農(nóng)村耕地征收賠償條例精選(九篇)

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第1篇：農(nóng)村耕地征收賠償條例范文

對集體土地實(shí)施征收的法律依據(jù)主要是《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《征收土地公告辦法》。對國有土地上的房屋實(shí)施征收的法律依據(jù)主要是《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《國有土地房屋征收評估辦法》。 

訴訟程序適用《行政訴訟法》、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋、最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定等等。 

二、征收、拆遷的法定程序 

（一）集體土地征收的程序 

①征地公告。②征詢村民意見。③實(shí)地調(diào)查與登記。 

④一書四方案。⑤張?zhí)鞯毓?。⑥張貼征地補(bǔ)償安置方案公告。⑦報(bào)批征地補(bǔ)償安置方案。⑧批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案。⑨土地補(bǔ)償?shù)怯洝＂鈱?shí)施征地補(bǔ)償與土地交付。 

根據(jù)《征收土地公告辦法（2010修正）》第二條“征收土地公告和征地補(bǔ)償、安置方案公告，適用本辦法?！?nbsp;

第三條“征收農(nóng)民集體所有土地的，征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案應(yīng)當(dāng)在被征收土地所在地的村、組內(nèi)以書面形式公告。其中，征收鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有土地的，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進(jìn)行公告。” 

第七條“有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)批準(zhǔn)的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內(nèi)以被征收土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告?！?nbsp;

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十六條“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。”“被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝！?nbsp;

第四十八條“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！?nbsp;

根據(jù)《國土資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好市縣征地信息公開工作有關(guān)問題的通知》明確規(guī)定：市、縣政府用地報(bào)批時(shí)擬定的“一書四方案”（建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案、供地方案；城市建設(shè)用地為“一書三方案”，即建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案）。 

（二）房屋訴遷的程序 

①確定房屋征收范圍。②擬定征收補(bǔ)償方案。③征收補(bǔ)償方案與聽證。④征收補(bǔ)償方案征求公眾意見。⑤修改征收補(bǔ)償方案。⑥社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。⑦落實(shí)征收補(bǔ)償費(fèi)用。⑧公告。 

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條“市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作?！薄笆?、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作?！?nbsp;

第十條“房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級人民政府?！?nbsp;

“市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日?！?nbsp;

第十二條“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。” 

三、土地征收、房屋拆遷的行政救濟(jì) 

（一）政府信息公開制度在拆遷中的作用 

《政府信息公開條例》的實(shí)施是為了保障公民的知情權(quán)，在征地、拆遷行政案件中政府信息公開是非常重要的程序。如果行政機(jī)關(guān)不愿意公開手中的信息，或者是不履行《政府信息公開條例》中的規(guī)定的義務(wù)，沒有對申請做出回復(fù)是違法的。申請人可以通過在國土資源局、規(guī)劃局、環(huán)保局等相關(guān)部門依法申請相關(guān)信息，可見《政府信息公開條例》給當(dāng)事人提供了依法調(diào)取對自己有利證據(jù)的法律依據(jù)。 

（二）行政復(fù)議制度 

根據(jù)《行政復(fù)議法》“第二條公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法?！?nbsp;

“第五條公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外。” 

“第七條公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：①國務(wù)院部門的規(guī)定；②縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；③鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理?！?nbsp;

（三）土地監(jiān)察制度 

土地監(jiān)察法律制度，是隨著我國加強(qiáng)土地管理工作、特別是土地管理立法工作而建立和完善起來的。根據(jù)“《土地管理法》第六十六條縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。土地管理監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)熟悉土地管理法律、法規(guī)，忠于職守、秉公執(zhí)法。” 

“第六十九條有關(guān)單位和個(gè)人對縣級以上人民政府土地行政主管部門就土地違法行為進(jìn)行的監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務(wù)?！?/p>

      四、被拆遷人的訴訟救濟(jì) 

