我國家庭教育立法的動力分析
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摘要：基于多源流理論，對我國家庭教育立法的動力進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)：家庭教育優(yōu)質(zhì)資源匱乏、家庭教育經(jīng)費(fèi)投入不足和家庭惡性事件頻發(fā)構(gòu)成立法的“問題源流”；人大代表的倡導(dǎo)、專家學(xué)者的呼吁和新聞媒體的推動構(gòu)成立法的“政策源流”；國民對家庭教育立法的訴求、地方家庭教育立法的經(jīng)驗(yàn)和相鄰領(lǐng)域政策、法律的外溢構(gòu)成立法的“政治源流”。為促進(jìn)我國家庭教育法律的最終出臺，要在現(xiàn)有的立法動力基礎(chǔ)上明確家庭教育法律的社會法屬性、加強(qiáng)法理研究并加緊立法調(diào)研。
關(guān)鍵詞：多源流理論；家庭教育立法；動力分析
一、問題源流：家庭教育的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
金登將“狀況”與“問題”做了區(qū)分，他認(rèn)為人們每天都在忍受各種各樣的“狀況”，只有當(dāng)我們意識到應(yīng)該就一些“狀況”采取某種行動的時候，這些“狀況”才會被界定為“問題”，而促使我們決定采取行動則主要是危機(jī)、指標(biāo)和焦點(diǎn)事件[3]。就我國當(dāng)前實(shí)際情況而言，家庭教育的優(yōu)質(zhì)資源匱乏、經(jīng)費(fèi)投入不足和惡性事件頻發(fā)是構(gòu)成家庭教育立法問題源流的三個主要方面。
（一）家庭教育優(yōu)質(zhì)資源匱乏
每當(dāng)有新的傳播媒介產(chǎn)生并應(yīng)用于家庭教育工作時，媒介和家庭教育工作就會立刻融合為一體，形成各具特色的媒介化了的家庭教育文化[4]。媒介技術(shù)的變遷形成了特色各異的家庭教育文化，也帶來了多樣但混亂的家庭教育資源。印刷媒介方面，近年來我國家庭教育相關(guān)的文獻(xiàn)資料呈穩(wěn)步增長趨勢，但文獻(xiàn)的專業(yè)性和推廣性值得推敲。視聽媒介方面，電視、廣播節(jié)目多集中于家庭生活體驗(yàn)、家庭資源管理和家庭惡性暴力事件，家庭教育指導(dǎo)類節(jié)目則相對較少。網(wǎng)絡(luò)媒介方面，網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)了家庭教育和學(xué)校教育的協(xié)作，卻也模糊了兩者的分工，網(wǎng)絡(luò)化的家校溝通多被當(dāng)作家庭配合學(xué)校教育的簡單方式，而沒有被視為傳播家庭教育指導(dǎo)理念的有效途徑。同時，因?yàn)槿鄙僖?guī)范的監(jiān)督管理制度，家庭教育指導(dǎo)市場混亂，成為目前我國家庭教育面臨的危機(jī)。
（二）家庭教育經(jīng)費(fèi)投入不足
問題除了被人所關(guān)注，也受“指標(biāo)”的影響，因?yàn)槟承┲笜?biāo)會清晰表明問題本身的存在。經(jīng)費(fèi)投入被廣泛地當(dāng)作一個國家重視家庭教育的指標(biāo)，然而，我國尚沒有國家層面的家庭教育專項(xiàng)財政性撥款，各地區(qū)根據(jù)本地的情況自行制定經(jīng)費(fèi)政策。目前，絕大多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已經(jīng)將婦聯(lián)家庭教育工作經(jīng)費(fèi)納入政府財政預(yù)算，但仍有少數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）沒有安排家庭教育工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。
（三）家庭惡性暴力事件頻發(fā)
