公共財(cái)政的主要特征精選(九篇)

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第1篇：公共財(cái)政的主要特征范文

綜觀我國(guó)近十年來(lái)的財(cái)政體制改革脈絡(luò)，大致可以分為兩個(gè)階段的改革進(jìn)程：第一階段是1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革，其目的是構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府與企業(yè)、個(gè)人之間的分配關(guān)系和中央與地方的分配關(guān)系；第二階段是1998年開始推行的財(cái)政支出管理改革，其目的是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步建立公共財(cái)政體制框架。這兩個(gè)階段的改革都獲得了很大成功，取得了積極成效。

（一）分稅制財(cái)政體制改革的成效分析

1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革，其主要任務(wù)有兩個(gè)：一是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)和簡(jiǎn)化稅制的原則，改革工商稅收制度；二是把地方財(cái)政包干制改革為能夠調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的分稅制，建立中央和地方兩個(gè)稅收體系。

在中央和地方實(shí)行分稅制的財(cái)政體制，首先要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的稅收制度。改革之前，我國(guó)的稅收制度帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，稅種較多、稅率難定、重復(fù)征稅、隨意減免等問題十分突出，已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。1994年的分稅制改革，首先是簡(jiǎn)化稅種，從過去的三十多個(gè)簡(jiǎn)化到18個(gè)稅種；其次是改產(chǎn)品稅為增值稅。產(chǎn)品稅是按一個(gè)個(gè)產(chǎn)品大類來(lái)征稅的，其缺陷是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新產(chǎn)品層出不窮，確定產(chǎn)品的稅種和稅率十分困難，并且有產(chǎn)品就要征稅，無(wú)法解決重復(fù)征稅的問題。增值稅適用于所有的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，稅種單一，稅率簡(jiǎn)單，且前一道產(chǎn)品所開的增值稅發(fā)票，到后一道產(chǎn)品出售時(shí)，可以憑發(fā)票扣除以前交的稅款，有效解決了重復(fù)征稅問題。工商稅制改革后，我國(guó)形成了以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主的復(fù)合稅制，基本適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

工商稅制確立后，我國(guó)按稅種確立了中央和地方的收入體系。基本內(nèi)容是關(guān)稅、消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅歸中央；營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、農(nóng)業(yè)稅等歸地方；增值稅實(shí)行中央和地方分享，分享比例是中央得75％，地方得25％。整個(gè)分稅制改革，采取漸進(jìn)的辦法，即以1993年為基數(shù)，基數(shù)內(nèi)的收入全額返還地方。同時(shí)，增值稅和消費(fèi)稅實(shí)行增量三七分成，即全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅每增長(zhǎng)1％，中央對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3％。2001年又實(shí)施了所得稅收入中央和地方分享的改革。對(duì)2002年的所得稅增量，中央和地方各分享50％；對(duì)2003年的增量，中央分享60％，地方分享40％。自此，我國(guó)建立了中央和地方的分稅制財(cái)政體制。

經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，我國(guó)1994年開始的分稅制財(cái)政體制改革取得了很大成績(jī)。一是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，規(guī)范了國(guó)家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系，建立了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。這一改革的成功實(shí)施，結(jié)束了我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的以減稅讓利和財(cái)政退讓為主要特征的財(cái)政支持改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，逐步增強(qiáng)了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年，我國(guó)財(cái)政收入占gdp的比重，從31.2％一路下降到11.2％，財(cái)政不斷積弱，各級(jí)財(cái)政都不同程度地出現(xiàn)了明顯的或者隱形的赤字，財(cái)政困難已影響到改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。改革后，1994年至2001年我國(guó)財(cái)政收入增加了2.14倍，年均增長(zhǎng)17.8％，財(cái)政收入占gdp的比重由11.2％提高到17.1％。財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)和財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng)，為我國(guó)1998年開始實(shí)施的積極政策提供了能力。二是建立了中央和地方財(cái)政收入均快速增長(zhǎng)的雙贏的財(cái)政體制，調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性。從1994年到2001年，中央財(cái)政收入從2906億元增加到8583億元，增加了1.95倍，地方財(cái)政收入從2312億元增加到7803億元，增加了2.37倍。同時(shí)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，也從1994年以前的最高38％左右提高到近年來(lái)的50％左右，增強(qiáng)了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。

近年來(lái)，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，我國(guó)對(duì)稅制和分稅制財(cái)政體制又進(jìn)行了一些改革。一是農(nóng)村稅費(fèi)改革。改革的主要內(nèi)容是：三取消、兩調(diào)整、一改革，即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)等向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策；調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法。先期試點(diǎn)的地方改革表明，這項(xiàng)改革規(guī)范了農(nóng)村的分配關(guān)系，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民人均減負(fù)率一般在30％左右，農(nóng)村“三亂”問題得到有效遏制，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。二是進(jìn)一步調(diào)整稅制。如對(duì)存款利息所得征收個(gè)人所得稅，減半或暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，連續(xù)多次調(diào)整出口退稅率，使我國(guó)出口貨物的平均退稅率由原來(lái)的8％左右提高到15％左右，等等。稅收制度的調(diào)整和完善，進(jìn)一步增強(qiáng)了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。

（二）公共財(cái)政體制建設(shè)的進(jìn)展分析

1998年以后，財(cái)政改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向財(cái)政支出體制，目標(biāo)是逐步建立公共財(cái)政體制框架。在推進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)方面，主要進(jìn)行了以下幾個(gè)方面的改革：一是推行部門預(yù)算；二是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付；三是推進(jìn)政府采購(gòu)改革；四是實(shí)行“收支兩條線”管理。

實(shí)行部門預(yù)算，增強(qiáng)了預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性，部門的各種財(cái)政性資金（包括預(yù)算內(nèi)外資金）全部在一本預(yù)算中編制，所有收支項(xiàng)目都在預(yù)算中反映出來(lái)。部門預(yù)算經(jīng)過人大批準(zhǔn)后，對(duì)該部門的收支項(xiàng)目安排就具有法律效力，從預(yù)算執(zhí)行到資金使用的全過程都必須接受法律監(jiān)督。從2000年開始，我國(guó)中央和省兩級(jí)逐步推行了部門預(yù)算，有些市、縣也開始編制部門預(yù)算。

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付，是將所有的財(cái)政資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶，所有的財(cái)政支出由國(guó)庫(kù)直接支付，取消各部門和單位在銀行設(shè)立的收支賬戶。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付后，財(cái)政部門加強(qiáng)了對(duì)各部門和單位的收支活動(dòng)的全程監(jiān)督。2002年，中央在38個(gè)部門實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付的試點(diǎn)，許多地方也積極進(jìn)行了改革探索。與此同時(shí)，編制政府采購(gòu)預(yù)算和實(shí)行政府采購(gòu)資金財(cái)政直接撥付制度，支持了部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)管理制度的改革。

實(shí)行政府集中采購(gòu)，克服了過去分散采購(gòu)的許多弊端，如采購(gòu)資金的分配和使用脫節(jié)，無(wú)法有效進(jìn)行監(jiān)督；采購(gòu)效益不高，采購(gòu)的產(chǎn)品和服務(wù)往往價(jià)高質(zhì)次；采購(gòu)過程不透明、不公開，容易滋生腐敗，等等。1999年實(shí)行政府集中采購(gòu)以來(lái)，采購(gòu)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，當(dāng)年采購(gòu)規(guī)模約130億元，2002年已突破1000億元，每年政府采購(gòu)的資金節(jié)約率都在11％左右。2002年，人大審議通過了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)工作步入法制化軌道。

實(shí)行“收支兩條線”管理，從收入方面，防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支；從支出方面，執(zhí)收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤，有利于執(zhí)收單位公正執(zhí)法。近年來(lái)，這項(xiàng)改革不斷向前推進(jìn)，中央和地方普遍加大了改革力度。

與此同時(shí)，按照建立公共財(cái)政的要求，我國(guó)各級(jí)財(cái)政逐步減少了在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的支出，加大了教、科、文、衛(wèi)、社保等滿足社會(huì)公共需要方面的重點(diǎn)支出，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)逐步向公共支出轉(zhuǎn)變。總之，經(jīng)過近五年的財(cái)政支出管理改革，優(yōu)化了支出結(jié)構(gòu)，增加了財(cái)政支出管理的科學(xué)性，初步建立了公共財(cái)政的基本框架。

二、今后我國(guó)財(cái)政改革的側(cè)重點(diǎn)和趨勢(shì)分析

過去的財(cái)政改革取得了很大成績(jī)，有力地支持了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，但由于改革的漸進(jìn)性，新的財(cái)政制度、機(jī)制、管理等方面不可避免地會(huì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、不規(guī)范等問題。結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)，今后必須在以下方面繼續(xù)深化財(cái)政改革：

（一）按照建立公共財(cái)政的要求，繼續(xù)深化財(cái)政預(yù)算管理改革

經(jīng)過1998年以來(lái)的財(cái)政支出體制改革，我國(guó)雖建立了公共財(cái)政的基本框架，但離建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的公共財(cái)政體制仍有較大距離。公共財(cái)政體制的主要內(nèi)容，可以分為三個(gè)層次進(jìn)行考察和分析：一是財(cái)政的主要職能和基本定位。公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，其主要職能是滿足社會(huì)公共需要，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。財(cái)政收入主要來(lái)源于對(duì)全體公民一視同仁的規(guī)范的稅收。二是財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制。也就是財(cái)政收入的組織機(jī)制和財(cái)政支出的安排機(jī)制，目前的運(yùn)行機(jī)制主要是財(cái)政的預(yù)算管理。三是科學(xué)的方法和有效的監(jiān)督。如預(yù)算的科學(xué)編制方法、稅收征管的方法和手段、國(guó)庫(kù)集中支付、政府集中采購(gòu)等。在這三個(gè)層次中，預(yù)算管理是核心。首先，財(cái)政的職能要通過預(yù)算的安排體現(xiàn)出來(lái)，即通過預(yù)算得以實(shí)現(xiàn)；其次，科學(xué)、細(xì)化、規(guī)范的預(yù)算管理，是國(guó)庫(kù)集中支付和政府集中采購(gòu)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)；再次，預(yù)算是財(cái)政監(jiān)督的依據(jù)，具有法律效力。如果預(yù)算不規(guī)范，不僅財(cái)政部門很難進(jìn)行全程監(jiān)督，也不可能形成社會(huì)其他有效監(jiān)督機(jī)制。因此，建立公共財(cái)政體制，必須要不斷深化預(yù)算管理改革。我國(guó)在部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府集中采購(gòu)等方面已進(jìn)行了有效的探索和改革，初步建立了公共財(cái)政的基本框架，這使我國(guó)建立公共財(cái)政體制的改革進(jìn)入了核心和攻堅(jiān)的階段，即深化預(yù)算改革階段。

財(cái)政預(yù)算規(guī)定了政府向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，以及需要全體社會(huì)成員擔(dān)負(fù)的成本即稅收數(shù)量。那么，每年提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模以及社會(huì)負(fù)擔(dān)的成本由誰(shuí)來(lái)決定，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的結(jié)構(gòu)和類型又由誰(shuí)來(lái)選擇，即財(cái)政預(yù)算管理中的公共性問題如何解決。因此，今后財(cái)政預(yù)算管理改革的一個(gè)重要任務(wù)，就是在預(yù)算管理中引入公共決策和選擇機(jī)制。比如在人大設(shè)立預(yù)算編制和審查委員會(huì)，專司預(yù)算的編制、審查和監(jiān)督工作；在預(yù)算編制過程中，建立廣泛征求意見的機(jī)制；增加預(yù)算的透明度，擴(kuò)大預(yù)算編制和執(zhí)行的社會(huì)監(jiān)督，構(gòu)建納稅人的意見反饋機(jī)制等。

財(cái)政支出預(yù)算是國(guó)庫(kù)集中收付、政府集中采購(gòu)以及加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的依據(jù)，也是提高財(cái)政支出效益的關(guān)鍵，因此，必須要細(xì)化預(yù)算的編制。目前的預(yù)算主要有三部分，一是固定部分，即人員工資和共用經(jīng)費(fèi)部分；二是活的部分，即專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)部分；三是轉(zhuǎn)移支付部分，即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的補(bǔ)助。對(duì)于固定部分，關(guān)鍵是要引入績(jī)效預(yù)算的辦法，即財(cái)政供給與單位取得的成效掛鉤，成效越大，財(cái)政支持越大，改變過去財(cái)政養(yǎng)人、養(yǎng)懶的做法，提高財(cái)政資金的使用效益和引導(dǎo)作用。對(duì)于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，一定要細(xì)化到項(xiàng)目，把經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目掛鉤，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金使用的管理和監(jiān)督。對(duì)于轉(zhuǎn)移支付支出，要按照提供公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化的原則，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，減少隨意性?？傊?，要盡量利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段和方法，不斷細(xì)化預(yù)算編制，使預(yù)算盡可能的規(guī)范、合理和透明。

（二）按照財(cái)權(quán)、事權(quán)對(duì)等的原則，繼續(xù)完善分稅制財(cái)政體制

分稅制財(cái)政體制運(yùn)行以來(lái)，逐漸暴露出來(lái)的不協(xié)調(diào)、不匹配的問題，突出表現(xiàn)在基層財(cái)政越來(lái)越困難。

目前，我國(guó)的財(cái)政體制是五級(jí)財(cái)政，即國(guó)家、?。ㄊ?、自治區(qū)）、市、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。1994年的分稅制財(cái)政體制改革，明確劃分了中央和?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）的收入范圍，省以下的體制是各地仿照分稅制體制自主安排的。在中央提出逐步提高中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重的背景下，省以下的體制安排自然帶有層層集中財(cái)力的傾向。近年來(lái)的情況顯示，現(xiàn)在分稅制財(cái)政體制運(yùn)行的結(jié)果是，財(cái)力逐步向上集中，但事權(quán)仍在基層，甚至呈擴(kuò)大的趨勢(shì)。尤其是許多該財(cái)政承擔(dān)的支出，如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等，過去基本由農(nóng)民自己承擔(dān)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重已影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村的稅費(fèi)改革，這部分支出開始回歸財(cái)政，基層財(cái)政的事權(quán)反而在擴(kuò)大。因此，在這兩個(gè)反方向因素的共同作用下，縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難的矛盾開始激化。2001年全國(guó)拖欠工資的縣、鄉(xiāng)占全國(guó)縣、鄉(xiāng)總數(shù)的18.7％和27.1％，縣級(jí)財(cái)政支出中工資支出高達(dá)61％。絕大部分縣、鄉(xiāng)的財(cái)政是捉襟見肘，僅僅能夠應(yīng)付“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的支出，用于建設(shè)的財(cái)力非常有限，各方面的支出欠賬越來(lái)越多。目前，在基層財(cái)政困難的倒逼機(jī)制作用下，中央財(cái)政加大了對(duì)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，以維持基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但基層財(cái)政困難的程度，是隨著政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化而逐步顯現(xiàn)的，因此轉(zhuǎn)移支付較多采用的是一事一辦的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，不僅轉(zhuǎn)移支付很不規(guī)范，基層財(cái)政預(yù)算難以安排，而且增加了基層財(cái)政對(duì)上級(jí)財(cái)政的依賴，出現(xiàn)“你給錢我才辦事”的被動(dòng)局面。

分稅制財(cái)政體制能夠成功運(yùn)行的一個(gè)基本要求，是各級(jí)政府有自己的主體收入，用自己的財(cái)力辦自己的事情。否則，地方政府就會(huì)逐步增強(qiáng)對(duì)上級(jí)政府的依賴。依賴不斷增強(qiáng)和上移的必然結(jié)果，是分稅制財(cái)政體制逐步轉(zhuǎn)化和變質(zhì)為高度集中的財(cái)政體制，分稅制財(cái)政體制自然消亡，地方增收節(jié)支的積極性轉(zhuǎn)化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財(cái)政體制，解決基層財(cái)政的實(shí)際困難，核心是確立一級(jí)財(cái)政，就要使這級(jí)財(cái)政有能夠基本滿足自己需要的自主財(cái)力，在輔之少量的轉(zhuǎn)移支付財(cái)力的情況下，做到自己的事情自己辦。目前，我國(guó)的五級(jí)財(cái)政體制存在不合理的問題：一是財(cái)政層次過多，影響了各級(jí)財(cái)政主體收入體系的形成。二是財(cái)政層次過多，影響了各級(jí)財(cái)政的事權(quán)劃分和職責(zé)的確立?？傊?，目前我國(guó)的財(cái)政層次過多，是影響分稅制財(cái)政體制正常運(yùn)行和導(dǎo)致基層財(cái)政困難的主要原因之一。從目前的情況來(lái)看，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管；取消市級(jí)（地級(jí)市）財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的管理，實(shí)行省級(jí)財(cái)政直接管理縣級(jí)財(cái)政。這樣一來(lái)，全國(guó)的財(cái)政級(jí)次變?yōu)槿?jí)，即中央、?。ㄊ?、自治區(qū)）和縣（地級(jí)市、縣級(jí)市）三級(jí)，增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力。

各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)稱，是分稅制財(cái)政體制正常運(yùn)行的又一基本要求。從現(xiàn)在的發(fā)展趨勢(shì)看，一是中央財(cái)政的職責(zé)重大，如保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)展高等教育、尖端科技和高新產(chǎn)業(yè)，全國(guó)性的環(huán)境保護(hù)，江河湖泊的治理，等等，中央財(cái)政必須要有強(qiáng)大的財(cái)政調(diào)控能力。目前的分稅制財(cái)政體制，逐步提高了中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，符合中央財(cái)政的財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)稱原則。另一個(gè)是縣級(jí)財(cái)政的職責(zé)重大。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是城鄉(xiāng)分離的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制，“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”非常明顯。結(jié)果是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變時(shí)，財(cái)政供給的公共產(chǎn)品主要是面向城市居民，農(nóng)村居民享受到的很少。因此，我國(guó)今后要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，在有九億多農(nóng)民的廣大農(nóng)村，財(cái)政在供給公共產(chǎn)品方面要彌補(bǔ)歷史的欠賬和滿足新的公共需求，如提供基礎(chǔ)教育包括今后發(fā)展的高中階段教育，提供農(nóng)村社會(huì)保障，提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件，等等，基層財(cái)政的任務(wù)是非常巨大的，時(shí)代賦予基層財(cái)政的責(zé)任和壓力也是空前的。所以，完善目前的分稅制財(cái)政體制，要增加縣級(jí)財(cái)政的主體稅種，擴(kuò)大稅收分享中縣級(jí)財(cái)政分享的比例，同時(shí)要加大對(duì)中西部地區(qū)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步大幅度增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的實(shí)力。

（三）按照公共財(cái)政和城鄉(xiāng)一體原則，繼續(xù)改革農(nóng)村財(cái)稅制度

目前，我國(guó)實(shí)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，其主要目標(biāo)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系，遏制農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象的發(fā)生。從試點(diǎn)情況看，農(nóng)村稅費(fèi)改革確實(shí)實(shí)現(xiàn)了上述目標(biāo)，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，安徽省農(nóng)民平均減負(fù)在25％以上，有效遏制了農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象。但是，現(xiàn)在實(shí)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，并沒有根本改變我國(guó)1958年左右形成的農(nóng)村稅收體系，農(nóng)村仍然實(shí)行有別于城市的稅收制度。

從稅收負(fù)擔(dān)看，目前農(nóng)村居民普遍相對(duì)高于城市居民。如對(duì)城市居民普遍征收的個(gè)人所得稅，起征點(diǎn)是月均800元，假如一家三口僅一個(gè)人工作（這種情況是比較少的），也就是說(shuō)城市居民人均收入在3300元以下是不需要交稅的，但農(nóng)民現(xiàn)在的人均純收入基本都在3000元以下，卻普遍都要交稅。許多工商稅都有起征點(diǎn)和免征額，如增值稅、營(yíng)業(yè)稅等，但農(nóng)業(yè)稅沒有，無(wú)論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本多大，也無(wú)論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的凈收入是多少，都需要繳納固定比例的農(nóng)業(yè)稅。目前，許多農(nóng)民的人均純收入還不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多貧困地區(qū)，但在城市享受照顧，而在農(nóng)村確要納稅。因此，相對(duì)城市居民來(lái)說(shuō)，農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)是重的，也是不公平的，在稅制上設(shè)置了城市和農(nóng)村的差別待遇。

從實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和建立公共財(cái)政體制的目標(biāo)出發(fā)，必須繼續(xù)深化我國(guó)的農(nóng)村稅收制度改革。長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，應(yīng)是逐步建立城鄉(xiāng)基本協(xié)調(diào)的稅收制度，將農(nóng)業(yè)稅改為體現(xiàn)農(nóng)民純收益的具有和城市個(gè)人所得稅有大致相同的起征點(diǎn)和免征額的新型收益稅。當(dāng)前，“三農(nóng)”問題已是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問題，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)村市場(chǎng)恢復(fù)乏力，已嚴(yán)重影響了國(guó)內(nèi)有效需求的擴(kuò)張。目前，增加農(nóng)民收入，已是“三農(nóng)”問題中的核心問題。為此，在農(nóng)村新的稅制改革到位以前，建議目前免除一切農(nóng)業(yè)稅?，F(xiàn)在我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)形勢(shì)較好，而農(nóng)業(yè)稅占全國(guó)財(cái)政收入的比重已下降到3.7％左右，并且農(nóng)業(yè)稅的征收成本很高，免除農(nóng)業(yè)稅對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)沒有多大的影響，但對(duì)于目前廣大農(nóng)民的休養(yǎng)生息和增加農(nóng)民收入是非常關(guān)鍵的。

