行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度的實(shí)踐

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摘要：資金管理制度和資產(chǎn)管理制度相互促進(jìn)、相互制約，是現(xiàn)代財(cái)政制度不可偏頗的兩個(gè)重要內(nèi)容。目前資產(chǎn)管理制度相對(duì)薄弱，主要是目前資產(chǎn)管理制度注重財(cái)務(wù)管理（會(huì)計(jì)核算）而弱于實(shí)物管理，注重預(yù)算管理（主要是政府收支分類(lèi)管理）而弱于項(xiàng)目管理。結(jié)合財(cái)政實(shí)際工作，本文從完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)定義、完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法架構(gòu)體系、建立非流動(dòng)性資產(chǎn)登記（批復(fù)）制度、建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理全國(guó)平臺(tái)系統(tǒng)、加快推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理配套改革等五方面，就加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地等行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理進(jìn)行粗淺的思考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位資產(chǎn)；政府會(huì)計(jì)制度；信息化；財(cái)政預(yù)算管理

一、目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在的主要問(wèn)題

1.資產(chǎn)管理規(guī)章制度的系統(tǒng)性、有機(jī)性有待提高

目前有關(guān)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的直接規(guī)定主要有行政、事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法等，間接的規(guī)定分散于會(huì)計(jì)法、政府會(huì)計(jì)制度、基本建設(shè)財(cái)務(wù)制度、部門(mén)政策文件如土地儲(chǔ)備管理辦法等。有關(guān)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的規(guī)定多而零散，且規(guī)章制度間相互銜接、有機(jī)統(tǒng)一程度不夠，相關(guān)工作人員難以把握。

2.資產(chǎn)實(shí)物管理方式有待強(qiáng)化

目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理方式主要是依靠行政事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算、固定資產(chǎn)管理卡等，存在認(rèn)為主要是財(cái)務(wù)人員的事情、偏重財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算而實(shí)物管理薄弱等問(wèn)題。而且行政、事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法雖明確了資產(chǎn)配置、使用、處置、產(chǎn)權(quán)登記和監(jiān)督檢查等各個(gè)環(huán)節(jié)管理措施，但存在較多的不足：一是其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)產(chǎn)權(quán)登記由誰(shuí)實(shí)施、如何實(shí)施、法律地位等沒(méi)有做明確規(guī)定；二是在監(jiān)督檢查方面對(duì)資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)的責(zé)任追究力度不夠；三是各環(huán)節(jié)措施多是原則性規(guī)定，區(qū)分不同資產(chǎn)并采取分類(lèi)管理的具體措施不夠，影響資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)的管理效率。

3.公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地等資產(chǎn)管理薄弱

公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地本質(zhì)上屬于行政事業(yè)單位資產(chǎn)，但由于該類(lèi)資產(chǎn)情況相對(duì)復(fù)雜，且實(shí)際上沒(méi)有納入行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理范疇，管理相對(duì)薄弱，其主要原因：一是地方政府開(kāi)發(fā)建設(shè)、土地收儲(chǔ)做法多樣，如實(shí)施主體上有的成立專(zhuān)門(mén)的城投公司、土地儲(chǔ)備公司等，而不是相應(yīng)的行政事業(yè)單位，導(dǎo)致較難執(zhí)行行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法。二是開(kāi)發(fā)建設(shè)、土地收儲(chǔ)有相對(duì)獨(dú)立的程序規(guī)定，如立項(xiàng)審批、竣工財(cái)務(wù)決算、土地收儲(chǔ)紅線(xiàn)批復(fù)等，實(shí)踐中容易認(rèn)為只要履行竣工財(cái)務(wù)決算、取得收儲(chǔ)紅線(xiàn)批復(fù)等程序就可以了，弱化了財(cái)政概念上的資產(chǎn)管理，也有部分地方針對(duì)此情況開(kāi)始探索完善，如廈門(mén)市試行建立基本建設(shè)形成的資產(chǎn)備案制度。三是開(kāi)發(fā)建設(shè)、土地收儲(chǔ)普遍存在項(xiàng)目實(shí)施周期長(zhǎng)，期間人事、實(shí)施主體、政策變動(dòng)等原因?qū)е驴⒐へ?cái)務(wù)決算都較難，就更談不上財(cái)政概念上的資產(chǎn)管理。四是目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)定難以適應(yīng)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地管理要求。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理主要依靠財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算、固定資產(chǎn)卡管理，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地等資產(chǎn)，僅依靠會(huì)計(jì)賬、固定資產(chǎn)卡很難實(shí)現(xiàn)對(duì)實(shí)物資產(chǎn)的清晰界定。五是開(kāi)發(fā)建設(shè)和土地收儲(chǔ)過(guò)程中，地方政府普遍重視項(xiàng)目進(jìn)度和固定資產(chǎn)投資，對(duì)后續(xù)資產(chǎn)管理往往重視不夠。

