公共管理和經(jīng)濟(jì)管理的區(qū)別精選(九篇)

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第1篇：公共管理和經(jīng)濟(jì)管理的區(qū)別范文

摘要：不同的法律部門有不同的法益目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)法的法益目標(biāo)應(yīng)是經(jīng)濟(jì)法首先追逐和實(shí)現(xiàn)的利益即社會公共利益。這種法益目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)基本權(quán)為權(quán)利外形，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的"公平"為核心。經(jīng)濟(jì)法的法益目標(biāo)的社會根源，是經(jīng)濟(jì)法所調(diào)整的社會關(guān)系，它是以社會公共性為根本特征的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系。經(jīng)濟(jì)法的法益目標(biāo)依靠社會整體調(diào)節(jié)機(jī)制的作用而實(shí)現(xiàn)。

我國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展是同我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密聯(lián)系的。在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，正確地確定與把握經(jīng)濟(jì)法的利益保護(hù)目標(biāo)日益顯得必要。人們不可能設(shè)想，經(jīng)濟(jì)法將以保護(hù)社會上存在的所有形態(tài)的利益作為自己的任務(wù)。同樣，也不可能設(shè)想，經(jīng)濟(jì)法會不加區(qū)別地將任何具體形態(tài)的利益作為自己的首要保護(hù)目標(biāo)。究竟它應(yīng)確定什么樣的利益保護(hù)目標(biāo)即法益目標(biāo)，這就是本文所要探討的主題。

一、經(jīng)濟(jì)法首要的法益目標(biāo)--社會公共利益

(一)利益與法益目標(biāo)

法益應(yīng)為法律保護(hù)的利益。[1]任何部門法都將保護(hù)一定的利益作為自己的任務(wù)，或言之，將追逐和實(shí)現(xiàn)一定的利益作為自己的目標(biāo)。所以，所有部門法都有自己的法益目標(biāo)。

當(dāng)我們討論法益之時(shí)，不可避免地會注意到社會上存在的"利益"。法益和利益的關(guān)系如何?

無疑，利益先于法益而存在，它是指在一定的社會形式中滿足社會成員生存、發(fā)展需要的客觀對象。[2]利益總是滿足社會成員的生存和發(fā)展需要的，不能滿足社會成員生存、發(fā)展需要者，不能成其為利益。利益不限于有形的物質(zhì)利益，也包括無形的利益(如名譽(yù)等)，它們都可能成為法律所保護(hù)的利益。但是，利益并非都是法益。只有當(dāng)某些利益成為一定法的目的，并受到其保護(hù)時(shí)才成為法益。

法益目標(biāo)結(jié)構(gòu)在法益目標(biāo)的討論中應(yīng)該給以特別注意。法益目標(biāo)結(jié)構(gòu)有兩種不同的含義：一是依保護(hù)形態(tài)而區(qū)分，法益應(yīng)由積極的法益和消極的法益構(gòu)成。前者，指法律保護(hù)和積極實(shí)現(xiàn)的利益；后者，指法律消極地排除他人之侵害。二是以法律的直接保護(hù)和間接保護(hù)加以區(qū)分，法益由直接法益和間接法益組成。顯然，后者有著特別的意義。就總體而言，我國法律體系中諸多法律部門共同擔(dān)當(dāng)著保護(hù)和實(shí)現(xiàn)自然人(公民)利益、法人利益、國家利益和社會公共利益的任務(wù)。但就每一個法律部門而言，它不可能毫無主次地平行地保護(hù)和實(shí)現(xiàn)上述每一種利益，而只能首先保護(hù)和實(shí)現(xiàn)一種性質(zhì)的利益，而后由法律反射進(jìn)而實(shí)現(xiàn)又一種利益，或間接地實(shí)現(xiàn)另一種性質(zhì)的利益。由此，每+個法律部門的法益只能是一個凸現(xiàn)一種利益目標(biāo)，并由多種利益目標(biāo)組成的利益保護(hù)結(jié)構(gòu)。這種不同的法益結(jié)構(gòu)，雖不能認(rèn)為是劃分不同法律部門的標(biāo)準(zhǔn)，但對辨別不同法律部門，尤其是把握不同法律部’門的功能及其本質(zhì)，判斷行為的違法性，有著不可忽視的意義。

(二)從理論到實(shí)踐--經(jīng)濟(jì)法追求對社會公共利益的保護(hù)

1．社會公共利益的獨(dú)立存在是社會進(jìn)步的表現(xiàn)

在高度集中的經(jīng)濟(jì)體制下，在法益結(jié)構(gòu)上除忽視公民、法人的獨(dú)立利益外，還混淆了社會公共利益與國家利益的區(qū)別。而理論與實(shí)踐都表明，社會與國家、個人是相互區(qū)別的，即"社會成了與國家相對立的一個私人領(lǐng)域，一方面，它清楚地從公共權(quán)力中分化出來，另一方面，在市場經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)之中，生活的再生產(chǎn)超出了私人家政的限制，在這個意義上，社會成為一種共同關(guān)心的對象。"[3]經(jīng)過改革，不僅公民、法人的利益通過立法被肯定下來，而且，社會公共利益也作為一種獨(dú)立的利益被肯定下來了01982年憲法第51條條規(guī)定，"中華人民共和國公民在行使自由與權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。"1986年的民法通則第7條規(guī)定，"民事活動應(yīng)當(dāng)尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。"這表明，社會公共利益已通過立法成為法益了，這無疑是一大社會進(jìn)步。遺憾的是，經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)中還沒有如此明確地對社會公共利益作出規(guī)定。

在一些法學(xué)著作中，有時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)"公共利益"、"社會公共利益"的不同提法。但是，這是相互聯(lián)系又意義不同的概念，不可等同之。民法學(xué)家史尚寬在談到"公益"時(shí)曾指出，"在日本民法不用’公益’二字，而易以’公共福祉’者，蓋以公益易解為偏于國家的利益，為強(qiáng)調(diào)社會性之意義，改用’公共福祉’字樣，即為公共福利。其實(shí)，公共利益不獨(dú)國家的利益，；社會的利益亦包括在內(nèi)。"[4]這表明，公共利益是上位概念，社會利益和國家利益同為并列的下位概念。當(dāng)然，國家利益有時(shí)也包括一定的社會公共利益，但這多是在國家與國家交往之時(shí)。應(yīng)該說，社會公共利益與國家利益相區(qū)別而存在是普遍的，而國家利益包含社會公共利益是特殊情形，不能因特殊情形而否定社會公共利益與國家利益分別存在的普遍性的價(jià)值。

2、凸現(xiàn)社會公共利益的法益結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)法的法益結(jié)構(gòu)，而不是民商法的法益結(jié)構(gòu)

如上所述，不同的法律部門有著不同的法益結(jié)構(gòu)，適應(yīng)不同社會關(guān)系調(diào)整的需要。國外的經(jīng)驗(yàn)表明，民法、商法的法益結(jié)構(gòu)是由民法典確定的，它不因采取民商分立和民商合一的不同體制而不同。在我國，現(xiàn)存的民法、商法的法益結(jié)構(gòu)是由民法通則確定的。作為宗旨性條款的民法通則第1條規(guī)定，"保障公民、法人的合法的民事權(quán)益"。同時(shí)，如上述第7條規(guī)定，"不得損害社會公共利益"。這表明，我國民法、商法既保護(hù)公民、法人的個別利益(個別主體的利益)，也保護(hù)社會公共利益。并且，公民、法人利益的保護(hù)是第一位的，不損害社會公共利益只是防止權(quán)利濫用的前提。這就是所謂的民法、商法的法益結(jié)構(gòu)。毫無疑問，這種法益結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了民法、商法所確認(rèn)的意思自治與合同自由、經(jīng)營自由和用工自由，最能實(shí)現(xiàn)市場進(jìn)入的自由和競爭的自由。同時(shí)，社會經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的與自由、公平競爭相悖的現(xiàn)象，也確實(shí)可以依照民法、商法所規(guī)定的誠實(shí)信用原則、權(quán)利濫用禁止原則和公序良俗原則得到某種程度的糾正。尤其是，當(dāng)民法由個人本位向社會本位發(fā)展，商法的公法化日漸明顯之時(shí)，民法、商法在制止上述現(xiàn)象和維護(hù)自由、公平競爭秩序中被賦予了新的功能。換言之，這種法益結(jié)構(gòu)可以在社會的理念上借助民法、商法的規(guī)范，為糾正違反公平競爭行為作出努力。但是，違反公平競爭行為所直接侵犯的往往不是某個公民、法人的利益，而是社會公共利益。或言之，它是通過侵犯社會公共利益，侵害市場經(jīng)濟(jì)秩序，而侵害公民、法人的個體利益的。因此，將公民、法人個體利益作為第一保護(hù)目標(biāo)的民法、商法法益結(jié)構(gòu)不適應(yīng)糾正違反公平競爭行為和破壞宏觀經(jīng)濟(jì)管理秩序的行為的需要。相反，將社會公共利益作為第一保護(hù)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)法的法益結(jié)構(gòu)可以適應(yīng)首先保護(hù)社會公共利益，或適應(yīng)通過保護(hù)社會公共利益而實(shí)現(xiàn)從總體上保護(hù)每個公民、法人利益的需要。經(jīng)濟(jì)法的法益結(jié)構(gòu)并非忽視公民、法人的利益，而是通過對社會公共利益的保護(hù)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對公民、法人利益的保護(hù)。這種法益結(jié)構(gòu)只是凸現(xiàn)了對社會公共利益的保護(hù)，而不是將社會公共利益作為唯一的利益進(jìn)行保護(hù)。無疑，對于社會公共利益的保護(hù)，可以建立一種秩序，使公民個人利益、法人個別利益、國家利益最大限度地得以實(shí)現(xiàn)，但同時(shí)又使這諸多利益實(shí)現(xiàn)的任意性得到節(jié)制。

(三)社會公共利益的內(nèi)涵

何為"社會公共利益"?用共同的習(xí)慣語言來說，社會公共利益就是指那些廣泛地被分享的利益。[5]但是，如何揭示它在經(jīng)濟(jì)法中的內(nèi)涵，學(xué)者和法律實(shí)務(wù)界則有許多不同見解。

其一，認(rèn)為社會公共利益即自由競爭自體。[6]

其二，認(rèn)為社會公共利益是確保對等交易權(quán)的恢復(fù)。[7]

其三，認(rèn)為社會公共利益既指自由競爭，又指廣泛的國民經(jīng)濟(jì)利益，即國民經(jīng)濟(jì)之均衡發(fā)展。[8]

其四，認(rèn)為社會公共利益原則上是指自由競爭的經(jīng)濟(jì)秩序，但限制競爭而維護(hù)的價(jià)值大于自由競爭維護(hù)的價(jià)值時(shí)，此種限制競爭并不違公共利益。日本最高裁判所即持此立場。何為限制競爭維護(hù)的社會公共利益?有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)包括環(huán)境保護(hù)、公害防止、產(chǎn)品安全、善良風(fēng)俗及事業(yè)者之自衛(wèi)所采取的行為。[9]

其五，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法上的社會公共利益是競爭秩序的維持和：-般消費(fèi)者利益的保護(hù)。[10]

其六，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法上的公共利益(實(shí)際是指社會公共利益)是指包含生產(chǎn)者、消費(fèi)者在內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)整體的利益。[11]

其七，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法上的公共利益(實(shí)際是指社會公共利益)是指以確保消費(fèi)者利益為基調(diào)的國民經(jīng)濟(jì)民主的健全發(fā)展。[12]

以上各種社會公共利益的見解，多從市場管理法和市場秩序的角度考慮問題，甚至從更狹小的范圍討論問題，即只從競爭法的視野討論社會公共利益。我國經(jīng)濟(jì)法的主張大多認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)法不僅包括市場管理法，還應(yīng)包括宏觀經(jīng)濟(jì)管理法。這樣，社會公共利益僅指自由競爭秩序，就顯得窄了些。所以，上述第三種見解，將自由公平競爭秩序和國民經(jīng)濟(jì)利益共同作為社會公共利益的內(nèi)涵更好些?；蜓灾?，應(yīng)將自由公平競爭秩序的維持和宏觀經(jīng)濟(jì)管理秩序的維持共同作為社會公共利益的內(nèi)涵。

經(jīng)濟(jì)法將社會公共利益作為其法益，其特征是：

1．以經(jīng)濟(jì)基本權(quán)為權(quán)利外形

任何一種法益結(jié)構(gòu)中的首要保護(hù)的利益都需采用一定的權(quán)利外形。如果說，法益結(jié)構(gòu)中的反射利益和間接保護(hù)利益可以不依賴于權(quán)利外形，那么，首要的直接保護(hù)的利益則不能避免采用權(quán)利外形。譬如，民法保護(hù)的公民、法人的利益以民事權(quán)利為權(quán)利外形。同樣，經(jīng)濟(jì)法保護(hù)的社會公共利益應(yīng)以經(jīng)濟(jì)基本權(quán)為權(quán)利外形。