在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支出政策體系中，財(cái)政與農(nóng)民的關(guān)系，主導(dǎo)的觀念是財(cái)政支農(nóng)。這是帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期特征的觀念，是改革開放20多年后的今天仍能保留下來(lái)的為數(shù)不多的早已過時(shí)的觀念。

第2篇：公共財(cái)政的主要特征范文

協(xié)議費(fèi)財(cái)政1878年7月明治政府進(jìn)行地方制度改革，了《郡區(qū)町村編制法》、《府縣會(huì)規(guī)則》和《地方稅規(guī)則》，統(tǒng)稱為“三新法”?！兜胤蕉愐?guī)則》的出臺(tái)，結(jié)束了民費(fèi)財(cái)政，確立了新的地方稅財(cái)政制度。但這種地方稅只是原來(lái)民費(fèi)中的府縣的費(fèi)用，將其“作為人民的義務(wù)，進(jìn)行強(qiáng)制的征收”，并由府縣會(huì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行議決;［5］而原來(lái)民費(fèi)中的“各町村及區(qū)內(nèi)的入費(fèi)”則“任其區(qū)內(nèi)人民協(xié)議”，承認(rèn)其協(xié)議、自治的性質(zhì)，原則上不加干涉，因此這一時(shí)期的町村財(cái)政“被稱為協(xié)議費(fèi)財(cái)政”。［6］391880年政府《區(qū)町村會(huì)法》，各地開始設(shè)立正式的町村會(huì)，對(duì)協(xié)議費(fèi)的賦課征收和支出等進(jìn)行議決，這在町村財(cái)政史上具有重要的意義。

區(qū)町村費(fèi)財(cái)政1881年松方緊縮財(cái)政實(shí)行后，谷價(jià)暴跌，農(nóng)民極度貧困。與此同時(shí)，國(guó)庫(kù)和地方稅的財(cái)政補(bǔ)助減少，因此町村協(xié)議費(fèi)年年增加。在這種情況下，為了保障必要的國(guó)政委任事務(wù)的費(fèi)用，1884年政府決定對(duì)《地方稅規(guī)則》進(jìn)行修改，明確以區(qū)町村費(fèi)支付的項(xiàng)目及征收區(qū)町村費(fèi)的課目，對(duì)于區(qū)町村費(fèi)怠納者，適用于租稅未納者的處分。［2］110這實(shí)際上賦予了一部分町村費(fèi)以租稅的性質(zhì)，對(duì)其征收進(jìn)行公法的保護(hù)。經(jīng)過改革，協(xié)議費(fèi)進(jìn)一步分化為區(qū)町村費(fèi)和協(xié)議費(fèi)，“原來(lái)性質(zhì)不明確的區(qū)町村財(cái)政被賦予了公共財(cái)政的性質(zhì)”，［2］111成為町村財(cái)政發(fā)展史上的重要轉(zhuǎn)變。

近代的町村財(cái)政制度的形成明治政府在確定了1889年憲法的日程表后，各項(xiàng)相關(guān)法律制度的制定也開始了。在地方制度方面，在內(nèi)務(wù)卿山縣有朋的主導(dǎo)下，1888年《市制町村制》，在形成了市町村自治制度的同時(shí)，也完成了其財(cái)政制度的近代化。法律對(duì)町村的費(fèi)用、收入、財(cái)產(chǎn)、公債和預(yù)算決算及出納等方面進(jìn)行了全面的規(guī)定，主要內(nèi)容是:(1)町村為公法人，其町村民有分擔(dān)町村費(fèi)用的義務(wù)和使用町村財(cái)產(chǎn)和公共設(shè)施的權(quán)利;(2)町村的費(fèi)用由町村費(fèi)負(fù)擔(dān)，沒有具體限定町村的費(fèi)目，但國(guó)政委任事務(wù)和必要的固有事務(wù)的費(fèi)用實(shí)行強(qiáng)制預(yù)算，承認(rèn)代議決制;(3)收入主要是財(cái)產(chǎn)收入、使用費(fèi)、手續(xù)費(fèi)和町村稅等，町村稅以國(guó)稅和府縣稅的附加稅為中心;(4)町村有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，基本財(cái)產(chǎn)的處分及町村有不動(dòng)產(chǎn)的買賣、轉(zhuǎn)讓、置換等都必須由町村會(huì)議決;(5)町村有公債募集權(quán)，但設(shè)置了相關(guān)的限制，確定其償還辦法;(6)財(cái)政的運(yùn)營(yíng)實(shí)行預(yù)算決算制度，并由町村會(huì)議決，進(jìn)行公告，其出納定期接受檢查和監(jiān)督?！妒兄祁逯啤返念C布，標(biāo)志著20年左右的町村財(cái)政的探索期走向終點(diǎn)，近代的町村公共財(cái)政制度形成了。

明治后期町村財(cái)政的初步改革

近代的町村財(cái)政制度開始實(shí)行后不久，日本便迎來(lái)了兩次對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)———日中和日俄戰(zhàn)爭(zhēng)，戰(zhàn)爭(zhēng)推動(dòng)了日本資本主義確立的同時(shí)，也使町村財(cái)政的疲敝開始初步顯現(xiàn)。到明治末年，政府對(duì)町村制度進(jìn)行初步改革，加強(qiáng)了町村的財(cái)政基礎(chǔ)。

1．町村財(cái)政制度的初期實(shí)行新的町村財(cái)政制度實(shí)行初期，主要出現(xiàn)了如下問題:(1)在町村自治實(shí)行前，政府首先對(duì)舊町村進(jìn)行合并，形成有一定財(cái)政基礎(chǔ)的“不要公課”的新町村，但是因?yàn)榕f町村的內(nèi)部統(tǒng)一性很強(qiáng)，所以其原有財(cái)產(chǎn)(如林野)沒能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。導(dǎo)致新町村財(cái)產(chǎn)收入有限，不得不主要依附于町村稅;(2)町村中重要的財(cái)源都被國(guó)家和府縣所收奪，町村稅主要為國(guó)稅和府縣稅的附加稅，不僅來(lái)源有限，而且缺乏自主性;(3)町村歲出主要為國(guó)政委任事務(wù)費(fèi)，在完成委任事務(wù)后，町村很難有財(cái)力再進(jìn)行自己的自治事務(wù)。特別是隨著小學(xué)教育制度的整備，小學(xué)教育的費(fèi)用全部由町村負(fù)擔(dān)，它作為町村最大的委任事務(wù)費(fèi)，成為町村最沉重的負(fù)擔(dān)。中日后，日本作為戰(zhàn)勝國(guó)，獲得了清政府大量的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款，開始了所謂的戰(zhàn)后經(jīng)營(yíng)，由此導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政同時(shí)急劇膨脹。為了彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政的不足，1896年明治政府《國(guó)稅營(yíng)業(yè)稅法》，規(guī)定把“原來(lái)府縣稅營(yíng)業(yè)稅及雜種稅的一部分編入國(guó)稅”，［7］19同時(shí)規(guī)定町村可以對(duì)其征收不超過50%的附加稅。政府同時(shí)出臺(tái)了對(duì)地方團(tuán)體的教育、土木等事業(yè)由國(guó)庫(kù)進(jìn)行補(bǔ)助的法令(如1899年《小學(xué)校教育費(fèi)國(guó)庫(kù)補(bǔ)助法》等等)，但其補(bǔ)助額度極為有限，而且必須受到國(guó)家的嚴(yán)格監(jiān)督和接受國(guó)家的廣泛指令，在減少了地方團(tuán)體的自主性的同時(shí)，并沒有緩解地方財(cái)政、特別是町村財(cái)政的緊張。

2．日俄戰(zhàn)后的征稅限制法案與部落①有財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一日俄戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，為了籌措戰(zhàn)費(fèi)，政府制定非常特別稅法，在進(jìn)行了大規(guī)模的臨時(shí)征稅的同時(shí)，為防止地方對(duì)國(guó)家財(cái)源的剝奪，對(duì)地方稅課稅也開始進(jìn)行限制。政府還向各地方長(zhǎng)官發(fā)出通牒，命令中止或延緩地方上的各種土木事業(yè)等，嚴(yán)格控制歲出?！叭斩響?zhàn)后的國(guó)家財(cái)政開始向帝國(guó)主義階段轉(zhuǎn)化，其主要特征是以軍事費(fèi)、殖民地經(jīng)營(yíng)費(fèi)、產(chǎn)業(yè)助長(zhǎng)費(fèi)、社會(huì)政策費(fèi)及公債費(fèi)為中心顯著地膨脹?！保?］88－89為繼續(xù)保障國(guó)家的財(cái)源，1908年，《關(guān)于地方稅限制的法律》公布，對(duì)地租附加稅、營(yíng)業(yè)稅附加稅、所得稅附加稅等繼續(xù)實(shí)行限制，雖然額度比戰(zhàn)時(shí)有所緩和，但“這是將戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急而設(shè)的對(duì)地方稅的限制作為恒久的制度確定下來(lái)”。［7］142戰(zhàn)時(shí)與戰(zhàn)后的課稅限制對(duì)町村歲入產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。但另一方面，在日俄戰(zhàn)后的經(jīng)營(yíng)中，國(guó)家又了一系列新的法令，推行以教育為中心的社會(huì)政策、產(chǎn)業(yè)政策等，因此地方上的國(guó)政委任事務(wù)激增。這在町村主要表現(xiàn)為教育費(fèi)和保健衛(wèi)生費(fèi)等的急劇增加。特別是教育費(fèi)，根據(jù)1907年的《小學(xué)校令改正》，小學(xué)的修業(yè)年限從原來(lái)的4年延長(zhǎng)到6年，教員的待遇也得到了改善，本來(lái)就是町村最沉重負(fù)擔(dān)的教育費(fèi)進(jìn)一步增加，導(dǎo)致町村的債務(wù)開始急劇上升。緩解町村財(cái)政的緊張成為日俄戰(zhàn)后政府直面的緊急課題。為此，1910年，政府開始實(shí)行部落有林野統(tǒng)一政策，把町村制實(shí)施初期仍然保留在舊町村的林野，強(qiáng)制統(tǒng)一到了新町村。這一舉措消除了町村行政和財(cái)政上的障礙，增加了町村的基本財(cái)產(chǎn)。而且客觀上它徹底地消除了舊町村的“私經(jīng)濟(jì)”，進(jìn)一步推動(dòng)了“町村行政財(cái)政的近代化”。［8］98

3．1911年町村制改革1911年4月，明治政府以法律第69號(hào)公布了新的《町村制》。新法擴(kuò)充了町村委任事務(wù)的范圍，并強(qiáng)化了町村長(zhǎng)對(duì)町村議會(huì)的權(quán)限，加強(qiáng)了對(duì)町村的行政監(jiān)督。［9］在財(cái)政制度方面，新法主要目標(biāo)是強(qiáng)化町村的財(cái)政力，充實(shí)了基本財(cái)產(chǎn)的規(guī)定，對(duì)居民租稅征收進(jìn)行強(qiáng)化，擴(kuò)大了征稅的范圍和對(duì)賦課征收規(guī)定進(jìn)行整備以及使用費(fèi)、手續(xù)費(fèi)及特別稅滯納者的制裁強(qiáng)化等。但是這些不是“從根本上擴(kuò)充町村的財(cái)政力，只不過是町村所有的財(cái)政力的利用度比原來(lái)更高了而已”。

大正時(shí)期町村財(cái)政的民主化

第一次世界大戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)獲得了飛速發(fā)展，與國(guó)家財(cái)政的積極政策相對(duì)應(yīng)，地方財(cái)政也以“積極政策為基調(diào)”而急劇膨脹，教育費(fèi)、社會(huì)事業(yè)費(fèi)和公債費(fèi)等急劇攀升。但是與此同時(shí)，日本社會(huì)重工業(yè)化、城市化也飛速發(fā)展，由此導(dǎo)致地方發(fā)展的極度不平衡，特別是町村財(cái)政出現(xiàn)極度貧乏化。為了解決這些問題，在大正民主運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，日本政府不僅放寬了日俄戰(zhàn)后的地方課稅限制，［8］128還出臺(tái)了一系列町村財(cái)政民主化的新舉措。

1．町村義務(wù)教育費(fèi)的國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)如前所述，長(zhǎng)期以來(lái)，小學(xué)校費(fèi)一直是町村的沉重負(fù)擔(dān)。“小學(xué)校費(fèi)強(qiáng)烈地壓迫著市町村的財(cái)政，成為其財(cái)政貧乏的最大原因。”［6］133因此，民間要求小學(xué)校費(fèi)國(guó)庫(kù)補(bǔ)助的呼聲一直極高，并多次進(jìn)行請(qǐng)?jiān)?、建議和提出法律案等。1918年3月，政府《市町村義務(wù)教育費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》，規(guī)定:市町村立普通小學(xué)校的正教員及準(zhǔn)教員的薪金費(fèi)用的一部分由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)，其支出額每年不少于1000萬(wàn)日元;其交付方法半額按教員數(shù)量、半額按就學(xué)兒童數(shù)的比例交付;文部大臣可以在不超過國(guó)庫(kù)支出金1/10的范圍內(nèi)對(duì)資力薄弱的町村增加交付金額。［6］142不過，雖然實(shí)現(xiàn)了小學(xué)教育費(fèi)用的一部分由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)，但是其額度有限。1918年市町村歲出總額為3．38708億日元，其中小學(xué)校費(fèi)0．90542億日元，占?xì)q出總額的27%，其中教員的工資總額為0．49365億日元，占?xì)q出總額的15%，1000萬(wàn)日元以國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)金支付，其數(shù)量是很少的。［6］144但是此后，國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)金一路增加。1923年，國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)金增加到4000萬(wàn)日元;1926年增加到7000萬(wàn)日元;1927年增加到7500萬(wàn)日元;到1930年5月增加到8500萬(wàn)日元，占小學(xué)校費(fèi)的34%，教師薪金的53%。［6］160義務(wù)教育費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法的出臺(tái)，雖然最初的目標(biāo)是為了改善教育，但隨著町村財(cái)政的惡化，減輕町村負(fù)擔(dān)，緩解町村財(cái)政就成為主要目標(biāo)了。它是大正民主時(shí)期町村財(cái)政改革的最重要成果，堪稱“改革的頂點(diǎn)”。

2．1926年町村稅改革1926年，政府還進(jìn)行了地方稅制的改革。其關(guān)于町村稅的主要變化是:(1)把戶數(shù)割從道府縣轉(zhuǎn)移給市町村作為獨(dú)立稅，同時(shí)對(duì)其課稅標(biāo)準(zhǔn)和賦課方法進(jìn)行了改革，一定程度上改變了它的“封建的人頭稅的性質(zhì)”;［8］131(2)廢止原來(lái)的所得稅附加稅，增加府縣家屋稅及特別地稅附加稅。經(jīng)過改革，原來(lái)以附加稅為中心的町村，獨(dú)立稅占收入的比重上升了，在1927年達(dá)到了57%(見表1)。而國(guó)稅和道府縣稅附加稅的比重明顯下降，特別是府縣稅附加稅從占74．2%直降到25．7%。但町村獨(dú)立稅是以戶數(shù)割為中心的，占町村獨(dú)立稅的87%，反映了這次改革并沒有創(chuàng)設(shè)新的稅源，而只是“稅目的再編成”。［10］1不過客觀上它使日本“稅制的近代化、合理化得到進(jìn)一步的發(fā)展”。

3．地租委讓的失敗政黨內(nèi)閣成立后，特別是在大正民主運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，為了緩解地方財(cái)政的疲敝，兩稅委讓問題成為當(dāng)時(shí)的焦點(diǎn)。所謂兩稅，是指作為國(guó)稅的地租和營(yíng)業(yè)稅，政黨主張把營(yíng)業(yè)稅委讓給道府縣、地租委讓給市町村，以增加地方的財(cái)源。1923年，政友會(huì)最先提出地租委讓建議案，主張把地租委讓給町村作為財(cái)源。這一提案在議會(huì)上獲得通過，但由于關(guān)東大地震的發(fā)生，最終未能實(shí)行。［10］71927年，政友會(huì)以兩稅委讓為中心的稅制改革案在第56次議會(huì)上再次提出，但提案在眾議院獲得通過，在貴族院遭到否定。政府準(zhǔn)備在下次議會(huì)中提出，但是1927年的金融恐慌后，國(guó)家財(cái)政也出現(xiàn)了問題，已經(jīng)沒有能力彌補(bǔ)兩稅委讓后產(chǎn)生的缺口，加之政友會(huì)下臺(tái)，最后兩稅委讓案不了了之。地租委讓的失敗，反映了大正時(shí)期町村財(cái)政民主化的局限。

昭和戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的町村財(cái)政

發(fā)源于1929年的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，1930年波及日本，給日本經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來(lái)致命的打擊。1931年日本發(fā)動(dòng)“九一八”，侵占中國(guó)東北，1937年挑起“七七”全面侵華，1941年又悍然發(fā)動(dòng)了太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)。從1930年到1945年日本戰(zhàn)敗，日本國(guó)內(nèi)體制向準(zhǔn)戰(zhàn)時(shí)和戰(zhàn)時(shí)體制發(fā)展，町村財(cái)政也逐漸被納入到戰(zhàn)爭(zhēng)的軌道中。

1．臨時(shí)町村財(cái)政補(bǔ)給金的誕生和發(fā)展30年代初期，德英等國(guó)的財(cái)政調(diào)整制度和交付金制度等被介紹到日本后，［6］215內(nèi)務(wù)省官僚中也出現(xiàn)了“國(guó)家為了確保財(cái)源，需要進(jìn)行自治體間的財(cái)政均等化，為貧窮的地方自治體填補(bǔ)財(cái)源的所謂財(cái)政調(diào)整制度不可缺少”的思想。［11］世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響下農(nóng)村的疲敝和戰(zhàn)時(shí)軍需工業(yè)畸形發(fā)展導(dǎo)致的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極度不均衡，更使地方財(cái)政調(diào)整問題成為當(dāng)時(shí)的焦點(diǎn)。1932年，內(nèi)務(wù)省提出了《地方財(cái)政調(diào)整交付金制度要綱》，引起了極大的關(guān)注。從1934年開始，各政黨相繼向議會(huì)提出地方財(cái)政調(diào)整相關(guān)法案，但均未在議會(huì)獲得通過。直到1936年10月，《臨時(shí)町村財(cái)政補(bǔ)給金規(guī)則》終于得以通過并，規(guī)定作為追加預(yù)算，政府撥出臨時(shí)補(bǔ)給金2000萬(wàn)日元，交付町村使用，國(guó)家對(duì)這些補(bǔ)給金的使用計(jì)劃和預(yù)算編成加以監(jiān)督。雖然這只是“小規(guī)模的、臨時(shí)的應(yīng)急措施”，但卻標(biāo)志著“日本最初的地方財(cái)政調(diào)整相關(guān)制度的創(chuàng)設(shè)”，［6］529也是地方財(cái)政中央集權(quán)化的重要一步。此后，全國(guó)町村會(huì)、帝國(guó)農(nóng)會(huì)要求把這一制度恒久化。因此從1937年開始，臨時(shí)町村財(cái)政補(bǔ)給金變成臨時(shí)地方財(cái)政補(bǔ)給金，廣泛交付給道府縣和市町村，按各地方自治體課稅能力進(jìn)行反比例的交付，同時(shí)其額度一舉增加到1億日元，市町村獲得7250萬(wàn)日元。［6］232－2331938年度補(bǔ)給金又增加到1．3億日元，市町村獲得9200萬(wàn)日元。［6］2351939年總額達(dá)到1．48億日元，市町村獲得1．03億日元。［6］236－237但值得注意的是，日本全面侵華后，急需對(duì)農(nóng)民進(jìn)行監(jiān)管，因此此時(shí)的財(cái)政調(diào)整制度的目標(biāo)已經(jīng)不僅僅是“自治體間的財(cái)政均等化”，其性質(zhì)更多地傾向于對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的配合了。

