公共部門(mén)危機(jī)公共管理論文
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一引言
2003年春節(jié)過(guò)后，在中國(guó)發(fā)生了一場(chǎng)嚴(yán)重的急性傳染性疾病SARS，波及面廣，影響深遠(yuǎn)。這場(chǎng)災(zāi)難的背后，暴露出中國(guó)政府在預(yù)防控制突發(fā)性事件問(wèn)題上的薄弱之處。SARS事件給政府提出了一個(gè)重要的課題：在經(jīng)濟(jì)全球一體化，人員往來(lái)頻繁、資訊高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，如何系統(tǒng)地防控重大突發(fā)事件，使其影響降低到最小。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面存在不少缺陷。這些方面主要表現(xiàn)在，處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往是衛(wèi)生部門(mén)一家的事，缺少其他部門(mén)的通力合作；政府在指揮處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)缺位；日常應(yīng)急儲(chǔ)備缺乏；信息報(bào)告系統(tǒng)分散、緩慢等．這些缺陷直接導(dǎo)致了在突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)時(shí)，應(yīng)急反應(yīng)的行動(dòng)遲緩、手段匱乏。
社會(huì)意義上的突發(fā)事件主要有以下幾類(lèi)：國(guó)防突發(fā)事件、傳染性疾病突發(fā)事件、科學(xué)實(shí)驗(yàn)突發(fā)事件、交通事故突發(fā)事件；自然突發(fā)事件如地震、洪水、山體滑坡等自然災(zāi)害。各類(lèi)突發(fā)事件都有其特點(diǎn)，其共性是突然發(fā)生，難以預(yù)知，危害巨大，影響深遠(yuǎn)。
二SARS事件引發(fā)對(duì)公共危機(jī)管理的思考
這場(chǎng)突如其來(lái)的“非典”席卷了大半個(gè)中國(guó)，給人民的生命健康帶來(lái)了威脅，并給社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)生活帶來(lái)了巨大影響．它不僅使我國(guó)面臨前所未有的危機(jī)，也使政府的公共管理面臨著一個(gè)新課題，即如何管理危機(jī)狀態(tài)下的社會(huì)．隨著現(xiàn)代政府管理的復(fù)雜性日益加劇，政府管理的脆弱性亦日漸突出，特別是當(dāng)社會(huì)爆發(fā)危機(jī)時(shí)，政府往往手足無(wú)措、難以應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致危機(jī)的后果迅速擴(kuò)散，社會(huì)陷入混亂，進(jìn)而危及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展．因此，如何將危機(jī)狀態(tài)下的社會(huì)有序地管理起來(lái)，使危機(jī)給社會(huì)造成的危害達(dá)到最小限度，無(wú)疑成為政府管理活動(dòng)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
（一）公共危機(jī)管理的概念
危機(jī)管理一詞最早出現(xiàn)在1986年出版的《危機(jī)管理：為不可避免的事而計(jì)劃》一書(shū)(CrisisManagement：planningfortheinevitable)該書(shū)的作者StevenFink曾在1979參加過(guò)美國(guó)三里島核電站事件的處理工作，之后，他對(duì)危機(jī)管理進(jìn)行比較系統(tǒng)的研究．但最早國(guó)外在危機(jī)管理方面的研究可以追溯到20世紀(jì)30年代，當(dāng)時(shí)資本主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)促使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)企業(yè)的防衛(wèi)管理的研究．但當(dāng)時(shí)的危機(jī)管理研究只不過(guò)是單純的危險(xiǎn)對(duì)策、保險(xiǎn)管理、安全技術(shù)和防災(zāi)計(jì)劃。20世紀(jì)70年代，美國(guó)學(xué)者R．Blake和I．Mouton針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)行為的有效性進(jìn)行了深入的研究，并建立了相應(yīng)的指標(biāo)系統(tǒng)。20世紀(jì)80年代，一些學(xué)者開(kāi)始將政治科學(xué)中的危機(jī)理論擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)及管理領(lǐng)域，探討企業(yè)在陷入危機(jī)后的緊急對(duì)策問(wèn)題．到了20世紀(jì)80年代末，美國(guó)學(xué)者在研究企業(yè)危機(jī)現(xiàn)象時(shí)，提出將管理失誤作為危機(jī)起源來(lái)研究其過(guò)程機(jī)理．我國(guó)在危機(jī)管理方面的研究起步較晚，在20世紀(jì)90年代才展開(kāi)了企業(yè)危機(jī)管理的研究，而公共管理危機(jī)的研究近幾年在中國(guó)才初見(jiàn)端倪。公共危機(jī)管理是政府針對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的管理，目的是通過(guò)提高政府對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)見(jiàn)能力和危機(jī)發(fā)生后的救治能力，及時(shí)、有效處理危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定，恢復(fù)公眾對(duì)政府的信任。
（二）發(fā)達(dá)國(guó)家公共危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)