4.資產(chǎn)管理有機(jī)協(xié)同推進(jìn)滯后

財(cái)政部門(mén)重視財(cái)政資金的收、支、余管理，大力推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付、財(cái)政預(yù)算管理等改革及信息化建設(shè)，但在行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革及信息化建設(shè)上未能和相關(guān)的財(cái)政業(yè)務(wù)模塊有機(jī)關(guān)聯(lián)、融合推進(jìn)，甚至一定程度上削弱了固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)管理。相較當(dāng)前，單位財(cái)務(wù)人員在不是主要依靠信息化系統(tǒng)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算時(shí)期，通過(guò)設(shè)立基本建設(shè)專(zhuān)戶(hù)、專(zhuān)賬核算等措施，對(duì)固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)在認(rèn)識(shí)上、核算上都更加到位。

5.資產(chǎn)管理配套制度需要進(jìn)一步完善

行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)多，而公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地等資產(chǎn)管理涉及部門(mén)多，要按行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理要求加強(qiáng)管理，需要配套完善基本建設(shè)、土地收儲(chǔ)等配套制度，如項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)管理、土地收儲(chǔ)項(xiàng)目管理、代建制等，這些配套制度的完善，直接關(guān)系公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地等資產(chǎn)成本費(fèi)用歸集、價(jià)值認(rèn)定和責(zé)任認(rèn)定等。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的主要原則

加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，在遵循既有的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理、實(shí)物管理與價(jià)值管理等相結(jié)合的原則上，有必要明確如下原則。第一，應(yīng)計(jì)盡計(jì)原則。其主要內(nèi)容包括：一是行政事業(yè)單位資產(chǎn)的內(nèi)涵、外延明確，可較好地界定資產(chǎn)是否屬于行政事業(yè)單位資產(chǎn)，符合行政事業(yè)單位資產(chǎn)定義的必須納入管理；二是資產(chǎn)價(jià)值認(rèn)定精確，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地等資產(chǎn)價(jià)值形成過(guò)程程序多、歷時(shí)長(zhǎng)、費(fèi)用種類(lèi)多等情況，能較好地歸集成本費(fèi)用，正確核算資產(chǎn)最終價(jià)值；三是既有資產(chǎn)后續(xù)計(jì)量精確，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地等資產(chǎn)價(jià)值增減變動(dòng)情況，有可操作的簡(jiǎn)單便捷的處理辦法，較好地動(dòng)態(tài)反映資產(chǎn)價(jià)值；四是具有良好的資產(chǎn)補(bǔ)充登記機(jī)制，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地等之前沒(méi)有納入行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的資產(chǎn)，能較好地進(jìn)行資產(chǎn)補(bǔ)充登記核算。借此實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)的全面管理，確保不重不漏。第二，公開(kāi)透明原則。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理依托政府職能部門(mén)，其主觀(guān)能動(dòng)性和實(shí)際監(jiān)管能力都是有限的，且行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體制即使再完善也很難全部覆蓋各種各樣的情況，只有通過(guò)公開(kāi)透明的方式，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，才能有效彌補(bǔ)存在的不足。公開(kāi)的主要內(nèi)容包括：一是在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)公開(kāi)，對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目是否形成資產(chǎn)可事先研判并進(jìn)行公開(kāi)；二是既有資產(chǎn)信息公開(kāi)；三是資產(chǎn)使用和資產(chǎn)處置情況公開(kāi)等。第三，責(zé)任明確原則。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理要真正落到實(shí)處，必須明確資產(chǎn)配置、使用、處置、成本價(jià)值認(rèn)定、評(píng)估、登記、統(tǒng)計(jì)報(bào)告和監(jiān)督檢查等各環(huán)節(jié)責(zé)任，特別是資產(chǎn)配置、使用、處置、成本價(jià)值認(rèn)定、登記環(huán)節(jié)的責(zé)任，并加強(qiáng)責(zé)任追究，才能真實(shí)反映行政事業(yè)單位資產(chǎn)的價(jià)值以及后續(xù)增減變動(dòng)情況，真正實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)資產(chǎn)管理的目標(biāo)。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的重要作用