何為經(jīng)濟(jì)基本權(quán)?經(jīng)濟(jì)基本權(quán)有廣義與狹義之別。廣義的經(jīng)濟(jì)基本權(quán)，是指滿足人們生活所必要的生產(chǎn)、消費(fèi)經(jīng)濟(jì)活動的基本權(quán)利。[13]狹義的經(jīng)濟(jì)基本權(quán)是指抑制大企業(yè)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的濫用和對一般消費(fèi)者、多數(shù)中小企業(yè)的保護(hù)。"[14]顯然，廣義的經(jīng)濟(jì)基本權(quán)失之范圍過寬，狹義的經(jīng)濟(jì)基本權(quán)范圍適當(dāng)，比較適合作為經(jīng)濟(jì)法保護(hù)的社會公共利益的權(quán)利外形。

2．社會公共利益的核心是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的"公平"(或公正)

公正"意味著對同樣環(huán)境中的人一視同仁，并且，應(yīng)使約束以同樣標(biāo)準(zhǔn)適用于所有人，不問其階級和身份。在實(shí)踐上，這往往與要求法治而不是(任意的)人治聯(lián)系在一起。"[15]所謂經(jīng)濟(jì)法上的公平與公正，是指經(jīng)濟(jì)法確保進(jìn)入市場的商事主體(即市場經(jīng)營主體，反不正當(dāng)競爭法稱其為"經(jīng)營者"，包括企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和個體經(jīng)營戶等，以下相同)經(jīng)濟(jì)機(jī)會均等和經(jīng)濟(jì)平等。

經(jīng)濟(jì)機(jī)會均等作為經(jīng)濟(jì)公正應(yīng)有之意，應(yīng)是"所有人都有機(jī)會不受他人妨礙地追求其自選的目標(biāo)"[16]。但就競爭關(guān)系而言，它是指商事主體都有進(jìn)入市場并進(jìn)行平等競爭的機(jī)會。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對公平與公正的理解，必須從注重"結(jié)果平等"轉(zhuǎn)到注重"機(jī)會均等"。即作為市場競爭秩序的維護(hù)者，它所建立和維護(hù)的是公平競爭秩序，將進(jìn)入市場和競爭的機(jī)會給予每一個商事主體，即不為某個商事主體在競爭中獲勝創(chuàng)造特別優(yōu)越的條件，也不特別給某個商事主體制造障礙，使其在市場競爭中失敗。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)法律也不允許某個商事主體獨(dú)占機(jī)會。當(dāng)然，機(jī)會均等也理所當(dāng)然地包括每個商事主體享有宏觀經(jīng)濟(jì)秩序創(chuàng)造的條件。

經(jīng)濟(jì)平等，是指商事主體競爭的條件相同。一方面，商事主體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)合理，包括稅負(fù)平等和不得在法律規(guī)定之外向商事主體索取財(cái)、物；另一方面，必須強(qiáng)調(diào)商事主體取得收益的條件相同。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，商事主體取得收益的基本條件是資金的籌措條件和取得資源的條件。所謂取得收益的條件相同，即經(jīng)濟(jì)法律創(chuàng)造所有商事主體取得資金、資源相同條件的環(huán)境，不對任何商事主體進(jìn)行歧視。

二、經(jīng)濟(jì)法的法益需求的社會根源

經(jīng)濟(jì)法所調(diào)整的社會關(guān)系是產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)法法益需求的社會根源。

伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。其中，兩個重大變化尤其值得注意：一是強(qiáng)調(diào)公民和企業(yè)的獨(dú)立的主體地位，使平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系的發(fā)生不再依賴政府，并且隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展被更加突出出來了；二是伴隨國家一元身份到多元身份的分解，管理形式也分化了。由此，使與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切的一些法律部門的調(diào)整對象，尤其是使經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對象明晰化了。

(一)經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的社會關(guān)系是經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期乃至經(jīng)濟(jì)體制改革初期，我國的經(jīng)濟(jì)形式是單一的公有制①，而在公有制經(jīng)濟(jì)中國有經(jīng)濟(jì)又占有絕對優(yōu)勢。在這種背景下，企業(yè)尤其是國有企業(yè)不成其為企業(yè)。[17]一方面，企業(yè)的財(cái)產(chǎn)是國家的，政府既是國民經(jīng)濟(jì)的管理者，也是企業(yè)的經(jīng)營者。企業(yè)既沒有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，也不能獨(dú)立經(jīng)營。另一方面，國家對企業(yè)實(shí)行高度集中的計(jì)劃管理和"統(tǒng)收統(tǒng)支"的財(cái)政政策，資源(包括物資和資金)的配置和產(chǎn)品的收購均通過計(jì)劃實(shí)現(xiàn)，因而商品交換除在生活資料方面存在外，整個的社會商品經(jīng)濟(jì)處于萎縮狀態(tài)。在此情況下，平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系不發(fā)達(dá)，而且是受經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系制約并與其混同的，不同的經(jīng)濟(jì)關(guān)系處于混沌狀態(tài)。1979年以來的經(jīng)濟(jì)體制改革，使企業(yè)尤其是國有企業(yè)開始有了獨(dú)立自主的地位，能夠自主地進(jìn)行經(jīng)營；以公有制為基礎(chǔ)的多種經(jīng)濟(jì)成份的存在和發(fā)展，已成為我國的基本經(jīng)濟(jì)制度；市場機(jī)制已成為資源配置的主要手段，商品生產(chǎn)和商品交換充分發(fā)展。由此，具體性質(zhì)不同的經(jīng)濟(jì)關(guān)系從"混沌"走向"清晰"，平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系不再受經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系的制約，經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系與企業(yè)經(jīng)營關(guān)系(實(shí)質(zhì)是商事關(guān)系)分離。于此，不僅民法、商法既在理論上也在實(shí)際上分別有了自己的調(diào)整對象。前者，調(diào)整平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系；后者，調(diào)整平等主體之間的商事關(guān)系。而且，經(jīng)濟(jì)法也有了明確的調(diào)整對象--經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系。

(二)經(jīng)濟(jì)法所調(diào)整的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系是具有社會公共性特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系

經(jīng)濟(jì)法所調(diào)整的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系不是一般的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，而是具有社會公共性的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系。

同社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化一樣，管理結(jié)構(gòu)的變化也是形成經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對象特征的一個重要因素。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，管理是單一的。雖然，有政府管理和企業(yè)管理不同的稱謂，但由于公有制的單一形式，國家所有占支配地位。實(shí)質(zhì)上，涉及經(jīng)濟(jì)的管理只能是單一的。隨著改革的深入，尤其是"政企分開"、"轉(zhuǎn)變政府職能"和"政府管理方式"的改革，國家(主要是政府)不再是一個身份與職能不分的包羅萬象的管理者，而是在不同的社會關(guān)系中表現(xiàn)為不同的地位。就主要者而言，國家是國家財(cái)產(chǎn)(含經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)和非經(jīng)營性財(cái)產(chǎn))的所有者，是行政關(guān)系的權(quán)力主體，是社會公共管理者。當(dāng)國家以財(cái)產(chǎn)所有者的身份進(jìn)行民事活動時(shí)，它所發(fā)生的財(cái)產(chǎn)關(guān)系由民法凋整；當(dāng)國家進(jìn)行行政管理和實(shí)施行政權(quán)時(shí)，它所發(fā)生的行政關(guān)系由行政法凋整；當(dāng)國家(主要是政府)作為社會公共管理者，實(shí)施經(jīng)濟(jì)管理權(quán)時(shí)，它所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系才是經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對象。顯然，這里的經(jīng)濟(jì)管理是區(qū)別于財(cái)產(chǎn)所有者的財(cái)產(chǎn)管理和行政權(quán)力主體的行政管理的，它是一種社會公共經(jīng)濟(jì)管理。這種管理表現(xiàn)為一種普遍性的措施，著眼于社會整體，而不是著眼于某個個體。它既不表現(xiàn)為對某個自然人和法人的直接控制，也不表現(xiàn)為對某個自然人和法人的個別保護(hù)，而是以承認(rèn)并維護(hù)自然人和法人的獨(dú)立地位為基點(diǎn)，著眼于社會整體的市場管理和宏觀經(jīng)濟(jì)管理。在這種管理中所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系具有社會公共性。

有的學(xué)說認(rèn)為，"從經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律性質(zhì)看，經(jīng)濟(jì)法調(diào)整不平等主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系；從政府這一價(jià)值主體的法律角色看，經(jīng)濟(jì)法調(diào)整政府以管理主體身份與作為管理受體的經(jīng)濟(jì)主體之間發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。此種類型的關(guān)系可以簡單地概括為行政隸屬性經(jīng)濟(jì)關(guān)系。"[18]這一學(xué)說，一方面正確地指出了經(jīng)濟(jì)法調(diào)整不平等主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系；而另一方面卻又認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是行政隸屬性的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。無疑，后者所引發(fā)的問題是值得認(rèn)真思考的：一是政府參加的非平等主體之間的社會關(guān)系是否都具有隸屬性?否。前已述及的多元管理告訴我們，政府的不同管理產(chǎn)生不同的管理關(guān)系。由于財(cái)產(chǎn)所有關(guān)系屬于平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，此處不必論述。僅就行政管理和社會公共管理而言，雖然它們都可以發(fā)生不平等主體間的管理關(guān)系，但兩者是有區(qū)別的。行政管理關(guān)系具有隸屬性，社會公共管理關(guān)系則不具有行政隸屬性。不可否認(rèn)，當(dāng)工商行政管理部門制止不正當(dāng)競爭行為時(shí)，它與不正當(dāng)競爭行為實(shí)施者不存在隸屬關(guān)系。所以，不能將不平等主體之間的管理關(guān)系等同于行政隸屬性的管理關(guān)系。經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的社會關(guān)系是在政府(包括法定的政府部門)以社會公共管理者的名義對社會經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行適度干預(yù)時(shí)發(fā)生的管理關(guān)系，不能以行政隸屬性揭示它的特征，只能以社會公共性揭示它的特征。

毫無疑問，經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系的社會公共性決定了它的利益需求不同于民事關(guān)系、商事關(guān)系、行政關(guān)系的利益需求。民事、商事關(guān)系的個體性，決定了該種社會關(guān)系的利益需求具有個別性；行政關(guān)系的隸屬性和垂直性，決定了利益需求的集中性，即國家利益。而經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系的社會公共性，則使該種社會關(guān)系的利益需求著眼于社會整體。這就是經(jīng)濟(jì)法凸現(xiàn)社會公共利益的法益結(jié)構(gòu)的社會根源。

三、社會整體調(diào)節(jié)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社會公共利益的保證

對于市場經(jīng)濟(jì)的凋節(jié)機(jī)制，如果略去行政調(diào)節(jié)機(jī)制不論，主要有三種：一是普通個別主體自我凋節(jié)機(jī)制，依賴于單個或多個民事主體的意思表示、行為和自我約束，適用于民事主體之間，采用民法形式；二是營利的自我調(diào)節(jié)機(jī)制，依賴于商事主體的意思表示、行為和自我約束，適用于平等商事主體之間，采用商法形式。這兩種調(diào)節(jié)機(jī)制，在本質(zhì)上具有一致性，有著密切的聯(lián)系。與兩者嚴(yán)格區(qū)別的是社會整體調(diào)節(jié)機(jī)制，它不依賴于平等主體的意思表示，而是依賴于社會公共管理。"過去被推人到私人領(lǐng)域的沖突現(xiàn)在進(jìn)入了公共領(lǐng)域；公共領(lǐng)域逐漸成為一個利益調(diào)解的場所；群體需求不能指望從自我調(diào)節(jié)的市場中獲得滿足，轉(zhuǎn)而傾向于國家調(diào)節(jié)。"[19]這種調(diào)節(jié)，就是政府以社會名義進(jìn)行的整體調(diào)節(jié)。但是，這不意味著政府是唯一的社會整體調(diào)節(jié)者。在某些情況下，社會經(jīng)濟(jì)團(tuán)體也可以擔(dān)當(dāng)社會整體調(diào)節(jié)者的角色。

經(jīng)濟(jì)法的社會整體調(diào)節(jié)機(jī)制，是同經(jīng)濟(jì)法的綜合性緊密相聯(lián)系的。但是，經(jīng)濟(jì)法的社會整體調(diào)節(jié)機(jī)制是有其特有的內(nèi)容的。首先，經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整著眼于社會經(jīng)濟(jì)整體，而不是著眼于社會經(jīng)濟(jì)個別領(lǐng)域與個別層次，更不著眼于某個個別主體，而是著眼于社會整體的調(diào)整。所謂整體調(diào)整，其微觀上的立場是建立統(tǒng)一的大市場，其宏觀上的立場是實(shí)現(xiàn)總供給與總需求的平衡。這種法律調(diào)整，其重點(diǎn)不是具體地規(guī)定每個市場經(jīng)營主體的權(quán)利、義務(wù)，而是規(guī)定普遍性措施，涉及到哪個主體便在哪個主體身上產(chǎn)生權(quán)利、義務(wù)。

經(jīng)濟(jì)法的社會整體調(diào)節(jié)主要采用兩種形式

(一)確認(rèn)自由，公平競爭的規(guī)則，建立和維護(hù)社會主義市場競爭秩序

1。通過對限制競爭(包括限制競爭行為和在市場結(jié)構(gòu)上的壟斷狀態(tài))的禁止、限制、排除或認(rèn)可、承認(rèn)，為所有商事主體(包括外國的經(jīng)營者)自由地進(jìn)入市場并公平競爭創(chuàng)造一般性條件，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保護(hù)和促進(jìn)競爭的目的。