2．1940年稅制改革在實(shí)行地方財(cái)政調(diào)整制度的同時(shí)，日本政府也開始探索稅制的根本變革，以適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下激增的以軍費(fèi)為中心的國(guó)家和地方財(cái)政支出?！岸?#8226;二六”事件后上臺(tái)的廣田內(nèi)閣開始實(shí)行“積極的戰(zhàn)時(shí)財(cái)政”政策，［8］203并以馬場(chǎng)锳一為財(cái)相，提出馬場(chǎng)稅制改革案，欲圖對(duì)稅制進(jìn)行根本的改革。但這一嘗試直到1940年才真正實(shí)現(xiàn)。1940年3月，政府了《地方分與稅法》等38個(gè)法令，對(duì)國(guó)稅和地方稅一起進(jìn)行了大規(guī)模的改革。其主要內(nèi)容是:(1)把具有張力的所得稅和法人稅等所得稅由國(guó)家獨(dú)占，廢除地方上的所得稅附加稅;(2)把地方稅體系改為以國(guó)家的地租、家屋稅和營(yíng)業(yè)稅的附加稅為中軸的物稅本位;(3)實(shí)行地方分與稅制度。地方分與稅由還付稅和配付稅組成。還付稅是國(guó)家把作為國(guó)稅征收的地租、家屋稅及營(yíng)業(yè)稅的全額還付給道府縣，而配付稅是把所得稅、法人稅、入場(chǎng)稅和游興飲食稅等按比例交付給道府縣和市町村，進(jìn)行“地域間的財(cái)政調(diào)整”;(4)町村的獨(dú)立稅戶數(shù)割被徹底廢止，新設(shè)町村民稅。［12］34－35這種新的課稅體系，把地方稅分為直接征稅和間接課稅的地方分與稅兩大部分。分與稅的出臺(tái)，從表面上看實(shí)現(xiàn)了大正時(shí)期的兩稅委讓，但在性質(zhì)上，它作為國(guó)稅，由國(guó)家統(tǒng)一征收、分配，實(shí)際上加強(qiáng)了中央集權(quán)，是戰(zhàn)爭(zhēng)體制下國(guó)家對(duì)地方進(jìn)行監(jiān)管的重要一環(huán)。配付稅的62%給道府縣，38%給市町村，根據(jù)各道府縣和市町村的課稅能力、財(cái)政需要及其他特殊的情況進(jìn)行配付?！暗胤椒峙c稅制度帶來(lái)了日本地方財(cái)政制度的一大轉(zhuǎn)換”，標(biāo)志著以往“作為臨時(shí)措施的財(cái)政調(diào)整制度恒久化”。［8］266改革給町村財(cái)政帶來(lái)了重大變化，從此配付稅占據(jù)了町村收入的重要位置。地方分與稅制度具有某種“地方財(cái)政現(xiàn)代化”的特性，［13］55在戰(zhàn)后日本廣泛實(shí)行，［14］但是日本在1940年實(shí)行的分與稅制度，其根本目標(biāo)是為了改善“由于日中戰(zhàn)爭(zhēng)的進(jìn)展抑制地方稅、地方債而產(chǎn)生的新的地方財(cái)政的窘迫，在現(xiàn)實(shí)中是為了確保全體町村的‘戰(zhàn)時(shí)民族’的機(jī)能”。［13］54因此改革后的町村財(cái)政被完全納入到法西斯國(guó)家的戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制中，“町村自治明顯后退”。［12］37此后經(jīng)過1943年的町村制度改革，町村自治名存實(shí)亡。

總結(jié)

通過上述對(duì)近代日本町村財(cái)政的考察，我們可以得出如下結(jié)論。

其一，近代日本通過法律，在形式上形成了近代的町村公共財(cái)政制度。1888年《市制町村制》的，賦予了町村財(cái)政以公共財(cái)政的性質(zhì)，對(duì)町村的費(fèi)用、收入、財(cái)產(chǎn)、公債和預(yù)算決算及出納等方面進(jìn)行全面的規(guī)定，特別是預(yù)算決算制度的確立和以町村會(huì)為中心的財(cái)政運(yùn)營(yíng)，具有重要的近代意義，也為近代日本實(shí)行的町村自治提供了財(cái)政上的支撐。此點(diǎn)也足可資至今還沒有建立完備的鄉(xiāng)村財(cái)政制度的我國(guó)參考。

其二，盡管近代日本形成了町村公共財(cái)政制度，但是從町村的財(cái)政收入上看，財(cái)源已經(jīng)被國(guó)家和府縣所收奪，因此財(cái)政疲敝幾乎貫穿町村財(cái)政的始終，根本無(wú)力支撐起町村自治。也即，無(wú)論是制度初形成時(shí)的附加稅中心主義，還是大正民主改革后的獨(dú)立稅居于主要地位，都沒有改變町村財(cái)源有限，財(cái)政窘迫的局面。到了經(jīng)濟(jì)危機(jī)和戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)的昭和時(shí)期，政府出臺(tái)了地方財(cái)政調(diào)整制度，1940年的地方稅改革實(shí)行配付稅制度，更把町村財(cái)政徹底地納入到國(guó)家的中央集權(quán)統(tǒng)治中。

第3篇：公共財(cái)政的主要特征范文

關(guān)鍵詞：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算　公共預(yù)算

建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政改革的一項(xiàng)重大課題，也是貫徹黨的十六大關(guān)于深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革系列探討的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的涵義及與公共預(yù)算的關(guān)系

（一）涵義

嚴(yán)格來(lái)講，我們當(dāng)前要建立的應(yīng)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算而非國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算，因?yàn)閲?guó)有資本和國(guó)有資產(chǎn)不同，國(guó)有資本也可稱為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，特指處在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)，主要特征是具有盈利性而不是公益性，而國(guó)有資產(chǎn)則泛指國(guó)家所有的資產(chǎn)。目前，我國(guó)各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)作為“出資人代表”管理的主要是國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)由財(cái)政部門管理，土地與其他資源性國(guó)有資產(chǎn)歸各主管部門管理，因此作為公共財(cái)政框架下政府出資人管理企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)與財(cái)務(wù)工作的結(jié)合點(diǎn)，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)所有者職能、確保出資人到位的基本手段，當(dāng)前需要的是將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算分離，而非將全部國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算和公共預(yù)算分離。因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是指反映政府出資人以資本所有者身份取得的收入和用于資本性支出的預(yù)算，即是對(duì)政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本收支活動(dòng)進(jìn)行價(jià)值管理和分配的工具，反映國(guó)有資本所有者與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者之間的收益分配和再投資關(guān)系。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算就是要通過計(jì)劃，反映和監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整與國(guó)有企業(yè)的根本性重組，確保國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)化配置，并服務(wù)于政府的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理的總體目標(biāo)。

（二）公共預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的關(guān)系

一般來(lái)說(shuō)，政府公共預(yù)算的編制和實(shí)施體現(xiàn)了政府的社會(huì)管理職能，其分配主體是作為社會(huì)管理者的政府，分配的目的是為了滿足社會(huì)公共需要，分配的手段主要是憑借政治權(quán)力經(jīng)由非市場(chǎng)的渠道進(jìn)行分配，分配的形式主要是稅收，并安排各項(xiàng)具有公共需要性質(zhì)的支出，其中包括經(jīng)費(fèi)性和公共投資性支出，其支出必須嚴(yán)格控制在稅費(fèi)收入的范圍內(nèi)，保持收支平衡。公共預(yù)算從性質(zhì)上看是供給型預(yù)算。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算則體現(xiàn)政府的國(guó)有資本所有者職能，其分配主體是作為資本所有者代表的政府，它以國(guó)有資本的宏觀經(jīng)營(yíng)并取得宏觀經(jīng)濟(jì)效益為分配目的，以資本所有權(quán)為分配依據(jù)，并以競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)為其活動(dòng)范圍，其收支內(nèi)容基本上是圍繞著對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值管理和分配形成的，因而國(guó)有資本預(yù)算是經(jīng)營(yíng)型預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基本目的在于劃分政府的社會(huì)管理和資產(chǎn)所有者雙重身份的不同屬性和不同要求，實(shí)現(xiàn)政府公共預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算分離，把政府作為社會(huì)管理者征收的稅收收入和作為資產(chǎn)所有者獲得的資本經(jīng)營(yíng)收益，分別納入公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行管理和使用，以期體現(xiàn)既有利于政企分開、政資分開，又有利于深化國(guó)有資產(chǎn)管理和營(yíng)運(yùn)效率改革的目標(biāo)。

因此，公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算體系，既各自獨(dú)立又有一定的內(nèi)在聯(lián)系。從聯(lián)系來(lái)說(shuō)，兩者之間存在著稅收繳納以及財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移性收支的關(guān)系，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的績(jī)效必然影響公共預(yù)算收支，但國(guó)有資本金的性質(zhì)決定了其追求經(jīng)濟(jì)效益、保值增值的特征，由此決定了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算須根據(jù)財(cái)務(wù)運(yùn)行的規(guī)律，按照宏觀財(cái)務(wù)預(yù)算的要求反映國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)過程及結(jié)果。

二、我國(guó)現(xiàn)階段建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的客觀必要性

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支沒有單獨(dú)編列預(yù)算和進(jìn)行管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支一起，混收、混用、混管，這種作法無(wú)法體現(xiàn)出政府作為社會(huì)管理者與國(guó)有資產(chǎn)所有者兩種職能及其兩類收支活動(dòng)的運(yùn)行特征。如何盡快建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，以單獨(dú)反映國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)活動(dòng)狀況，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值和再投資的有計(jì)劃進(jìn)行，已成當(dāng)務(wù)之急。因此，我國(guó)現(xiàn)階段建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的現(xiàn)實(shí)意義主要有如下幾點(diǎn)：

（一）有利于建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府的職能范圍發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)換，國(guó)有企業(yè)日益成為獨(dú)立參與市場(chǎng)活動(dòng)的、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體和法人實(shí)體，從而相應(yīng)要求政企分開、政資分開。這種變化決定了國(guó)有企業(yè)與政府有著雙重關(guān)系：一方面，作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，其對(duì)政府公共財(cái)政的貢獻(xiàn)應(yīng)同其他非國(guó)有企業(yè)一樣，主要通過照章納稅來(lái)體現(xiàn)；另一方面，作為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，其對(duì)投資者或產(chǎn)權(quán)人的貢獻(xiàn)，應(yīng)通過向出資人上繳投資收益來(lái)實(shí)現(xiàn)。由此決定了我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管理職能是雙重的。而政府預(yù)算作為反映政府活動(dòng)的范圍和方向、保障國(guó)家發(fā)揮其職能的工具，自然要隨著政府職能的轉(zhuǎn)換而進(jìn)行相應(yīng)的改進(jìn)，使政府以不同身份行使的職能反映為預(yù)算上不同性質(zhì)的收支，就是要分別建立公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，政府負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)實(shí)行有效的產(chǎn)權(quán)制約、引導(dǎo)和監(jiān)控，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的合法權(quán)益；企業(yè)按照國(guó)家有關(guān)國(guó)有資本與財(cái)務(wù)管理的規(guī)章制度，承擔(dān)國(guó)有資本保值增值的法律責(zé)任?；诖?，通過單獨(dú)設(shè)立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，集中管理國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)，特別是國(guó)有資本收益與再投資活動(dòng)，有助于在預(yù)算制度方面，將國(guó)家作為國(guó)有資本所有者所擁有的權(quán)力與作為社會(huì)管理者所擁有的行政權(quán)力相分離，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換與政企分開。

（二）有利于提高國(guó)有資產(chǎn)整體運(yùn)營(yíng)效益

黨和國(guó)家提出的國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，支持發(fā)展混合經(jīng)濟(jì)和國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展與制度創(chuàng)新等重大舉措，已使我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)生了根本性變化，國(guó)有企業(yè)有進(jìn)有退，有所為有所不為的機(jī)制正在形成。國(guó)有資產(chǎn)正從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，同時(shí)增強(qiáng)財(cái)政對(duì)支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中重要骨干企業(yè)的投入，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的支配地位，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)，引導(dǎo)和帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的設(shè)立，有助于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行資本經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)在全社會(huì)范圍內(nèi)的充分流動(dòng)與優(yōu)化組合，最大限度提高國(guó)有資本的營(yíng)運(yùn)效率，發(fā)揮國(guó)有資本在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的骨干作用。此外，通過設(shè)立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，還有助于對(duì)財(cái)政投資按其不同性質(zhì)實(shí)行分類管理，克服過去在建設(shè)性預(yù)算條件下，由于公益性投資與經(jīng)營(yíng)性投資不分而導(dǎo)致的財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)性設(shè)施投入不足問題，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)宏觀經(jīng)濟(jì)效益的提高。

（三）有利于維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益

第4篇：公共財(cái)政的主要特征范文

關(guān)鍵詞：低碳經(jīng)濟(jì)；融資機(jī)制；碳金融

中圖分類號(hào)：F832.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2012）01-0-02

低碳經(jīng)濟(jì)的概念由英國(guó)政府于2003年在題為《我們能源的未來(lái)――創(chuàng)造低碳經(jīng)濟(jì)》的能源白皮書中首次提出，是一種以低能耗、低污染、低排放為主要特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。面對(duì)全球氣候變化和能源短缺的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，世界各國(guó)都積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，選擇向低碳經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，推行低碳經(jīng)濟(jì)的必要性，除了應(yīng)對(duì)全球氣候變暖之外，還與我國(guó)本身能源稀缺和環(huán)境污染直接相關(guān)。另外，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)也是我國(guó)履行國(guó)際社會(huì)責(zé)任、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的客觀需要和有利途徑。

低碳技術(shù)和相關(guān)制度的創(chuàng)新是低碳經(jīng)濟(jì)的核心，資金和技術(shù)則是制約低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個(gè)主要因素，技術(shù)問題的解決在很大程度上依賴于足夠的資金支持。因此，研究低碳經(jīng)濟(jì)融資機(jī)制對(duì)我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)有著重大的意義。

一、低碳經(jīng)濟(jì)融資的主要特點(diǎn)

(一)低碳經(jīng)濟(jì)融資資金鏈長(zhǎng)、需求量大

低碳經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中必然會(huì)帶動(dòng)與其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，從產(chǎn)業(yè)的角度看，低碳經(jīng)濟(jì)具有較長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)內(nèi)各行業(yè)之間的關(guān)聯(lián)度較高，導(dǎo)致了低碳經(jīng)濟(jì)資金鏈條較長(zhǎng)。同時(shí)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)向“低碳”轉(zhuǎn)化的過程中，大量新技術(shù)的使用，還會(huì)催生出許多新的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群。各個(gè)產(chǎn)業(yè)對(duì)資金的需求量大，融資關(guān)系彼此交織，產(chǎn)業(yè)資金鏈條長(zhǎng)、資金關(guān)聯(lián)度高。2007年8月，UNFCCC秘書會(huì)委員會(huì)刊發(fā)了一分技術(shù)報(bào)告，《應(yīng)對(duì)氣候變化的投資與現(xiàn)金流》認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)，達(dá)到減排目標(biāo)，全球每年需要2000至2100億美元的額外投資。

(二)低碳經(jīng)濟(jì)融資期限長(zhǎng)

低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的融資需求量大，而且資金周轉(zhuǎn)慢、使用期限較長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式從“高碳”轉(zhuǎn)向“低碳”，必然要經(jīng)歷一個(gè)過程。為了實(shí)現(xiàn)低能耗、低污染、低排放的目標(biāo)，企業(yè)和政府在資金和技術(shù)等方面的投資必須具備持久性和穩(wěn)定性。在長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資中，通過乘數(shù)效應(yīng)的作用，使得低碳產(chǎn)業(yè)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力?？偠灾?，低碳經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，需要大量穩(wěn)定的資金投入，通過在技術(shù)和制度上的創(chuàng)新改進(jìn)原先高消耗、高污染、高排放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

(三)低碳經(jīng)濟(jì)融資風(fēng)險(xiǎn)高、政策性強(qiáng)

低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展要從減少化石能源消耗和增加零碳能源供給兩個(gè)方面入手。然而，與歷史上幾次大的能源技術(shù)革命不同，零碳能源的開發(fā)缺乏技術(shù)突破的引領(lǐng)，是被動(dòng)式的，這使得企業(yè)在投入大量資金研發(fā)新技術(shù)、購(gòu)買新設(shè)備的同時(shí)面臨較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。再加上前期高昂的投資成本，使企業(yè)對(duì)能否獲取利潤(rùn)不免產(chǎn)生更多的擔(dān)心，從而造成企業(yè)投資的動(dòng)力不足。因此，在推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的過程中，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過政府資金和政策的介入，適當(dāng)減輕企業(yè)的成本壓力，建立激勵(lì)機(jī)制，提高企業(yè)參與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，引導(dǎo)私人資本進(jìn)入低碳經(jīng)濟(jì)的投資領(lǐng)域。

二、我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)融資存在的主要問題

(一)低碳項(xiàng)目開發(fā)融資不足

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在國(guó)際碳交易市場(chǎng)上屬于供應(yīng)方，交易的主要類型是基于項(xiàng)目的交易，更多的是指依托清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)產(chǎn)生的交易。雖然通過CDM機(jī)制在我國(guó)發(fā)展迅速，但仍存在一些局限限制了其對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)融資發(fā)揮作用。CDM主要是一種事后支付機(jī)制，但為了實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的減排量，需要前期在技術(shù)和設(shè)備上給予大量的投入，這導(dǎo)致許多具有創(chuàng)新特點(diǎn)的低碳項(xiàng)目無(wú)法在我國(guó)開展。由于CDM項(xiàng)目批準(zhǔn)程序繁瑣，開發(fā)時(shí)間長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)因素多使得許多金融機(jī)構(gòu)不愿意向其融資。除此之外，近年來(lái)聯(lián)合國(guó)CDM理事會(huì)頻拒中國(guó)CDM項(xiàng)目，未來(lái)我國(guó)CDM項(xiàng)目批準(zhǔn)前景堪憂。

(二)金融機(jī)構(gòu)參與程度不夠

隨著碳交易市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，一些發(fā)達(dá)國(guó)家圍已經(jīng)構(gòu)建了以包括直接投資融資、銀行貸款、碳期權(quán)期貨等一系列金融工具為支撐的碳金融體系。我國(guó)碳金融的發(fā)展相對(duì)落后，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)對(duì)碳金融的價(jià)值、操作模式、交易規(guī)則等尚不熟悉。另一方面，由于低碳經(jīng)濟(jì)投資期限長(zhǎng)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較高，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益在短期內(nèi)很難有所體現(xiàn)，一定程度上抑制了各金融機(jī)構(gòu)支持低碳項(xiàng)目的積極性，參與該項(xiàng)目的內(nèi)在動(dòng)力不足。例如，雖然國(guó)內(nèi)銀行“綠色信貸”發(fā)展較快，但據(jù)人民銀行研究局最新研究結(jié)果，綠色信貸在商業(yè)銀行資產(chǎn)占比僅為1%左右，資金缺口高達(dá)20倍。

(三)融資機(jī)制不完善

目前我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)融資機(jī)制的發(fā)展還處在“供給引導(dǎo)型”階段，公共財(cái)政發(fā)揮著主要作用，其他機(jī)制要么缺乏穩(wěn)定性，要么由于激勵(lì)不足而流于形式。雖然我國(guó)政府采取了補(bǔ)貼、減稅、綠色信貸等多種融資方式，但政府財(cái)政投入帶來(lái)的資金是非常有限的，其主要作用是引入更多的民間投資，充分激發(fā)市場(chǎng)機(jī)制的融資作用。然而，我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展在股票、債券、基金市場(chǎng)上的融資力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，難以從資本市場(chǎng)上募集資金。例如，A股市場(chǎng)低碳概念股票仍然較少，低碳經(jīng)濟(jì)企業(yè)上市融資還較為困難，缺乏相關(guān)政策的扶持。低碳經(jīng)濟(jì)融資機(jī)制的健全，很大程度上取決于市場(chǎng)融資機(jī)制。我們必須建立更加多元化、高效和穩(wěn)定的資金機(jī)制，不斷完善現(xiàn)有的融資機(jī)制，將政府財(cái)政投入和民間投資有效結(jié)合在一起。

三、我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)融資機(jī)制的建議

低碳經(jīng)濟(jì)融資的特點(diǎn)決定了其機(jī)制的制定必須從多方面入手，需要金融體系、政策機(jī)制的共同支持，下面主要從這兩個(gè)角度對(duì)我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)融資機(jī)制提出建議。

(一)優(yōu)化低碳經(jīng)濟(jì)融資的政策機(jī)制

政府在低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中必須起到良好的引導(dǎo)作用，出臺(tái)相應(yīng)政策，指引發(fā)展方向，當(dāng)?shù)吞冀?jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，則必須充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的融資作用。

1.建立促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策

通過出臺(tái)相應(yīng)政策，政府自身首先積極地參與到促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)融資的過程中，起到示范和促進(jìn)的作用。比如，增列低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出預(yù)算項(xiàng)目，把低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金作為財(cái)政的經(jīng)常性支出，為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金方面的保證。開征碳稅，一方面可以對(duì)化石燃料使用者進(jìn)行約束，促進(jìn)碳減排；另一方面，征收碳稅產(chǎn)生的財(cái)政收入，繼續(xù)投入到低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，形成一種穩(wěn)定的融資機(jī)制。

2.建立激勵(lì)與約束機(jī)制

政府和監(jiān)管部門在自身參與的基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立科學(xué)合理的激勵(lì)和約束機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)參與節(jié)能減排領(lǐng)域的投融資活動(dòng)。例如，對(duì)企業(yè)低碳經(jīng)濟(jì)投資項(xiàng)目在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠，以降低企業(yè)生產(chǎn)的成本，維護(hù)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)商業(yè)銀行切實(shí)執(zhí)行綠色信貸成效顯著給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)踐行綠色信貸政策不力或者根本沒有貫徹執(zhí)行綠色信貸政策的商業(yè)銀行進(jìn)行嚴(yán)厲的行政處罰，為商業(yè)銀行實(shí)施綠色信貸提供動(dòng)力和壓力。