第一，有利于推動(dòng)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)。財(cái)政資金管理和資產(chǎn)管理是現(xiàn)代財(cái)政制度不可偏頗的兩個(gè)重要內(nèi)容，兩者相互促進(jìn)、相互制約，聯(lián)系的紐帶是項(xiàng)目支出管理，加強(qiáng)資產(chǎn)管理必須加強(qiáng)項(xiàng)目支出管理。目前財(cái)政管理制度一定程度上是以財(cái)政資金管理為主的政府收支分類(lèi)管理，即以政府收支分類(lèi)科目為工具，對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行年度預(yù)算管理。即使是在實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理、績(jī)效管理等情況下，其重點(diǎn)還是財(cái)政資金的政府收支分類(lèi)管理，而對(duì)項(xiàng)目支出管理和資產(chǎn)管理相對(duì)薄弱，如目前的財(cái)政報(bào)表體系和預(yù)決算公開(kāi)制度，缺乏以項(xiàng)目支出為主線(xiàn)進(jìn)行反映和公開(kāi)的方式。通過(guò)完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度，可從資產(chǎn)管理的要求倒逼財(cái)政資金管理更加重視項(xiàng)目支出管理，重構(gòu)完善項(xiàng)目支出業(yè)務(wù)流程，使得財(cái)政資金管理更加有機(jī)、科學(xué)、規(guī)范，如為確保行政事業(yè)單位資產(chǎn)成本價(jià)值的認(rèn)定正確無(wú)誤，必然要求項(xiàng)目支出預(yù)算管理上能實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目支出的各種費(fèi)用、跨年支出等進(jìn)行歸集匯總，這又必然要求項(xiàng)目庫(kù)管理、預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)支付、預(yù)決算審核、會(huì)計(jì)核算等業(yè)務(wù)模塊聯(lián)系更加緊密。第二，有利于發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)有效管理的財(cái)政資金項(xiàng)目支出管理模式作用重大。項(xiàng)目支出管理一是必然突出項(xiàng)目支出績(jī)效，從而要求政府決策時(shí)更加審慎，注重量力而行、實(shí)事求是安排項(xiàng)目支出，注重綜合考慮項(xiàng)目投入成本和績(jī)效情況等。二是必然強(qiáng)化項(xiàng)目支出的各環(huán)節(jié)責(zé)任，項(xiàng)目支出從項(xiàng)目決策、批復(fù)、實(shí)施、資金支付、資產(chǎn)管理等各環(huán)節(jié)中參與單位和人員責(zé)任更加明確，必然使得各環(huán)節(jié)參與單位和人員自覺(jué)履行自身職責(zé)，注重依法行政，遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律。三是必然要求項(xiàng)目支出相關(guān)信息資料齊全完整，從而有利于審計(jì)、監(jiān)察、效能等單位客觀(guān)、公正、便利地進(jìn)行監(jiān)督、問(wèn)責(zé)和考核。四是必然要求項(xiàng)目支出的政策制定、工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)等更加公開(kāi)、透明，從而推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)。五是必然要求項(xiàng)目支出分類(lèi)、統(tǒng)計(jì)更加科學(xué)、精準(zhǔn)，合理評(píng)估財(cái)政資本性支出、對(duì)企業(yè)補(bǔ)助支出、對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出等產(chǎn)生的效益，從而進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政支出政策，更好地發(fā)揮財(cái)政稅收、支出政策職能作用，更好地發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用。第三，有利于進(jìn)一步完善政府投資行為。加大政府投資更好地促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但政府投資普遍存在重視土地、規(guī)劃、環(huán)保等要素而對(duì)資金要素的承受力和效益重視不夠等情況。如何既保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的政府投資力度，又不斷提高政府投資資金的使用效益，一直是財(cái)政部門(mén)面臨的雙重壓力。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地等資產(chǎn)管理，一是按照應(yīng)計(jì)盡計(jì)原則，將在建、擬建的政府投資項(xiàng)目納入行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的范疇，納入財(cái)政預(yù)算管理，可以較好地掌握政府投資項(xiàng)目總體資金需求，從而適度控制新增投資項(xiàng)目；二是結(jié)合公開(kāi)透明的原則，有利于社會(huì)公眾和監(jiān)督部門(mén)對(duì)政府投資項(xiàng)目是否存在重復(fù)投資、是否形成資產(chǎn)以及形成資產(chǎn)的成本效益等情況進(jìn)行監(jiān)督，從而提高政府投資決策水平；三是通過(guò)對(duì)政府投資形成資產(chǎn)的評(píng)估和考核，可以從結(jié)果追溯政府投資項(xiàng)目決策、審批、實(shí)施、造價(jià)審核、質(zhì)量管理等環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，規(guī)范政府投資各環(huán)節(jié)運(yùn)行。第四，有利于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，一是需防止不顧財(cái)政財(cái)力情況擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)；二是需防止專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)資金使用不規(guī)范，如包裝項(xiàng)目融資，難以形成相應(yīng)資產(chǎn)；三是需防止融資模式創(chuàng)新下形成的各種隱性債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)底細(xì)不清。通過(guò)加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，一是在規(guī)范政府投資行為的基礎(chǔ)上可以約束地方政府的融資沖動(dòng)；二是通過(guò)政府投資和形成相應(yīng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)掛鉤，可以解決項(xiàng)目包裝融資導(dǎo)致債務(wù)資金使用不規(guī)范問(wèn)題，可以反映歷年政府投資形成的資產(chǎn)情況，提升地方政府償債能力，如停車(chē)場(chǎng)、污水處理設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地等具有較高價(jià)值的資產(chǎn)；三是通過(guò)明確資產(chǎn)的權(quán)屬，可以更好地區(qū)分開(kāi)發(fā)建設(shè)、土地收儲(chǔ)中形成資產(chǎn)的債務(wù)是否屬于政府性債務(wù)情況，減少各種隱性債務(wù)的認(rèn)定難度。第五，有利于進(jìn)一步明確政府和國(guó)企、市場(chǎng)間的關(guān)系。通過(guò)加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，可以理清政府和國(guó)有企業(yè)間的關(guān)系、政府和市場(chǎng)間的關(guān)系，劃清相互間權(quán)責(zé)，從而有利于規(guī)范國(guó)有企業(yè)管理，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的有利條件