2，通過劃清不正當(dāng)競爭和正當(dāng)競爭的界限，揭示不正當(dāng)競爭的表現(xiàn)形式，制止不正當(dāng)競爭行為，維護(hù)社會主義市場競爭秩序，保護(hù)商事主體的合法權(quán)益。

3．規(guī)定消費(fèi)者權(quán)利，并規(guī)定措施確保消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)其權(quán)利。顯然，良好的自由、公平的市場競爭秩序最有利于保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利。換言之，市場上確實(shí)存在著自由、公平的競爭，是消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的一般性條件。因此，上述秩序的建立和維護(hù)，必然帶來保護(hù)消費(fèi)者利益的后果。但為了更充分地保護(hù)消費(fèi)者，經(jīng)濟(jì)法還特設(shè)了消費(fèi)者保護(hù)的特別領(lǐng)域，形成了保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的有效結(jié)構(gòu)。

4．規(guī)定市場職能管理法律措施，建立市場職能管理秩序，與市場競爭秩序共同構(gòu)成和諧的市場秩序。

(二)確認(rèn)宏觀經(jīng)濟(jì)管理規(guī)則，造就國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的環(huán)境和秩序

1．通過確認(rèn)預(yù)算和稅收的法律規(guī)則，建立良好的總收入和總分配的秩序，為實(shí)現(xiàn)總收入和總分配的平衡創(chuàng)造法律條件。

2．通過確認(rèn)中國人民銀行的法律地位和規(guī)定實(shí)現(xiàn)貨

幣政策的法律規(guī)則，為實(shí)現(xiàn)貨幣總供給和總需求創(chuàng)造法律條件。

3．通過確認(rèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)則和振興特殊產(chǎn)業(yè)的特別規(guī)則，建立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的秩序，促進(jìn)某些薄弱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和該產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的競爭。

4．通過確認(rèn)價(jià)格規(guī)則，建立良好的價(jià)格秩序，防止價(jià)格嚴(yán)重波動對國民經(jīng)濟(jì)宏觀經(jīng)濟(jì)秩序的破壞。

5．通過確認(rèn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和計(jì)劃管理的規(guī)則，建立國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的秩序。

6．通過確認(rèn)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的規(guī)則，建立為宏觀經(jīng)濟(jì)管理提供準(zhǔn)確基礎(chǔ)資料和向社會宏觀經(jīng)濟(jì)信息的法律機(jī)制。

建立自由、公平的市場競爭法律秩序與建立國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的環(huán)境和宏觀經(jīng)濟(jì)法律秩序，就總體而言，兩者是一致的。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是競爭，自由、公平的市場競爭法律秩序，無疑是促進(jìn)和保障國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的。同樣，市場經(jīng)濟(jì)條件下的國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展，必須依賴自由、公平的競爭，并且不得破壞自由、公平的市場競爭秩序。但是，兩者之間也有某些沖突之處。從總體而言，宏觀經(jīng)濟(jì)管理法律措施，強(qiáng)調(diào)的是取得"總量"平衡的效果，因而難免限制或鼓勵某一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展，從而也影響該領(lǐng)域商事主體的發(fā)展。而從競爭法的角度而言，這就是市場準(zhǔn)人上的一種障礙。就具體領(lǐng)域而言，也可能出現(xiàn)某些與市場競爭機(jī)制相悖的現(xiàn)象。譬如產(chǎn)業(yè)法的實(shí)施，當(dāng)它強(qiáng)調(diào)振興某一產(chǎn)業(yè)時(shí)，它不可避免地要為該產(chǎn)業(yè)的商事主體的市場準(zhǔn)人設(shè)置一些方便條件。另一方面，商事主體在自由、公平的條件下充分競爭，也可能導(dǎo)致破壞"總量"平衡。譬如，在資本市場沒有設(shè)置任何障礙的條件下，商事主體在某一行業(yè)競相投資，就極有可能使總供給和總需求發(fā)生失衡。因此，兩種調(diào)節(jié)有-個如何協(xié)調(diào)的問題。這種協(xié)調(diào)，既要實(shí)現(xiàn)自由、公平競爭，又要實(shí)現(xiàn)總供給和總需求的平衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公平與效率在總體上的統(tǒng)一。

由于經(jīng)濟(jì)法的社會整體調(diào)節(jié)是上述多種類、多層次的調(diào)節(jié)系統(tǒng)和調(diào)節(jié)功能作用的統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)法有別于其他法的一個重要之處，是它的多種類、多層次的調(diào)節(jié)功能。既有建立市場競爭秩序的引導(dǎo)功能，也有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的強(qiáng)行組織功能；既有限制某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展的功能，也有促進(jìn)某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展的功能。這種多調(diào)節(jié)功能的相互結(jié)合，表現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法調(diào)節(jié)系統(tǒng)的內(nèi)在協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。而這種社會整體調(diào)節(jié)，不僅帶來國民經(jīng)濟(jì)整體的效益，也為法人和自然人的個別利益的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造一般性條件，這就是社會公共利益。注釋：

初期，中國存在五種經(jīng)濟(jì)成份，即全民所有制(國有)經(jīng)濟(jì)、集體所有制經(jīng)濟(jì)、公私合營經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)和個體經(jīng)濟(jì)。1952年，國民收入中各種經(jīng)濟(jì)成份占的比重，全民所有制經(jīng)濟(jì)為19.1％，集體所有制經(jīng)濟(jì)1.5％，公私合營經(jīng)濟(jì)為0.7％，私營經(jīng)濟(jì)為6.9％，個體經(jīng)濟(jì)為71.8％。1956年，基本完成生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造。1957年，全民所有制經(jīng)濟(jì)上升到33.2％，集體所有制經(jīng)濟(jì)上升到56.4％，公私合營經(jīng)濟(jì)上升到7.6％，個體經(jīng)濟(jì)下降到2.8％，私營經(jīng)濟(jì)消失。1980年，在：工：農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中，全民所有制經(jīng)濟(jì)占60.3％，集體所有制經(jīng)濟(jì)占34.6％，加上全民所有制經(jīng)濟(jì)與集體所有制經(jīng)濟(jì)合營的部分，社會主義公有制經(jīng)濟(jì)占95.3％，個體經(jīng)濟(jì)及其他經(jīng)濟(jì)占4.7％。見馬洪主編：《現(xiàn)代中國經(jīng)濟(jì)事典》，中國社會科學(xué)出版社，1982年版，第67頁。

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第2篇：公共管理和經(jīng)濟(jì)管理的區(qū)別范文

一、何為框架

對藝術(shù)管理理論框架進(jìn)行分析之前，有必要弄清楚框架及其作用?？蚣茉臼且粋€傳播學(xué)的概念，后來運(yùn)用于各個領(lǐng)域。框架被定義為：人們或組織對事件的主觀解釋與思考結(jié)構(gòu)(臧國仁，1999:32)?？蚣芤环矫婺軌蚩蛳薏糠质聦?shí)，使其隱藏；另一方面架構(gòu)部分內(nèi)容，使其突出。藝術(shù)管理理論框架建構(gòu)過程牽涉藝術(shù)管理信息的選擇、重組、強(qiáng)調(diào)。

對于藝術(shù)管理學(xué)科來說，亟需有自己的理論框架，理論框架對于一個學(xué)科來說，猶如思想信念對于一個人，沒有框架的學(xué)科就沒有根基。值得注意的是，藝術(shù)管理框架的建構(gòu)將影響人們對藝術(shù)管理的理解，將人們的注意力引到事實(shí)的某些方面，從而使其忽略其他方面。因此框架建構(gòu)的恰當(dāng)與否，將極大地影響到藝術(shù)管理今后的發(fā)展道路。好的框架能使道路筆直平坦，有助于藝術(shù)管理的發(fā)展、研究；不合適的框架，若被業(yè)界所認(rèn)同，難免造成多數(shù)研究方向的不恰當(dāng)。因此對現(xiàn)有藝術(shù)管理理論框架進(jìn)行質(zhì)疑，并探討構(gòu)建更趨合理的藝術(shù)管理理論框架意義重大。

二、現(xiàn)有藝術(shù)管理理論框架

關(guān)于藝術(shù)管理理論框架，孫儀先說：“藝術(shù)管理可分為藝術(shù)經(jīng)濟(jì)管理和藝術(shù)行政管理兩大類，都屬于研究社會精神文化的管理學(xué)范疇?！?11〉對于孫儀先的表述，成喬明提出質(zhì)疑。早先，成喬明認(rèn)為：“藝術(shù)管理的理論框架，應(yīng)該是一種在藝術(shù)行政管理、藝術(shù)中介管理的兩大類別下的風(fēng)鈴式管理結(jié)構(gòu)?！髞砥湔J(rèn)為把藝術(shù)管理分為藝術(shù)行政管理和藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理更加合適。

成喬明質(zhì)疑孫儀先關(guān)于藝術(shù)管理理論框架的描述是從藝術(shù)市場出發(fā)，以藝術(shù)經(jīng)濟(jì)管理為突破口，提出藝術(shù)經(jīng)濟(jì)管理有三種分類：宏觀藝術(shù)經(jīng)濟(jì)管理(即政府對藝術(shù)市場和藝術(shù)經(jīng)濟(jì)活動的管理)、中觀藝術(shù)經(jīng)濟(jì)管理(即藝術(shù)行業(yè)協(xié)會、藝術(shù)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)、藝術(shù)生產(chǎn)及銷售企業(yè)等對藝術(shù)市場和藝術(shù)經(jīng)濟(jì)活動行業(yè)性的管理)、微觀藝術(shù)經(jīng)濟(jì)管理(藝術(shù)傳播企業(yè)即藝術(shù)中介對自身的市場和經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行的企業(yè)化管理)。并進(jìn)一步指出這三種分類在宏觀、中觀、微觀視角下分別隸屬于藝術(shù)行政管理、藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理、藝術(shù)中介管理。因此，成喬明認(rèn)為藝術(shù)經(jīng)濟(jì)管理與藝術(shù)行政管理的關(guān)系息息相關(guān)，根本無法截然分開。筆者認(rèn)為，成喬明關(guān)于藝術(shù)管理理論框架的重構(gòu)，是值得肯定和學(xué)習(xí)的，但其藝術(shù)管理理論框架仍然存在缺陷。

三、現(xiàn)有藝術(shù)管理理論框架的缺陷

(一）藝術(shù)管理理論框架分析過程與分析結(jié)論前后矛盾

成喬明從市場角度出發(fā)，按照宏觀、中觀、微觀管理的概念——管理權(quán)限的作用范圍、效應(yīng)大小、事物間外在與內(nèi)在的區(qū)別一來劃分藝術(shù)經(jīng)濟(jì)管理。接著成喬明繼續(xù)基于宏觀、中觀、微觀的視角，從藝術(shù)經(jīng)濟(jì)管理擴(kuò)展到藝術(shù)管理進(jìn)行分析，最后得出的藝術(shù)管理理論框架分類卻還是停留在宏觀層面。成喬明構(gòu)建出的藝術(shù)管理理論框架兩個類別(藝術(shù)行政管理和藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理)均屬于宏觀藝術(shù)管理層面，不免顯得多余；另一方面，成喬明從前面分析藝術(shù)中介管理屬于微觀藝術(shù)經(jīng)濟(jì)管理，最后得出藝術(shù)中介管理屬于宏觀層面的藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理，在分析過程與分析結(jié)論中，藝術(shù)中介管理所屬層次出現(xiàn)前后矛盾。

(二）藝術(shù)行政管理與藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理截然分開

成喬明將藝術(shù)行政管理從藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理中分離出

來，他認(rèn)為只有藝術(shù)行業(yè)管理才屬于藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理的范圍，藝術(shù)行政管理單獨(dú)劃分為一個框架分支。在筆者看來，藝術(shù)行政管理與藝術(shù)行業(yè)管理均屬于宏觀藝術(shù)管理。藝術(shù)行業(yè)協(xié)會和機(jī)構(gòu)的藝術(shù)行業(yè)管理和政府的藝術(shù)行政管理應(yīng)同屬于宏觀藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理。原因在于：他們之間的區(qū)別僅在于管理的主體(組織和管理者)不同、作用的法律效力程度不同，它們的作用對象、范圍沒有本質(zhì)的區(qū)別，都是對各門類盈利與非盈利藝術(shù)行業(yè)的規(guī)范，都是對藝術(shù)企業(yè)外在的規(guī)范與管理，并沒有涉及藝術(shù)企業(yè)內(nèi)在的自為管理。管順豐等編著的《藝術(shù)管理》將藝術(shù)產(chǎn)業(yè)定義為：以“美感創(chuàng)意”為核心，通過技術(shù)的介入和產(chǎn)業(yè)化的方式制造、營銷不同形態(tài)藝術(shù)產(chǎn)品的行業(yè)。[4](192)由此可以證明藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理屬于宏觀層面；同時(shí)，該書還將藝術(shù)產(chǎn)業(yè)政策、藝術(shù)產(chǎn)業(yè)集群、藝術(shù)行業(yè)管理歸屬為藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理，這也說明藝術(shù)行業(yè)管理和藝術(shù)行政管理均屬于宏觀層面的藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理。