在危機(jī)管理方面，美、日、俄等國(guó)的做法值得借鑒．主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：建立制度化的組織機(jī)制．科學(xué)的危機(jī)管理組織是實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理高效化的關(guān)鍵。為此，許多國(guó)家都建立了全方位的既相對(duì)獨(dú)立又高度協(xié)作的危機(jī)管理組織體系．美國(guó)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系最具代表性．這一體系縱向上是以國(guó)家(聯(lián)邦疾病控制與預(yù)防系統(tǒng))——州(醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng))——地方(城市醫(yī)療應(yīng)對(duì)系統(tǒng))三級(jí)公共衛(wèi)生系統(tǒng)為基本架構(gòu)；橫向上是以公共衛(wèi)生、執(zhí)法、醫(yī)療服務(wù)和第一現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)人員為基本架構(gòu)。這種縱橫交錯(cuò)的組織系統(tǒng)保證了政府進(jìn)行多維度的、多領(lǐng)域聯(lián)動(dòng)的危機(jī)管理．
建立完備的法律機(jī)制。在一個(gè)法制國(guó)家，法律是人們行動(dòng)的準(zhǔn)繩．在有關(guān)法律規(guī)定之下，政府、相關(guān)部門(mén)、民眾才能在突發(fā)事件面前不至于束手無(wú)策，依法行使自己的權(quán)利和義務(wù)。多國(guó)的實(shí)踐表明，制定完備的緊急狀態(tài)法是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的有效保證。
建立完善的預(yù)警機(jī)制，美、日等國(guó)都建立有立體的危機(jī)信息收集處理網(wǎng)絡(luò)，并進(jìn)行常規(guī)的訓(xùn)練和演習(xí)．如日本的防地震演習(xí)和美國(guó)的防恐演練都在定期舉行。
建立高效的應(yīng)對(duì)機(jī)制．快速有效的應(yīng)對(duì)措施是實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理的重要環(huán)節(jié)．在俄羅斯解決莫斯科人質(zhì)事件中，俄羅斯危機(jī)管理系統(tǒng)的高效運(yùn)作使得危機(jī)事件迅速解決。建立開(kāi)放的溝通機(jī)制．信息溝通是維護(hù)公民知情權(quán)的需要，而傳媒則是信息溝通的重要途徑。為此，國(guó)外都非常重視發(fā)揮傳媒在危機(jī)管理中的作用。媒體客觀公開(kāi)地報(bào)道突發(fā)事件，有助于傳遞政府的政策，緩解民眾的緊張情緒，減少危機(jī)帶來(lái)的潛在損失。
（三）公共危機(jī)管理系統(tǒng)模型
基于以上的論述，公共危機(jī)管理主要分為三個(gè)部分的工作，一是危機(jī)預(yù)警，二是危機(jī)預(yù)防，三是危機(jī)處理．
危機(jī)預(yù)警是指根據(jù)系統(tǒng)外部環(huán)境及內(nèi)部條件的變化，通過(guò)對(duì)危機(jī)現(xiàn)象、危機(jī)先兆和危機(jī)起因的嚴(yán)密監(jiān)測(cè)，并對(duì)所獲得的信息進(jìn)行處理，進(jìn)而對(duì)系統(tǒng)未來(lái)可能發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行預(yù)測(cè)和報(bào)警。具體說(shuō)，就是指政府對(duì)危機(jī)的預(yù)測(cè)能力，例如，對(duì)于自然災(zāi)害，可以通過(guò)加強(qiáng)天氣地震等預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確性來(lái)提高預(yù)警能力，對(duì)于人為的災(zāi)害則主要通過(guò)培養(yǎng)社會(huì)及公眾的危機(jī)意識(shí)來(lái)提高預(yù)警能力。危機(jī)預(yù)警是危機(jī)管理的前提，屬于預(yù)測(cè)性質(zhì)的工作。
危機(jī)預(yù)防指的是對(duì)于收到的預(yù)警信號(hào)，采取及時(shí)的響應(yīng)措施，最大限度地避免危機(jī)的發(fā)生．是對(duì)策性工作．例如疫病在某地區(qū)的突然爆發(fā)，其他地區(qū)在得知該信息后，應(yīng)立刻采取措施，防止該疫病在本地區(qū)蔓延。
危機(jī)處理是指危機(jī)發(fā)生之后，如何有效應(yīng)對(duì)危機(jī)，使危機(jī)造成的損失降低到最小的限度．無(wú)數(shù)的事實(shí)證明，大多數(shù)人為危機(jī)是無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，所以，危機(jī)過(guò)后的危機(jī)處理顯得尤為重要，是公共危機(jī)管理的核心之所在。
其三者的關(guān)系如圖1模型所示．危機(jī)預(yù)警是公共危機(jī)管理的第一步，也是最重要的一步，提高預(yù)警能力有助于提高整體的公共危機(jī)管理能力；危機(jī)預(yù)防則是危機(jī)管理系統(tǒng)的中間環(huán)節(jié)，一方面響應(yīng)危機(jī)預(yù)警發(fā)出的信號(hào)，另一方面配合危機(jī)處理．危機(jī)處理發(fā)生之后，把信息反饋至危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，預(yù)警機(jī)構(gòu)把信息匯總分析后，為下一次危機(jī)的發(fā)生提供預(yù)警信息。
三結(jié)束語(yǔ)
從SARS對(duì)中國(guó)乃至對(duì)全球的襲擊到屢遭恐怖襲擊的美國(guó)，我們看到，在國(guó)際關(guān)系日趨復(fù)雜，環(huán)境遭受大量破壞的當(dāng)今社會(huì)，恐怖事件和自然災(zāi)害發(fā)生的頻率越來(lái)越高，危害越來(lái)越大，如何有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)是對(duì)政府和公眾提出的新課題．盡管關(guān)于危機(jī)管理的研究還處于早期階段，但是就目前的研究來(lái)看，危機(jī)管理涉及到管理學(xué)、心理學(xué)、財(cái)務(wù)、公共關(guān)系和人力資源等多種學(xué)科，因此可以說(shuō)公共危機(jī)管理系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，其建設(shè)和完善需要大量的專(zhuān)家學(xué)者和政府部門(mén)對(duì)其進(jìn)行研究論證，相信在此領(lǐng)域的研究將大有作為。