第一，已形成加強(qiáng)資產(chǎn)管理的良好氛圍。各級(jí)對(duì)加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的認(rèn)識(shí)更加到位。再是完善政府投資制度、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、規(guī)范財(cái)政支出預(yù)算管理等需進(jìn)一步加強(qiáng)資產(chǎn)管理。同時(shí)巡視、審計(jì)等也不斷要求加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理。第二，持續(xù)推進(jìn)的財(cái)政改革為加強(qiáng)資產(chǎn)管理奠定了基礎(chǔ)。財(cái)政部門(mén)持續(xù)推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付、政府性債務(wù)管理、預(yù)決算公開(kāi)、政府會(huì)計(jì)制度等改革，這些改革取得了突出成效，為加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理創(chuàng)造了條件、營(yíng)造了氛圍、積累了經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)財(cái)政改革的深入推進(jìn)，也要求加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革協(xié)同推進(jìn)。第三，信息化發(fā)展為加強(qiáng)資產(chǎn)管理提供了技術(shù)保障。信息化技術(shù)不僅使行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算更加便捷，而且測(cè)量、影像技術(shù)的發(fā)展為及時(shí)獲得資產(chǎn)的數(shù)量、位置等精確信息提供了保障。持續(xù)推進(jìn)的財(cái)政信息化建設(shè)培養(yǎng)了大量熟悉信息化管理的財(cái)政財(cái)務(wù)工作人員。第四，政府相關(guān)部門(mén)改革為加強(qiáng)資產(chǎn)管理減少了阻礙。不斷加大的政府投資、土地房屋征收等領(lǐng)域改革有利于加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，如基本建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一編碼制度、三規(guī)合一審批、土地房屋征收補(bǔ)償信息公開(kāi)等改革為加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地等資產(chǎn)管理創(chuàng)造條件。

五、加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的措施建議

加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，必須做到賬實(shí)、賬卡、賬賬相符，需要完善資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)辦法，特別是資產(chǎn)處置、成本價(jià)值認(rèn)定、登記等環(huán)節(jié)，需要簡(jiǎn)單便捷的措施，才能確保運(yùn)作流暢、核算準(zhǔn)確，任何環(huán)節(jié)措施的不完善，可能導(dǎo)致運(yùn)作梗塞而大大影響資產(chǎn)管理效率。