(三）藝術(shù)中介管理不屬于微觀藝術(shù)經(jīng)濟(jì)管理

藝術(shù)中介是指一群藝術(shù)企業(yè)，并不是指單個、單體的藝術(shù)企業(yè)。藝術(shù)中介就是在藝術(shù)市場上專門從事藝術(shù)流通和買賣的中間機(jī)構(gòu)。成喬明在其碩士論文中對藝術(shù)中介進(jìn)行了分類：一是傳播文化型中介；二是贏利型中介；三是前兩種類型兼而有之。(4)由此可以看出藝術(shù)中介是屬于類的概念，居于藝術(shù)生產(chǎn)方和藝術(shù)消費(fèi)方之間的藝術(shù)介紹和傳播機(jī)構(gòu)都屬于這一類。因此藝術(shù)中介管理絕不是指微觀層面的管理活動，藝術(shù)中介仍然是屬于行業(yè)管理的范圍，可以稱之為藝術(shù)中介行業(yè)管理。藝術(shù)中介管理應(yīng)該與藝術(shù)生產(chǎn)管理、藝術(shù)消費(fèi)管理并列，他們都是屬于藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理。

宏觀管理是指對事物間外在的關(guān)系進(jìn)行管理，如藝術(shù)行政管理、藝術(shù)中介管理、藝術(shù)行業(yè)管理、藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理等，都是強(qiáng)調(diào)對群體性組織活動的管理。微觀管理是指事物間內(nèi)在的管理關(guān)系，如企業(yè)內(nèi)部管理活動，強(qiáng)調(diào)的是單個、單體企業(yè)內(nèi)部管理活動，組織內(nèi)部的人和事的管理。從宏觀管理和微觀管理的差別也說明藝術(shù)中介管理絕不屬于微觀層面的藝術(shù)管理活動，而是屬于宏觀藝術(shù)管理。

(四）分類不明確

從成喬明對藝術(shù)管理理論框架構(gòu)建的分析中，可以看出，按照藝術(shù)管理主體的不同類別劃分和按照藝術(shù)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過程中的作用不同進(jìn)行劃分夾雜其中。政府對藝術(shù)市場和藝術(shù)經(jīng)濟(jì)活動的管理、藝術(shù)行業(yè)協(xié)會等對藝術(shù)市場和藝術(shù)經(jīng)濟(jì)活動行業(yè)性的管理屬于按照藝術(shù)管理主體的不同類別劃分總結(jié)出來的，藝術(shù)中介管理則是按照藝術(shù)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過程中的作用不同進(jìn)行劃分并總結(jié)出來的。分類視角的不統(tǒng)一導(dǎo)致類與類之間交融性大一藝術(shù)行政管理和藝術(shù)行業(yè)管理都屬于藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理的范疇，成喬明卻將其劃分為兩個不同的類。

四、基于橫向和縱向視角的藝術(shù)管理理論框架的建構(gòu)

(一)基于藝術(shù)管理作用范圍大小的理論框架建構(gòu)

基于以上的分析，筆者認(rèn)為從縱向視角分析，按照藝術(shù)管理的作用范圍大小劃分，可將藝術(shù)管理劃分為宏觀藝術(shù)管理即藝術(shù)行政管理；中觀藝術(shù)管理即藝術(shù)行業(yè)管理；微觀藝術(shù)管理即藝術(shù)企業(yè)管理(這里企業(yè)的概念包括了以營利為目的的藝術(shù)企業(yè)和非盈利性組織)，藝術(shù)企業(yè)內(nèi)部管理活動；渺觀藝術(shù)管理即組成企業(yè)的團(tuán)隊(duì)、班組的管理活動，管理者既從事創(chuàng)作生產(chǎn)、又負(fù)責(zé)管理(見圖1)。前面論述了藝術(shù)行政管理和藝術(shù)行業(yè)管理均屬于藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理，因宏觀和中觀的概念差別本身就是不明顯的，這樣將中觀藝術(shù)管理歸屬于宏觀藝術(shù)管理也是合適的，因此并沒有和這里的戈1J分相矛盾。

藝術(shù)管理

藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理圖1基于藝術(shù)管理作用范圍大小的理論框架

這種劃分突出、架構(gòu)起了藝術(shù)管理的主體組織-政府部門、藝術(shù)行業(yè)部門、藝術(shù)企業(yè)、藝術(shù)團(tuán)隊(duì)、班組等。其優(yōu)點(diǎn)在于可以理清不同層次的藝術(shù)管理人才，明確不同層次藝術(shù)管理人才的素質(zhì)要求，如從事藝術(shù)產(chǎn)業(yè)管理的管理者可劃分為藝術(shù)行政管理者和藝術(shù)行業(yè)管理者，藝術(shù)企業(yè)管理范圍內(nèi)的管理者可劃分為高層藝術(shù)管理者(總裁、董事長、經(jīng)理等)、中層藝術(shù)管理者(地區(qū)總經(jīng)理、副總經(jīng)理等)、底層藝術(shù)管理者(藝術(shù)部主管、各團(tuán)隊(duì)管理者)，從各類管理者所處環(huán)境和職責(zé)出發(fā)理清各類管理者的素質(zhì)要求，從而有助于按照藝術(shù)管理人才的層次進(jìn)行有重點(diǎn)、有階段、有秩序的培養(yǎng)。

(二）基于藝術(shù)門類的藝術(shù)管理理論框架構(gòu)建從橫向視角分析，按照藝術(shù)門類劃分藝術(shù)管理，可將其分為：造型藝術(shù)管理、表演藝術(shù)管理、文學(xué)藝術(shù)管理、綜合藝術(shù)管理(見圖2)。但這首先必須從眾多藝術(shù)門類劃分方法中選擇一種適合于藝術(shù)管理的藝術(shù)門類劃分方法。根據(jù)不同的原則和不同的角度，藝術(shù)門類的劃分主要有以下幾種分類方法：①以藝術(shù)對時(shí)間、空間的依賴關(guān)系不同，將藝術(shù)分為時(shí)間藝術(shù)(如音樂)、空間藝術(shù)(如繪畫)和時(shí)空藝術(shù)(如電影)。②以主體(人)對客體(藝術(shù))感知方式的區(qū)別分為視覺藝術(shù)(如音樂)、聽覺藝術(shù)(如繪畫)、視聽藝術(shù)(如電影)和想象藝術(shù)(如小說)。③從藝術(shù)重客觀再現(xiàn)或是重主觀表現(xiàn)的差異，分為再現(xiàn)藝術(shù)(如音樂)、表現(xiàn)藝術(shù)(如繪畫)。④以藝術(shù)語言的不同，分為造型藝術(shù)(繪畫、雕塑、工藝美術(shù)、攝影藝術(shù)、建筑藝術(shù)和園林藝術(shù)等)、表演藝術(shù)(音樂、舞蹈、戲劇、曲藝和雜技等)、語言藝術(shù)(文學(xué)的各種樣式：詩歌、散文、小說、劇本等)、綜合藝術(shù)(電影、電視劇等)。

歐美國家藝術(shù)管理理論界比較贊同把藝術(shù)分為視覺藝術(shù)和表演藝術(shù)兩大類。從歐美國家藝術(shù)管理相關(guān)的專著中也可以看出這種分類的痕跡：余丁教授和哥

倫比亞大學(xué)JoanJeffri教授合著的《向藝術(shù)致敬中美視覺藝術(shù)管理》、美國的Stein,TobieS.和Bathurst,Jessica的著作《PerformingArtsManagement AHandbookofProfessionalPractices》分別側(cè)重于視覺藝術(shù)管理和表演藝術(shù)管理；丹馬丁(DarMardin)對藝術(shù)管理的定義就明確指出了“促進(jìn)表演和視覺藝術(shù)產(chǎn)品”。我國藝術(shù)管理理論界還沒有系統(tǒng)地從藝術(shù)門類劃分角度論述的研究。事實(shí)上，歐美這種方法存在著以下兩個問題：其一，文學(xué)語言藝術(shù)作為藝術(shù)的一個門類，并不屬于視覺藝術(shù)和表演藝術(shù)的任何一類；其二，視覺藝術(shù)是從藝術(shù)欣賞、接受的方式進(jìn)行描述，表演藝術(shù)是從藝術(shù)形態(tài)創(chuàng)造方式來描述，分類的角度不同，不能混搭。

從藝術(shù)管理的角度，筆者比較傾向于以藝術(shù)語言的不同，分為造型藝術(shù)、表演藝術(shù)、文學(xué)語言藝術(shù)和綜合藝術(shù)。原因在于這種劃分方法基本上囊括了所有藝術(shù)門類，一方面，有利于藝術(shù)管理者把握各大類藝術(shù)(如造型藝術(shù))的審美特征、藝術(shù)接受、藝術(shù)創(chuàng)造共同的規(guī)律、符號特征，從而更好地把握藝術(shù)管理涉及的相關(guān)活動，有利于實(shí)現(xiàn)藝術(shù)管理的目的，即通過“替藝術(shù)活動締造最理想的環(huán)境”來促進(jìn)藝術(shù)創(chuàng)作和展示，平衡藝術(shù)管理活動涉及的方方面面的利益關(guān)系實(shí)現(xiàn)藝術(shù)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的最大化。從事造型藝術(shù)管理的管理者，可根據(jù)造型藝術(shù)的主要特點(diǎn)促進(jìn)藝術(shù)創(chuàng)造，同時(shí)也可根據(jù)造型藝術(shù)共同的審美特征拉近藝術(shù)消費(fèi)者與藝術(shù)之間的距離，使藝術(shù)為廣大消費(fèi)者所接受。對于藝術(shù)管理來說，其他分類方法都不能達(dá)到這種效果，如以藝術(shù)對時(shí)間、空間的依賴關(guān)系區(qū)分為時(shí)間藝術(shù)、空間藝術(shù)和時(shí)空藝術(shù)，對于藝術(shù)管理者促進(jìn)藝術(shù)創(chuàng)造，便于藝術(shù)消費(fèi)者理解、接受藝術(shù)作用不是那么明顯，這種劃分本身并沒有多大問題，只是對藝術(shù)創(chuàng)造和藝術(shù)接受來說這種劃分是高度提煉、過于抽象的劃分。通過與其他分類方式的對比，

可以發(fā)現(xiàn)，以藝術(shù)語言為依據(jù)的劃分方法更有利于實(shí)現(xiàn)藝術(shù)管理的目的。另一方面，利用各大類藝術(shù)的共通性，有利于實(shí)現(xiàn)藝術(shù)企業(yè)人力資源、物質(zhì)資源高效使用。如在造型藝術(shù)各個具體的不同門類之間存在著藝術(shù)生產(chǎn)硬件設(shè)施、材料資源的部分互換互用性，如繪畫創(chuàng)作中的部分材料是雕刻藝術(shù)創(chuàng)作中也需要的，從而在造型藝術(shù)管理中提高物質(zhì)資源的有效利用。各大類藝術(shù)在創(chuàng)作、欣賞、接受等方面存在共通性，也有利于藝術(shù)管理者在各個不同具體藝術(shù)門類都能發(fā)揮作用，可以使一名藝術(shù)管理者兼顧造型藝術(shù)中各具體藝術(shù)門類的管理，節(jié)省人力資源。

根據(jù)以上分析和劃分，下面將列出每一類管理主體組織的具體內(nèi)容：

1. 造型藝術(shù)管理

造型藝術(shù)包括建筑、雕塑、繪畫、設(shè)計(jì)、書法、篆刻等藝術(shù)門類。造型藝術(shù)管理主體組織可劃分為造型藝術(shù)創(chuàng)作(生產(chǎn))組織、造型藝術(shù)中介組織、造型藝術(shù)服務(wù)組織，所謂藝術(shù)生產(chǎn)組織是指主要從事藝術(shù)生產(chǎn)、創(chuàng)作的組織、機(jī)構(gòu)，藝術(shù)中介組織指充當(dāng)藝術(shù)傳播、流通者的中介組織，藝術(shù)服務(wù)組織主要是從事藝術(shù)研究，藝術(shù)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)規(guī)范，服務(wù)于藝術(shù)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)企業(yè)的組織，培育各類藝術(shù)人才，使藝術(shù)創(chuàng)作組織、藝術(shù)中介組織更加有序地進(jìn)行各自的活動。具體內(nèi)容包括：①造型藝術(shù)創(chuàng)作(生產(chǎn))組織，含各省級畫院、各類設(shè)計(jì)院、藝術(shù)區(qū)等。②造型藝術(shù)中介組織，有博物館、美術(shù)館、展覽館、拍賣行、畫廊等。③造型藝術(shù)服務(wù)組織，有造型藝術(shù)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)、藝術(shù)家協(xié)會(中國美術(shù)家協(xié)會、中國工藝美術(shù)協(xié)會、中國工業(yè)設(shè)計(jì)協(xié)會、中國設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)協(xié)會)、學(xué)會(中國油畫學(xué)會)、教育機(jī)構(gòu)(中央美術(shù)學(xué)院)、研究機(jī)構(gòu)(國家畫院)等。

2. 表演藝術(shù)管理

表演藝術(shù)通常包括舞蹈，音樂，曲藝，雜技，魔術(shù)等。同樣，表演藝術(shù)管理主體組織可劃分為表演藝術(shù)創(chuàng)作(生產(chǎn))組織、表演藝術(shù)中介組織、表演藝術(shù)服務(wù)組織。①表演藝術(shù)創(chuàng)作(生產(chǎn))組織：雜技團(tuán)、唱片公司等各類藝術(shù)生產(chǎn)企業(yè)等。②表演藝術(shù)中介組織：音樂會、劇院等。③表演藝術(shù)服務(wù)組織：廣播影視部等政府機(jī)構(gòu)、表演藝術(shù)相關(guān)協(xié)會和學(xué)會、教育機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)等。