3.適度干預(yù)，適時(shí)退出

政府在推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)融資時(shí)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況以不同的干預(yù)力度采取不同的政策工具。例如，對(duì)于可再生能源的基礎(chǔ)研發(fā)，需要大量的公共財(cái)政直接投入，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，加強(qiáng)研發(fā)能力；對(duì)于技術(shù)尚不成熟有商業(yè)前景的可再生能源，主要依靠公共資金及相關(guān)政策支持；對(duì)于接近商業(yè)化的可再生能源，仍需相應(yīng)政策支持，但更多的是金融政策，激勵(lì)私人資本進(jìn)入，公共資金應(yīng)逐步退出；對(duì)于達(dá)到商業(yè)化程度的可再生能源，已經(jīng)有穩(wěn)定的市場(chǎng)和穩(wěn)定的現(xiàn)金流，政策干預(yù)應(yīng)當(dāng)弱化。

(二)完善低碳經(jīng)濟(jì)融資的金融支持體系

碳金融已成為全球金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的新領(lǐng)域。為了讓碳減排獲得持續(xù)不斷的資金流，為了從碳減排權(quán)中獲得能源效率和可持續(xù)發(fā)展效益，構(gòu)建碳金融體系已是大勢(shì)所趨。低碳經(jīng)濟(jì)減排項(xiàng)目和技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)在初期具有高風(fēng)險(xiǎn)性，高投入性，收益不穩(wěn)定等特征，需要金融體系予以支持。

1.加大銀行業(yè)的支持力度

我國(guó)金融體系主要以銀行為主導(dǎo)，商業(yè)銀行應(yīng)該作為低碳經(jīng)濟(jì)融資的主渠道，大力支持低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。銀行可以為優(yōu)質(zhì)低碳企業(yè)設(shè)置上市的“綠色通道”，予以積極的信貸支持，還可以以多種形式為我國(guó)CDM項(xiàng)目提供融資服務(wù)，例如融資租賃形式，不少商業(yè)銀行成立了融資租賃公司，通過下設(shè)金融租賃公司或者與專業(yè)的租賃機(jī)構(gòu)合作，為CDM項(xiàng)目建設(shè)階段的設(shè)備提供融資租賃服務(wù)。

2.推出促進(jìn)低碳發(fā)展的金融產(chǎn)品

目前在我國(guó)的碳交易市場(chǎng)上還沒有碳期權(quán)交易、碳期貨、碳基金等各種碳金融衍生品的金融創(chuàng)新產(chǎn)品。這類金融創(chuàng)新產(chǎn)品能為交易雙方提供新的風(fēng)險(xiǎn)管理和套利手段，使我國(guó)的碳交易市場(chǎng)更豐富多樣化。因此，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)措施支持金融機(jī)構(gòu)推出促進(jìn)低碳發(fā)展的金融產(chǎn)品，利用各種金融產(chǎn)品，最大限度地放大國(guó)家減排資金投入的效果，進(jìn)一步激活節(jié)能減排市場(chǎng)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

融資問題作為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的關(guān)鍵性問題，不能僅僅停留在政府熱，市場(chǎng)冷的局面，需要各方的共同努力，建立以政府政策為引導(dǎo)、銀行投資為主體、市場(chǎng)力量積極配合的多元化融資機(jī)制。唯有如此，才能使低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資機(jī)制更加完善、合理，才能更好地促進(jìn)全社會(huì)的低碳發(fā)展。

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第5篇：公共財(cái)政的主要特征范文

一、財(cái)政法制與依法理財(cái)

自改革開放以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政法制建設(shè)不斷發(fā)展，財(cái)政工作的法治化程度和依法行政、依法理財(cái)?shù)乃饺找嫣岣撸殉醪叫纬闪伺c建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本相適應(yīng)的財(cái)政法律制度框架。與此同時(shí)，財(cái)政執(zhí)法也在不斷地規(guī)范，全方位的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制和制約機(jī)制正在形成。但是，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，目前我國(guó)財(cái)政法制建設(shè)的總體水平仍有待進(jìn)一步提高，財(cái)政立法中尚存在著與財(cái)政改革和發(fā)展不相適應(yīng)的方面，財(cái)政執(zhí)法中時(shí)常出現(xiàn)不合法和不適當(dāng)?shù)膯栴}，進(jìn)而在一定程度上影響了財(cái)政改革的深化和財(cái)政法制的嚴(yán)肅性。在加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)的過程中，我們應(yīng)該進(jìn)一步提高對(duì)推動(dòng)依法行政、依法理財(cái)重要意義的認(rèn)識(shí)。第一，依法行政和依法理財(cái)，是全面提高財(cái)政管理水平的要求。加強(qiáng)財(cái)政管理，就是要建立健全的、覆蓋財(cái)政收支各個(gè)層面的管理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金分配的規(guī)范化和法治化。無(wú)論是加強(qiáng)財(cái)政收入管理、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、加大財(cái)政監(jiān)督力度，還是實(shí)施積極的財(cái)政政策，都必須依照并嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定。只有運(yùn)用法律手段，將法治貫穿于財(cái)政管理的全過程，才能夠保證財(cái)政行為的規(guī)范化。第二，加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，有助于有效地行使財(cái)政職能，充分發(fā)揮財(cái)政的作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政職能，主要體現(xiàn)在優(yōu)化資源配置、促進(jìn)公平分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面。深化財(cái)政改革，就是要按照政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的活動(dòng)范圍和作用方式，按照轉(zhuǎn)變政府職能和逐步建立公共財(cái)政體系的要求，進(jìn)一步健全和完善財(cái)政職能。這一切都需要運(yùn)用法律手段，通過科學(xué)的立法，使之規(guī)范化、制度化；通過嚴(yán)格的執(zhí)法，使之行之有效、監(jiān)督有效。第三，加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，是促進(jìn)和規(guī)范財(cái)政改革的重要保障。在改革與法制建設(shè)的關(guān)系上，應(yīng)該堅(jiān)持并強(qiáng)調(diào)一手抓改革與發(fā)展，一手抓法制。

立足于本國(guó)國(guó)情，通過比較和借鑒來(lái)吸收發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，是我們加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，推進(jìn)依法行政、依法理財(cái)?shù)囊豁?xiàng)重要內(nèi)容。從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況看，其公共財(cái)政管理方面的基本經(jīng)驗(yàn)便是充分注重運(yùn)用法律手段，堅(jiān)持依法理財(cái)，不斷提高財(cái)政管理法治化的水平。從總體上看，其財(cái)政法制建設(shè)的主要特征包括如下三個(gè)方面：第一，財(cái)政法律制度較為健全。財(cái)政活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)均有法可依，法律規(guī)定比較科學(xué)、合理，財(cái)政法的效力等級(jí)較高，可操作性也比較強(qiáng)。第二，能夠依法進(jìn)行財(cái)政管理。許多國(guó)家的預(yù)算編制草案相當(dāng)細(xì)致，幾乎對(duì)每一項(xiàng)開支都有詳細(xì)的論證。立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的審批程序極其嚴(yán)格，審批過程的公開度和透明度很高。在收入方面，無(wú)論開征稅種、設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，還是發(fā)行公債，均有嚴(yán)格的法律規(guī)定。在支出方面，政府嚴(yán)格按照預(yù)算確定的支出來(lái)提供良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如遇特殊情況需要臨時(shí)增加預(yù)算，則須根據(jù)有關(guān)法律程序進(jìn)行審批。第三，重視對(duì)財(cái)政執(zhí)法的監(jiān)督，各個(gè)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間有明確的職責(zé)分工，追究法律責(zé)任一視同仁，對(duì)執(zhí)法不嚴(yán)格，等違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。

二、財(cái)政監(jiān)管在依法理財(cái)中的重要地位

所謂財(cái)政監(jiān)管，是財(cái)政機(jī)關(guān)在財(cái)政管理過程中依照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其他組織涉及財(cái)政收支事項(xiàng)及其他相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行的審查、稽核與監(jiān)督檢查活動(dòng)。財(cái)政監(jiān)管寓于管理活動(dòng)當(dāng)中，體現(xiàn)財(cái)政管理的本質(zhì)屬性，與資金運(yùn)動(dòng)同步進(jìn)行，其主要作用就是及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差，保證財(cái)政分配的科學(xué)、正確和有效。

在我國(guó)，財(cái)政監(jiān)管的主體是國(guó)家財(cái)政機(jī)關(guān)，各級(jí)財(cái)政部門是財(cái)政監(jiān)管的執(zhí)法主體。財(cái)政監(jiān)管是財(cái)政部門內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)的共同任務(wù)，各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部的預(yù)算編制、預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)都行使監(jiān)管的職能。同時(shí)，為更好地履行監(jiān)管職能，發(fā)揮財(cái)政檢查這一體現(xiàn)監(jiān)管職能內(nèi)在屬性的必要手段，各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部還設(shè)有財(cái)政監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)，專門行使財(cái)政檢查職責(zé)。財(cái)政機(jī)關(guān)專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一方面接受上級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政監(jiān)管的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；另一方面按照分級(jí)負(fù)責(zé)的財(cái)政管理體制對(duì)本級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，接受本級(jí)政府管理，及時(shí)向本級(jí)財(cái)政和政府報(bào)告財(cái)政監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的重要情況或問題。

財(cái)政監(jiān)管職責(zé)體現(xiàn)著財(cái)政管理的范圍與權(quán)限。財(cái)政部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要包括：（1）對(duì)本級(jí)各部門及下一級(jí)政府預(yù)算、決算草案的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合法性進(jìn)行審查稽核，并根據(jù)本級(jí)政府授權(quán)對(duì)下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管。（2）對(duì)本級(jí)預(yù)算收入征收部門征收預(yù)算收入情況，本級(jí)國(guó)庫(kù)辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解情況進(jìn)行監(jiān)管。（3）對(duì)本級(jí)預(yù)算支出資金的撥付、使用和效益情況進(jìn)行監(jiān)管。（4）對(duì)本級(jí)各部門及其所屬各單位的預(yù)算執(zhí)行情況及預(yù)算外資金收取、管理和使用情況進(jìn)行監(jiān)管。（5）對(duì)國(guó)有資本金基礎(chǔ)管理及國(guó)家基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管。（6）對(duì)本級(jí)各部門、各單位執(zhí)行財(cái)稅政策、法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)管。（7）對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)在執(zhí)業(yè)活動(dòng)中的公正性、合法性進(jìn)行監(jiān)管。

在職能上，財(cái)政監(jiān)管與國(guó)家預(yù)算收支、預(yù)算外收支和企事業(yè)單位執(zhí)行國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)政策情況密切相關(guān)。從總體上看，財(cái)政監(jiān)管的范圍主要包括如下五個(gè)方面：一是預(yù)算監(jiān)管。即對(duì)各級(jí)財(cái)政預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、決算的監(jiān)管檢查?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》的頒布為財(cái)政機(jī)關(guān)實(shí)施預(yù)算監(jiān)管提供了法律保障。預(yù)算法規(guī)定：財(cái)政機(jī)關(guān)是預(yù)算編制、組織實(shí)施的職能機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)編制決算草案具體事項(xiàng)并糾正本級(jí)各部門決算草案不合法之處，監(jiān)管本級(jí)各部門和所屬單位預(yù)算的執(zhí)行。財(cái)政機(jī)關(guān)通過預(yù)算監(jiān)管，促進(jìn)各部門和各單位認(rèn)真貫徹《預(yù)算法》和其他規(guī)范性文件，及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理預(yù)算中存在的問題，實(shí)現(xiàn)收支平衡。二是稅務(wù)監(jiān)管。稅務(wù)監(jiān)管包括國(guó)家財(cái)政機(jī)關(guān)依法對(duì)稅收機(jī)關(guān)和納稅人執(zhí)行稅法的情況進(jìn)行監(jiān)管檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違反國(guó)家稅法的情況，保證稅款及時(shí)、足額上繳國(guó)庫(kù)。三是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。國(guó)有資產(chǎn)的使用者要接受財(cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)管，依法、合理、有效使用國(guó)有資產(chǎn)，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失，保證國(guó)有資產(chǎn)保值、增值，實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化的總體要求，提高國(guó)有資產(chǎn)的使用效益。四是預(yù)算外資金監(jiān)管。預(yù)算外資金是國(guó)家財(cái)政資金的組成部分，盡管未列入國(guó)家預(yù)算管理，但其收支管理的好壞直接影響著國(guó)家財(cái)政分配職能的實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)預(yù)算外資金管理是加強(qiáng)財(cái)政管理的重要內(nèi)容。財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算外資金監(jiān)管就是依法監(jiān)管預(yù)算外資金的收入和支出、使用的合法性，確保預(yù)算外資金取之有道，用之有效。五是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)管。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)管是財(cái)政機(jī)關(guān)依照《會(huì)計(jì)法》及國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)法規(guī)制度對(duì)行政事業(yè)單位和企業(yè)的各項(xiàng)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)的合法性、真實(shí)性實(shí)施的監(jiān)管。它同時(shí)包括對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管。

在手段和方式的具體運(yùn)用方面，財(cái)政監(jiān)管主要表現(xiàn)為日常監(jiān)管檢查、個(gè)案檢查和專項(xiàng)監(jiān)管檢查。其中，日常監(jiān)管主要是對(duì)預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政管理中的某些重要事項(xiàng)進(jìn)行日常監(jiān)控。財(cái)政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管檢查是結(jié)合預(yù)算編制，對(duì)財(cái)政資金分配進(jìn)行事前的審查、評(píng)估，以及對(duì)資金撥付、使用進(jìn)行事中的審核、控制，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)管約束，主要包括：預(yù)算編制是否符合《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定；對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況分析、預(yù)測(cè)的依據(jù)是否充分可靠，新的重大的財(cái)政經(jīng)濟(jì)措施對(duì)預(yù)算收支的影響是否考慮全面，測(cè)算是否準(zhǔn)確、合理；預(yù)算收支的安排是否符合國(guó)家預(yù)算指標(biāo)和管理體制的要求；通過建立預(yù)算收支旬報(bào)、月報(bào)、季報(bào)制度，定期分析預(yù)算執(zhí)行情況，等等。所謂個(gè)案檢查，是根據(jù)上級(jí)批示的群眾舉報(bào)案件，以及日常監(jiān)管檢查和專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的線索，組織力量進(jìn)行檢查核證。檢查結(jié)束要向上級(jí)和有關(guān)部門報(bào)告查處情況，并對(duì)查處的違法違紀(jì)問題進(jìn)行嚴(yán)肅處理。專項(xiàng)監(jiān)管，是深化管理、制定政策、加強(qiáng)法治的重要手段，是日常監(jiān)管檢查有益和必要的補(bǔ)充。從現(xiàn)實(shí)情況看，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益有了重新調(diào)整、組合、變化，相應(yīng)的法規(guī)制度和約束機(jī)制還沒有及時(shí)建立或不盡完善，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某些層面甚至還存在監(jiān)管的“斷面”和“真空”。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)財(cái)政管理的需要和監(jiān)管檢查工作中暴露出的難點(diǎn)、熱點(diǎn)和重大問題，采取指令性計(jì)劃和指導(dǎo)性計(jì)劃相結(jié)合的工作方式，有針對(duì)性地開展專項(xiàng)監(jiān)管檢查，從而提高財(cái)政監(jiān)管檢查的綜合效益。

三、加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)與強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管

在深化財(cái)政改革和加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)的過程中，筆者認(rèn)為，應(yīng)該緊緊圍繞財(cái)政立法、財(cái)政執(zhí)法和財(cái)政復(fù)議這幾項(xiàng)基本內(nèi)容，推進(jìn)依法行政和依法理財(cái)工作。關(guān)于加快財(cái)政立法的問題，應(yīng)該注意的內(nèi)容主要包括：一是要與財(cái)政改革的進(jìn)程相適應(yīng)。財(cái)政立法應(yīng)緊緊圍繞建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一既定目標(biāo)，轉(zhuǎn)變立法觀念，正確解決立法的穩(wěn)定性與改革的多變性之間的矛盾，做到財(cái)政立法服務(wù)于財(cái)政改革。財(cái)政立法要把鞏固改革成果、保障改革順利進(jìn)行、引導(dǎo)改革的深入作為中心任務(wù)。二是妥善處理立法的現(xiàn)實(shí)可行性與適度超前性的關(guān)系。財(cái)政立法既要體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的共同規(guī)律，又要從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，與我國(guó)的實(shí)際情況相結(jié)合。法律法規(guī)既要符合客觀實(shí)際，又要有適度的超前性，避免財(cái)政立法在制定頒布后很快就落后于形勢(shì)發(fā)展的情況。要加強(qiáng)立法預(yù)測(cè)，制定立法規(guī)劃。三是堅(jiān)持局部利益服務(wù)整體利益的原則，保證財(cái)政立法的統(tǒng)一。在制定財(cái)政法律和行政法規(guī)時(shí)，要妥善處理中央與地方、部門與部門之間的利益關(guān)系。在財(cái)政執(zhí)法方面，應(yīng)該堅(jiān)持依法執(zhí)法的原則，財(cái)政執(zhí)法主體的執(zhí)法活動(dòng)必須遵守相關(guān)法律的具體規(guī)定，財(cái)政活動(dòng)必須以法律為依據(jù)，嚴(yán)格在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依照法定程序行使職責(zé)。同時(shí)，也應(yīng)該堅(jiān)持合理的原則，即在合法的前提下，財(cái)政執(zhí)法行為應(yīng)盡可能客觀、公正、合理、適當(dāng)。為了規(guī)范財(cái)政執(zhí)法行為，應(yīng)實(shí)行綜合治理，包括實(shí)行政務(wù)公開，提高透明度；要在財(cái)政系統(tǒng)中加強(qiáng)思想政治教育，搞好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立一支高素質(zhì)的財(cái)政執(zhí)法隊(duì)伍；要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，認(rèn)真分析問題，并采取切實(shí)可行的措施予以解決。此外，還應(yīng)重視財(cái)政行政復(fù)議問題，應(yīng)該通過建立財(cái)政行政復(fù)議制度，有效地防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督財(cái)政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

在中國(guó)改革開放的初期，面對(duì)財(cái)經(jīng)監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管力量比較薄弱、財(cái)經(jīng)秩序比較混亂的狀況，國(guó)家主要通過開展專項(xiàng)重點(diǎn)治理，整頓財(cái)經(jīng)領(lǐng)域違法違紀(jì)的突出問題。為此，1985——1997年，我國(guó)實(shí)施了每年進(jìn)行一次稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查的做法。1995年，又組織開展了全國(guó)范圍的清理檢查“小金庫(kù)”工作。在1996年和1997年，還組織開展了全國(guó)范圍的預(yù)算外資金清查工作。自1999年以來(lái)，各級(jí)財(cái)政部門積極轉(zhuǎn)變監(jiān)管觀念，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和預(yù)算執(zhí)行中的重大問題開展財(cái)政監(jiān)管檢查，以確保以預(yù)算任務(wù)完成為中心，以促進(jìn)財(cái)政管理為重點(diǎn)，監(jiān)管檢查與規(guī)范財(cái)政管理相結(jié)合，基本形成日常性檢查、專項(xiàng)檢查、個(gè)案調(diào)查相結(jié)合的工作模式。財(cái)政監(jiān)管在加強(qiáng)財(cái)政管理、維護(hù)財(cái)稅秩序、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、保障積極財(cái)政政策順利實(shí)施等方面發(fā)揮了積極作用。

第6篇：公共財(cái)政的主要特征范文

〔關(guān)鍵詞〕 社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)保障，管理風(fēng)險(xiǎn)，人人共享

〔中圖分類號(hào)〕C913.7 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2012）01-0089-06

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系的構(gòu)建可以追溯到1951年，至今已有60年歷史，跨越了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩個(gè)時(shí)期。本文將主要剖析我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)體系的四方面探索，以及體系構(gòu)建中存在的幾個(gè)突出問題，并提出完善我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系的基本思路。

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)建我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系的探索

上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)政府開始進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)體系的探索。這一探索包括以下幾個(gè)方面：

第一，由企業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)。即在企業(yè)之外的“社會(huì)”建立了社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)征繳、管理和頒發(fā)社會(huì)保險(xiǎn)金。由此，企業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)，個(gè)人也要繳費(fèi)，不再享有免費(fèi)的午餐，職工個(gè)人的生老病死不再與企業(yè)緊緊捆綁在一起，企業(yè)的破產(chǎn)對(duì)于個(gè)人的基本生活不再產(chǎn)生決定性影響，從而避免了企業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)現(xiàn)由企業(yè)保險(xiǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變過程中，具體有兩種社會(huì)保險(xiǎn)模式可供選擇：一種是多數(shù)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家實(shí)行的以現(xiàn)收現(xiàn)付、社會(huì)統(tǒng)籌為特征的社會(huì)保險(xiǎn)模式；另一種是新加坡和拉美新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家推行的以強(qiáng)制儲(chǔ)蓄、個(gè)人積累和個(gè)人賬戶為主要特征的社會(huì)保險(xiǎn)模式。經(jīng)過多年探索，我國(guó)最終選擇了社會(huì)統(tǒng)籌和“個(gè)人賬戶相結(jié)合”的模式。1997年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，標(biāo)志著統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的確立。