（一）征收與拆遷案件的受案范圍 

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十四條和第二十六條第三款分別規(guī)定：“被征收人對市、縣級人民政府做出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟，被征收人對補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”。 

《行政訴訟法》第十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定“對征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的”。第十二條第（十一）項(xiàng)規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”提起訴訟的屬人民法院行政訴訟的受案范圍。 

（二）征收與拆遷案件地域和級別管轄 

根據(jù)《行政訴訟法》第二十條的規(guī)定，應(yīng)“由不動產(chǎn)所在地的人民法院管轄”。 

根據(jù)《行政訴訟法》第十五條的規(guī)定可知，房屋征收決定和房屋補(bǔ)償決定案件都應(yīng)由中級人民法院作為一審管轄法院。 

（三）征收與拆遷案件的起訴與受理 

被征收人不服房屋征收決定和房屋補(bǔ)償決定提起行政訴訟的起訴狀內(nèi)容： 

（1）征收人和被征收人的基本情況。 

（2）寫明因不服某市、縣級人民政府所作出的房屋征收決定或房屋補(bǔ)償決定的名稱、編號。 

（3）寫明訴訟請求，包括請求撤銷、變更或確認(rèn)違法等具體訴訟請求，如同時(shí)要求政府賠償的還要寫明具體賠償請求的數(shù)額。如果請求對規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查的應(yīng)單獨(dú)列出一項(xiàng)訴訟請求。 

（四）征收與拆遷案件原告、被告主體資格的認(rèn)定 

房屋征收決定和房屋補(bǔ)償決定中的相對人都是房屋被征收人，被征收人包括：①公民個(gè)人。當(dāng)公民個(gè)人的房屋被政府征收時(shí)，其就會成為房屋征收決定或房屋征收補(bǔ)償決定的行政相對人。②法人。具備法人資格的單位成為房屋征收相對人時(shí)，如果對房屋征收決定或房屋征收補(bǔ)償決定不服均可以自己的名義提起行政訴訟。③其他組織。被告包括：a.市、縣級人民政府擔(dān)當(dāng)被告。b.房屋征收部門。 

五、結(jié)語 

土地房屋征收與補(bǔ)償事關(guān)人民群眾切身利益和社會穩(wěn)定大局，是社會高度關(guān)注的焦點(diǎn)和問題，也是矛盾多發(fā)的領(lǐng)域。因此，近年來，房屋征收行政訴訟已上升趨勢的增加，隨著2015年行政訴訟的新修改明確有關(guān)房屋征收的法律內(nèi)容，更是與當(dāng)今中國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)，依法慎重處理好每一起行政征收、拆遷案件，可以減輕矛盾激化，減少惡性事件，為推進(jìn)社會和諧有著不可替代的作用，因時(shí)間緊湊，相關(guān)法律知識研究并不全面，今后希望與大家一起探討，共同進(jìn)步。 

參考文獻(xiàn)： 

[1]中國法制出版社編，《中華人民共和國土地管理法》案例注釋版（第二版），2013年5月. 

[2]中國法制出版社編，《中華人民共和國拆遷補(bǔ)償法典》，2014年5月. 

第2篇：農(nóng)村耕地征收賠償條例范文

關(guān)鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場配置；機(jī)制完善

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，國務(wù)院總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議中討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《土地管理法》）對農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護(hù)耕地、促進(jìn)城市化等方面一直發(fā)揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅(jiān)持的國家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念使這部法律嚴(yán)重滯后。

一、土地資源配置與《土地管理法》

土地資源是一種不可再生資源，作為人類賴以生存和繁衍的基礎(chǔ)性資源，關(guān)系著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至國家社會安全。提高土地資源的配置效率關(guān)鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國土地資源配置方式主要有行政配置和市場配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要安排各種用地類型的比例以及以何種代價(jià)提供給用地者。市場配置則是各類用地主體（政府、企業(yè)和個(gè)人）通過市場方式獲得相關(guān)土地資源，以市場價(jià)格為指針，供求關(guān)系相調(diào)節(jié)，各類用地主體根據(jù)市場價(jià)格的變化以及相應(yīng)的成本和收益狀況確定用地區(qū)位和面積。