3. 語言藝術(shù)管理

語言藝術(shù)是指借助語言、文字等手段塑造典型的形象反映社會生活的意識形式，屬于社會意識形態(tài)。語言藝術(shù)有詩歌、散文、小說、戲劇文學(xué)等。語言藝術(shù)管理主體組織包括：①語言藝術(shù)創(chuàng)作(生產(chǎn))組織：文化傳播企業(yè)、影視劇本創(chuàng)作企業(yè)等各類文學(xué)語言藝術(shù)生產(chǎn)企業(yè)。②語言藝術(shù)中介組織：出版社、雜志社，報(bào)社、圖書館等。③語言藝術(shù)服務(wù)組織：新聞出版總署等政府機(jī)構(gòu)、展覽機(jī)構(gòu)、文學(xué)語言藝術(shù)相關(guān)協(xié)會和學(xué)會、教育機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)等。

4. 綜合藝術(shù)管理

綜合藝術(shù)包括戲劇、戲曲、電影、電視等藝術(shù)門類。綜合藝術(shù)主體組織涉及的內(nèi)容包括了造型藝術(shù)、表演藝術(shù)、文學(xué)語言藝術(shù)中至少兩項(xiàng)內(nèi)容或者藝術(shù)形式為多種藝術(shù)的綜合，同樣可分為三種類型的組織主體：①綜合藝術(shù)創(chuàng)作(生產(chǎn))組織，即綜合文化事業(yè)單位、戲劇、戲曲、電影、電視藝術(shù)的生產(chǎn)企業(yè)等。②綜合藝術(shù)中介組織，即電影院、電視臺、遍布各省、市、縣、村鎮(zhèn)的文化館(站)群眾藝術(shù)館等。③綜合藝術(shù)服務(wù)組織，即文化部等政府機(jī)構(gòu)、展覽機(jī)構(gòu)(江蘇省展覽館)、綜合藝術(shù)相關(guān)協(xié)會(中國藝術(shù)家協(xié)會)和學(xué)會、教育機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)等。

這種框架突出、架構(gòu)起了對藝術(shù)知識領(lǐng)域的導(dǎo)向，其優(yōu)點(diǎn)前面已經(jīng)從藝術(shù)門類的宏觀層面進(jìn)行了論述，另外，這樣的劃分符合藝術(shù)管理專業(yè)不同學(xué)生的藝術(shù)學(xué)知識背景，有利于明確各藝術(shù)門類學(xué)生確定藝術(shù)管理學(xué)習(xí)、研究的方向。各學(xué)院可根據(jù)本學(xué)院自身學(xué)科優(yōu)勢、特點(diǎn)設(shè)置課程，如美術(shù)學(xué)院開設(shè)藝術(shù)管理專業(yè)可偏重于造型藝術(shù)管理，音樂學(xué)院可開設(shè)表演藝術(shù)管理等。

(三)兩種框架的對比分析與融合重構(gòu)

以上兩種劃分方法的出發(fā)點(diǎn)是不同的?；谒囆g(shù)管理的作用范圍大小的藝術(shù)管理理論框架的出發(fā)點(diǎn)是藝術(shù)管理的主體組織一政府部門、藝術(shù)行業(yè)部門、藝術(shù)企業(yè)、藝術(shù)團(tuán)隊(duì)、班組等；基于藝術(shù)門類的藝術(shù)管理理論框架的出發(fā)點(diǎn)是各個藝術(shù)門類一造型藝術(shù)、表演藝術(shù)、文學(xué)語言藝術(shù)、綜合藝術(shù)。因此，兩種框架下分支的關(guān)鍵詞也會不同，關(guān)注點(diǎn)也會有差異，基于藝術(shù)管理的作用范圍大小的藝術(shù)管理理論框架各分支則更加注重藝術(shù)法律、法規(guī)，藝術(shù)行業(yè)、行規(guī)的制定與修正，要求從宏觀上把握藝術(shù)的發(fā)展動態(tài)，追求藝術(shù)產(chǎn)業(yè)化，注重經(jīng)濟(jì)效益一將藝術(shù)產(chǎn)業(yè)作為重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)?；谒囆g(shù)門類的藝術(shù)管理理論框架各分支注重的是各門藝術(shù)的審美特征、藝術(shù)創(chuàng)造、藝術(shù)接受等，更加注重追求藝術(shù)品的品質(zhì)，滿足受眾日益增長的精神文化需求。兩種框架中，前者使藝術(shù)管理更加偏向于管理學(xué)，后者更加偏向于藝術(shù)學(xué)。那么哪種劃分方法更加適合我國的藝術(shù)管理專業(yè)教育呢？藝術(shù)管理發(fā)展較好的美國，大部分院校將藝術(shù)管理專業(yè)設(shè)在了藝術(shù)學(xué)院或教育學(xué)院，如紐約大學(xué)(NewYorkUniversity)視覺藝術(shù)管理專業(yè)、耶魯大學(xué)戲劇學(xué)院(YaleUniversity)藝術(shù)管理專業(yè)等，少部分院校將藝術(shù)管理專業(yè)設(shè)在商學(xué)院或公共管理學(xué)院。如卡耐基梅隆大學(xué)(CarnegieMellonUniversity)、印第安納大學(xué)(IndianaUniversity)。我國大陸則不同，基本上將藝術(shù)管理專業(yè)設(shè)在了藝術(shù)院校，因此我國藝術(shù)管理界更多學(xué)者認(rèn)為藝術(shù)管理應(yīng)該屬于藝術(shù)學(xué)而非管理學(xué)。就我國藝術(shù)管理專業(yè)的設(shè)置和兩種框架的對比分析，我們可以看出，基于藝術(shù)門類的藝術(shù)管理理論框架更加適合我國多數(shù)藝術(shù)院校藝術(shù)管理專業(yè)教育。但是隨著藝術(shù)管理研究的深入，并不能排除我國在管理學(xué)下開設(shè)藝術(shù)管理專業(yè)的可能；另一方面，我國藝術(shù)管理專業(yè)教育剛起步，并不完善，需要多視角地學(xué)習(xí)和研究，因此基于藝術(shù)管理作用范圍大小的藝術(shù)管理理論框架也是有用武之地的。

實(shí)際上，兩種框架對于藝術(shù)管理的工作內(nèi)容和主體組織也會產(chǎn)生不同的導(dǎo)向?；谒囆g(shù)管理作用范圍大小的藝術(shù)管理理論框架指明了管理的主體組織，如藝術(shù)行政管理的主體組織是政府行政部門機(jī)構(gòu)，具體的工作內(nèi)容是宏觀規(guī)劃管理，其不足之處在于沒有具體指明服務(wù)的藝術(shù)領(lǐng)域?；谒囆g(shù)門類的藝術(shù)管理理論框架是對藝術(shù)知識領(lǐng)域的導(dǎo)向，如造型藝術(shù)管理主要針對造型藝術(shù)領(lǐng)域，具體的服務(wù)藝術(shù)對象是造型藝術(shù)，其不足之處在于工作內(nèi)容沒有明確。由此可以看出兩種框架各有優(yōu)缺點(diǎn)，因此可以將兩種框架融合重構(gòu)，吸收各自的長處，得出復(fù)合型藝術(shù)管理的理論框架(見圖3)。

復(fù)合型藝術(shù)管理理論框架能夠幫助人們了解更加全面的藝術(shù)管理，而不至于其重心偏向管理學(xué)或藝術(shù)學(xué)的任何一方，能夠很好地體現(xiàn)藝術(shù)管理這門交叉學(xué)科的特點(diǎn)，將管理學(xué)的原理運(yùn)用于藝術(shù)學(xué)領(lǐng)域。

第3篇：公共管理和經(jīng)濟(jì)管理的區(qū)別范文

【關(guān)鍵詞】 國有資產(chǎn) 管理體制 缺陷 對策

深化國有資產(chǎn)管理體制改革，構(gòu)建符合我國國情和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制，對于改善我國市場經(jīng)濟(jì)布局，完善國有企業(yè)改革，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有資產(chǎn)保值增值具有十分重要的意義。長期以來，國有資產(chǎn)管理問題一直是制約國有企業(yè)改革的關(guān)鍵問題。國有企業(yè)經(jīng)營效益不佳，大量國有資產(chǎn)流失，歸根結(jié)底都是國有資產(chǎn)管理體制的弊端造成的。完善當(dāng)前國有資產(chǎn)管理體制，加快推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新，盤活國有資產(chǎn)存量，促進(jìn)國有資產(chǎn)使用效率提升，事關(guān)國有企業(yè)改革發(fā)展，事關(guān)我國社會主義改革事業(yè)的興衰成敗。本文重點(diǎn)分析現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀與缺陷，并提出建設(shè)性意見和措施，以期能為我國國有資產(chǎn)管理體制的完善和創(chuàng)新發(fā)展提供有益參考。

一、我國現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的主要缺陷及成因分析

1、缺乏對國有資產(chǎn)管理思想重視和理論創(chuàng)新認(rèn)識

國有資產(chǎn)管理體制存在缺陷和不足，其關(guān)鍵是理論研究與思想重視程度的不足。加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理必須從理論研究與創(chuàng)新、工作思路以及管理制度方面著手，用先進(jìn)的理論和方法進(jìn)行國有資產(chǎn)管理。但當(dāng)前的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和管理部門對國有資產(chǎn)的認(rèn)識還不夠，缺乏深入的理論研究與創(chuàng)新，沒有清晰地界定國有資產(chǎn)內(nèi)涵，也沒有明確國有資產(chǎn)管理目標(biāo)。具體而言，首先，缺乏對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的重視。許多單位、部門以及個人缺乏對國有資產(chǎn)的重視，往往重視有形資產(chǎn)，忽視無形資產(chǎn)；重視國有資產(chǎn)的使用，輕視國有資產(chǎn)的監(jiān)管，容易造成國有資產(chǎn)的丟失、損毀、閑置浪費(fèi)等，嚴(yán)重制約了國有資產(chǎn)使用效率的提升，無法充分地體現(xiàn)國有資產(chǎn)價(jià)值，不利于國有資產(chǎn)保值增值。其次，缺乏對市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下國有資產(chǎn)的認(rèn)識。企事業(yè)單位都面臨著激烈的市場競爭壓力，給國有資產(chǎn)的保值增值帶來一定的挑戰(zhàn)，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，國有資產(chǎn)管理部門缺乏創(chuàng)新思維和與時(shí)俱進(jìn)的觀念，忽視了將先進(jìn)的、科學(xué)的資產(chǎn)管理理念運(yùn)用到企業(yè)管理和國有資產(chǎn)監(jiān)管上，忽視了國有資產(chǎn)的效率、效益、規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及質(zhì)量，忽視了國有資產(chǎn)管理質(zhì)量的提升，這不利于國有資產(chǎn)保值增值，最大限度地發(fā)揮自身價(jià)值。

2、國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范，企業(yè)內(nèi)部控制制度不夠健全

雖然我國設(shè)置了專門的國有資產(chǎn)管理委員會，地方上設(shè)置了國有資產(chǎn)管理局，但由于國有資產(chǎn)管理局是財(cái)政部門的下屬機(jī)構(gòu)，并沒有充分地履行獨(dú)立的專門的國有資產(chǎn)管理職能，制約了其真正履行國有資產(chǎn)管理的權(quán)利。國有企業(yè)內(nèi)部，有些設(shè)置了專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，而有些沒有設(shè)置專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。企業(yè)內(nèi)部控制制度不夠健全，如：財(cái)產(chǎn)保護(hù)措施不力；不相容職務(wù)分離不徹底；授權(quán)審批制度不完善；會計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理不規(guī)范；預(yù)算控制不嚴(yán)；企業(yè)的重大決策、重大事項(xiàng)、重要人事任免及大額資金支付業(yè)務(wù)，沒有按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)嵭屑w決策審批或者聯(lián)簽制度，給國有資產(chǎn)的安全性帶來巨大的破壞，造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。據(jù)國家審計(jì)署2014年披露的11家央企2012年度財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)果中顯示：某集團(tuán)2003年11月、2006年7月至8月和2008年2月，在未按規(guī)定進(jìn)行可行性研究、未經(jīng)集團(tuán)董事會研究、未報(bào)發(fā)展改革委核準(zhǔn)的情況下，分別與巴基斯坦礦業(yè)開發(fā)有限公司、美國曉業(yè)貿(mào)易公司和澳大利亞蘭伯特角公司合作開發(fā)3個境外礦山，截至2012年底，累計(jì)投入分別為7.7億元、14.4億元和33.56億元，形成虧損分別為5.2億元、2.73億元和23億元。