第二，社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了真正的廣覆蓋。覆蓋率是衡量社會(huì)保障制度是否成功的標(biāo)志，覆蓋率的前提是在制度設(shè)計(jì)中要將不同的人群涵蓋進(jìn)去。我國(guó)傳統(tǒng)的退休保險(xiǎn)只涵蓋了職工，家庭婦女等無(wú)業(yè)人員都排除在外；而現(xiàn)在的養(yǎng)老保險(xiǎn)，不僅覆蓋了正規(guī)的企業(yè)職工，還覆蓋了非全日制和靈活就業(yè)者，例如家政工、小時(shí)工、農(nóng)民工和農(nóng)村居民。在基本醫(yī)療保險(xiǎn)中，不僅涵蓋了城鎮(zhèn)職工，而且涵蓋了家庭婦女、老人、小孩以及廣大的農(nóng)村居民；還根據(jù)不同職業(yè)、不同年齡、不同階層設(shè)計(jì)了不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f(shuō)，實(shí)現(xiàn)了真正的廣覆蓋。

第三，社會(huì)保險(xiǎn)打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分隔。經(jīng)過多年努力，我國(guó)正在形成覆蓋城鄉(xiāng)的全民保險(xiǎn)制度，農(nóng)村僅僅依靠家庭養(yǎng)老的歷史將在2020年退出歷史舞臺(tái)。不過，在城鄉(xiāng)社保制度建立中一個(gè)突出特點(diǎn)是城市的社會(huì)保障通常早于農(nóng)村。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，1997年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，2008年6月國(guó)務(wù)院研究部署新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，明確提出到2020年在全國(guó)全面推開農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，1998年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，2003年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，提出到2010年在全國(guó)農(nóng)村全面推開新農(nóng)合。目前，城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度分割的局面已得到較大改觀。

第四，強(qiáng)化了政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的責(zé)任。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府只對(duì)公職人員承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任。而近年來(lái)，政府不斷強(qiáng)化自身在社會(huì)保險(xiǎn)中的責(zé)任，逐年加大對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)資金的財(cái)政投入。比如：政府為每一位參保的農(nóng)民提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金，為農(nóng)民參加基本醫(yī)療保障提供2/3的資金；對(duì)于老職工來(lái)說(shuō)，他們的養(yǎng)老金過去一直是待遇確定型，轉(zhuǎn)軌為繳費(fèi)確定型之后存在著資金缺口，中央政府每年投入大量資金彌補(bǔ)這一缺口，近兩年投入500多億元，歷年已投入5000多億元，同時(shí)保障地方解決關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)。

黨的十七大以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)保障制度快速推進(jìn)，人人享有社會(huì)保障制度的目標(biāo)構(gòu)架基本確立。2010年頒布了我國(guó)第一部被稱為民生基本大法的社會(huì)保險(xiǎn)法，該法確認(rèn)了基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育五大險(xiǎn)種作為社會(huì)保險(xiǎn)的主要內(nèi)容，為人人享有公平的社會(huì)保障，縮小貧富差距，保障人們的基本生活鋪設(shè)了安全網(wǎng)。

二、 我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系構(gòu)建中的幾個(gè)問題

（一）社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)存在“缺陷”。社會(huì)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)，可以用社會(huì)保險(xiǎn)法的兩句話來(lái)概括：廣覆蓋，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，保障公民的基本生活和醫(yī)療健康。要達(dá)到這一目標(biāo)，就需要社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋絕大多數(shù)目標(biāo)人群，特別是低收入和經(jīng)濟(jì)困難的人群。社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋率是評(píng)價(jià)社會(huì)保險(xiǎn)制度是否成功的重要指標(biāo)之一。社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率與參保率直接相關(guān)，個(gè)人繳費(fèi)參保是享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本條件之一。為了吸引城鎮(zhèn)就業(yè)者參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，吸引低收入者參加醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)采取了相同繳費(fèi)比例的籌資方法，就業(yè)者個(gè)人交納工資總額的10%，從而使得低收入者以更少的工資數(shù)額參保，比如月收入1680元，繳納168元即可，月收入10000元，要繳納1000元，繳費(fèi)15年就可以享有終生的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。高收入的階層多繳，低收入的階層少繳，體現(xiàn)了社會(huì)公平的原則，也有利于吸引更多的低收入階層參保。但是，這一原則并沒有貫穿始終，在一些制度設(shè)計(jì)中被拋棄了。

第一類制度設(shè)計(jì)的“缺陷”是收繳保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)問題。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以“社會(huì)平均工資”為依據(jù)，設(shè)計(jì)了征繳的上限和下限，收繳金額的下限不得低于社會(huì)平均工資的60%，低于社會(huì)平均工資60%的按照60%繳費(fèi)，上限是社會(huì)平均工資的三倍即300%。各地的社會(huì)平均工資不同，上下限的繳費(fèi)基數(shù)就不同。設(shè)計(jì)繳費(fèi)基數(shù)和最高限的結(jié)果導(dǎo)致三類情況：一是在上下限之間的繳費(fèi)比例依然體現(xiàn)了公平原則；二是低收入的多繳費(fèi)，低于社會(huì)平均工資60%的必須多繳費(fèi)，如果以2011年北京市最低工資標(biāo)準(zhǔn)為例，收入1100元的也要與工資1680元繳納同樣多的養(yǎng)老金，個(gè)人每年要多繳634元，繳費(fèi)比例高達(dá)15.3%，即工資收入低于下限，繳費(fèi)比例就會(huì)上升；三是高收入的少繳費(fèi)，在北京工資月收入超過12603元的工作人員，也按照12603元的繳費(fèi)比例繳費(fèi)，會(huì)導(dǎo)致工資收入越高于上限，繳費(fèi)比例越低。繳費(fèi)上下限的設(shè)置實(shí)際上保護(hù)了富人利益，損害了低收入階層的利益。

第二類制度設(shè)計(jì)的“缺陷”是無(wú)單位的就業(yè)者和無(wú)業(yè)者繳費(fèi)數(shù)額高于有固定單位的數(shù)額。從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，城鎮(zhèn)的社會(huì)保險(xiǎn)是由個(gè)人與企業(yè)分擔(dān)的，個(gè)人承擔(dān)工資總額的10%，按照最低的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算，個(gè)人每年要承擔(dān)2014元，單位繳納30%左右，約為6048元/年。而對(duì)于沒有單位的靈活就業(yè)者，比如家政工、無(wú)雇主的個(gè)體戶、非全日制工作者，以及無(wú)職業(yè)的家庭婦女，也可以參加社會(huì)保險(xiǎn)，但是至少要繳納6000元/年，連續(xù)繳納15年。在這里，無(wú)單位的就業(yè)人員或無(wú)業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)，不僅要承擔(dān)個(gè)人繳費(fèi)，還要承擔(dān)單位繳費(fèi)部分，對(duì)于低收入和無(wú)收入來(lái)源的群體壓力極大。本來(lái)這一人群更有必要進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)，使得社會(huì)保障制度起到兜底作用，以便通過第二次分配保障其基本生活權(quán)利，然而實(shí)際上他們中有相當(dāng)一部分人無(wú)力參保，2010年我國(guó)個(gè)體與靈活就業(yè)人員有6000萬(wàn)人，僅有3500萬(wàn)人參保。

第三類制度設(shè)計(jì)的“缺陷”是企業(yè)的繳費(fèi)率過高。企業(yè)繳納“五險(xiǎn)”的總額高達(dá)33%左右，其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)占20%，醫(yī)療保險(xiǎn)占10%，工傷保險(xiǎn)按行業(yè)性質(zhì)確定，最低0.2%，最高1.5%，失業(yè)保險(xiǎn)占1%，生育保險(xiǎn)占0.8%。另外，企業(yè)還要繳納高達(dá)工資總額42%的住房公積金。這樣高的繳費(fèi)對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益不佳的中小企業(yè)是一筆不可小視的支出，致使逃避繳費(fèi)的現(xiàn)象屢見不鮮，或者虛報(bào)人數(shù)少繳，或者根本不辦理社保登記。由于城鎮(zhèn)職工繳費(fèi)與企業(yè)繳費(fèi)是捆綁在一起的，如果企業(yè)不予繳費(fèi)，個(gè)人也不能單獨(dú)繳費(fèi)，因此，這大大影響了社會(huì)保險(xiǎn)的參保率，2007年，僅有50%的城鎮(zhèn)從業(yè)人員參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)。

由于制度設(shè)計(jì)上的缺陷，致使政策上的廣覆蓋目標(biāo)不能真正覆蓋到最需要幫助的低收入和無(wú)收入人群。當(dāng)大量的底層民眾不能從中受益，社會(huì)保障制度就會(huì)失去其應(yīng)有的功效和作用。

（二）管理的不可持續(xù)性。1993年后，按照政事分開的原則，各地普遍設(shè)立了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，2009年底全國(guó)共有7000多個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，工作人員14萬(wàn)人。社會(huì)保險(xiǎn)管理涉及到三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)：征繳的金額和年限，資金的管理（規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)，安全和保值增值）和資金準(zhǔn)時(shí)足額的發(fā)放。每個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，否則會(huì)導(dǎo)致管理的不可持續(xù)性。

一是社會(huì)保險(xiǎn)征繳金額不能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期平衡。以養(yǎng)老金為例，傳統(tǒng)的保險(xiǎn)制度主要是依據(jù)有報(bào)酬的“勞動(dòng)者”來(lái)設(shè)計(jì)退休待遇，同時(shí)按照勞動(dòng)者的階層分類，第一層級(jí)是公務(wù)員，第二層級(jí)是企業(yè)職工，農(nóng)民不享受養(yǎng)老待遇。在兩大階層的制度安排中又有一定的性別規(guī)約，比如：公職人員中，男女的退休年齡相差5歲，男年滿60歲，女年滿55歲，參加工作年滿10年可以退休；企業(yè)職工中，男女的退休年齡相差10歲，男年滿60歲，女年滿50歲，連續(xù)工齡滿10年的可以退休。這是解放初期制定的一項(xiàng)區(qū)分男女的退休制度，一直延續(xù)到現(xiàn)在。這種男60女50的做法，將會(huì)使養(yǎng)老保險(xiǎn)資金難以保障長(zhǎng)期的收支平衡。目前，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老金不是一次性支付，而是終生支付。社會(huì)養(yǎng)老是以直接的資金籌集與支出為基礎(chǔ)的分配制度，其發(fā)揮作用的前提是長(zhǎng)期的資金收支平衡。按照女性50歲退休發(fā)放養(yǎng)老金計(jì)算，如果壽命為80歲，就要領(lǐng)取三十年養(yǎng)老金，而我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老金繳費(fèi)只有十五年，整整多了一倍的時(shí)間。按照男性60歲計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，考慮男性的人均壽命少于女性5年，那么男性領(lǐng)取養(yǎng)老金的平均時(shí)間是十五年。支付女性養(yǎng)老金的時(shí)間和總金額大大高于男性，而女性的交費(fèi)年齡遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于男性，使得社?；痖L(zhǎng)期平衡的條件嚴(yán)重不足，養(yǎng)老資金難以持續(xù)，未來(lái)的政府要大量投入。

二是社會(huì)保險(xiǎn)資金管理面臨風(fēng)險(xiǎn)，存在不能準(zhǔn)時(shí)發(fā)放現(xiàn)象。到2010年底，城鎮(zhèn)五項(xiàng)社保資金的收入超過1.7萬(wàn)億元，支出1.4萬(wàn)億元，結(jié)余2萬(wàn)億元，收入和支出相當(dāng)于20世紀(jì)末21世紀(jì)初全國(guó)財(cái)政年度總收入和總支出，基金積累相當(dāng)于20世紀(jì)80年代末90年代初的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值?；诖?，社保資金的安全運(yùn)營(yíng)和保值增值就成為管理的關(guān)鍵。值得注意的是，當(dāng)前社保資金管理面臨著兩大風(fēng)險(xiǎn)：一是權(quán)力腐敗導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，如上海市最大的社保案挪用了32億元的社保資金；二是養(yǎng)老保險(xiǎn)支付面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，政府一直沒有找到可行的辦法填補(bǔ)由于歷史欠賬而形成的巨額空賬，只是根據(jù)當(dāng)年支付的實(shí)際缺口提供財(cái)政補(bǔ)貼。此外，資金的征繳到位并不一定能保障資金的準(zhǔn)時(shí)發(fā)放。2011年7月，云南省審計(jì)廳向省人大常委會(huì)作了《關(guān)于2010年度云南省省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，其中民生資金挪用和閑置等最引人注目。在對(duì)10個(gè)縣市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理使用情況的專項(xiàng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，瀘水縣618萬(wàn)元省級(jí)補(bǔ)助資金滯留，景洪市5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)393位老人養(yǎng)老金未及時(shí)發(fā)放。另外，耿馬縣有931人因無(wú)力一次足15年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而不能領(lǐng)取到養(yǎng)老金，占該年度符合領(lǐng)取條件人數(shù)的77.84%。

（三）制度的“碎片化”影響到社會(huì)保險(xiǎn)公平作用的發(fā)揮。我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度采取的是漸進(jìn)式改革，城鎮(zhèn)企業(yè)職工已經(jīng)改為社會(huì)保險(xiǎn)型，而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位依然是單位保障型，制度是不完整的“碎片”。并且各種制度的費(fèi)用增長(zhǎng)速度不同，各個(gè)部分之間的差距在不斷擴(kuò)大。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，1990年城鎮(zhèn)企業(yè)職工人均退休費(fèi)是1664元，事業(yè)單位和機(jī)關(guān)分別是1889元和2006元，事業(yè)單位和機(jī)關(guān)人均退休費(fèi)分別比企業(yè)高出13.5%和20.6%；到了2005年，企業(yè)人均退休費(fèi)為8803元，事業(yè)單位和機(jī)關(guān)分別是16425元和18410元，事業(yè)單位和機(jī)關(guān)人均退休費(fèi)分別比企業(yè)高出86.6%和109.1%。

不僅各大類別間社會(huì)保險(xiǎn)制度的安排差異大，在每一個(gè)制度內(nèi)部也存在著不同的制度安排。社會(huì)保險(xiǎn)非但沒有縮小各個(gè)階層間的差距，反而在不斷增大。以基本醫(yī)療為例，目前全國(guó)80%的機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行的是傳統(tǒng)的公費(fèi)醫(yī)療，公共財(cái)政承擔(dān)了絕大部分公職人員的醫(yī)療費(fèi)用，個(gè)人不需要繳費(fèi)，享有免費(fèi)午餐。其次是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，依靠企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)為主（企業(yè)繳費(fèi)9%，個(gè)人繳費(fèi)2%），政府不承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，只是為企業(yè)提供優(yōu)惠政策，比如繳納保險(xiǎn)的工資不納稅等。根據(jù)年度繳費(fèi)情況享有門診和住院70%左右的報(bào)銷比例。為了防止醫(yī)療費(fèi)用超支，對(duì)于企業(yè)職工的醫(yī)療行為有著嚴(yán)格的約束，除了開設(shè)報(bào)銷的藥品之外，還設(shè)置了起付線、封頂線。北京醫(yī)療報(bào)銷的起付線高達(dá)1800元，封頂線是醫(yī)藥費(fèi)不超過2萬(wàn)元；天津同期起付線是800元，封頂線不高于2萬(wàn)元。對(duì)于城市居民也同樣有大量嚴(yán)苛的醫(yī)療行為約束?？傊?，個(gè)人要承擔(dān)很多公共衛(wèi)生開支，2001年居民個(gè)人衛(wèi)生支出高達(dá)60%，社會(huì)衛(wèi)生支出為24.1%，財(cái)政衛(wèi)生開支僅為15.9%。近年來(lái)，盡管財(cái)政衛(wèi)生支出不斷增大，2009年達(dá)到27%，社會(huì)衛(wèi)生支出達(dá)到34.6%，個(gè)人衛(wèi)生支出所占比例仍然最高，為38.2%。再者是農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，農(nóng)民少量繳費(fèi)、政府提供補(bǔ)貼。這一制度是針對(duì)農(nóng)民大病醫(yī)療而設(shè)立的，不承擔(dān)門診醫(yī)療，同樣設(shè)置了嚴(yán)苛的起付線和封頂線。結(jié)果是小病不能報(bào)銷，大病報(bào)銷封頂，醫(yī)療補(bǔ)助遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。占總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村居民擁有的政府衛(wèi)生資源2007年僅有32%，40%左右的城市居民卻擁有68%。與此同時(shí)，城市居民人均擁有的衛(wèi)生費(fèi)用1862.3元也是農(nóng)村居民454.8元的4倍左右。此外，在政府財(cái)政的農(nóng)村衛(wèi)生支出中，對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助支出由2001年的80%下降到2007年的52%。正是由于這種衛(wèi)生資源偏向城市以及財(cái)政對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)投入的下降，導(dǎo)致農(nóng)村基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)狀況得不到有效改善，設(shè)備簡(jiǎn)陋、缺醫(yī)少藥的局面仍然較嚴(yán)重。

在這里，社會(huì)保障沒有完全起到第二次分配的正向調(diào)節(jié)作用，反而出現(xiàn)了逆向調(diào)節(jié)，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)、階層、貧富之間的差別。

三、 完善我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系的基本思路

（一）加大公共財(cái)政投入社會(huì)保險(xiǎn)的比例。世界各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的實(shí)踐表明，社會(huì)保險(xiǎn)制度的建設(shè)及完善和政府的財(cái)力支持密不可分。目前，我國(guó)財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)給予的財(cái)力支持不斷增大，但仍顯不足，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。從社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重來(lái)說(shuō)，我國(guó)2001年～2010年大體維持在10%～12%左右，而2006年美國(guó)為18.6%，法國(guó)為42.4%，德國(guó)為46.5%，英國(guó)為35.9%，日本為33.9%。這與我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有關(guān)。近幾年來(lái)，雖然我國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在調(diào)整中趨于優(yōu)化，公共財(cái)政能力得到明顯增強(qiáng)，財(cái)政用于民生領(lǐng)域的支出不斷增加，但經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出和一般公共服務(wù)支出在一定程度上擠占了民生支出（見表1）。

我國(guó)要建立可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)保險(xiǎn)體系，需要不斷優(yōu)化政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，降低在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的支出，增加政府在民生方面的支出，特別是增加在社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出，從而使政府在籌資體系中占主導(dǎo)地位。財(cái)政投入增加之后，緊接著是財(cái)政投入的目標(biāo)人群?jiǎn)栴}，根據(jù)社會(huì)公平原則，需要投向最需要得到幫助的階層和人群。這一目標(biāo)人群目前大致分為三類：第一類是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期做出貢獻(xiàn)的老職工和高齡老人，他們一直是低工資低福利，即使沒有繳費(fèi)也應(yīng)享有養(yǎng)老待遇。第二類是無(wú)力參保的城鄉(xiāng)低收入和無(wú)收入人群。許多國(guó)家都在財(cái)政支出方面向這類人群傾斜，比如：德國(guó)對(duì)于未交費(fèi)或繳費(fèi)不足的低收入群體，由專區(qū)和市屬社會(huì)事務(wù)辦公室或受專區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)辦公室負(fù)責(zé)進(jìn)行生計(jì)調(diào)查，符合條件者可以得到社會(huì)救濟(jì)性養(yǎng)老金，費(fèi)用由公共開支負(fù)擔(dān)；日本的養(yǎng)老保險(xiǎn)，國(guó)家承擔(dān)1/3，并設(shè)置了專門面向自營(yíng)者、農(nóng)民、學(xué)生、自由職業(yè)者、無(wú)職業(yè)者的國(guó)民年金，個(gè)人繳納一定的保費(fèi)，不足部分財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。第三類是生活困難的農(nóng)民。目前政府提供給農(nóng)民55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，作為吸引農(nóng)民參保的激勵(lì)措施作用不可低估，但作為農(nóng)村老人的養(yǎng)老金則明顯不足，在農(nóng)村社保建立起來(lái)以后，需要更多地考慮農(nóng)民分化的現(xiàn)實(shí)，向生活困難的農(nóng)民傾斜，不斷提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額，使農(nóng)民真正做到“老有所養(yǎng)”。

在強(qiáng)化政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的主體地位和財(cái)政投入的同時(shí)，還可以逐步降低企業(yè)尤其是中小企業(yè)的征繳比例，以減輕企業(yè)的社保負(fù)擔(dān)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)繳費(fèi)在10%～20%，可以避免過高的繳費(fèi)導(dǎo)致企業(yè)無(wú)力承受而弄虛作假。此外，還要取消征繳資金的上限，使高收入企業(yè)通過繳費(fèi)惠及更多低收入者。