家庭可能是幸福的港灣，也可能是災(zāi)難的溫床。近幾年，家庭惡性暴力事件頻發(fā)，這些家庭悲劇折射出當(dāng)前家庭教育指導(dǎo)的嚴(yán)重缺失和家庭教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)危機(jī)。2014年，甘肅高三男生司某因與母親發(fā)生爭執(zhí)，竟殘忍地用鐵錘和彈簧刀將母親殺害。2015年，福建22歲男生吳某在殺害自己的單親媽媽后竟還冷靜地進(jìn)行了一系列后續(xù)處理。與子女傷害父母相對的是，父母侵害子女的事件更是頻繁發(fā)生。2012年，深圳一位女子虐死自己的8歲女兒，平日里她也只疼愛兒子卻奴役女兒。2015年，南京李某因?yàn)楹⒆記]有完成自己布置的課外作業(yè)，便將其打成輕傷……多起事件相繼發(fā)生會使“家庭惡性暴力事件頻發(fā)”這一“狀況”得以形成、“家庭教育需要專門立法”這一“問題”得以確認(rèn)。從國家層面和長遠(yuǎn)角度來看，我國亟須通過專門立法來保障和激勵家庭教育指導(dǎo)工作，從而將更多的家庭悲劇消滅于萌芽狀態(tài)。
二、政策源流：“政策企業(yè)家”的適時助推
問題通常只在某一時間段進(jìn)入政府和公眾的視野，如何保證問題持續(xù)受到關(guān)注則有賴于“政策企業(yè)家”的推動。政策企業(yè)家，是指那些愿意投入自己的時間、精力和聲譽(yù)等資源去竭力尋找合法有效地解決問題的途徑，并形成自己的政策主張的人[5]。他們可能是參政議政者，如人大代表、政協(xié)委員，也可能是專業(yè)人員，如相關(guān)研究人員、專家學(xué)者和新聞媒體工作者等。
（一）人大代表的建言獻(xiàn)策
以“家庭教育”加“立法”為關(guān)鍵詞對中國人大網(wǎng)進(jìn)行搜索可以發(fā)現(xiàn)，近年來，我國多位人大代表都建議制定家庭教育專門性法律。2008年，全國人大代表蔣厚琳最早提出應(yīng)以立法的形式規(guī)范和引導(dǎo)家庭教育，從而提高我國家庭教育的科學(xué)性和規(guī)范性；2013年，全國人大代表、商丘市實(shí)驗(yàn)小學(xué)校長高阿莉基于自己二十多年的教齡和對基礎(chǔ)教育狀況的了解，呼吁盡快出臺“家庭教育法”；2014年，全國人大代表趙東花、孫曉梅和政協(xié)委員洪天慧共同建議國家制定“家庭教育促進(jìn)法”；2015年，全國人大代表郭新志認(rèn)為做好家庭教育有利于提高國民基礎(chǔ)素質(zhì)，預(yù)防腐敗可以從家庭教育立法開始；2016年，全國人大代表羅寧建議加快家庭教育立法進(jìn)程，優(yōu)化兒童成長的家庭環(huán)境。值得注意的是，在2017年的第十二屆全國人大五次會議上，全國人大代表陳秀榕提交將家庭教育立法納入全國人大立法計(jì)劃的相關(guān)議案，這是她繼2009年、2015年提交相關(guān)提案后，第三次在全國人大提出制定專門的家庭教育法律的建議。
（二）專家學(xué)者的呼吁倡導(dǎo)
除了人大代表和政協(xié)委員們的積極關(guān)注，各相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的專家學(xué)者和科研人員也從自身專業(yè)研究著手，對家庭教育立法的可行性和必然性進(jìn)行探討。熊少嚴(yán)從家庭教育立法的可能性與合理性、立法的意義與價值等方面進(jìn)行探討，論證了當(dāng)前我國家庭教育立法的條件已經(jīng)成熟，并在此基礎(chǔ)上提出在法律制定過程中應(yīng)當(dāng)遵循的一些原則[6]。呂慧、繆建東詳細(xì)解讀了改革開放以來我國的家庭教育法律法規(guī)的內(nèi)容，系統(tǒng)分析了我國家庭教育法制化的構(gòu)成要件，由此揭示了阻礙我國家庭教育法制化進(jìn)程的因素并提出推進(jìn)家庭教育法制化進(jìn)程的注意事項(xiàng)[7]。駱風(fēng)、翁福元專注于比較海峽兩岸的家庭教育政策法規(guī)，指出臺灣家庭教育政策法規(guī)建設(shè)對大陸的啟示主要在于適時制定家庭教育工作的政策法規(guī)、重視家庭教育政策法規(guī)的研究工作、重視家庭教育政策法規(guī)的家庭教育實(shí)效操作等[8]。此外，我國還有一批學(xué)者積極發(fā)現(xiàn)并研究國外家庭教育的相關(guān)政策，以期對我國的家庭教育立法有所借鑒，具體涉及美、英、法和日本等多個國家。