3、國有資產(chǎn)管理法律制度不完善

國有資產(chǎn)管理體制的建立和完善離不開健全的法律制度的建設(shè)。目前，我國國有資產(chǎn)管理體制中依舊存在缺陷，國有資產(chǎn)管理缺乏完善的法律體系，國有資產(chǎn)體制的建立和完善也缺乏明確的范圍和方向。這主要是我國對國有資產(chǎn)體制的基礎(chǔ)理論的認(rèn)識還存在缺陷，造成了國有資產(chǎn)管理體制建設(shè)中的法律建設(shè)還存在不足。首先，我國關(guān)于國有資產(chǎn)的法律法規(guī)分散于憲法、公司法、證券法、物權(quán)法等法律中，缺乏針對國有資產(chǎn)管理的專門法律，而且在各個法律條款中，對國有資產(chǎn)管理規(guī)范存在差異，法律的調(diào)整范圍也存在區(qū)別，不利于加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的科學(xué)高效管理。其次，雖然國家出臺了關(guān)于國有資產(chǎn)管理的相關(guān)條例和政策文件，但是這些文件和條例十分分散，沒有針對國有資產(chǎn)管理體制建設(shè)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，例如：對現(xiàn)有經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)定，對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)定，尤其是關(guān)于如何規(guī)范非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)定更是少見。這些法律法規(guī)和規(guī)章、政策等內(nèi)容十分混亂，其效力和適用性也很低。這些都可以表明我國關(guān)于國有資產(chǎn)管理建設(shè)的相關(guān)法律制度建設(shè)還存在嚴(yán)重缺陷和不足，尚未形成科學(xué)的國有資產(chǎn)管理法律體系，無法推動我國國有資產(chǎn)管理體制的改革與創(chuàng)新發(fā)展。

4、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)不明確

國有企業(yè)的資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家所有，國家需要通過政府機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)這種所有權(quán)職能。政府作為國有資產(chǎn)的所有者和實(shí)際支配者對國有資產(chǎn)具有巨大的權(quán)力，而國有企業(yè)和行政事業(yè)單位作為國有資產(chǎn)的實(shí)際使用者和經(jīng)營者，沒有獨(dú)立的支配國有資產(chǎn)的權(quán)利。在這種情況下，政府履行了國有資產(chǎn)所有者和社會經(jīng)濟(jì)管理雙重職能，政府難以明確自己的定位，造成政府在行使社會公共管理權(quán)力和國有資產(chǎn)管理權(quán)力兩種權(quán)力時(shí)出現(xiàn)不規(guī)范的情況，以致政企合一和管理混亂。國家對國有資產(chǎn)管理權(quán)限的劃撥，下放權(quán)力給企業(yè)，造成了對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的侵害，影響了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的確定性，導(dǎo)致地方政府和國有企業(yè)的短視行為，產(chǎn)生機(jī)會主義。我國在國有資產(chǎn)管理中依舊存在一放就亂、一收就死的情況，制約了我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，不利于國有資產(chǎn)管理效率的提升，影響經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。政府在國有資產(chǎn)管理職能的履行中，對企業(yè)提出許多非經(jīng)濟(jì)性的目標(biāo)，使得國有企業(yè)在職能履行中承擔(dān)了部分政府職能，而政府在進(jìn)行國有資產(chǎn)管理過程中也存在越級管理，干預(yù)國有企業(yè)日常經(jīng)營管理的情況。國有資產(chǎn)管理的產(chǎn)權(quán)不明確，嚴(yán)重影響了國有資產(chǎn)管理體制的深化改革，制約了國有資產(chǎn)在市場經(jīng)濟(jì)活動中職能的履行和功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、改革和完善我國國有資產(chǎn)管理體制的措施

1、構(gòu)建和規(guī)范獨(dú)立、統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)

改革國有資產(chǎn)管理體制的關(guān)鍵，是要建立一個統(tǒng)一的、明確的、完善的、權(quán)威的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，代表國家統(tǒng)一地履行國有資產(chǎn)管理的權(quán)利和職能。在國有企業(yè)內(nèi)部設(shè)置專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)管理專員，負(fù)責(zé)加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理活動，保證國有資產(chǎn)的安全性和可靠性，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。

2、建立健全企業(yè)內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

建立和實(shí)施一套統(tǒng)一、高效的企業(yè)內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，有助于提升企業(yè)內(nèi)部管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，以防國有資產(chǎn)流失。企業(yè)要成立專門的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和風(fēng)險(xiǎn)管理部門，強(qiáng)化對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理。要加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)記錄和實(shí)物保管，妥善保管涉及資產(chǎn)的各種文件資料，避免記錄受損、被盜、被毀。對于重要的文件資料，應(yīng)當(dāng)留有備份，這在計(jì)算機(jī)處理?xiàng)l件下尤為重要；定期盤點(diǎn)和賬實(shí)核對，若發(fā)現(xiàn)盤點(diǎn)結(jié)果與會計(jì)記錄不一致，應(yīng)當(dāng)分析原因，查明責(zé)任。要建立嚴(yán)格的不相容職務(wù)分離制度，明確規(guī)定各個機(jī)構(gòu)和崗位的職責(zé)權(quán)限，使不相容崗位和職務(wù)之間能夠相互監(jiān)督、相互制約，形成有效的制衡機(jī)制。對于“三重一大”事項(xiàng)，即重大決策、重大事項(xiàng)、重要人事任免及大額資金支付業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)嵭屑w決策審批或者聯(lián)簽制度。任何個人不得單獨(dú)進(jìn)行決策或者擅自改變集體決策意見。

3、加強(qiáng)對國有資產(chǎn)法制化管理

改善國有資產(chǎn)管理體制存在的缺陷，必須建立一套完善的科學(xué)的國有資產(chǎn)管理法律體系，通過明確的管理?xiàng)l例和細(xì)則，逐漸地構(gòu)建和樹立全面的、統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)體系。通過法律法規(guī)，能夠有效地明確國有資產(chǎn)管理的權(quán)責(zé)，確定國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)與責(zé)任，界定國有資產(chǎn)管理的內(nèi)涵以及價(jià)值功能，克服國有資產(chǎn)管理體制存在的缺陷。國有資產(chǎn)法律體系的構(gòu)建，是推動國有資產(chǎn)管理體制改革的重要手段，通過法律手段和制度手段的有效結(jié)合，樹立國有資產(chǎn)管理體制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理工作的法制化。加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的法制化水平，必須規(guī)范國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)體系，通過對國有資產(chǎn)的配置、程序和具體方法的明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理有法可依，有章可循，讓國有資產(chǎn)管理工作更加的程序化、規(guī)范化。

4、明確國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)，優(yōu)化國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)

在國有資產(chǎn)管理體制改革中，應(yīng)該堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)的明確劃分，明確產(chǎn)權(quán)管理，將現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制引入國有資產(chǎn)管理中。政府作為國有資產(chǎn)的實(shí)際出資人，應(yīng)該減少對國有企業(yè)日常經(jīng)營管理的干預(yù)，即使是對完全控股的企業(yè)，也不能進(jìn)行過度的干預(yù)，確保企業(yè)作為完整的獨(dú)立法人資格，政府作為出資人應(yīng)承認(rèn)和尊重企業(yè)擁有獨(dú)立的完全的法人資格。政府以固定的身份參與企業(yè)的股權(quán)管理，但是不能夠作為實(shí)際出資人過分地干涉企業(yè)正常經(jīng)營。通過對國有資產(chǎn)進(jìn)行分級所有，促進(jìn)國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)和優(yōu)化。其次，國有資產(chǎn)管理的目的更多是追求應(yīng)有的社會效應(yīng)，推動社會功能的調(diào)節(jié)與平衡，政府應(yīng)該更多地將精力投入公共服務(wù)和公共管理過程中，為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，通過所有權(quán)和使用權(quán)分開，減少對國有企業(yè)過多的行政干預(yù)，釋放企業(yè)活力，促進(jìn)國有企業(yè)盤活國有資產(chǎn)存量，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

5、加強(qiáng)各級審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督力度

我國國有資產(chǎn)實(shí)行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的體制。各級審計(jì)機(jī)關(guān)要定期對國有企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的監(jiān)管力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新情況、新問題，對違紀(jì)違法行為要及時(shí)移交紀(jì)檢監(jiān)察部門查處；對觸犯刑律的，要移交司法機(jī)關(guān)處理。

國有資產(chǎn)管理體制是否健全關(guān)系到國有資產(chǎn)的保值增值和國有資產(chǎn)的利用效率。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，必須充分認(rèn)識國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)和價(jià)值，正確處理國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)問題，完善國有資產(chǎn)管理的組織機(jī)構(gòu)，改善國有資產(chǎn)管理的程序和規(guī)范，建立健全的企業(yè)內(nèi)部控制制度，完善風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，加強(qiáng)各級審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，推動實(shí)施國有資產(chǎn)管理的法制化建設(shè)，推動國有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新，構(gòu)建高效的國有資產(chǎn)管理體制，促進(jìn)國有資產(chǎn)管理能夠順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律和依法治國的要求，促進(jìn)國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)和價(jià)值功能的實(shí)現(xiàn)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 范建軍：企業(yè)國有資產(chǎn)體制改革中的困惑與建議[J].科技情報(bào)開發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2012（35）.

[2] 劉麗萍、劉昱：國外地方國有資產(chǎn)管理體制對我國的啟示[J].商場現(xiàn)代化，2011（18）.

第4篇：公共管理和經(jīng)濟(jì)管理的區(qū)別范文

關(guān)鍵詞

公共服務(wù)社會化層級制行政模式　后層級制行政模式

行政改革在西方從未停止過。所謂“當(dāng)代”，指的是從70年代后期至今。這一時(shí)界劃分主要基于兩條理由：第一，70年代后期的客觀環(huán)境使改革顯得十分必要和迫切，西方行政改革的普遍性、廣泛性、全面性可謂前所未有。第二，這一時(shí)期西方主要國家在行政改革的總方向上趨于一致，且這種趨同似乎超越意識形態(tài)上的差別，其結(jié)果是當(dāng)代行政改革與過去的改革在總方向上有不同特征。

本文擬對當(dāng)代西方行政改革的歷史背景、指導(dǎo)理論、主要內(nèi)容和改革中正在形成的新的行政管理模式的主要特點(diǎn)作一概括討論。

一、政府困境與改革的動因

當(dāng)代西方行政改革源于四大動力：①政府面臨的困境；②公眾對政府期望的增高；③私人企業(yè)革新成就對政府的壓力和示范效應(yīng)；④大眾傳播媒介的普及和日益增長的監(jiān)督作用。其中政府面臨的困境無疑是改革的主動因。

政府面臨的困境可歸結(jié)為財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)。這些危機(jī)被認(rèn)為是政府職能擴(kuò)張和規(guī)模膨脹的結(jié)果。

從資本主義生產(chǎn)關(guān)系確立到本世紀(jì)30年代初期，雖然資本主義經(jīng)濟(jì)由自由競爭走向壟斷，但就政府管理而言，基本上是一個放任時(shí)期?！罢潜匾牡満Α保肮艿米钌俚恼褪亲詈玫恼?，是這一時(shí)期的主導(dǎo)哲學(xué)。

政府職能的大規(guī)模擴(kuò)張始于30年代中期。擴(kuò)張主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)職能和社會職能[1]兩個方面。經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)張表現(xiàn)為政府對市場和經(jīng)濟(jì)生活的大規(guī)模干預(yù)，其主要標(biāo)志是凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)政策的盛行和隨后的微觀經(jīng)濟(jì)管理活動（如市場管制、保護(hù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制等）。社會職能擴(kuò)張?jiān)诿绹?jīng)歷了30年代和60年代兩次高峰，在歐洲表現(xiàn)為40年代后期開始的建立“人民社會主義”和“福利國家”的努力。伴隨著職能擴(kuò)張的是政府規(guī)模的急劇膨脹。

進(jìn)入70年代中期，客觀環(huán)境發(fā)生了重要變化：新的公共政策領(lǐng)域（如環(huán)境保護(hù)，科技發(fā)展等）引起了前所未有的關(guān)注：亞洲特別是日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展對歐美國家形成巨大壓力；60年代后期出現(xiàn)的滯脹局面由于70年代初期的石油危機(jī)達(dá)到新的高峰，西方經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不穩(wěn)定；社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，中產(chǎn)階級成為社會主體。

上述變化首先意味著政府的職能還要繼續(xù)擴(kuò)張。這種擴(kuò)張既表現(xiàn)在新的管理領(lǐng)域（如環(huán)保、有組織的科技開發(fā)等），又表現(xiàn)在新的服務(wù)職能上（如制定指導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、建立經(jīng)濟(jì)和市場信息高速通道、幫助企業(yè)提高國際競爭力）。其次，經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定一方面使政府收入減少，另一方面導(dǎo)致社會保障開支大幅上升，政府陷入入不敷出的窘境。第三，由于中產(chǎn)階級成為社會主體，靠增加稅收解決財(cái)政危機(jī)的傳統(tǒng)方法在政治上已日益不可取。簡言之，政府職能和責(zé)任增加，財(cái)力資源有限又無獲取新資源的良策，從而陷入財(cái)政危機(jī)之中。

伴隨著財(cái)政危機(jī)的是管理危機(jī)和信任危機(jī)。政府規(guī)模過于龐大導(dǎo)致管理中的失調(diào)、失控、官僚主義和效率低下，其結(jié)果是政府形象受損和普遍存在的信任危機(jī)。

政府面臨困境無疑是當(dāng)代行政改革的內(nèi)在動力，上述其他三條則是促使改革的外部壓力。兩股力量共同作用的結(jié)果，使全面深入的行政改革在70年代后期顯得十分必要和迫切。