1.進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)定義

目前行政、事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法對(duì)資產(chǎn)的定義是指由各級(jí)行政事業(yè)單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱(chēng)。新政府會(huì)計(jì)制度對(duì)資產(chǎn)的定義是指政府會(huì)計(jì)主體過(guò)去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的，由政府會(huì)計(jì)主體控制的，預(yù)期能夠產(chǎn)生服務(wù)潛力或者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益流入的經(jīng)濟(jì)資源。比較兩者定義，共同點(diǎn)是明確行政事業(yè)單位資產(chǎn)是一種經(jīng)濟(jì)資源，區(qū)別在于前者強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)歸屬和貨幣計(jì)量的屬性，后者強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)形成起因和資產(chǎn)本質(zhì)，總體上后者更加精確。目前行政、事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法對(duì)資產(chǎn)的定義存在的較大缺陷是在概念上不能覆蓋本質(zhì)上屬于行政事業(yè)單位資產(chǎn)，但實(shí)踐中通過(guò)國(guó)有企業(yè)實(shí)施形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府土地儲(chǔ)備等資產(chǎn)，應(yīng)結(jié)合新政府會(huì)計(jì)制度對(duì)資產(chǎn)的定義進(jìn)行完善。新政府會(huì)計(jì)制度明確資產(chǎn)形成起因包括政府會(huì)計(jì)主體過(guò)去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)兩種情況，表現(xiàn)形式上可概括為一是支付財(cái)政資金對(duì)等形成資產(chǎn)的市場(chǎng)行為；二是通過(guò)行政權(quán)力形成資產(chǎn)的行政行為。據(jù)此，無(wú)論采用什么開(kāi)發(fā)建設(shè)、土地收儲(chǔ)模式，只要其資金來(lái)源最終屬于財(cái)政資金支付的，均應(yīng)納入行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理范疇，只是實(shí)際操作上通過(guò)委托方式實(shí)施。也即行政事業(yè)單位資產(chǎn)定義為各級(jí)行政事業(yè)單位實(shí)施或委托實(shí)施的過(guò)去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的，由行政事業(yè)單位控制的，預(yù)期能夠產(chǎn)生服務(wù)潛力或者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益流入的經(jīng)濟(jì)資源。

2.完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法架構(gòu)體系

目前行政、事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法，對(duì)流動(dòng)性資產(chǎn)和非流動(dòng)性資產(chǎn)管理沒(méi)有區(qū)分，但實(shí)際上兩者存在很大區(qū)別，再是結(jié)合資產(chǎn)類(lèi)別的具體操作細(xì)則不完善。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理應(yīng)參照政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的架構(gòu)體系完善實(shí)物資產(chǎn)管理辦法，先是制定行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的普遍適用原則；再是針對(duì)非流動(dòng)性資產(chǎn)管理中資產(chǎn)配置、成本價(jià)值認(rèn)定、登記和監(jiān)督檢查等各環(huán)節(jié)，制定原則性管理辦法；最后是結(jié)合公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地等資產(chǎn)特點(diǎn)制定具體管理辦法，且必須務(wù)求操作簡(jiǎn)單便捷，職責(zé)明確。也即由行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法、新政府會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則共同構(gòu)成行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理基礎(chǔ)性、框架性的文件，分別從實(shí)物資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算兩方面進(jìn)行規(guī)范，并在實(shí)踐中不斷完善。