確立完善市場配置方式，必須通過健全相關(guān)的法律來保障。作為我國重要的土地資源保護(hù)和開發(fā)的法律，《土地管理法》的重要內(nèi)容就是進(jìn)行土地資源的配置。要通過市場的基礎(chǔ)作用來合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關(guān)內(nèi)容，建立健全相關(guān)制度。

二、現(xiàn)行《土地管理法》中土地資源市場配置存在的問題

在市場經(jīng)濟(jì)條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場化。目前，我國土地市場不健全、國家干預(yù)不適當(dāng)以及由此帶來的土地利用不高效等諸多問題，都與相關(guān)政策法規(guī)的不完善有關(guān)。

（一）不健全的土地市場

首先，中國現(xiàn)行的土地市場為城市與農(nóng)村的“二元土地市場”。城市土地市場包括一級土地市場和二級土地市場，國家壟斷一級土地市場，而集體所有土地進(jìn)入城市市場必須首先由城市政府進(jìn)行強(qiáng)制征用。二元土地市場的存在根源于國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)嚴(yán)重的不平等，這種不平等是集體土地使用權(quán)的殘缺和不平等對待造成的。這種城鄉(xiāng)分裂的二元市場，使政府成為土地市場的壟斷經(jīng)營者，一方面造成了地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入及土地融資的過度依賴，另一方面政府對土地儲備制度鮮有關(guān)注。

其次，土地市場不健全的交易制度?！锻恋毓芾矸ā返?3條確立了國家對建設(shè)用地的壟斷制度。排除極少個(gè)例，在我國建設(shè)用地必須屬于國有土地。實(shí)踐中的弊端體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是各級政府的用地審批制度，容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，影響社會穩(wěn)定；二是國家壟斷建設(shè)用地供給，集體土地?zé)o法進(jìn)入土地市場，就產(chǎn)權(quán)而言，形成了國家所有制與集體所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同樣作為市場主體，政府和被征地的農(nóng)民本應(yīng)該平等地享有利益分配的權(quán)利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開發(fā)企業(yè)、中央政府和地方政府獲得，被征地的農(nóng)民只能獲得征地補(bǔ)償，土地出讓金純收益則分配較少?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：“國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)”，但是實(shí)踐當(dāng)中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻與實(shí)際市場交易可獲得的利益相距甚遠(yuǎn)。而且土地補(bǔ)償無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，“同地不同價(jià)”也屢見不鮮?，F(xiàn)實(shí)中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)造成了嚴(yán)重的社會矛盾。

（三）國家干預(yù)的濫用

在土地資源的配置中，國家“濫用”市場干預(yù)情況凸顯為以下三個(gè)問題：第一，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，各級政府是土地一級市場的開發(fā)主體，土地市場的壟斷經(jīng)營者和管理者的雙重身份使其權(quán)力過于集中又缺少監(jiān)督；第二，地方政府依賴出賣土地獲得財(cái)政收入導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)、城建無序等現(xiàn)象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。

三、土地資源市場配置的完善與《土地管理法》的修改建議

目前土地資源的市場配置機(jī)制不完善，要解決這一問題就要建立一套完善法律法規(guī)，特別是完善《土地管理法》中不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。要建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的土地市場，至關(guān)重要的一點(diǎn)就是通過法律法規(guī)來規(guī)制和協(xié)調(diào)好市場機(jī)制與國家干預(yù)的關(guān)系。