二、公共選擇和管理主義——改革的主導(dǎo)理論

改革呼喚著新的理論。適應(yīng)改革的需求，西方行政學(xué)中出現(xiàn)了公共選擇、新聯(lián)邦主義、新合作主義、管理主義等新的思潮和流派。就實(shí)踐中的影響而言，公共選擇和管理主義無疑是當(dāng)代行政改革的主導(dǎo)理論。

作為一個獨(dú)立的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，公共選擇(Public Choice)被定義為“對非市場決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究”。作為行政學(xué)中的一個思潮或?qū)W派，公共選擇關(guān)注的重點(diǎn)是政府的管理活動及各個領(lǐng)域公共政策的制定與執(zhí)行，因此它又被稱為“官僚經(jīng)濟(jì)學(xué)”。在用種種經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、模型、方法對政府行政管理活動進(jìn)行分析之后，公共選擇對政府困境及其原因做出如下診斷：轉(zhuǎn)貼于

1.政府機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵性特征之一是其產(chǎn)出的非市場性質(zhì)。允許一個機(jī)構(gòu)對一特定服務(wù)的提供進(jìn)行壟斷的通常理由是為了避免浪費(fèi)性的重復(fù)生產(chǎn)，但其結(jié)果是使這些機(jī)構(gòu)免除了競爭壓力而變得沒有效率。

2.政府機(jī)構(gòu)產(chǎn)出的質(zhì)與量難以測定和量度，因而公眾和民意機(jī)關(guān)難以對它們的工作效率實(shí)施有效的監(jiān)督和控制。

3.公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部的規(guī)章制度嚴(yán)格而又死板，缺乏有效激勵機(jī)制，從而在公務(wù)員內(nèi)部形成了逃避風(fēng)險(xiǎn)、不事創(chuàng)新，不求有功、但求無過的普遍心態(tài)，使公共機(jī)構(gòu)失去追求效率的內(nèi)在動力。

4.由于歷史原因和技術(shù)上的困難，政府預(yù)算未能和效率聯(lián)系起來，于是產(chǎn)生了預(yù)算的誤導(dǎo)作用：機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人視工作績效為維持?jǐn)U大本部門預(yù)算的能力，提高效率節(jié)省開支只能導(dǎo)致下一年度預(yù)算額的削減。其凈效應(yīng)只能是政府規(guī)模的巨大擴(kuò)張。

5.理想的官僚已不復(fù)存在。個人主義、利己主義、在追求公共效用時(shí)至少部分地追求個人效用的最大化，已成了公務(wù)人員的普遍特征。

值得指出的是，除了運(yùn)用一套經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法得出上述結(jié)論外，公共選擇對政府面臨的問題及其原因的分析并無獨(dú)到之處。其獨(dú)到之處在于它提出的解決問題的出路。與傳統(tǒng)行政學(xué)致力于改革完善政府本身不同，公共選擇關(guān)注的中心是政府與社會的關(guān)系。它認(rèn)為“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來提供”。既然政府內(nèi)部問題重重且歷次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競爭，從而使公眾得到自由選擇的機(jī)會。具體來說，公共選擇主張：

1.組織類型的理性選擇。私人企業(yè)，非贏利性公共機(jī)構(gòu)，半獨(dú)立性公共公司，政府官僚機(jī)構(gòu)等各種類型的組織，都可以提供公共服務(wù)。但在特定的情況下對特定的服務(wù)來說，某一類組織會比其他組織干得更好，由此產(chǎn)生了組織類型的理性選擇問題。過去的錯誤在于對官僚組織的過分依賴，盡管沒有證據(jù)表明它在效率和服務(wù)質(zhì)量方面比其他類型組織更勝一籌。

2.市場機(jī)制與個人選擇。市場機(jī)制主要是競爭機(jī)制——公私組織之間，公共組織之間的充分競爭。這種競爭給公眾提供了“用腳投票”（即自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)）的機(jī)會。公民由此獲得了至高無上的市場權(quán)力：就像顧客通過對產(chǎn)品的選擇決定企業(yè)命運(yùn)一樣，公民對服務(wù)機(jī)構(gòu)的選擇可以決定單個公共機(jī)構(gòu)的存亡。這必然迫使公共機(jī)構(gòu)竭力改善服務(wù)以贏得更多的“顧客”。

3.分權(quán)化。分權(quán)化并非公共選擇學(xué)派首創(chuàng)，但公共選擇的分權(quán)主張有其特色：分權(quán)可以達(dá)到“權(quán)威分割”(Fragmentation of Authority)的程度，而且應(yīng)允許不同組織之間在職能和管轄區(qū)域上的重疊交叉。這樣公眾才有自由選擇的可能。

4.公共服務(wù)組織小規(guī)模化。規(guī)模小，數(shù)量才能多。數(shù)量多，選擇才會更為便利。小到何種程度？公共選擇提出了四條標(biāo)準(zhǔn)：便于控制，有利提高效率；政治代表性；體現(xiàn)地方自治。

5.自由化，其主要表現(xiàn)是放松管制——包括放松市場管制和社會管制。

公共選擇的核心是所謂的“市場價(jià)值的重新發(fā)現(xiàn)和利用”。

“管理主義”(Managerialism)又稱公共管理學(xué)派，它關(guān)注的中心是政府自身及其管理活動。遺憾的是，管理主義雖貴為“主義”，卻沒有一個基本的理論體系和概念框架。它僅被定義為“公共行政的傳統(tǒng)規(guī)范與工商企業(yè)管理方法的融合”。管理主義的基本觀點(diǎn)是：公共部門與私人部門之間在管理上并無本質(zhì)差別；私營企業(yè)的管理比政府部門優(yōu)越得多；借用私人企業(yè)的管理人員和管理理論、原則、方法、技術(shù)來“重塑政府”，是提高政府工作效率的捷徑。

三、社會、市場管理與政府職能優(yōu)化

西方政府面臨的困境是職能擴(kuò)張的結(jié)果。因此，改革的第一要務(wù)是政府職能的調(diào)整和優(yōu)化，即首先解決應(yīng)該管什么不應(yīng)管什么的問題。職能調(diào)整理當(dāng)有增有減，但在現(xiàn)時(shí)的客觀環(huán)境下，改革的側(cè)重點(diǎn)是政府職能的減少。具體來說，改革有以下主要內(nèi)容：

1.非國有化(De-nationalization)。非國有化即公有企業(yè)和公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移或私有化。[2]它是西方盛行的全面私有化的主要內(nèi)容之一。鑒于國有企業(yè)具有國有國營、國有獨(dú)立經(jīng)營、政府控股和公共公司等不同性質(zhì)，非國有化相應(yīng)采取了不同形式，私有化后企業(yè)與政府的關(guān)系也各不相同。當(dāng)然這種形式的私有化并非新創(chuàng)造，但當(dāng)代私有化不僅范圍廣、規(guī)模大、形式靈活多樣，而且具有超越意識形態(tài)的特征。[3]非國有化的原因很多，但從政府角度看，這樣做至少有如下益處：①減少了政府的管理職能和責(zé)任。②減少了政府雇員人數(shù)并緩解了由此產(chǎn)生的管理困難。③私有化后企業(yè)能夠在資本市場上獲得資金，改善生產(chǎn)條件，改變了過去對政府投資的依賴。④出售企業(yè)增加財(cái)政收入，減少了政府的財(cái)政赤字。

2.自由化(Liberalization)。自由化主要表現(xiàn)為緩和規(guī)制(deregulation)，包括社會規(guī)制，市場管制，保護(hù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制等等。改革的重點(diǎn)是放松對市場的管制。

政府對市場的管制始于19世紀(jì)后期，20世紀(jì)急劇增長。管制機(jī)構(gòu)所制定的規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)汗牛充棟，涉及到社會生活的各個角落。管制活動中暴露出來的問題主要有：有關(guān)機(jī)構(gòu)之間職能重疊而又缺乏協(xié)調(diào)，所制定的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等不盡一致；管制機(jī)構(gòu)雖獨(dú)立于立法和行政機(jī)關(guān)，但易受管制對象壓力集團(tuán)的影響，有的甚至為其所左右；管制加劇通貨膨脹，增加了消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)；導(dǎo)致市場價(jià)格扭曲，其結(jié)果是限制了競爭，如此等等。然而，政府管制能力不足，疲于應(yīng)付，吃力不討好，也是放松管制的重要原因。

放松管制醞釀于70年代初期，70年代后期付諸實(shí)施，80年代形成高峰——放松管制擴(kuò)大到越來越多的領(lǐng)域，盛行于西方各主要國家。“市場和競爭就是最好的管制”成了流行的口號。顯然，改革無異于原始信條和放任政策的回歸，雖然客觀環(huán)境有了很大的不同。

3.壓縮式管理(Cutback Management)。壓縮式管理是為了應(yīng)付財(cái)政困難而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社會服務(wù)職能。其具體措施包括：公共項(xiàng)目系統(tǒng)排序(systematic priority setting)，分清主次，撥款時(shí)區(qū)別對待；中止效率和效益不佳的社會項(xiàng)目，解散相應(yīng)機(jī)構(gòu)，遣散有關(guān)人員；有選擇地降低社會服務(wù)的總體水平[4]；逐步實(shí)行公共服務(wù)使用者付費(fèi)制度(usercharge)，節(jié)約公共開支。

可以看出，政府職能優(yōu)化的核心是放手政策。只有對那些不該管的事放手不管，才能集中財(cái)力和精力把該管的事管好。

四、社會力量的利用和公共服務(wù)社會化

政府職能優(yōu)化解決的是政府該管什么，不應(yīng)管什么的問題，下一個問題是政府該管的事如何管。西方對這一問題的解決可以歸結(jié)為兩條：一是利用市場和社會力量，推行公共服務(wù)社會化；二是改革政府部門的行政管理體制，以提高效率和管理水平。公共服務(wù)社會化在實(shí)踐中主要采取以下形式：

1.政府業(yè)務(wù)合同出租(Contracting-out)。合同出租即把政府的一些工作任務(wù)推向市場。私營企業(yè)的競爭獲勝者與政府主管部門簽訂合同，前者完成任務(wù)并達(dá)到合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，后者支付合同約定的報(bào)酬。政府工作合同出租并非始自70年代，但70年代以來的合同出租無疑上升到一個新階段：出租浪潮席卷西方各國，其內(nèi)容也由過去的機(jī)關(guān)后勤事務(wù)擴(kuò)大到政府的業(yè)務(wù)工作。據(jù)初步觀察，這一時(shí)期相繼走向市場的政府業(yè)務(wù)工作包括環(huán)境保護(hù)，公用設(shè)施維護(hù)，消防和救護(hù)服務(wù)，討還債務(wù)，選民登記，公共管理人員錄用，犯人的監(jiān)護(hù)管理，決策咨詢與政策設(shè)計(jì)，公共項(xiàng)目的論證與規(guī)劃，政策效力評價(jià)，項(xiàng)目影響評價(jià)，公共組織績效評估等領(lǐng)域和方面。

2.以私補(bǔ)公，打破政府壟斷。即用說服、宣傳表彰、政策優(yōu)惠等手段鼓勵和吸引私人資本投入到原來由政府包攬的事業(yè)中，如中小學(xué)教育、社會保險(xiǎn)、退休保障、廉價(jià)住宅建設(shè)、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域，彌補(bǔ)政府財(cái)力和服務(wù)能力的不足。

3.建立政府部門與私營企業(yè)的伙伴關(guān)系。固定且正式的伙伴如美國的通訊衛(wèi)星公司，聯(lián)邦房地產(chǎn)協(xié)會等。這些公司履行政府所要求的特定的管理職能，政府合作部門則在土地征用等方面給其“伙伴”以某種形式的優(yōu)惠。非固定的伙伴關(guān)系與合作則采取核發(fā)許可證時(shí)提出一些附加條件等形式，要求私營公司提供特定的社會服務(wù)。

4.公共服務(wù)社區(qū)化。具體措施如鼓勵各社區(qū)建立公益事業(yè)如養(yǎng)老院、殘疾人福利中心等；政府機(jī)構(gòu)如社會工作部門、警察局出面組織鄰里互助、街道聯(lián)防等以改進(jìn)社會服務(wù)或控制犯罪活動。

公共服務(wù)社會化無疑提出了一個在維持一定職能和服務(wù)水平的前提下實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)和人員削減的有效途徑。此外，提高工作效率，降低財(cái)政支出，利用市場對公共機(jī)構(gòu)形成競爭壓力，也是西方政府熱衷于公共服務(wù)社會化的重要原因。

五、政府部門內(nèi)部的管理體制改革

政府部門內(nèi)部的管理體制改革包括組織機(jī)構(gòu)改革，權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整，人事制度的改革，管理方法和技術(shù)改革等方面，其目的是提高政府工作效率、效益和服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)代改革的最顯著特征是公共行政中的管理主義(Managerialism)傾向，即引進(jìn)私營部門的管理人員和管理理論、原則、方法、技術(shù)來“重塑”政府。具體來說，改革包括以下主要方面：

1.利用信息技術(shù)革命新成果，建立完善行政管理信息系統(tǒng)，包括決策支持信息系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)。前者如各國政府諸部門建立的多樣化的決策信息系統(tǒng)和政策方案分析選擇系統(tǒng)，后者則以英國的部長管理信息系統(tǒng)(ManagementInformation System for Ministers)最為著名。