3.建立非流動(dòng)性資產(chǎn)登記（批復(fù)）制度

加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地等資產(chǎn)管理，需要建立財(cái)政部門(mén)對(duì)非流動(dòng)性資產(chǎn)登記（批復(fù)）制度。該制度相比于相關(guān)職能部門(mén)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍的登記管理制度，區(qū)別在于強(qiáng)調(diào)對(duì)非流動(dòng)性資產(chǎn)成本價(jià)值以及主管部門(mén)的確認(rèn)登記（批復(fù)）。該制度相比于目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度，區(qū)別在于一是資產(chǎn)需由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行確認(rèn)登記（批復(fù)）而不僅是依靠單位內(nèi)部管理和會(huì)計(jì)核算；二是財(cái)政部門(mén)確認(rèn)登記（批復(fù)）資產(chǎn)信息比目前固定資產(chǎn)管理卡更加豐富，同時(shí)登記（批復(fù)）資產(chǎn)的數(shù)量、位置等信息，如政府儲(chǔ)備土地的面積、方位等，并且附齊圖紙、影像測(cè)量資料等，確保資產(chǎn)的信息精確無(wú)誤。建立非流動(dòng)性資產(chǎn)登記（批復(fù)）制度，一是新政府會(huì)計(jì)制度的客觀(guān)要求，新政府會(huì)計(jì)制度的一大特點(diǎn)是對(duì)資產(chǎn)核算要求賬實(shí)更加精確，對(duì)資產(chǎn)價(jià)值的增減變動(dòng)等后續(xù)計(jì)量更加精確，實(shí)踐中如城市道路等的改擴(kuò)建通常難以按原已入賬的城市道路范圍實(shí)施，安置房資產(chǎn)在已安置情況下應(yīng)相應(yīng)減少安置房資產(chǎn)，沒(méi)有原已入賬的城市道路、安置房資產(chǎn)的數(shù)量、位置等信息，后續(xù)計(jì)量就難以精確反映資產(chǎn)的現(xiàn)行價(jià)值及相應(yīng)實(shí)物。二是公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地等資產(chǎn)形成過(guò)程較復(fù)雜的客觀(guān)要求，該類(lèi)資產(chǎn)形成過(guò)程存在開(kāi)發(fā)建設(shè)模式多樣、實(shí)施主體和資金來(lái)源多樣、涉及部門(mén)多、歷時(shí)較長(zhǎng)等情況，如實(shí)施主體不是政府會(huì)計(jì)主體等，僅依靠加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算方式難以適應(yīng)對(duì)該類(lèi)資產(chǎn)管理的要求，通過(guò)建立非流動(dòng)性資產(chǎn)登記（批復(fù)）制度，可以較好解決該類(lèi)資產(chǎn)形成過(guò)程較復(fù)雜的問(wèn)題。三是可以有效彌補(bǔ)新舊政府會(huì)計(jì)制度過(guò)渡時(shí)期存在的不足。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理應(yīng)確保應(yīng)計(jì)盡計(jì)，才能真正實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的作用。舊政府會(huì)計(jì)制度對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地的財(cái)務(wù)核算較薄弱，需對(duì)歷史的該類(lèi)資產(chǎn)按新政府會(huì)計(jì)制度要求進(jìn)行補(bǔ)充核算，借助非流動(dòng)性資產(chǎn)登記（批復(fù)）制度可較好地糾正存在偏差或進(jìn)行補(bǔ)充核算。四是有利于建立資產(chǎn)信息公開(kāi)報(bào)告制度。加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，必須充分發(fā)揮監(jiān)督部門(mén)、社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，這就要求公開(kāi)、報(bào)告的公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土等資產(chǎn)的成本、數(shù)量、位置等信息更加翔實(shí)全面。五是有利于提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的法律地位，強(qiáng)化管理責(zé)任。目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，更多認(rèn)為是財(cái)務(wù)人員的事情，而要真正管理好行政事業(yè)單位資產(chǎn)，需要單位領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目經(jīng)辦人等共同參與，切實(shí)履行各自職責(zé)，通過(guò)建立非流動(dòng)性資產(chǎn)登記（批復(fù)）制度，使資產(chǎn)管理的要求和責(zé)任更加明確。

4.建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理全國(guó)平臺(tái)系統(tǒng)

建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理全國(guó)平臺(tái)系統(tǒng)，有關(guān)資產(chǎn)管理的規(guī)章制度、資產(chǎn)信息都進(jìn)入平臺(tái)系統(tǒng)，按照先予規(guī)范再逐步公開(kāi)原則推進(jìn)系統(tǒng)建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)出租、出借、出售、處置等均在系統(tǒng)公開(kāi)透明完成。通過(guò)建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理全國(guó)平臺(tái)系統(tǒng)，一是可使行政事業(yè)單位資產(chǎn)信息統(tǒng)計(jì)、報(bào)告更加規(guī)范；二是可使行政事業(yè)單位資產(chǎn)信息更加公開(kāi)透明，提高資產(chǎn)管理的權(quán)威和公信力；三是通過(guò)各地資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)做法、價(jià)格信息等共享，可使資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置等各環(huán)節(jié)運(yùn)作更加快捷高效；四是有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，培育資產(chǎn)評(píng)估、績(jī)效評(píng)估、交易主體等優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)主體，讓更多的優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)主體進(jìn)一步推動(dòng)完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理。

