農(nóng)村教育財政體制研究及國際化比較

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摘要：當(dāng)前，黨和政府大力推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。東北屬于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后地區(qū)，東北農(nóng)村教育普遍存在經(jīng)費(fèi)不足、扶持力度不夠、管理水平偏低等問題。優(yōu)化東北農(nóng)村教育財政體制，是為廣大農(nóng)村學(xué)生，尤其是義務(wù)教育階段學(xué)生提供公平而有質(zhì)量教育的關(guān)鍵。通過比較美國、日本等發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗，提出了優(yōu)化分配機(jī)制、建立專項補(bǔ)貼等一系列建議，以促進(jìn)我國東北農(nóng)村教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：教育財政；農(nóng)村發(fā)展；義務(wù)教育；制度創(chuàng)新；東北經(jīng)濟(jì)

中華人民共和國成立后，全國約有5.5億人，文盲率高達(dá)80%，在黨和國家的大力推動下，我國基礎(chǔ)教育建設(shè)取得了巨大的成就。1986年，我國通過了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，正式確立了義務(wù)教育制度；2005年，我國高中階段毛入學(xué)率已達(dá)到52.7%，其中農(nóng)村普通高中招生人數(shù)已達(dá)576.31萬人；至2007年底，全國普及九年義務(wù)教育人口覆蓋率達(dá)到99.3%；2018年，全國共有義務(wù)教育學(xué)校21.4萬所，高中學(xué)校2.43萬所，九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到94.2%。我國農(nóng)村教育的發(fā)展和城市相比仍然存在一定的差距。我國人口眾多，各地區(qū)、各省份之間發(fā)展差異較大，我國東北地區(qū)（黑龍江省、吉林省、遼寧省）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與教育水平都相對滯后，尤其是東北農(nóng)村地區(qū)。優(yōu)化農(nóng)村教育財政體制、資源配置，是提升東北農(nóng)村教育教學(xué)質(zhì)量、解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展不平衡、促進(jìn)社會公平正義實現(xiàn)的關(guān)鍵。

一、東北農(nóng)村教育財政體制現(xiàn)狀

（一）整體發(fā)展勢頭向好得益于改革開放四十多年來國家高度重視農(nóng)村教育發(fā)展，東北農(nóng)村教師規(guī)模不斷擴(kuò)大，學(xué)歷層次持續(xù)提高，超半數(shù)財政性教育經(jīng)費(fèi)投向農(nóng)村地區(qū)，使農(nóng)村義務(wù)教育狀況整體發(fā)展勢頭向好。據(jù)《中國農(nóng)村教育發(fā)展報告2019》顯示，2017年義務(wù)教育學(xué)校數(shù)為321901所，其中，城區(qū)為41196所，鎮(zhèn)區(qū)為79072所，鄉(xiāng)村為201633所。我國農(nóng)村教育面廣量大，依然是中國基礎(chǔ)教育的主戰(zhàn)場。