2.分權(quán)與權(quán)力下放。分權(quán)與權(quán)力下放既涉及到中央與地方的關(guān)系，又涉及到中央政府部門內(nèi)部上下級關(guān)系。后一方面是當(dāng)代行政改革的熱點(diǎn)，其中最激進(jìn)的當(dāng)屬英國的“下一部行動方案”(The Next Steps)和新西蘭的公司化改革。兩者的共同之處是把部內(nèi)的中下層組織轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂歇?dú)立性質(zhì)的單位[5]，實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制——經(jīng)理被賦予機(jī)構(gòu)、編制、人事管理和財(cái)務(wù)等方面的極大自主權(quán)。這一改革實(shí)現(xiàn)了上下級關(guān)系由直接隸屬到合同關(guān)系的轉(zhuǎn)變，上級對下級控制由著眼于工作過程到著眼于工作結(jié)果的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了決策與執(zhí)行分離和分權(quán)制度化的趨勢。

3.部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)改革。現(xiàn)代管理信息系統(tǒng)所形成的規(guī)范化的直接的溝通渠道無疑降低了中間管理層次的中轉(zhuǎn)作用。因此，伴隨著種種分權(quán)化努力，政府部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變革：不同部門的層級結(jié)構(gòu)趨于多樣化；中間管理層次減少；幕僚機(jī)構(gòu)的權(quán)力受到限制并被削弱；上下級權(quán)責(zé)關(guān)系及控制方式相應(yīng)改變。

4.公共人事制度改革。70年代初，美國全國公務(wù)員聯(lián)合會主席宣稱：公務(wù)員制度是作為恩賜制、分肥制的對立物而出現(xiàn)的，其主要目的是保障社會公平。然而“當(dāng)今的核心問題是政府的生產(chǎn)率和效率，……在這些方面，公務(wù)員制度顯然失敗了”。這一看法預(yù)示著公務(wù)員制度的重大變革。20年來，西方公務(wù)員制度確實(shí)在經(jīng)歷一場“靜靜的革命”，傳統(tǒng)公務(wù)員制度的一些重要原則和核心特征正在被動搖：①由于合同用人制的推行和獨(dú)立核算中心（或公司）不受現(xiàn)有文官法規(guī)限制的用人制度，公務(wù)員的永業(yè)原則已名存實(shí)亡；②政治中立原則受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。撒切爾政府以提高文官的政治敏感性和響應(yīng)性(political se-nsitivity and responsiveness)為名，加強(qiáng)對高級文官的政治控制，導(dǎo)致高級文官政治化。美國國會兩院則以政治中立使公務(wù)員成為政治上的二等公民為由，兩次通過了公務(wù)員政治權(quán)力法案。[6]③獨(dú)立管理原則被動搖。公務(wù)員選拔錄用晉升方面的權(quán)力逐漸轉(zhuǎn)移到政務(wù)官或行政部門手中，獨(dú)立文官管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力被削弱，有的甚至被解散。隨著上述重大變化，人們的注意力轉(zhuǎn)到了人力資源開發(fā)、公共部門勞工關(guān)系、代表性官僚制(representative bureaucra-cy)、公務(wù)員激勵機(jī)制等方面。

5.提高服務(wù)質(zhì)量，改善公共機(jī)構(gòu)形象。指導(dǎo)思想上強(qiáng)調(diào)顧客取向(cust-omer orientation)和服務(wù)對象為中心，具體措施如：①公共服務(wù)提供小規(guī)?；?，打破傳統(tǒng)劃片服務(wù)的辦法，從而給公民提供“用腳投票”即自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會；②在公共服務(wù)機(jī)構(gòu)之間引進(jìn)市場競爭機(jī)制，期望“顧客主權(quán)”能形成對公共機(jī)構(gòu)的壓力；③推行公民參與管理，并借用“市場檢驗(yàn)”方法，定期廣泛征求公民對公共服務(wù)的滿意程度。這里特別值得一提的是英國保守黨政府的“公民”(Citizen＇s Charter)運(yùn)動，它體現(xiàn)了明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、公開性與透明度、禮貌服務(wù)、公民自由選擇、完善的投拆受理機(jī)制、“金錢的價(jià)值”(Value for Money)[7]等六個特點(diǎn)，被認(rèn)為是提高公共服務(wù)質(zhì)量的有效途徑。

6.公共行政傳統(tǒng)規(guī)范與工商企業(yè)管理方法的融合。一方面，通過各種方法，吸引私營部門管理人才到政府部門任職或兼職。另一方面，大力引進(jìn)私營企業(yè)的管理技術(shù)和方法，如績效評估、全面質(zhì)量管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等，以提高政府部門的行政效率。

六、當(dāng)代改革與行政管理模式的轉(zhuǎn)換

當(dāng)代西方行政改革是對前期行政管理實(shí)踐的檢討和反思過程，同時(shí)也是對新時(shí)代、新環(huán)境的適應(yīng)過程。打破層級制，建立適應(yīng)后工業(yè)社會和信息時(shí)代的“后層級制行政模式”，既是當(dāng)代行政改革的自覺目標(biāo)，又體現(xiàn)了這一改革的重大意義。

迄今為止的行政管理實(shí)踐中，以韋伯為代表的層級制模式一直占據(jù)主導(dǎo)地位。層級制模式以政府壟斷為基礎(chǔ)，權(quán)力高度集中，嚴(yán)格的規(guī)章制度，過程取向的控制機(jī)制，官吏非人格化等是其主要特征。層級制之所以過時(shí)，主要在于它不能解決當(dāng)代政府面臨的兩大核心問題——責(zé)任(Accountability)和效率。過分集權(quán)和死板的規(guī)章制度壓抑人的積極性和首創(chuàng)精神，最終導(dǎo)致效率低下，這一點(diǎn)已為人們所共知。更為重要的是，傳統(tǒng)的責(zé)任保障機(jī)制已經(jīng)失靈。傳統(tǒng)的責(zé)任保障機(jī)制以間接性為其特征——公眾通過投票選舉等手段來控制政務(wù)官，政務(wù)官再利用人民賦予的政治權(quán)力控制公務(wù)員。從理論上說，任何環(huán)節(jié)出問題，都可能導(dǎo)致責(zé)任保障機(jī)制動作失靈。而現(xiàn)實(shí)是兩個環(huán)節(jié)都出了問題。首先，由于現(xiàn)代影響、操縱民意的技術(shù)的出現(xiàn)和廣泛應(yīng)用，公眾很難再用投票實(shí)施對政治家的控制。同時(shí)，現(xiàn)代行政管理活動的極端復(fù)雜性，行政組織的巨大規(guī)模，管理技術(shù)的高度專門化和分工，使政務(wù)官失去對公務(wù)員的有效控制。結(jié)果是公共組織失去對公眾的責(zé)任感。其表現(xiàn)如自我中心，自我服務(wù)，曲解民意，漠視公共需求等等。因此，完善公共組織責(zé)任機(jī)制，提高行政效率，成了后層級制行政模式的兩大主題和主要目標(biāo)。

后層級制行政模式僅是行政管理諸種新模式的統(tǒng)稱。迄今為止，西方學(xué)者共歸結(jié)出下述四個具體的行政管理新模式：

1.市場模式(Market Model)。市場模式的主要特征是：相信市場和社會的自我調(diào)節(jié)、自我適應(yīng)、自我完善能力，減少政府干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政府職能優(yōu)化；淡化傳統(tǒng)公私之間的界限，利用市場和社會力量提供公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府財(cái)力和服務(wù)能力的不足；在公共組織內(nèi)部引進(jìn)市場競爭機(jī)制；引進(jìn)私營企業(yè)的管理人員和管理理論、原則、技術(shù)方法等等。市場模式的著眼點(diǎn)是建立公眾對公共機(jī)構(gòu)的直接控制機(jī)制，即通過給公眾提供充分的自由選擇機(jī)會，建立公共物品和服務(wù)的買方市場或“顧客主權(quán)”。據(jù)認(rèn)為，這種市場式的控制機(jī)制比傳統(tǒng)的間接控制機(jī)制要有效得多。從上面的討論可以看出，市場模式是當(dāng)代行政改革實(shí)踐中的主導(dǎo)模式。

2.非管制政府模式(Deregulating Government Model)。與市場模式相同，非管制政府模式也主張減少對社會和市場的干預(yù)，放松政府對外管制。但它的側(cè)重點(diǎn)是把放松管制觀念應(yīng)用于政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理。其主要特點(diǎn)是：①簡化內(nèi)部規(guī)章制度，取消過程取向的控制機(jī)制，相信公務(wù)員個人的責(zé)任心和能力；②強(qiáng)調(diào)道德驅(qū)動原則(Ethics-driven)，即通過強(qiáng)化對公務(wù)人員的個人道德和職業(yè)道德教育，實(shí)現(xiàn)公務(wù)人員公共責(zé)任感的內(nèi)在化，靠個人覺悟而非外部控制來促進(jìn)和保證公共利益。③分權(quán)與權(quán)力下放，給下層組織和公務(wù)員個人以自主權(quán)，發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造力。

3.參與模式(participation Model)。其主要特點(diǎn)是：①組織結(jié)構(gòu)上壓平層級制，減少中間管理層次，實(shí)現(xiàn)分權(quán)制度化，從組織上保證下層自主權(quán)；②組織內(nèi)部的參與管理，如強(qiáng)調(diào)自下而上的觀念，全方位信息溝通，推行參與管理新技術(shù)如全面質(zhì)量管理、質(zhì)量周期等；③參與決策，特別是政策目標(biāo)群體的參與。

4.靈活政府模式(Flexible Government Model)。靈活性表現(xiàn)在行政管理的各個方面都隨客觀要求和環(huán)境變化而具權(quán)變特征。如組織結(jié)構(gòu)上，多用臨時(shí)機(jī)構(gòu)如特別委員會、項(xiàng)目小組等解決非經(jīng)常性問題。同時(shí)，常設(shè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模也隨需求變化而及時(shí)擴(kuò)張收縮。在決策上，對不同的政策問題采用不同的決策方式，跨部門決策時(shí)建立臨時(shí)協(xié)調(diào)組織等。

傳統(tǒng)模式與后層級制模式之間的區(qū)別可歸結(jié)為：傳統(tǒng)模式以政府壟斷為基礎(chǔ)，新模式則以公私融合、公私之間的競爭為特征：傳統(tǒng)模式以經(jīng)濟(jì)、效率為主要目標(biāo)和判斷政府工作的標(biāo)準(zhǔn)，新模式則更注重顧客服務(wù)(Customer Servi-ce)和質(zhì)量；傳統(tǒng)模式的著眼點(diǎn)是行政活動的投入和過程，新模式則著眼于行政活動的輸出及其結(jié)果，即它關(guān)注的是做了什么，有什么效果，而不是去告訴人們?nèi)绾稳プ?。后層級制模式還處在形成和發(fā)展過程中。

綜上所述，西方公共行政正在經(jīng)歷一場革命性變革，其廣度和深度可謂前所未有。改革是對前期行政管理實(shí)踐的檢討和反思過程，也是對新時(shí)代、新環(huán)境的適應(yīng)過程。致力于傳統(tǒng)行政管理模式向新的“后層級制行政模式”的轉(zhuǎn)換，使當(dāng)代西方行政改革具有劃時(shí)代的重要性。因此，深入研究30年代以來西方公共行政的歷史，當(dāng)前改革的動因、進(jìn)程、主要措施及其客觀效果，對于實(shí)現(xiàn)我國行政管理現(xiàn)代化具有重要的借鑒意義。

注：[1]本文所用“社會職能”一詞，不是與政府的階級統(tǒng)治職能相對而言的，而是指政府經(jīng)濟(jì)管理職能之外的社會保障與公共服務(wù)職能。

[2]“私有化”一詞的涵義有狹義與廣義之分。狹義上的私有化僅指國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。廣義私有化還包括自由化(Liberalization)，合同出租(Co-ntracting-out)，財(cái)源替代(Substitution)等各種形式。

[3]超越意識形態(tài)即不論是保守派還是自由派，甚至“社會主義”政黨執(zhí)政的政府，都在推行私有化，盡管私有化的深度和廣度有所不同。

[4]中止在營社會項(xiàng)目是降低社會服務(wù)總水平的主要形式。在遇到項(xiàng)目受益者強(qiáng)烈反對的情況下，西方政府往往采取其他變通辦法，如資源限制（即維持在營項(xiàng)目但大幅度減少對它們的撥款）、附加受惠條件（如要求失業(yè)者參加一定的公益勞動才能領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)）等等。

[5]這些獨(dú)立單位英國稱為執(zhí)行局(Executive Agency)，開支中心(CostCentre)，責(zé)任中心(Responsibility Centre)等，新西蘭則統(tǒng)稱為公司(Corporation)。

[6]公務(wù)員政治權(quán)力法案1976年通過后被總統(tǒng)否決。1993年由克林頓簽署，已生效。

[7]通俗地講，“金錢的價(jià)值”就是政府每筆錢都花得值。它既表現(xiàn)在每一筆錢都花在該花的地方，又表現(xiàn)為每一筆投入都取得最大可能的效果。

參考文獻(xiàn)

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