（二）保障個(gè)體權(quán)利并放寬對(duì)工人農(nóng)民醫(yī)療行為的約束。保障個(gè)體權(quán)利包括兩個(gè)方面，其一，保障流動(dòng)人口在多層次的制度設(shè)計(jì)中的選擇權(quán)。社會(huì)保障制度有許多很好的原則，比如“多層次”“廣覆蓋”。根據(jù)不同人群的收入和需求，設(shè)計(jì)多種繳費(fèi)層次，這是從實(shí)際出發(fā)的做法。需要注意的是，在多層次的制度之間要保持開放性和流動(dòng)性，而不是將各個(gè)層次的制度封閉起來(lái)。保證開放性的做法是：提供給不同群體社會(huì)保險(xiǎn)的多種菜單，將選擇權(quán)交給投保者本人，流動(dòng)人口根據(jù)個(gè)人的實(shí)際情況自主選擇，或者選擇雙低標(biāo)準(zhǔn)，或者選擇綜合保險(xiǎn)，或者選擇農(nóng)村社保，或者選擇城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)，而不是由政府規(guī)定。增加參保人的自主選擇權(quán)是現(xiàn)代管理的新理念，應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)保險(xiǎn)制度管理中的一個(gè)重要原則。其二，保障個(gè)人繳費(fèi)方式的自主選擇權(quán)。目前，在繳費(fèi)方式上采取的是個(gè)人與單位、個(gè)人與家庭捆綁在一起的做法，這種做法會(huì)提高繳費(fèi)效率，但不一定能保障個(gè)體權(quán)利。比如，當(dāng)企業(yè)逃避繳費(fèi)時(shí)，職工個(gè)人就會(huì)因單位不繳費(fèi)而失去參保權(quán)，結(jié)果個(gè)人要承擔(dān)單位過錯(cuò)導(dǎo)致的后果。又如，新農(nóng)合是按照家庭繳費(fèi)的，實(shí)際上許多農(nóng)民工外出打工并不在農(nóng)村，即便生病看病也不在當(dāng)?shù)?，?dǎo)致繳費(fèi)參保者與享受權(quán)益分離。要解決這一問題，最好的辦法是讓農(nóng)民和農(nóng)民工自主選擇，可以選擇捆綁式繳費(fèi)，也可以選擇分開繳費(fèi)，分開繳費(fèi)也許會(huì)增加一定的管理成本，但可以防止個(gè)人權(quán)利受損，還可以監(jiān)督單位的繳費(fèi)情況。

由前文可知，嚴(yán)苛的醫(yī)療行為約束會(huì)大大抑制工人農(nóng)民的醫(yī)療需求，甚至無(wú)法實(shí)現(xiàn)治病救命的基本醫(yī)療目標(biāo)，因此應(yīng)放寬對(duì)工人農(nóng)民醫(yī)療行為的約束，降低起付線和提高封頂線，乃至取消封頂線。山東省廣饒縣2008年取消農(nóng)民醫(yī)療的封頂線，至今已有三年。其具體做法是：提高交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人繳費(fèi)50元，政府投入225元。全縣設(shè)立不低于200萬(wàn)元的縣級(jí)大病專項(xiàng)，對(duì)參合農(nóng)民大病給予50%的補(bǔ)償，年底集中兌現(xiàn)。這使得一批患重病大病的農(nóng)民能夠看得起病、救得了命。廣饒縣政府為什么能夠取消封頂線？有人會(huì)說(shuō)，政府有錢。當(dāng)然，有錢是一個(gè)不可缺少的因素，廣饒縣是全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，排在60多名，但更重要的是他們非常重視民生建設(shè)，有一份為農(nóng)民服務(wù)的工作理念。正因?yàn)橛羞@樣一份理念，政府沒有首先建設(shè)縣行政辦公大樓，而是將財(cái)政投向了教育、醫(yī)療和養(yǎng)老保障，2010年醫(yī)療衛(wèi)生投入占財(cái)政支出的13.5%，社會(huì)保障投入占14.9%，兩項(xiàng)合計(jì)占28.4%。

（三）加強(qiáng)社保資金的管理與運(yùn)作。隨著繳費(fèi)確定型基金積累制的確定，需要建立與之相適應(yīng)的管理方式。我國(guó)男女職工退休年齡有十年的差距，是世界上性別差距最大的國(guó)家。因此，采取漸進(jìn)方式，縮小以至取消法定退休年齡的差別，都提高到60歲，是改變養(yǎng)老保險(xiǎn)制度撫養(yǎng)比、調(diào)劑代際權(quán)益、應(yīng)對(duì)老齡化的重要措施。目前，國(guó)際社會(huì)男女退休年齡之間的差別正在縮小，60%以上的國(guó)家改為同齡退休，性別不再作為確定工作年限的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)職業(yè)、行業(yè)和工作特點(diǎn)來(lái)確定，比如韓國(guó)公務(wù)員法定退休年齡是60歲，教授法定退休年齡是65歲；增加了退休的彈性，個(gè)人可以本著自愿的原則，選擇提前退休；進(jìn)一步強(qiáng)化待遇激勵(lì)機(jī)制，對(duì)提前退休者減發(fā)養(yǎng)老待遇，推遲退休者增發(fā)養(yǎng)老待遇。目前，上海已經(jīng)實(shí)行男女公務(wù)員同齡退休的規(guī)定，對(duì)高職、高知、高技等知識(shí)型群體、短缺類人才實(shí)行延遲退休政策。

社會(huì)保險(xiǎn)資金的監(jiān)管，是社保資金安全運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵，很多國(guó)家采取了嚴(yán)格的監(jiān)管措施，一種是政府管理，公民監(jiān)管，比如日本的家庭津貼由家庭婦女等進(jìn)行監(jiān)管，另一種是交由專業(yè)社會(huì)組織進(jìn)行管理，政府進(jìn)行監(jiān)管，比如瑞士有各類公共養(yǎng)老基金和行業(yè)協(xié)會(huì)養(yǎng)老基金負(fù)責(zé)征收和發(fā)放。目前，我國(guó)采取的是第一種措施。當(dāng)前，我國(guó)要防止社保資金管理與權(quán)力腐敗聯(lián)手，要將權(quán)力的運(yùn)行陽(yáng)光化透明化，將與民生相關(guān)的政策和措施公之于眾，接受公眾的監(jiān)督和投訴；權(quán)力部門還要與公眾進(jìn)行互動(dòng)，及時(shí)回應(yīng)公眾需求，從而保證資金的安全運(yùn)營(yíng)。

此外，社會(huì)保險(xiǎn)資金的發(fā)放還要考慮到受助者的尊嚴(yán)。對(duì)于低收入的人員或家庭予以補(bǔ)助，需要搞清家庭收入的具體情況，以免出現(xiàn)困難者未補(bǔ)助、補(bǔ)助者不困難的“錯(cuò)位”現(xiàn)象。我國(guó)各地經(jīng)常采用的方法是民主測(cè)評(píng)和公示，根據(jù)民主測(cè)評(píng)來(lái)確認(rèn)生活困難程度，而不是收入調(diào)查，然后將資助者的名單進(jìn)行公示。民主測(cè)評(píng)與公示的方法，利是達(dá)成共識(shí)，減少了民眾之間的不同意見，弊是沒有考慮到困難人群的尊嚴(yán)和隱私。其實(shí)，家庭貧困屬于個(gè)人隱私，個(gè)人隱私不需要透明公開，而民主測(cè)評(píng)的方法用于評(píng)估收入情況也不一定科學(xué)。目前，絕大多數(shù)國(guó)家采用的是生計(jì)調(diào)查，通過專業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)查摸清個(gè)人收入情況。

社保資金的管理原則是收支平衡，既不能支出大于收入導(dǎo)致不可持續(xù)，也不能收入大于支出大量積壓社保資金。2010年，我國(guó)五大保險(xiǎn)結(jié)余20萬(wàn)億元，其中生育保險(xiǎn)節(jié)余168億元。如何保證收支平衡，一種方法是降低征繳的額度，另一種方法是擴(kuò)大覆蓋人群。生育保險(xiǎn)的受益者主要是女職工，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法第56條規(guī)定：女職工生育享受產(chǎn)假和生育的醫(yī)療費(fèi)用?，F(xiàn)在應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到男職工，比如設(shè)立男職工的護(hù)理假，在妻子分娩的時(shí)候護(hù)理妻子和新生兒。建立男職工護(hù)理假，可以使繳費(fèi)的男職工獲益，也可以彰顯社保政策的人性化。2009年人民網(wǎng)和新華網(wǎng)專門做過此項(xiàng)建議的調(diào)查，支持率高達(dá)95%。此外，父母育兒假也是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，目前已在36個(gè)國(guó)家設(shè)立，成為社會(huì)保障中的一項(xiàng)內(nèi)容。我國(guó)有26個(gè)省已經(jīng)規(guī)定了晚育父親享受護(hù)理假的權(quán)利。

（四）加快國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革。國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革勢(shì)在必行。將我國(guó)公職人員的改革放到國(guó)際社會(huì)發(fā)展大趨勢(shì)來(lái)看，其他國(guó)家早期的公職人員與我國(guó)公職人員一樣，都是采用現(xiàn)收現(xiàn)付方式由公共財(cái)政統(tǒng)一支付。但是隨著人口老齡化和公共部門的擴(kuò)張，許多國(guó)家公職人員的退休費(fèi)在不斷攀升，為了追求效率與公平的結(jié)合，它們突出了責(zé)任共擔(dān)原則，開始由國(guó)家、單位和個(gè)人多方共同分擔(dān)。如美國(guó)1986年在《聯(lián)邦公務(wù)員退休制度》中規(guī)定，公職人員養(yǎng)老金的來(lái)源是雇主和雇員分別按個(gè)人工資總額6%繳納，此前的退休待遇主要由財(cái)政承擔(dān)。此外，建立了個(gè)人賬號(hào)式的儲(chǔ)蓄計(jì)劃，公務(wù)員按照工資10%的比例儲(chǔ)蓄，政府按照5%為其提供補(bǔ)貼。奧地利公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金來(lái)源是公務(wù)員繳費(fèi)10.25%，其余由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。這些國(guó)家公職人員的養(yǎng)老金待遇高于普通雇員，而繳費(fèi)低于企業(yè)，此外還有各種津貼和福利，為了不讓公職人員與企業(yè)職工待遇有太大差別，各國(guó)采取很多控制手段，比如適度降低替代率等。

我國(guó)公職人員的社保改革，最好將機(jī)關(guān)與事業(yè)單位捆綁在一起進(jìn)行改革，這樣既可以防止機(jī)關(guān)與事業(yè)單位之間形成新的“二元社保結(jié)構(gòu)”，也可以防止繼續(xù)出現(xiàn)制度的“碎片化”，將公務(wù)員推向是否堅(jiān)持社會(huì)公平的風(fēng)口浪尖上，出現(xiàn)新的社會(huì)不公。而且改革的方向要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，滿足公共服務(wù)需要，精簡(jiǎn)高效，科學(xué)合理，由單位保險(xiǎn)過渡到社會(huì)保險(xiǎn)，采取三方分擔(dān)的原則，不再享有免費(fèi)午餐。近年來(lái)20%左右的地方對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了探索，比如，養(yǎng)老保險(xiǎn)按照企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)的方式進(jìn)行改革，普遍引入個(gè)人繳費(fèi)，但考慮到公職人員的特點(diǎn)，繳費(fèi)水平普遍低于企業(yè)職工的個(gè)人繳費(fèi)水平，約有20%的試點(diǎn)地區(qū)為機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工建立了個(gè)人賬號(hào)。截至1999年底，全國(guó)改革的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金約190億元，全部按照收支兩條線存入財(cái)政專戶。為了防止公職人員與企業(yè)職工的差距過大，要控制公職人員的養(yǎng)老金增長(zhǎng)速度，適當(dāng)提高企業(yè)職工養(yǎng)老金的替代率。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕王發(fā)運(yùn)，李 宇.2010年中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)新進(jìn)展〔A〕.社會(huì)藍(lán)皮書2011年〔C〕.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

第7篇：公共財(cái)政的主要特征范文

1. 包容性治理的理論源起20世紀(jì)80年代以來(lái)，人類社會(huì)逐漸步入以全球化與風(fēng)險(xiǎn)化為主要特征的后工業(yè)時(shí)代，而在工業(yè)社會(huì)時(shí)期建構(gòu)起來(lái)的社會(huì)治理模式受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，顯現(xiàn)出難以滿足新形勢(shì)下的社會(huì)治理要求，于是，善治(good governance)理念逐漸成為了世界各國(guó)政府的共同追求。善治是公共利益最大化的社會(huì)治理過程，民主、效能與包容是衡量善治的三大核心標(biāo)準(zhǔn)[1]，其中，民主指社會(huì)治理應(yīng)是以人民為本的、向人民負(fù)責(zé)的、公民可參與的、為公共利益服務(wù)的、可供公民隨時(shí)監(jiān)督的治理，即民有(of the people)、民治(by the people)、民享(for the people)的治理模式。效能指社會(huì)治理應(yīng)是經(jīng)濟(jì)理性的、有效果的、有效率的、兼顧公平性的治理，即符合4E(eco?nomical，effective，efficient，equal)原則的治理。包容指各種利益相關(guān)者能參與、影響社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)和決策過程，平等共享政策結(jié)果、治理收益和社會(huì)資源，各種利益相關(guān)者的權(quán)益能得到尊重和保障，即主體多元合作、起點(diǎn)機(jī)會(huì)公平、過程統(tǒng)籌兼顧、成果收益共享的治理模式。學(xué)界關(guān)于民主治理與有效治理的研究成果頗豐，但鮮有學(xué)者討論社會(huì)治理的包容性或包容性治理，筆者認(rèn)為，包容性恰恰是社會(huì)治理中最為核心的題中之義，包容性治理應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)治理的最為重要的價(jià)值關(guān)懷。而善治的本質(zhì)特征就是政府與社會(huì)的合作互動(dòng)管理，是政治國(guó)家與公共社會(huì)的最佳關(guān)系，公共社會(huì)新力量通過國(guó)家提供的政治參與的法理基礎(chǔ)和制度空間，不斷激活既有制度設(shè)計(jì)，從而有效參與治理，同時(shí)，國(guó)家通過各種渠道對(duì)新社會(huì)力量進(jìn)行吸納，達(dá)成有序治理[2]。善治實(shí)現(xiàn)過程中的激活與吸納互動(dòng)本身的前提就是包容性，其本質(zhì)是通過政社合作、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)良善的社會(huì)治理。

2. 包容性治理的邏輯演進(jìn)歷史地看，治理理論起源于這樣一種認(rèn)識(shí)，即社會(huì)運(yùn)行的復(fù)雜性與優(yōu)質(zhì)資源的稀缺性使人們充分認(rèn)識(shí)到國(guó)家與市場(chǎng)均無(wú)法獨(dú)立而有效地解決市場(chǎng)失靈與政府失靈的問題。治理問題之所以在近年來(lái)日益受到世界各國(guó)普遍的重視，更深刻的原因在于政府體制和市場(chǎng)體制的局限性和在若干領(lǐng)域中的失效。[3]在此背景下，人們不再簡(jiǎn)單地訴諸于單一的國(guó)家集體計(jì)劃或市場(chǎng)行動(dòng)方案，而是試圖尋求國(guó)家與市場(chǎng)之外第三條道路的做法去突破傳統(tǒng)國(guó)家治理統(tǒng)治模式與管理模式，進(jìn)入服務(wù)-合作模式的治理新時(shí)期[4]。統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式以權(quán)威-依附-遵從為特征，管理型的社會(huì)治理以契約-控制-服從和競(jìng)爭(zhēng)-管理-協(xié)作為特征，服務(wù)型社會(huì)治理模式則以服務(wù)-信任-合作為典型特征[5]。事實(shí)上，有效的治理必須建立在國(guó)家和市場(chǎng)的基礎(chǔ)之上，它是對(duì)國(guó)家和市場(chǎng)手段的補(bǔ)充。[6]這種尋求新問題解決方案的努力，使得自治與合意成份的重要性得到前所未有的重視，并直接促成了治理社會(huì)的來(lái)臨。在服務(wù)型社會(huì)治理模式下，社會(huì)治理呈現(xiàn)出由單一權(quán)威治理向多中心治理發(fā)展的趨勢(shì)，公共權(quán)威建立在政府與社會(huì)合作、互動(dòng)的基礎(chǔ)上，政府、社會(huì)(社區(qū)和非營(yíng)利組織)和公民都成為多元治理主體的一部分。社會(huì)事務(wù)的多元主體合作治理是人類社會(huì)治理模式的全新形態(tài)，意味著社會(huì)治理發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變[7]?？梢?，構(gòu)建政府與社會(huì)合作的治理共同體是人類社會(huì)治理模式變遷的必然結(jié)果。在當(dāng)代中國(guó)，政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體，是由政府、社會(huì)組織(社區(qū)和非營(yíng)利組織)、市場(chǎng)(私人部門)和公民等多元治理主體共同組成的，它們通過對(duì)話、協(xié)商、談判、合作等集體選擇和集體行動(dòng)，形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的機(jī)制與組織結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)共同的治理目標(biāo)。社會(huì)公共事務(wù)共同治理的過程就是以政府服務(wù)為主導(dǎo)，以社區(qū)自治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以非營(yíng)利組織為中介，動(dòng)員公民積極參與的互動(dòng)過程，從而達(dá)到優(yōu)化公共服務(wù)、提升治理公共性、推進(jìn)民主在公共治理中的實(shí)現(xiàn)。因此，建構(gòu)政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體，符合人類社會(huì)治理方式發(fā)展變遷的規(guī)律要求。研究顯示，包容性發(fā)展，在經(jīng)歷了極化涓滴發(fā)展(Polarization Trickle-down Effect)-基礎(chǔ)廣泛的發(fā)展(Broad-based Development)-益貧式發(fā)展(Pro-poor Development)-包容性發(fā)展(InclusiveDevelopment)幾個(gè)演進(jìn)階段之后，形成了發(fā)展的突破點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了收入?yún)T乏(Income Deficiency)-能力匱乏(Capacity Deficiency)-權(quán)利與資源匱乏(Rights Resource Deficiency)的變遷。從這里我們不難發(fā)現(xiàn)，包容性發(fā)展的演進(jìn)路徑事實(shí)上重新審視了國(guó)家與市場(chǎng)、公平與效率之間相互依存和良性互動(dòng)的內(nèi)在包容性關(guān)系。

二、包容性治理的邏輯框架與操作方略

包容性治理，作為一種更加全面、更趨公平，同時(shí)也是更具人文關(guān)懷、更具有可持續(xù)性的發(fā)展理論和管理戰(zhàn)略、價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一體，它包含著極為豐富的理論意涵和思想內(nèi)核。從邏輯框架和操作方略上看，包容性治理主要涉及治理主體、治理過程、治理成果等幾個(gè)方面，下面我們將從上述三個(gè)維度的功能定位、理論特質(zhì)、操作性特征等三個(gè)向度分別進(jìn)行闡述。

1. 治理主體的多元性是包容性治理的邏輯起點(diǎn)正如學(xué)者們所言，

社會(huì)治理范式與社會(huì)管理范式最根本的差別就在于治理主體的多元性，基于此，鼓勵(lì)全體社會(huì)成員積極參與社會(huì)治理就成為了包容性治理的邏輯原點(diǎn)。事實(shí)上，治理主體的多元性是治理成果分配上利益共享的邏輯起點(diǎn)，沒有全體社會(huì)成員多元參與、互動(dòng)合作，善治的利益共享也便失去其社會(huì)公正性。因此，社會(huì)治理的包容性首先體現(xiàn)為治理主體資格的代表性和包容性[2]。在極端的排斥性治理中，政府成為治理的唯一主體，治理決策權(quán)力成為政府特權(quán)，其壟斷公共政策的制定和推行，極端否認(rèn)或拒斥其他利益相關(guān)者加入。強(qiáng)勢(shì)的全能政府不僅管理著國(guó)家的政治和行政事務(wù)，也管理著全部社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)，其最大弊端是導(dǎo)致政治專權(quán)和管理低效，完全扼殺了社會(huì)成員的創(chuàng)造性和自主性[3]。與此相反，公共管理時(shí)代的治理主體是多元的，政府不再是唯一的治理主體，這種治理主體的多元化轉(zhuǎn)向?qū)χ卫碇贫?、組織結(jié)構(gòu)以及行為方式均提出了變革的新要求，這是與結(jié)構(gòu)-功能主義者所倡導(dǎo)的結(jié)構(gòu)決定功能思想完全契合的。富有包容性的治理主體結(jié)構(gòu)試圖包容各種膚色、種族、性別以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的人群，治理的權(quán)威來(lái)源于多元合作的網(wǎng)絡(luò)權(quán)威，反映和代表著受到群體決策影響的各種利益相關(guān)者。

客觀地講，包容性治理的重要特征之一，就是它非常重視弱勢(shì)群體的發(fā)展。之所以如此，主要是因?yàn)橄啾扔谄渌后w，弱勢(shì)群體參與社會(huì)治理、社會(huì)發(fā)展的可行能力極弱，發(fā)展機(jī)會(huì)匱乏，特別值得重點(diǎn)關(guān)注。因而，重視弱勢(shì)群體的需求特征，擴(kuò)大社會(huì)治理主體的范圍，無(wú)疑成為包容性治理的操作性重點(diǎn)。針對(duì)婦女、兒童、少數(shù)民族、受災(zāi)者、貧困者等社會(huì)弱勢(shì)者，采取積極有效的措施，進(jìn)而平衡社會(huì)治理中強(qiáng)勢(shì)既得利益集團(tuán)與弱勢(shì)利益相關(guān)者的關(guān)系。除了在治理主體結(jié)構(gòu)組成上特別安排那些因?yàn)闅v史或現(xiàn)實(shí)原因表達(dá)不足的群體代表以外，還包括設(shè)計(jì)各種便利措施幫助弱勢(shì)利益相關(guān)者參政議政，尤其是在知識(shí)、資源、能力等方面賦能于弱勢(shì)利益相關(guān)者。