（二）存在的問題1.城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)存在差距一個不容忽視的現(xiàn)實是，我國城鄉(xiāng)發(fā)展水平以及區(qū)域內(nèi)收入水平差距是持續(xù)存在的。數(shù)據(jù)顯示，2017年全國普通小學(xué)生均公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出達(dá)10199.12元，其中農(nóng)村為9768.57元。同年全國普通初中生均公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出達(dá)14641.15元，其中農(nóng)村為13447.08元?？梢?，盡管國家持續(xù)加大教育經(jīng)費(fèi)投入，但農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)增幅依然低于全國平均水平，尤其是在農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量占全國學(xué)校數(shù)量整體近62.64%的情況下，這一差距不容樂觀。2.財政撥付方式有待改善我國目前采取的撥款方式較為單一，對地域類型、辦學(xué)條件、生源狀況考慮欠缺，客觀上造成部分地區(qū)、部分學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)不足。以東北農(nóng)村為例。東北三省屬于高寒地區(qū)，取暖費(fèi)是秋、冬季辦學(xué)的一筆重要支出，目前東北農(nóng)村學(xué)校還存在取暖費(fèi)不足的問題。再如寄宿制學(xué)校，財政支出也會高于普通非寄宿制的學(xué)校。3.教育經(jīng)費(fèi)撥款不足東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速慢、教育經(jīng)費(fèi)撥款不足，導(dǎo)致這一局面主要有以下兩方面原因：第一，東北地區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不理想。以2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，東北三省平均GDP增速均徘徊在4.2%的水平，低于全國6.1%的平均水平。在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，地方政府所擁有的教育財政預(yù)算本就少于發(fā)達(dá)地區(qū)，由于教育經(jīng)費(fèi)短缺，導(dǎo)致東北地區(qū)辦學(xué)條件較差，中小學(xué)負(fù)債情況比較嚴(yán)重。第二，人口外流嚴(yán)重、人口增長率低，導(dǎo)致適齡生源數(shù)量減少。根據(jù)2017年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女達(dá)1406.63萬人，近80%的隨遷子女就讀于公辦學(xué)校，留守兒童數(shù)量繼續(xù)減少。近些年來，東北地區(qū)常住人口持續(xù)呈現(xiàn)負(fù)增長，根據(jù)2019年末的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，遼寧、黑龍江、吉林三省的人口增長率分別為-0.17%、-0.58%和-0.49%。人口負(fù)增長，意味著接受義務(wù)教育的適齡兒童數(shù)量在逐年減少，讓本就根基薄弱的農(nóng)村教育財政體制雪上加霜。

二、國際農(nóng)村教育財政體制比較研究

我國自改革開放后才開始大力推廣義務(wù)教育，起步時間較晚、經(jīng)驗有限。美國、日本兩國均為等發(fā)達(dá)國家，城市化起步較早，在縮小城鄉(xiāng)教育差異的經(jīng)驗上有一定的積累，并且稅收體制與我國近似，對于解決我國農(nóng)村教育財政體制的諸多問題，具有一定的參考價值。

（一）美國的教育財政體制在很長一段歷史時期內(nèi)，美國的教育財政體制采取的是聯(lián)邦、州、學(xué)區(qū)三級投資管理體制，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理由地方學(xué)區(qū)責(zé)任，管理方式相對分散。這也符合美國分權(quán)制，充分給予各州義務(wù)教育自主權(quán)的特色。第二次世界大戰(zhàn)后，為適應(yīng)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，讓教育財政體制能夠垂直、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)，州政府加大了對地方學(xué)區(qū)財政撥款的力度，基礎(chǔ)教育的最大財政主體逐漸變?yōu)橹菡?，并逐年加大?jīng)費(fèi)支出的比例和種類，漸漸形成集中的管理方式。需要注意的是，美國因為不存在中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，因此公立義務(wù)教育不分城市和農(nóng)村，統(tǒng)一實行一體化的政策和財政體制，政府投入的比例較大。這是與我國農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)主要是由縣、鄉(xiāng)財政負(fù)擔(dān)最大的不同。但是美國的農(nóng)村教育財政體制并非完美無缺，這種以州為義務(wù)教育投資主體的財政體制只能保證各州內(nèi)各學(xué)區(qū)教育機(jī)會的相對公平，而不能滿足全國范圍內(nèi)各州的教育公平。這種以脫離聯(lián)邦政府為主導(dǎo)的資金籌措和分配機(jī)制，無法在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)教育公平。