（三）新聞媒體的宣傳推動
輿論開放度的提高、傳媒競爭性的加劇使得家庭中的“好事”和“壞事”都被更快、更遠(yuǎn)地傳出“家門”。近幾年家庭教育立法成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，很大程度上得益于新聞媒體的宣傳報道，以及微博、微信、論壇等新興電子媒介的推動。2017年12月31日，以“家庭教育”加“立法”為關(guān)鍵詞，在中國知網(wǎng)“中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫”進(jìn)行搜索，可獲得191篇主題相關(guān)文獻(xiàn)，《中國婦女報》《法制日報》《中國教育報》《檢察日報》為主的新聞媒體是文獻(xiàn)的主要來源。其中，《中國婦女報》對家庭教育立法相關(guān)內(nèi)容的報道最多，這與我國現(xiàn)今的家庭教育多由各地婦聯(lián)主管的現(xiàn)狀相吻合。而已經(jīng)出臺家庭教育地方性法規(guī)的重慶市和較早進(jìn)行家庭教育立法調(diào)研的山西省、廣東省的地方報紙也都就家庭教育立法進(jìn)行了多次報道。可見，在推進(jìn)家庭教育立法的過程中，新聞媒體發(fā)揮了不可替代的作用。
三、政治源流：立法之窗的逐漸打開
約翰•W.金登的多源流理論認(rèn)為，政治源流主要由國民情緒、利益集團(tuán)、國會議席的重大變化、行政機(jī)構(gòu)的重大人事調(diào)整等因素構(gòu)成[9]。結(jié)合我國當(dāng)前實(shí)際，再具體到家庭教育立法領(lǐng)域，可以通過國民情緒、地方經(jīng)驗(yàn)和政策外溢三方面來對我國家庭教育立法的政治源流進(jìn)行分析。
（一）國民對家庭教育立法的訴求
“國民情緒”是指一個國家里有大批民眾正沿著某些共同的路線進(jìn)行思考，這對政策議程和政策結(jié)果具有重要的影響。隨著社會的轉(zhuǎn)型和變遷，家庭教育的性質(zhì)和功能也產(chǎn)生變化：一方面，家庭教育的各種影響已擴(kuò)展至家庭外部，最突出的便是家庭教育不當(dāng)造成的青少年社會問題日益突出；另一方面，主干家庭的減少使得家庭可獲得的內(nèi)部資源縮減、所需要的外部支持增加。我國有一系列現(xiàn)行的家庭教育政策、法律，但民眾仍有一定的立法訴求。究其原因，主要包括：原有的以家庭自治為原則、主要調(diào)節(jié)家庭內(nèi)部關(guān)系的私法機(jī)制已經(jīng)不能滿足家庭教育發(fā)展的需求；立法主體的多元導(dǎo)致家庭教育管理工作的相互推諉和多頭管理；政策的零散造成家庭教育法律法規(guī)重復(fù)建設(shè)和制度真空并存。社會對家庭教育專門立法的訴求和我國目前家庭教育法律建設(shè)的滯后之間的矛盾，也是使我國家庭教育立法工作被更快提上政策議程的主要動力。
（二）地方家庭教育立法的經(jīng)驗(yàn)
盡管目前我國國家基本法律層面的家庭教育法尚未出臺，但多個省市已經(jīng)意識到家庭教育立法的迫切性和現(xiàn)實(shí)性，許多地方開展了立法調(diào)研并制定出臺了地方性家庭教育法規(guī)條例。重慶市四屆人大常委會第二十五次會議于2016年5月27日表決通過《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》[10]?！顿F州省未成年人家庭教育促進(jìn)條例》于2017年8月3日由貴州省十二屆人大常委會第二十九次會議通過并自2017年10月1日起施行。2017年11月29日，《山西省家庭教育促進(jìn)條例（草案）》首次提交山西省十二屆人大常委會第四十二次會議審議[11]。家庭教育地方立法的先行實(shí)踐一方面說明了公眾對家庭教育立法認(rèn)可度高、有一定的立法訴求，另一方面也為我國家庭教育國家立法積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