2. 治理過程的合作性是包容性治理的本質(zhì)要求所謂治理過程的合作性強(qiáng)調(diào)的是政府有效調(diào)動(dòng)外部資源，政府與社會(huì)協(xié)力合作、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)政府的不足，是政府完善社會(huì)治理的保障機(jī)制，因此，我們說(shuō)倡導(dǎo)治理過程中的合作性，是包容性治理的本質(zhì)要求。在社會(huì)的高度復(fù)雜性和不確定性的條件下，在由多元治理主體構(gòu)成的社會(huì)治理體系中，政府本位主義已經(jīng)喪失了事實(shí)合理性。在多元治理主體并存的情景下，共同開展社會(huì)治理的行動(dòng)必然是合作的，這亦體現(xiàn)出包容性思想的精髓。合作意味著平等互動(dòng)關(guān)系的確立，意味著治理共同體行動(dòng)凝聚力的生成，意味著以去中心化的結(jié)構(gòu)來(lái)取代中心-邊緣結(jié)構(gòu)，換言之，合作首先意味著主客體結(jié)構(gòu)的消解。治理的合作者在合作行動(dòng)中都具有充分的主動(dòng)性，他們之間不再是界限明晰的主客體關(guān)系，而在后工業(yè)時(shí)代背景下的社會(huì)治理逐漸轉(zhuǎn)向包容性合作治理時(shí)，就需要告別主客體二分的思維，在社會(huì)治理主體之間尋求平等的合作者關(guān)系。對(duì)于平等的合作行動(dòng)者而言，政府與其他的社會(huì)治理行動(dòng)者之間應(yīng)當(dāng)是一種平等合作的關(guān)系，政府的角色扮演絕不應(yīng)當(dāng)凌駕于其他社會(huì)治理主體之上，正如包容性治理體系絕不允許任何行政傲慢發(fā)生，因?yàn)橹灰谡写嬖谌魏涡问降男姓谅?，就?huì)對(duì)合作構(gòu)成巨大威脅，就會(huì)妨礙政府與其他治理主體間的合作，行政傲慢必然阻止行動(dòng)過程中的一切信息共享與必要溝通，而平等正是合作的必要條件。

三、包容性治理的發(fā)展空間與現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)

從包容性治理的邏輯框架和操作方略中我們不難看出，它更強(qiáng)調(diào)多元參與、互動(dòng)合作、利益共享。特別是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型和全面深化改革的今天，推行包容性社會(huì)治理是兼?zhèn)淅碚摵侠硇耘c實(shí)踐可行性的，即除了社會(huì)治理危機(jī)的出現(xiàn)為包容性治理提供了現(xiàn)實(shí)訴求與操作推力，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的宏觀話語(yǔ)體系也為包容性治理預(yù)留了充足的發(fā)展空間外，更重要的是政府社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)變、公民參與意識(shí)覺醒與社會(huì)組織蓬勃發(fā)展都為包容性治理奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。傳統(tǒng)以政府為中心的一元式社會(huì)治理體制已無(wú)法與當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)所需的治理結(jié)構(gòu)相匹配，以治理主體多元化、主體間基于立體治理網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同與合作、促進(jìn)社會(huì)公平、容納全體社會(huì)成員自由發(fā)展為特征的包容性治理必將成為我國(guó)社會(huì)治理的新思路、新選擇。

1. 包容性治理的發(fā)展空間由于，包容性治理理論是一個(gè)實(shí)踐性很強(qiáng)的理論，它需要在現(xiàn)實(shí)背景中與實(shí)踐緊密結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)其理論價(jià)值，因此，社會(huì)治理危機(jī)恰好為包容性治理提供了實(shí)踐場(chǎng)域與現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。以我國(guó)當(dāng)前所面臨的社會(huì)治理危機(jī)為例，它既可以說(shuō)是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力結(jié)構(gòu)失衡問題，又可以說(shuō)是社會(huì)治理的操作體系運(yùn)行失序的問題，但究其根源則在于治理體系、治理體制以及治理機(jī)制的包容性嚴(yán)重不足的問題，其主要表現(xiàn)在，忽視弱勢(shì)群體作為治理主體之一的可行能力發(fā)展、異化政府與社會(huì)治理合作機(jī)制、扭曲各利益主體的治理成果分配等等。正如，有學(xué)者所說(shuō)：治理理念與中國(guó)的官本位文化和政府管制型行政模式存在著嚴(yán)重的錯(cuò)位，中國(guó)缺少成熟的多元管理主體和民主協(xié)作的精神有關(guān)[1]。縱觀改革開放前的特殊歷史背景和政治經(jīng)濟(jì)因素，國(guó)家通過單位來(lái)控制社會(huì)的管理模式，即特有的單位組織，其實(shí)質(zhì)是將命令權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)力結(jié)合起來(lái)的國(guó)家統(tǒng)治的一種組織化工具或手段[2]。在國(guó)家的強(qiáng)勢(shì)建構(gòu)下，整個(gè)社會(huì)被納入國(guó)家行政管理序列，政府通過單位包攬一切，由于社會(huì)對(duì)國(guó)家過分依賴，因而幾乎不存在政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，這就導(dǎo)致政府在應(yīng)對(duì)層出不窮的繁雜社會(huì)事務(wù)過程中逐漸失去了本我的服務(wù)職能，政府劃槳的事務(wù)性操作阻礙了掌舵的方向性決策，可謂沒有社會(huì)參與的社會(huì)管理。改革開放后，我國(guó)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性、利益主體的多元化、民眾需求的多樣性與政府的官本位文化和行政強(qiáng)制作風(fēng)交織在一起，使得我國(guó)社會(huì)治理的難度不斷增大，不可治理性不斷增強(qiáng)，各種社會(huì)矛盾交織在一起。今天，隨著改革的不斷深入，單位制正在消解，社會(huì)管理也逐步實(shí)現(xiàn)由國(guó)家主體向社會(huì)主體的平穩(wěn)過渡。盡管說(shuō)，今天我們的市場(chǎng)已基本確立，但社會(huì)卻沒有充分發(fā)展起來(lái)，政府在反復(fù)試錯(cuò)后也部分地退出了市場(chǎng)領(lǐng)域，卻仍然用國(guó)家的方式來(lái)管理社會(huì)，從而使國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)三元關(guān)系陷入失衡[3]，導(dǎo)致在政府中心主義的治理模式下，政府作為公共社會(huì)事務(wù)治理和公共服務(wù)的供給主體對(duì)社會(huì)實(shí)施控制和管理，成為唯一的權(quán)力中心;政府被塑造成全能政府的形象，即強(qiáng)政府、弱社會(huì)的政治化管控模式、科層制結(jié)構(gòu)板結(jié)與僵化傾向，以及社會(huì)管理與社會(huì)服務(wù)非均衡性等問題十分突出。在處理社會(huì)領(lǐng)域問題時(shí)，政府經(jīng)常重堵輕疏、重處置輕防范、重事后干預(yù)輕預(yù)前關(guān)懷，從而使得一些社會(huì)矛盾非但沒有得到化解反而更加激化;面對(duì)一些情況表現(xiàn)出對(duì)政府的強(qiáng)烈不滿甚至抵觸情緒，抑或?qū)φ袨榈恼?dāng)性與合法性提出質(zhì)疑的信任危機(jī)與治理的可持續(xù)性危機(jī)。實(shí)踐證明，這種包容性極端欠缺的、用政治邏輯解決社會(huì)問題的治理模式是開展社會(huì)治理的桎梏。因此，我們認(rèn)為，把包容性治理中收入分配的合理性、公共財(cái)政的惠民性、公共政策的普惠性、公共管理的人本性作為人們利益共享的主要目標(biāo)，必將為社會(huì)治理帶來(lái)了新的發(fā)展空間。盡管說(shuō)，國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)三元結(jié)構(gòu)的平衡恢復(fù)、包容性社會(huì)治理體系的構(gòu)建無(wú)法一蹴而就，也并非一勞永逸，但這種新觀念的融入無(wú)疑也為社會(huì)治理的發(fā)展提供了長(zhǎng)期動(dòng)力。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是政府第一次把治理上升到了國(guó)家戰(zhàn)略的高度，也是改革理論和改革戰(zhàn)略的一次重大突破。它融合了因地制宜、因時(shí)制宜、因勢(shì)利導(dǎo)、綜合治理、統(tǒng)籌兼顧等思想的合理成分，既吸收了我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理中具有現(xiàn)代意義和現(xiàn)代性的內(nèi)容(大同社會(huì)等)，也包含了黨在執(zhí)政中所積累的行之有效的經(jīng)驗(yàn)(統(tǒng)一戰(zhàn)線、群眾路線等)，同時(shí)統(tǒng)合了國(guó)際上的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)(全球治理、善治等)。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的第五個(gè)現(xiàn)代化，這就意味著在四個(gè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)過程中積累豐富社會(huì)經(jīng)濟(jì)財(cái)富的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)宏觀制度、管理體制、運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)整體性制度的完備和完善，體現(xiàn)的是宏觀制度之間、制度內(nèi)部各要素之間的協(xié)同性與包容性，這與包容性治理有著邏輯一致性?？梢哉f(shuō)，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化在國(guó)家戰(zhàn)略和法理層面的高度，以宏觀話語(yǔ)體系的指導(dǎo)性為包容性治理預(yù)留了充足的發(fā)展空間，即可以通過激發(fā)市場(chǎng)與社會(huì)活力以及相互協(xié)同建構(gòu)的方式，實(shí)現(xiàn)善治良政的局面。近年來(lái)，隨著我國(guó)行政管理體制改革的不斷深化，政企、政資、政事、政社分開的不斷推進(jìn)，國(guó)家權(quán)力也逐漸向社會(huì)轉(zhuǎn)移，基層社會(huì)治理空間不斷拓展，政府的社會(huì)治理邊界正被重新調(diào)整和確認(rèn);社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，公民的民主意識(shí)、參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)得到強(qiáng)化，社會(huì)組織的崛起和公民意識(shí)的增強(qiáng)，這些都為多元參與、互動(dòng)合作、利益共享，增強(qiáng)包容性治理的推進(jìn)提供了良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。今天，隨著我國(guó)社會(huì)治理任務(wù)日益繁重，傳統(tǒng)以政府為中心的一元式社會(huì)治理體制已無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求，以治理主體多元化、主體間基于立體治理網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同與合作、促進(jìn)社會(huì)公平、包容全體社會(huì)成員自由發(fā)展為特征的包容性治理，必然成為我國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐的方式選擇。只有充分發(fā)揮各類社會(huì)治理主體的協(xié)同作用，真正實(shí)現(xiàn)政府與各類社會(huì)主體的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)、合作共治，才能在體制機(jī)制的創(chuàng)新中創(chuàng)造更加符合時(shí)代要求的社會(huì)治理新常態(tài)。因此，包容性治理在社會(huì)治理創(chuàng)新中將具有其不可或缺的重要作用，面對(duì)空前巨大的包容性治理的發(fā)展空間，我們必須加強(qiáng)包容性治理的體系、體制與機(jī)制建設(shè)，讓包容性治理在社會(huì)治理中發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值。

2. 包容性治理的現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)包容性治理不是一整套規(guī)則，不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)價(jià)值理性與工具理性有機(jī)結(jié)合的優(yōu)化與創(chuàng)新現(xiàn)有社會(huì)治理體制過程;包容性治理的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);包容性治理既涉及公共部門，也包括非公共部門;包容性治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的多元合作互動(dòng)，看似松散的合作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)則以信任與合作秩序作為紐帶，正如帕特南所言，在一個(gè)共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且合作本身會(huì)帶來(lái)信任。

在國(guó)家治理體系與治理能力的宏觀話語(yǔ)體系之下，我們可以從現(xiàn)代社會(huì)中主體間互動(dòng)的角度來(lái)理解包容性治理，即深入探析三個(gè)主體之間的兩種關(guān)系問題，也就是包容性治理所要恢復(fù)的國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)的三元結(jié)構(gòu)失衡問題。諸如，三個(gè)主體之間發(fā)展不平衡，兩種關(guān)系尚未理順，強(qiáng)政府、弱社會(huì)的失衡局面亟需改善;國(guó)家控制著絕大部分優(yōu)質(zhì)資源，國(guó)家壟斷行業(yè)越來(lái)越多，加壟斷聯(lián)盟，由此形成了社會(huì)結(jié)構(gòu)的利益集團(tuán)化，政府權(quán)力邊界極大程度擴(kuò)張，嚴(yán)重?cái)D壓了市場(chǎng)與社會(huì)空間，阻礙了市場(chǎng)與社會(huì)自由良性運(yùn)行等等。

包容性治理可以被認(rèn)為是國(guó)家與社會(huì)積極互動(dòng)的產(chǎn)物。強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式將為我國(guó)的包容性治理提供最佳的路徑選擇和思路拓展。所謂強(qiáng)國(guó)家是指國(guó)家能夠提供合法的政治秩序基礎(chǔ)和有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)參與，在矛盾極為尖銳復(fù)雜的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，能夠有效維持社會(huì)秩序，應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外的各種挑戰(zhàn)，動(dòng)員和組織社會(huì)資源，促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展的、具有較高的治理能力。換言之，通過國(guó)家做出制度安排以建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新秩序，在積極介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，充分尊重和調(diào)動(dòng)社會(huì)的各種資源，培育社會(huì)力量，國(guó)家能充分發(fā)揮在社會(huì)生活中調(diào)節(jié)作用;而強(qiáng)社會(huì)則是指社會(huì)能夠保持相對(duì)的獨(dú)立性，具有較強(qiáng)的自治能力，在社會(huì)生活的調(diào)節(jié)中發(fā)揮較大的作用[2]。相對(duì)獨(dú)立性意味著社會(huì)主體發(fā)展需要在國(guó)家的政策引導(dǎo)、資源扶持、靈活監(jiān)管之下。在強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)模式下，國(guó)家能夠代表社會(huì)公共利益對(duì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行各種形式的協(xié)調(diào)和引導(dǎo);社會(huì)能夠在法律范圍內(nèi)自主、自治、自強(qiáng);國(guó)家與社會(huì)通過合作可以達(dá)到互相增權(quán)、互相建構(gòu)、互利互惠的雙贏格局。強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)模式將有助于包容性治理恢復(fù)三個(gè)主體、兩種關(guān)系的平衡狀態(tài)，即在包容性治理過程中，國(guó)家與社會(huì)需要通過信任建立其包容性的合作秩序：有了信任與合作，政府的社會(huì)支持度會(huì)得到巨大提升，與此同時(shí)，其社會(huì)治理的順暢程度也會(huì)得到大幅提高，在互相信任的關(guān)系中，社會(huì)成員往往更傾向于支持政府的社會(huì)治理決策，政府的不可治理性在很大程度上會(huì)減小;與之相對(duì)應(yīng)，信任與合作能使社會(huì)自我調(diào)節(jié)與適應(yīng)能力在實(shí)踐中不斷得到強(qiáng)化，從而提高社會(huì)治理的有效性。只有當(dāng)社會(huì)具有較高的信任度以及較廣泛的合作秩序時(shí)，社會(huì)自我調(diào)節(jié)機(jī)制才能夠發(fā)揮作用，并且不斷完善，從而提高社會(huì)治理的有效性。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，建立包容性治理的任務(wù)在于構(gòu)建國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)共同作用的現(xiàn)代化治理體系，強(qiáng)調(diào)多元權(quán)力和社會(huì)主體廣泛參與的彈性化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，形成多元的、自組織的、合作的、去中心化、去行政傲慢和平衡社會(huì)利益分配的社會(huì)治理新模式。在不斷培育和壯大社會(huì)組織的同時(shí)，使之以社會(huì)協(xié)商和民主談判的方式進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)治理體系，拓展國(guó)家社會(huì)治理的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容;通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立互相認(rèn)同的包容性發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)而促進(jìn)生成公平和諧的社會(huì)利益關(guān)系，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的良好環(huán)境。具體地說(shuō)，其一，優(yōu)化政府職能，適度擴(kuò)展政府的包容性，將以行政干預(yù)為主導(dǎo)的全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭故袌?chǎng)在資源配置中起決定性作用的有限型政府、把與民爭(zhēng)利的狹隘政府優(yōu)化為公共利益導(dǎo)向的寬容政府，同時(shí)，提倡政府職能更加有效而包容;另一方面，賦予社會(huì)適度的社會(huì)治理權(quán)限，積極培育社會(huì)力量，鼓勵(lì)社會(huì)參與，激發(fā)社會(huì)活力，將原先政府獨(dú)有的社會(huì)管理職能部分讓渡給社會(huì)，即不僅要形成國(guó)家存在、市場(chǎng)存在形式上的包容性治理模式，而且要形成國(guó)家引導(dǎo)、社會(huì)合作的實(shí)質(zhì)意義上的包容性治理體制，努力促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)等多元主體之間的有益合作，推進(jìn)社會(huì)治理主體多元化，營(yíng)造信任與合作的包容性治理環(huán)境，全方位提升社會(huì)治理的包容性。

第8篇：公共財(cái)政的主要特征范文

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育；職業(yè)培訓(xùn)；終身教育

一、國(guó)外職業(yè)教育和培訓(xùn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及其啟示

1．國(guó)外職業(yè)教育和培訓(xùn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外職業(yè)教育和培訓(xùn)的發(fā)展各有特色。英國(guó)是最早提倡終身教育的國(guó)家，并不斷完善其繼續(xù)教育和成人教育。德國(guó)非常注重員工培訓(xùn)，政府官員、管理人員、企業(yè)內(nèi)部各級(jí)人員都要接受成人繼續(xù)教育，并建立起以動(dòng)手能力為特色的職業(yè)培訓(xùn)體系。美國(guó)以社區(qū)學(xué)院為特色，成為職業(yè)教育和培訓(xùn)發(fā)展規(guī)模最大的國(guó)家。加拿大的教育很注重能力培養(yǎng)，其最突出的是建立起以能力為教學(xué)基礎(chǔ)的CBE教育思想體系。日本積極推進(jìn)終身教育，是經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的國(guó)家。雖然各國(guó)職業(yè)教育和培訓(xùn)各具特色，但體現(xiàn)著共同的發(fā)展趨勢(shì)。

（1）建立需求導(dǎo)向的培訓(xùn)制度。聯(lián)合國(guó)教科文組織在韓國(guó)首爾召開了第二屆國(guó)際技術(shù)與職業(yè)教育大會(huì)，教科文副總干事鮑維爾在主題報(bào)告中提出：“技術(shù)和職業(yè)教育與培訓(xùn)是通向未來(lái)的橋梁，但是，必須有一條由技術(shù)和職業(yè)教育與培訓(xùn)作為導(dǎo)向的就業(yè)道路，否則我們就是在制造新問題。由此可見，我們需要的不僅是重振活力和更加協(xié)調(diào)的技術(shù)和職業(yè)教育與培訓(xùn)計(jì)劃，而且是技術(shù)和職業(yè)教育與就業(yè)結(jié)合的新局面——我們需要把技術(shù)和職業(yè)教育與培訓(xùn)聯(lián)系起來(lái)的新模式，使教育、培訓(xùn)、就業(yè)和社會(huì)福利幾個(gè)方面工作在一個(gè)國(guó)家內(nèi)、在國(guó)際范圍內(nèi)聯(lián)系起來(lái)?！苯陙?lái)，社會(huì)伙伴合作辦學(xué)已成為發(fā)達(dá)國(guó)家職業(yè)教育和培訓(xùn)的主流模式。社會(huì)伙伴合作辦學(xué)就是政府各級(jí)教育部門、就業(yè)部門與社會(huì)的工業(yè)部門、雇主組織和工會(huì)組織等通力合作，對(duì)于職業(yè)教育的辦學(xué)體制、方向、內(nèi)容等進(jìn)行協(xié)商，同時(shí)就業(yè)部門、經(jīng)濟(jì)部門、雇主組織等越來(lái)越多地參與職業(yè)教育的管理和決策。在這個(gè)機(jī)制中，政府除了從事技術(shù)和職業(yè)教育的實(shí)際辦學(xué)以外，還要起到組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)辦學(xué)、建立質(zhì)量保障制度等作用。而各種社會(huì)組織，特別是企業(yè)在其中的作用主要是提供就業(yè)需求的信息，提供有效的實(shí)習(xí)、培訓(xùn)場(chǎng)所和就業(yè)渠道，使學(xué)員在學(xué)習(xí)過程中能夠了解和掌握企業(yè)的動(dòng)態(tài)，提高培訓(xùn)質(zhì)量，建立需求導(dǎo)向的培訓(xùn)制度。

