濟(jì)。為此，就需要堅持強(qiáng)化對農(nóng)村集體土地開展科學(xué)化的制度改革，進(jìn)一步健全對婦女的權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)。需要依法統(tǒng)一解決有關(guān)農(nóng)村婦女的承包與經(jīng)營權(quán)益，在法律當(dāng)中必須要進(jìn)一步明確相關(guān)要求。尤其是針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員這一內(nèi)容，要從根本上明確其具體內(nèi)涵，要明確該含義屬于農(nóng)村集體土地經(jīng)濟(jì)當(dāng)中成員依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)益以及集體經(jīng)濟(jì)分配權(quán)益的重要依據(jù)[8]。

1.6注重農(nóng)村土地法律制度系統(tǒng)化與科學(xué)化問題

目前，我國所構(gòu)建的特色社會主義法律體系構(gòu)成具有多個層級的法律規(guī)范，面對當(dāng)前全面深化改革的全新要求、目標(biāo)與任務(wù)，有關(guān)農(nóng)村集體土地法律制度方面的問題越來越明顯，這也是目前在法律體系構(gòu)建過程中不可忽視的一項重點工作內(nèi)容。首先，針對農(nóng)村集體土地法律制度的系統(tǒng)化建設(shè)，就是要充分體現(xiàn)出法律制度的全面性，要求其中應(yīng)當(dāng)包括各項具體的工作舉措，包括對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)、承包等多方面的限制與規(guī)范，始終堅持根據(jù)全面深化創(chuàng)新改革的基本需求，大力推動相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)與完善，確保能夠?qū)崿F(xiàn)法律制度的不斷更新、不斷調(diào)整與不斷完善。其次，針對農(nóng)村集體土地法律制度的科學(xué)化問題，就是要求必須要充分體現(xiàn)出法律制度的可行性，為此應(yīng)當(dāng)結(jié)合成武縣地區(qū)的實際情況，制定具有針對性的法律制度，比如在當(dāng)?shù)赜兄^為雄厚的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，資源十分豐富，是全國著名的農(nóng)、牧、漁商品生產(chǎn)基地，是國家綠色無公害蔬菜生產(chǎn)開發(fā)基地，是全國著名的“大蒜之鄉(xiāng)”，山東省“蕓豆之鄉(xiāng)”。盛產(chǎn)小麥、玉米、棉花、蠶桑、大蒜、蔬菜、瓜果、花卉、林木等，因此法律制度的完善就需要著重針對這些方面，促使農(nóng)村集體土地不論是在生產(chǎn)還是在其他方面，都有更多的選擇，都能夠真正物盡其用，發(fā)揮出更好的效果?？偟膩碚f，推動農(nóng)村集體土地法律制度的規(guī)范化與科學(xué)化發(fā)展，無意識成武縣地區(qū)實現(xiàn)農(nóng)村集體土地高效利用與可持續(xù)發(fā)展的一條關(guān)鍵路徑。

2山東省成武縣農(nóng)村集體土地法律制度完善實踐案例分析

近些年來，山東省成武縣針對農(nóng)村集體土地法律制度的完善工作當(dāng)中，著重開展了部分農(nóng)村土地的確權(quán)頒證工作，以成武縣南魯集鎮(zhèn)范莊村為例：據(jù)了解，范莊村只是該縣第一批進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證試點的6個行政村之一。自2013年9月份起，成武縣確定了該縣伯樂集鎮(zhèn)、汶上集鎮(zhèn)、南魯集鎮(zhèn)三個鎮(zhèn)共6個行政村，11個自然村，677hm2耕地為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點村。南魯集鎮(zhèn)黨委書記邵天福介紹，經(jīng)過對試點村的土地進(jìn)行測量登記，摸清農(nóng)戶基本信息，繪制空間位置圖，讓農(nóng)戶對自家的地塊進(jìn)行確認(rèn)，并在村委會公示欄進(jìn)行張榜公示進(jìn)行第二次確認(rèn)，確認(rèn)無誤后，和農(nóng)戶簽訂農(nóng)村土地承包登記簿、農(nóng)村土地承包合同和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，再向每戶群眾頒發(fā)“土地證”，這樣村與村，戶與戶，分得清清楚楚，進(jìn)一步維護(hù)了農(nóng)民土地使用權(quán)的權(quán)益。目前，成武縣已經(jīng)完成全縣50%行政村確權(quán)登記辦證工作，共涉及246個行政村，75000余戶，3.1萬hm2左右耕地。

3結(jié)束語

綜上所述，在成武縣地區(qū)的農(nóng)村集體土地法律制度完善過程中，必須要從多個方位、多個層次、多個角度出發(fā)，進(jìn)一步提升法律制度的完整性、科學(xué)性與規(guī)范性，為廣大農(nóng)民群眾謀求更多利益。

作者:李加領(lǐng) 單位:山東省成武縣自然資源和規(guī)劃局