（三）相鄰領(lǐng)域政策、法律的外溢
政策、法律的“外溢”是指這樣一種過程：某一政策、法律項(xiàng)目在政府、立法機(jī)構(gòu)議程上出現(xiàn)的同時也就確定了一些在概念上與其相鄰的政策、法律項(xiàng)目后來在議程上的重要地位。從立法層面來看，國民教育體系的三大支柱——家庭教育、學(xué)校教育與社會教育中，學(xué)校教育與社會教育都有相關(guān)的法律法規(guī)，如《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》等。目前,只有家庭教育立法最為滯后，至今仍然無專法可依。學(xué)校教育和社會教育相關(guān)的政策、法律的出臺向家庭教育領(lǐng)域外溢是家庭教育立法的動力之一，使其具有了制度基礎(chǔ)。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第六十二條明確指出，在未來十年將“制定有關(guān)終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育、家庭教育等法律”。
結(jié)語：家庭教育立法的展望
通過上述對影響政策議程的三種源流的分析，可以發(fā)現(xiàn)我國家庭教育的專門立法已經(jīng)具有了一定的動力源。依據(jù)多源流理論，針對某一問題的公共政策的最終形成有賴于“政策之窗”的開啟，以及“政策之窗”開啟期間的“政策企業(yè)家”的積極推動。基于此，并結(jié)合我國家庭教育的立法資源和教育立法的現(xiàn)實(shí)情況，對于推進(jìn)我國家庭教育專門立法工作有以下建議：一是明確家庭教育法的社會法屬性，并制定相關(guān)配套政策。現(xiàn)今對家庭教育立法的質(zhì)疑和反對主要集中在擔(dān)心立法會過分干涉父母對子女的教育，所以立法必須明確家庭教育法主要調(diào)節(jié)的是家庭教育的外部關(guān)系，即家庭教育的實(shí)施和管理，明確國家和地方政府的相關(guān)責(zé)任，通過建立制度來配置相關(guān)資源，從而為家庭教育提供支持。二是加強(qiáng)家庭教育立法的法理研究，從而保證法律的合法性和科學(xué)性。任何一部法律都應(yīng)當(dāng)具有可操作性，否則就會造成社會成本的虛耗和立法資源的浪費(fèi)。以專家、學(xué)者為主的“政策企業(yè)家”對政策的最終出臺起重要作用，他們應(yīng)繼續(xù)投入大量的時間和精力進(jìn)行相關(guān)研究，鍥而不舍地推動家庭教育立法。三是加緊對各地區(qū)的立法調(diào)研，了解民眾對家庭教育指導(dǎo)的實(shí)際需求。我國幅員遼闊，各地區(qū)發(fā)展存在一定的不平衡性，國家基本法律層面的家庭教育立法工作不能冒進(jìn)，要以各地區(qū)的立法調(diào)研、民意調(diào)查和法規(guī)試行為基礎(chǔ)，進(jìn)行漸進(jìn)式推進(jìn)?！斗醇彝ケ┝Ψā氛蔑@的公權(quán)力對私生活人權(quán)的保護(hù)、全國人大教科文衛(wèi)委高度重視并已建立家庭教育立法工作機(jī)制、全社會注重優(yōu)秀家教家風(fēng)的傳承和培育，都可視為我國家庭教育立法“政策之窗”開啟的標(biāo)志。我國的家庭教育立法需要在理性抉擇中前進(jìn)，期待適合中國國情的家庭教育法律早日誕生，造福更多的家庭。
作者：陳妍 繆建東 單位：南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院