5.加快推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理配套改革

財(cái)政資金管理和資產(chǎn)管理聯(lián)系的紐帶是項(xiàng)目支出管理，加強(qiáng)資產(chǎn)管理必須加強(qiáng)項(xiàng)目支出管理，加快推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理配套改革。（1）建立全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)稅信息化系統(tǒng)。加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，不僅要重構(gòu)完善本級(jí)財(cái)政部門(mén)的業(yè)務(wù)流程，而且要加強(qiáng)部門(mén)間配合以及上下級(jí)財(cái)政部門(mén)間協(xié)調(diào)，需要建立全國(guó)財(cái)稅信息化系統(tǒng)。該系統(tǒng)具有如下屬性：一是具有良好的生態(tài)性，在保證財(cái)政基礎(chǔ)業(yè)務(wù)流程一致情況下，能適應(yīng)各級(jí)財(cái)政業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)上的差異，能較好連接部門(mén)間的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)；二是系統(tǒng)能覆蓋財(cái)政各類(lèi)業(yè)務(wù)且實(shí)現(xiàn)有機(jī)聯(lián)系，如資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)能和項(xiàng)目庫(kù)管理、支付管理、會(huì)計(jì)核算、工程預(yù)決算審核等業(yè)務(wù)間實(shí)現(xiàn)有機(jī)聯(lián)系；三是能實(shí)現(xiàn)信息分類(lèi)快捷精確匯總，通過(guò)對(duì)財(cái)政收支不同角度和屬性的合理分類(lèi)、基礎(chǔ)字段設(shè)置等，能快捷精確地匯總生成各種收支信息，生成與行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理有關(guān)的項(xiàng)目支出及資產(chǎn)信息。結(jié)合財(cái)政在國(guó)家治理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)和支柱作用的定位，財(cái)稅信息化系統(tǒng)應(yīng)成為信息化建設(shè)的典范和基礎(chǔ)。同時(shí)通過(guò)科學(xué)合理地設(shè)立由財(cái)政收支管理、資產(chǎn)管理、政府運(yùn)行成本等組成財(cái)政綜合考核指標(biāo)，可更加全面、客觀(guān)地反映各地社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。（2）加快完善項(xiàng)目支出管理制度。財(cái)政支出分為基本支出和項(xiàng)目支出，基本支出經(jīng)過(guò)多年改革已相對(duì)規(guī)范，項(xiàng)目支出則還需加快完善。公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地等資產(chǎn)大都是項(xiàng)目支出形成，加強(qiáng)管理必須完善項(xiàng)目支出管理。第一，建立項(xiàng)目支出構(gòu)成要素（條件）。參照財(cái)政政策的構(gòu)成要素理論，建立項(xiàng)目支出構(gòu)成要素（條件）。項(xiàng)目支出從是否形成資產(chǎn)看，有的屬于消耗性支出不形成資產(chǎn)，有的屬于資本性支出可形成相應(yīng)資產(chǎn)；從生成機(jī)制看，有的項(xiàng)目如基本建設(shè)項(xiàng)目需多個(gè)部門(mén)審核后方可實(shí)施，有的項(xiàng)目則較簡(jiǎn)單部門(mén)研究后即可實(shí)施；按是否建立支出標(biāo)準(zhǔn)可分為有定額標(biāo)準(zhǔn)支出（如按工程定額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)價(jià)的建設(shè)支出）和無(wú)定額標(biāo)準(zhǔn)支出；從實(shí)施程序看可分為按政府采購(gòu)、工程招投標(biāo)等機(jī)制實(shí)施的支出和直接實(shí)施的支出；按支出是否需審核可分為需經(jīng)審核部門(mén)審核后支付的支出和無(wú)需經(jīng)審核部門(mén)審核直接支付的支出；按資金來(lái)源可分為上下級(jí)資金來(lái)源項(xiàng)目支出和本級(jí)資金來(lái)源項(xiàng)目支出。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目支出的不同分類(lèi)，可以概括構(gòu)成項(xiàng)目支出的基本要素（條件）：支出類(lèi)別、立項(xiàng)機(jī)制、支出標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施機(jī)制、支出審核機(jī)制、資金來(lái)源等，有效的項(xiàng)目支出必須具備這些基本要素（條件）。通過(guò)建立項(xiàng)目支出構(gòu)成要素（條件），一是直觀(guān)的項(xiàng)目支出構(gòu)成要素（條件）的表述，可讓項(xiàng)目責(zé)任單位、責(zé)任人員等在研究、實(shí)施項(xiàng)目時(shí)清楚地知道必須怎么做，應(yīng)注意事項(xiàng)，有利于項(xiàng)目支出的確定和執(zhí)行。二是能較好地推動(dòng)項(xiàng)目支出的規(guī)范化建設(shè)。