（二）日本的農(nóng)村教育財政體制日本的農(nóng)村教育財政體制主要經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段。第一階段是明治維新時期至第二次世界大戰(zhàn)期間。早在19世紀(jì)明治維新時期，日本就把發(fā)展基礎(chǔ)教育作為增強(qiáng)國力的重點。日本分為中央、都道府縣、市町村的三級行政劃分，當(dāng)時中央政府財務(wù)緊張，于是開始由地方政府，即町村為負(fù)擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主力，令不少稅收較少的町村政府入不敷出。第二發(fā)展階段是第二次世界大戰(zhàn)后至今。戰(zhàn)后的日本政府百廢待興，因此對義務(wù)教育的機(jī)制進(jìn)行了較大的調(diào)整。如將義務(wù)教育時間延長為9年，建立了地方財政平衡交付金制度，并于1958年日本頒布《義務(wù)教育諸學(xué)校設(shè)施費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》，逐漸形成了地方交稅、國庫支出的教育財政特色。近年來，日本的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)是由三級政府共同分擔(dān)，其中中央政府負(fù)擔(dān)主要經(jīng)費(fèi)，都道府縣分擔(dān)部分教師的工資，而市町村級財政只負(fù)擔(dān)校舍建設(shè)和困難學(xué)生補(bǔ)助等。值得借鑒的是，日本政府用于教育服務(wù)的地方交付稅占比相當(dāng)高，在整個公共教育經(jīng)費(fèi)中的占比為15%左右，約占國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值的5%。

三、東北農(nóng)村教育財政體制優(yōu)化建議

針對當(dāng)下東北農(nóng)村教育財政體制出現(xiàn)的一些問題，借鑒美國、日本兩國的經(jīng)驗，提出如下優(yōu)化建議：

（一）明確各級政府財政職責(zé)義務(wù)教育城鄉(xiāng)非均衡化發(fā)展的財政體制，是制約我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的關(guān)鍵點。因此，建議在落實中央、省級和地方三級義務(wù)教育投入體制的同時，可以借鑒日本的教育費(fèi)用分配機(jī)制，提高財政教育支出比重，增加整體義務(wù)教育投入的支出比例，并有針對性地提升針對貧困地區(qū)的教育財政分配比例。

（二）拓展教育經(jīng)費(fèi)籌措渠道東北三省均屬于農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口比例大，受到村落分散、交通不便利、冬季漫長等一系列客觀不利條件的制約，使東北農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制，各級政府財力有限，單純依靠政府撥款杯水車薪。建議采取通過企業(yè)捐贈、社會捐資、教育債券等多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)，拓寬社會組織參與義務(wù)教育事業(yè)的途徑。

（三）關(guān)注貧困地區(qū)義務(wù)教育弱勢群體東北農(nóng)村屬于義務(wù)教育薄弱地區(qū)，針對該地區(qū)的實際情況，建議中央財政借鑒美國聯(lián)邦政府推進(jìn)義務(wù)教育財政均衡配置的舉措，安排專項經(jīng)費(fèi)對特別貧困地區(qū)的義務(wù)教育實施整批補(bǔ)助，并改善貧困地區(qū)的辦學(xué)條件與師資隊伍，為東北農(nóng)村地區(qū)提供教育專項補(bǔ)助，用于校舍危房改造、添置新教學(xué)設(shè)備，并提升供暖費(fèi)的額度，改善東北農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件。省級財政提供義務(wù)教育助學(xué)金，幫助各省農(nóng)村貧困生順利完成義務(wù)教育。針對東北農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工的隨遷子女，為其建立進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)制度，以保障他們能夠獲得優(yōu)質(zhì)均等的義務(wù)教育服務(wù)。

四、結(jié)語

在黨和國家的大力推動下，我國義務(wù)教育發(fā)展成果顯著，我國東北農(nóng)村受經(jīng)濟(jì)發(fā)展等條件制約，在教育財政體制方面還存在明顯不足。通過借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗，再結(jié)合我國實際情況，從政策傾斜、提升分配比例、拓展籌資渠道、提供專項補(bǔ)助等幾個方面提出合理化建議，以改善我國東北農(nóng)村教育財政體制，促進(jìn)我國東北農(nóng)村教育協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)社會公平正義。

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作者：宋晗 單位：吉林省社會科學(xué)院