（2）職業(yè)教育和培訓(xùn)終身化。第二屆國(guó)際技術(shù)與職業(yè)教育大會(huì)會(huì)議主題是“終身學(xué)習(xí)與培訓(xùn)——通向未來(lái)的橋梁”，這表明職業(yè)教育終身化的趨勢(shì)已被國(guó)際社會(huì)所重視，并因其重要的意義而被提倡。目前，世界各國(guó)職業(yè)教育正逐漸融入終身教育體系，職業(yè)教育不再被看做是終結(jié)性教育，過去那種認(rèn)為只靠一次教育或培訓(xùn)就能享用終身的想法或做法已經(jīng)過時(shí)了。20世紀(jì)90年代各發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛實(shí)施“終身學(xué)習(xí)”或“繼續(xù)學(xué)習(xí)”計(jì)劃。例如，瑞士的終身職業(yè)教育體系，包括更新知識(shí)和技能、獲得新資格的職業(yè)繼續(xù)培訓(xùn)和高級(jí)專業(yè)考試，面向失業(yè)人員的再就業(yè)培訓(xùn)等。英國(guó)于1998年提出了建立“產(chǎn)業(yè)大學(xué)”和“個(gè)人學(xué)習(xí)賬戶”的設(shè)想，以便使人們能夠更加方便地接受開放式的遠(yuǎn)程教育和實(shí)施“終身教育”計(jì)劃。日本提出終身職業(yè)訓(xùn)練及終身技能評(píng)價(jià)是職業(yè)教育的根本方向，并努力建設(shè)面向21世紀(jì)的終身職業(yè)能力開發(fā)體系。美國(guó)早在1971年就在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施終身化的職業(yè)教育——生計(jì)教育。生計(jì)教育作為一種終身意義的職業(yè)教育，它的推行實(shí)施得到美國(guó)聯(lián)邦政府及美國(guó)職業(yè)協(xié)會(huì)等組織的廣泛支持。

（3）職業(yè)教育和培訓(xùn)內(nèi)容的綜合素質(zhì)化。職業(yè)教育與普通教育的不同之處在于強(qiáng)調(diào)職業(yè)技能的培養(yǎng)，以能力為本位。過去的技能主要是指任務(wù)能力，即與完成具體任務(wù)相對(duì)應(yīng)的具體操作技能。在此基礎(chǔ)上，能力標(biāo)準(zhǔn)就是任務(wù)技能清單，培訓(xùn)課程就是在此基礎(chǔ)上開發(fā)的一系列任務(wù)技能（或稱教學(xué)模塊），能力評(píng)價(jià)的依據(jù)就是直接觀察個(gè)體對(duì)這一系列具體任務(wù)的完成情況。這種任務(wù)能力觀是傳統(tǒng)的職業(yè)教育、職業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容設(shè)計(jì)的理念基礎(chǔ)。在現(xiàn)代職業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，又產(chǎn)生了新的能力觀。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，個(gè)體的一般素質(zhì)對(duì)于有效的工作表現(xiàn)是至關(guān)重要的，一般素質(zhì)是掌握那些特定的、具體的任務(wù)技能的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)個(gè)體能力遷移的基礎(chǔ)。一般素質(zhì)包括相關(guān)知識(shí)、分析與綜合能力、批判思維能力、判斷力、創(chuàng)造力等，它們往往能應(yīng)用于許多不同的工作環(huán)境中。在此基礎(chǔ)上的職業(yè)教育的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)的是一般素質(zhì)的培養(yǎng)。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)將一般素質(zhì)與具體的職業(yè)崗位或工作情景結(jié)合起來(lái)。在此基礎(chǔ)上的職業(yè)教育的內(nèi)容是將一般素質(zhì)與任務(wù)能力結(jié)合起來(lái)。最近，德國(guó)、澳大利亞提出的關(guān)鍵素質(zhì)概念，英國(guó)的核心能力概念，美國(guó)勞工部提出的包括資源合理支配、人際關(guān)系處理、信息獲取利用、系統(tǒng)分析綜合、多種技術(shù)運(yùn)用的五種能力以及技能、思維、品德的三種素質(zhì)，等等，都是新的能力觀的體現(xiàn)。

（4）職業(yè)教育和培訓(xùn)的國(guó)際聯(lián)合化。全球經(jīng)濟(jì)一體化，導(dǎo)致勞動(dòng)力在國(guó)際和國(guó)內(nèi)流動(dòng)量加大，順應(yīng)這一變化趨勢(shì)，職業(yè)教育與培訓(xùn)也開始建立國(guó)際化的職教合作網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)行機(jī)制。聯(lián)合國(guó)教科文組織是世界職教領(lǐng)域國(guó)際合作的主要組織者，目前已建立的聯(lián)合國(guó)職教信息網(wǎng)絡(luò)，是連接了128個(gè)國(guó)家的一個(gè)職教實(shí)施中心。聯(lián)合國(guó)教科文組織還要在德國(guó)波恩建立一個(gè)國(guó)際職業(yè)技術(shù)教育研究中心，提供職教研究與發(fā)展信息，培訓(xùn)職教人員。國(guó)與國(guó)之間的合作也在發(fā)展。中德兩國(guó)政府近20年來(lái)進(jìn)行了下崗婦女再就業(yè)、關(guān)鍵素質(zhì)培訓(xùn)等多項(xiàng)專題項(xiàng)目合作，最近又結(jié)合中國(guó)政府西部開發(fā)戰(zhàn)略，實(shí)施以西部人力資源開發(fā)為目標(biāo)的綜合性職教合作項(xiàng)目。在世界范圍內(nèi)雙邊以至多邊的合作辦學(xué)或合資辦學(xué)，成為職業(yè)教育國(guó)際合作的又一新形式。

2．國(guó)外職業(yè)教育和培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)的三點(diǎn)啟示

（1）職業(yè)教育和培訓(xùn)是培養(yǎng)實(shí)踐應(yīng)用人才的重要途徑。開發(fā)人力資源的重點(diǎn)是培養(yǎng)，關(guān)鍵在應(yīng)用。職業(yè)培訓(xùn)從其本身特點(diǎn)看，是由實(shí)踐上升為理論再指導(dǎo)實(shí)踐的知識(shí)螺旋積累過程，是發(fā)現(xiàn)人的潛能的重要途徑。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中真正需要的就是這種理論與實(shí)踐知識(shí)相結(jié)合的人才，要培養(yǎng)造就的也是這種不斷更新知識(shí)和思想理念的專業(yè)人才，書本理論知識(shí)只是對(duì)這種專業(yè)人才的一個(gè)基本要求。在實(shí)際工作中，我們既要重視人才的開發(fā)，又要重視人才的應(yīng)用；既要重視人才的引進(jìn)，又要重視人才的自身培養(yǎng)；既要重視人才的基礎(chǔ)知識(shí)，又要重視人才的知識(shí)更新。這里說(shuō)的培養(yǎng)和知識(shí)更新的重要途徑就是職業(yè)培訓(xùn)。

（2）政府部門在職業(yè)培訓(xùn)中要站準(zhǔn)位置，發(fā)揮作用。我國(guó)加入WTO后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，政府有關(guān)部門除了必須重視職業(yè)培訓(xùn)外，還應(yīng)該擺正位置，發(fā)揮積極有效的作用。一是要發(fā)揮對(duì)職業(yè)培訓(xùn)的規(guī)范作用；二是要發(fā)揮對(duì)職業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容的指導(dǎo)作用；三是要發(fā)揮對(duì)培訓(xùn)市場(chǎng)的監(jiān)管作用；四是要發(fā)揮對(duì)職業(yè)培訓(xùn)的激勵(lì)作用。

（3）樹立終身教育理念，協(xié)調(diào)好基礎(chǔ)教育與職業(yè)教育的關(guān)系。從教育規(guī)律和各層次教育對(duì)象的特點(diǎn)分析，基礎(chǔ)教育是國(guó)民教育的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是公民必須經(jīng)歷的義務(wù)教育和非義務(wù)教育階段，重點(diǎn)是系統(tǒng)學(xué)習(xí)自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)等書本理論。它以提高公民的學(xué)歷層次為主要特征，為提高公民素質(zhì)和就業(yè)準(zhǔn)備打好基礎(chǔ)。職業(yè)教育是公民到達(dá)就業(yè)崗位后的一種繼續(xù)教育，學(xué)習(xí)內(nèi)容主要是與工作崗位有關(guān)的知識(shí)、技能，并根據(jù)社會(huì)科技發(fā)展水平，不斷更新和掌握新知識(shí)，從而提高工作的適應(yīng)性和開拓能力，進(jìn)一步開發(fā)人的潛能。如果說(shuō)基礎(chǔ)教育重視的是提高人的學(xué)歷文憑的話，那么職業(yè)培訓(xùn)、繼續(xù)教育就應(yīng)注重提高人的工作水平，職業(yè)培訓(xùn)是終身教育的基本形式。

二、我國(guó)職業(yè)教育和培訓(xùn)建設(shè)的實(shí)踐和框架

改革開放以來(lái)，面對(duì)我國(guó)就業(yè)問題的挑戰(zhàn)，展開了以就業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力建設(shè)為本的職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)體系建設(shè)。職業(yè)培訓(xùn)教育在適應(yīng)市場(chǎng)需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人員素質(zhì)等方面取得了較大的成績(jī)。但現(xiàn)行的職業(yè)培訓(xùn)教育無(wú)論在體制上，還是其他方面，都存在許多不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。這與“缺乏一個(gè)既符合國(guó)情市情又符合市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律、適應(yīng)職業(yè)培訓(xùn)需求的體系”有關(guān)。

1．職業(yè)教育和培訓(xùn)建設(shè)中的主要問題

第一，政府及企業(yè)在職業(yè)教育、培訓(xùn)中的職能問題。全社會(huì)的職業(yè)培訓(xùn)應(yīng)該有一套完整的法規(guī)制度。具體來(lái)講，就是要對(duì)培訓(xùn)對(duì)象、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)時(shí)間、培訓(xùn)收費(fèi)和培訓(xùn)管理權(quán)限等方面做到有法可依、有章可循，統(tǒng)一、規(guī)范政府部門、企業(yè)、社會(huì)培訓(xùn)組織、人員在職業(yè)培訓(xùn)方面的權(quán)利、義務(wù)等具體事項(xiàng)。目前，我國(guó)在職能界定方面，一是政府對(duì)職業(yè)培訓(xùn)應(yīng)提供何種支持和服務(wù)，承擔(dān)何種責(zé)任和義務(wù)界定不夠明確；二是企業(yè)及中介組織各自的責(zé)任和義務(wù)界定不夠清楚。

第二，職業(yè)培訓(xùn)教育的發(fā)展不平衡。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。市區(qū)無(wú)論在政策與財(cái)政支持、還是在實(shí)踐方面發(fā)展速度較快，農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展嚴(yán)重滯后。二是企業(yè)間發(fā)展不平衡。有的企業(yè)職業(yè)培訓(xùn)有聲有色，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)起到極大推動(dòng)作用，而另外一些企業(yè)欠缺開展崗位技能培訓(xùn)意識(shí)。我們的調(diào)查結(jié)果顯示：48．4％的被調(diào)查者表示自己所在單位沒有對(duì)技術(shù)工人實(shí)行中長(zhǎng)期培訓(xùn)計(jì)劃或措施。在問及“您參加工作后獲取新知識(shí)、新技術(shù)主要來(lái)源”（多選擇題）時(shí)，90．2％的被調(diào)查者表示是自己在工作中的積累；31．1％的被調(diào)查者表示是參加單位的培訓(xùn)；18％的被調(diào)查者表示是參加社會(huì)有關(guān)部門的技術(shù)培訓(xùn)。三是學(xué)歷教育和職業(yè)教育發(fā)展不平衡，人們?cè)谟^念上存在重學(xué)歷教育，輕職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)的情況。

第三，培訓(xùn)內(nèi)容缺乏針對(duì)性、實(shí)用性，不能滿足我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和下崗職工就業(yè)的需要。各種培訓(xùn)班名目繁多，費(fèi)用不少，并且存在形式主義現(xiàn)象，培訓(xùn)效果有待提高。多層次、專業(yè)化培訓(xùn)體系有待建立。

第四，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)籌措和使用方面的問題。目前，除下崗失業(yè)人員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家全額負(fù)擔(dān)外，其他培訓(xùn)資金均由國(guó)家、用人單位和個(gè)人擔(dān)負(fù)。對(duì)于下崗失業(yè)人員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，調(diào)控力度不夠、經(jīng)費(fèi)投入不足、使用不規(guī)范，有些部門把其看做創(chuàng)收手段。在農(nóng)村缺少政府有效組織的農(nóng)民教育培訓(xùn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

第五，宣傳導(dǎo)向和觀念方面存在一定問題。被扭曲的教育價(jià)值觀和人才觀是當(dāng)前阻礙職教發(fā)展的重要因素?，F(xiàn)行教育的選拔功能被過分?jǐn)U大，并且往往只以一種標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)為依據(jù)，從而使教育過程演化成為應(yīng)試能力競(jìng)爭(zhēng)。在應(yīng)試教育的環(huán)境中，人的多樣性和社會(huì)需求的多樣性被忽視，教育類型的多樣化被異化為等級(jí)化，不同教育類型的分流變?yōu)檫x拔和淘汰者的歸類，行行出狀元的思想被否定，往往認(rèn)為學(xué)業(yè)失敗的學(xué)生才進(jìn)入職業(yè)教育學(xué)習(xí)，對(duì)通過崗位職業(yè)培訓(xùn)和自學(xué)的人，其工作能力再?gòu)?qiáng)，也會(huì)因沒有文憑而不被重視和重用。職教的發(fā)展得不到公正的對(duì)待被認(rèn)為是理所當(dāng)然，反映在政策上是待遇過低。

國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)證明，職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)是提高就業(yè)能力、創(chuàng)業(yè)能力和職業(yè)轉(zhuǎn)換能力，促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)的有效手段。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民就業(yè)能力，加快農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)自我創(chuàng)業(yè)、自我發(fā)展的能力，也是從根本上解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要大量高技能人才，而我國(guó)高技能人才隊(duì)伍建設(shè)中確實(shí)存在一些急需解決的問題。一是總量不足；二是流失嚴(yán)重；三是技術(shù)結(jié)構(gòu)不合理。以天津?yàn)槔航刂?003年底，在83．5萬(wàn)技術(shù)工人中，技師和高級(jí)技師僅占1．27％，高級(jí)工占9．83％，中級(jí)工占27．3％，初級(jí)工占61．6％。呈“金字塔”型，塔基過大，高級(jí)技能人才嚴(yán)重不足。發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)等級(jí)結(jié)構(gòu)呈“鉆石”型，高級(jí)工占35％，中級(jí)工占50％，初級(jí)工占15％。

2．我國(guó)職業(yè)教育和培訓(xùn)體系建設(shè)的框架

（1）將全面開發(fā)人力資源作為全面建設(shè)小康社會(huì)的“第一任務(wù)”，確立第一資源戰(zhàn)略和實(shí)施能力發(fā)展戰(zhàn)略。我國(guó)是世界上人口最多、勞動(dòng)力資源最豐富的國(guó)家，但不是人力資源強(qiáng)國(guó)。勞動(dòng)力素質(zhì)偏低，就業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力不強(qiáng)，科技創(chuàng)新能力不高，已經(jīng)成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)瓶頸。同時(shí)，與其他國(guó)家相比較，人力資源是我國(guó)最具比較優(yōu)勢(shì)的潛在資源。把潛在優(yōu)勢(shì)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)，將成為我國(guó)今后一二十年所面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。因此，必須確立人力資源“四個(gè)第一”的思想，即人力資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的第一資源；全面開發(fā)人力資源是全面建設(shè)小康社會(huì)的第一任務(wù)；全面開發(fā)人力資源是實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)國(guó)的第一國(guó)策；全面開發(fā)人力資源是各級(jí)政府的第一任務(wù)。實(shí)施能力開發(fā)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)教育和人力資源開發(fā)從學(xué)歷本位向能力本位的轉(zhuǎn)變，以提高全民的學(xué)習(xí)能力、就業(yè)能力、創(chuàng)業(yè)能力為核心，加強(qiáng)教育和培訓(xùn)的能力建設(shè)，使職業(yè)教育、職業(yè)培訓(xùn)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，成為開發(fā)利用勞動(dòng)力資源、解決人民群眾生存和發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)安定的重要手段。

（2）充分發(fā)揮政府在職業(yè)教育和培訓(xùn)中的指導(dǎo)作用，努力增加職業(yè)教育的投入。政府在職業(yè)教育中承擔(dān)的首要責(zé)任是政策制定、提供經(jīng)費(fèi)、協(xié)調(diào)關(guān)系、制定標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)和職業(yè)教育的特殊性決定其政策制定和辦學(xué)必須由政府、產(chǎn)業(yè)部門和社會(huì)三方面建立新的伙伴關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)，堅(jiān)持以就業(yè)為導(dǎo)向，以行業(yè)為依托，以加強(qiáng)職業(yè)院校學(xué)生實(shí)踐能力和職業(yè)技術(shù)為核心。在職業(yè)教育中增加公共財(cái)政的投入，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是示范性職業(yè)學(xué)校和實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)，為強(qiáng)化高技能性和實(shí)用型人才培養(yǎng)創(chuàng)造條件。加大對(duì)貧困家庭學(xué)生的資助力度，通過減免職業(yè)學(xué)校學(xué)生的學(xué)費(fèi)，使技術(shù)與職業(yè)教育的對(duì)象更廣，受教育的機(jī)會(huì)更大。在職業(yè)培訓(xùn)中要抓住兩個(gè)方面的工作，一是抓住市場(chǎng)需求信息，引導(dǎo)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)方向，即以勞動(dòng)保障信息平臺(tái)為依托，通過網(wǎng)絡(luò)招投標(biāo)方式確定培訓(xùn)單位，由政府購(gòu)買培訓(xùn)成果，以確保培訓(xùn)的實(shí)效；二是抓住職業(yè)技能鑒定和發(fā)放資格證書兩個(gè)環(huán)節(jié)，確保培訓(xùn)的質(zhì)量。實(shí)現(xiàn)職業(yè)培訓(xùn)運(yùn)作市場(chǎng)化，社會(huì)培訓(xùn)資源集約化，培訓(xùn)考核鑒定標(biāo)準(zhǔn)化。

（3）樹立學(xué)習(xí)型社會(huì)的理念，推進(jìn)基礎(chǔ)教育和職業(yè)培訓(xùn)的整體改革。職業(yè)教育與基礎(chǔ)教育除了教育共性之外，具有明顯的區(qū)別。職業(yè)教育是公民到達(dá)就業(yè)崗位后的一種繼續(xù)教育，學(xué)習(xí)內(nèi)容主要是與工作崗位有關(guān)的知識(shí)、技能，并根據(jù)社會(huì)科技發(fā)展水平，不斷更新和掌握新知識(shí)，從而提高工作的適應(yīng)性和開拓能力，進(jìn)一步開發(fā)人的潛能。職業(yè)教育應(yīng)具有明顯的針對(duì)性和綜合性?；A(chǔ)教育重視的是提高人的學(xué)歷文憑，職業(yè)培訓(xùn)更注重提高人的工作水平?！奥殬I(yè)教育的發(fā)展使教育第一價(jià)值得到提升”，因?yàn)椋殬I(yè)教育是面向全民的教育，用教育的方法使人的生活具有樂趣，職業(yè)教育給人們提供更加多樣化的課程類型，使更多的人找到適合自己學(xué)習(xí)和發(fā)展的空間，從而使整個(gè)教育事業(yè)關(guān)注全民成為可能，關(guān)注每一個(gè)人，這是以人為本的認(rèn)識(shí)基點(diǎn)。

（4）堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，突出培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)用性，提高培訓(xùn)質(zhì)量。要堅(jiān)持正確的方向，面向市場(chǎng)，面向企業(yè)，面向勞動(dòng)者，為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大勞動(dòng)就業(yè)、提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和滿足勞動(dòng)者終身學(xué)習(xí)的需要服務(wù)。一是要根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求調(diào)整和把握培訓(xùn)方向；二是要根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際需要設(shè)置課程。密切結(jié)合企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理和服務(wù)第一線的實(shí)際情況，及時(shí)調(diào)整教學(xué)重點(diǎn)，不斷更新教學(xué)內(nèi)容；三是與用人單位建立合作伙伴關(guān)系，實(shí)行“訂單式”定向培訓(xùn)。職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要向多功能、綜合性方向發(fā)展，為受訓(xùn)者提供職業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定、職業(yè)介紹、就業(yè)服務(wù)為一體的“一站式”服務(wù)。圍繞提高職工隊(duì)伍的整體素質(zhì)，適應(yīng)支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，制定新的崗位技能標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)崗位培訓(xùn)。為培養(yǎng)一支有較高職業(yè)技能的勞動(dòng)后備軍，進(jìn)一步提高新生勞動(dòng)力的就業(yè)培訓(xùn)；圍繞經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，結(jié)合我國(guó)工業(yè)東移、國(guó)有企業(yè)改制重組，做好勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)調(diào)整和職工轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)。圍繞促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)，實(shí)行市場(chǎng)化、社會(huì)化再培訓(xùn)機(jī)制；圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，做好農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)。

（5）完善職業(yè)培訓(xùn)政策，確保目標(biāo)任務(wù)的完成。一是推行“雙證”就業(yè)制度，把就業(yè)與提高勞動(dòng)者素質(zhì)緊密結(jié)合起來(lái)；學(xué)歷證書加職業(yè)資格證書相結(jié)合，“先培訓(xùn)后就業(yè)”，完善就業(yè)準(zhǔn)入制度是提高勞動(dòng)者素質(zhì)的保證；二是鼓勵(lì)和支持民辦、中外合辦職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮各方面積極性，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)資源的優(yōu)化配置和有效利用；三是制定完善高技能人才鼓勵(lì)政策；四是加大培訓(xùn)資金投入。培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)應(yīng)采取政府、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，將財(cái)政撥付的再就業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)落實(shí)好，提高再就業(yè)培訓(xùn)的實(shí)效。

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