一方面有利于推動(dòng)項(xiàng)目支出理論研究，另一方面在明確有效的項(xiàng)目支出需具備的構(gòu)成要素（條件）時(shí)，實(shí)際上也明確了無(wú)效的項(xiàng)目支出應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，實(shí)踐中有利于規(guī)范項(xiàng)目支出。三是能較好地適應(yīng)項(xiàng)目支出管理模式多樣的情況。項(xiàng)目支出類(lèi)型多，管理模式多，財(cái)政改革中難以對(duì)所有項(xiàng)目支出制定統(tǒng)一辦法，通過(guò)建立項(xiàng)目支出構(gòu)成要素（條件），允許在項(xiàng)目支出構(gòu)成要素（條件）的差異化不同，既能規(guī)范項(xiàng)目支出，又能適應(yīng)項(xiàng)目支出管理模式多樣情況。第二，完善項(xiàng)目庫(kù)管理制度。在現(xiàn)代財(cái)政制度下，項(xiàng)目庫(kù)管理制度應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政預(yù)算資金管理中等同于政府收支分類(lèi)科目的重要工具。目前各級(jí)財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)管理制度大都明確了項(xiàng)目支出必須納入項(xiàng)目庫(kù)才能支出、優(yōu)先排序、滾動(dòng)管理等非常好的基本原則，但項(xiàng)目庫(kù)管理制度還需改革完善。一是必須真正實(shí)現(xiàn)所有項(xiàng)目支出都必須進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的基本原則。項(xiàng)目支出包括公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備土地等項(xiàng)目都必須進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)，沒(méi)有進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)安排預(yù)算的項(xiàng)目無(wú)法支出。只有所有項(xiàng)目支出全部納入項(xiàng)目庫(kù)管理，才可以全面掌握可形成行政事業(yè)單位資產(chǎn)的項(xiàng)目支出情況，確保行政事業(yè)單位資產(chǎn)應(yīng)計(jì)盡計(jì)；才可以全面掌握項(xiàng)目支出對(duì)財(cái)政資金總體需求情況，編制跨年度項(xiàng)目預(yù)算，避免不顧財(cái)力上項(xiàng)目。二是必須加強(qiáng)項(xiàng)目分類(lèi)研究。財(cái)政支出的項(xiàng)目種類(lèi)繁多，有的項(xiàng)目無(wú)須前期工作無(wú)須另行安排支出，有的項(xiàng)目包括大量前期工作需安排資金保障，如公共基礎(chǔ)設(shè)施從項(xiàng)目策劃到項(xiàng)目批復(fù)，需要實(shí)施大量前期工作，項(xiàng)目正式批復(fù)前需要安排資金予以保障。因此項(xiàng)目什么時(shí)候進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目前期工作階段的支出和實(shí)施階段的支出如何銜接，需要在項(xiàng)目庫(kù)管理中研究完善，才可更好地保障該類(lèi)項(xiàng)目支出。也只有項(xiàng)目庫(kù)能更好地保障政府做出決策的各類(lèi)項(xiàng)目支出時(shí)，項(xiàng)目庫(kù)管理制度才能得到肯定，順利地建立并發(fā)揮作用。三是進(jìn)一步提升項(xiàng)目庫(kù)功能。項(xiàng)目庫(kù)要真正發(fā)揮作用，需要項(xiàng)目單位、人員均參與項(xiàng)目庫(kù)管理，而不僅限于財(cái)政財(cái)務(wù)人員，因此項(xiàng)目庫(kù)不僅要實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算資金管理的功能，而且應(yīng)具備項(xiàng)目管理的功能，既可實(shí)現(xiàn)按項(xiàng)目有機(jī)分類(lèi)匯總、預(yù)算編制；也可反映項(xiàng)目實(shí)施、資金支付和支出核算等情況；還可實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，如在項(xiàng)目出現(xiàn)進(jìn)度較慢，項(xiàng)目完成后沒(méi)有及時(shí)結(jié)算形成相應(yīng)資產(chǎn)時(shí)，及時(shí)提醒相關(guān)責(zé)任人員。四是項(xiàng)目庫(kù)管理能夠匯總核算完成項(xiàng)目的全部費(fèi)用。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目通常都有前期工作階段、實(shí)施階段，且各階段會(huì)發(fā)生種類(lèi)繁多費(fèi)用，如工可費(fèi)、農(nóng)轉(zhuǎn)用費(fèi)用、土地房屋征收費(fèi)、建安費(fèi)用等，通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)管理，能夠匯總核算各階段的全部費(fèi)用，正確核算項(xiàng)目成本，形成完整資產(chǎn)價(jià)值?？傊?，完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度，建立現(xiàn)代財(cái)政管理制度，需要廣大財(cái)政工作者堅(jiān)持以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，從內(nèi)部做起，從基礎(chǔ)做起，深入改革創(chuàng)新，使財(cái)政真正成為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，發(fā)揮財(cái)政應(yīng)有的職能作用。

作者：姜偉青 單位：廈門(mén)市集美區(qū)財(cái)政局