（一） 健全土地資源市場配置機(jī)制

首先，改革土地收益分配制度。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其主要存在三點(diǎn)缺陷：第一，土地原用途補(bǔ)償制度，即政府對被征土地的補(bǔ)償未將增值部分計(jì)入其中；第二，限額補(bǔ)償制度，即補(bǔ)償額最高不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被征地農(nóng)民的實(shí)際收益；第三，地方政府定價(jià)制度，即國家授權(quán)地方政府規(guī)定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而非土地市場調(diào)控價(jià)格機(jī)制。以上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重?fù)p害了被征地人利益，實(shí)際上是把土地收益交由政府和開發(fā)商共同分享，實(shí)踐當(dāng)中屢釀 “征地悲劇”的惡果。

筆者認(rèn)為，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由供地和需地雙方通過自愿協(xié)商來決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；如協(xié)商不成時(shí)，由雙方都能接受的資產(chǎn)評估公司作為第三方，按照當(dāng)?shù)厥袌鰞r(jià)格決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當(dāng)給予公平補(bǔ)償，而且補(bǔ)償資金不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地。同時(shí)草案中還涉及授權(quán)國務(wù)院制定征收農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償安置的具體辦法。這實(shí)際上是為《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的出臺鋪平道路。

其次，健全農(nóng)村土地入市制度?！锻恋毓芾矸ā吩谕恋厥袌鼋灰字黧w上應(yīng)當(dāng)改革，轉(zhuǎn)變政府壟斷一級市場的現(xiàn)狀，使農(nóng)民在未來成為農(nóng)村集體土地交易的主體，再通過調(diào)節(jié)稅收的方式，使部分土地收益成為地方財(cái)政收入。土地市場適度引入競爭機(jī)制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發(fā)生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場競爭。同時(shí)，從民法角度講，改革土地權(quán)利制度勢在必行。根據(jù)《物權(quán)法》中相關(guān)規(guī)定，完善集體所有土地的用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進(jìn)入市場的規(guī)定，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場。

（二） 完善國家干預(yù)土地資源配置機(jī)制

國家對土地資源配置進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場，國家和市場應(yīng)當(dāng)在土地資源配置中相互補(bǔ)充共同推進(jìn)的作用。

第一，縮小土地劃撥范圍?！锻恋毓芾矸ā返?條中“公共利益”的邊界難以確定，導(dǎo)致政府征地幾乎不受任何實(shí)質(zhì)性制度的制約而擁有過于強(qiáng)大的土地征收權(quán)力?！皩?shí)現(xiàn)公共利益”成為地方政府強(qiáng)制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權(quán)力應(yīng)當(dāng)符合比例原則，以此限制其權(quán)力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用規(guī)劃和儲備制度。因地制宜的制定土地規(guī)劃制度，根據(jù)市場需求建立規(guī)劃機(jī)制，來保障規(guī)劃機(jī)制的科學(xué)、有效實(shí)施，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。同時(shí)，制定科學(xué)的土地儲備規(guī)劃，擴(kuò)大公益性用地的收購與儲備，建立土地儲備金制度。

第三，強(qiáng)化耕地保護(hù)制度和改革土地用途管制模式。嚴(yán)格耕地保護(hù)將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實(shí)際上，耕地保護(hù)制度涉及的內(nèi)容比較繁雜，但基本內(nèi)涵應(yīng)圍繞責(zé)任及其操作體系展開?，F(xiàn)行《土地管理法》第四章“耕地保護(hù)”及第七章“法律責(zé)任”，各種耕地保護(hù)制度都缺乏法律后果的規(guī)定，致使立法的預(yù)期目的難以實(shí)現(xiàn)，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權(quán)威性?！锻恋毓芾矸ā沸抻啎r(shí)理應(yīng)增加耕地保護(hù)制度法律責(zé)任的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ǎú莅福穼Υ艘延懈挠^，增設(shè)了各級政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及耕地保護(hù)考核制，對強(qiáng)化耕地保護(hù)無疑具有促進(jìn)作用。不過，如何落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及考核制，以及考核不合格需要承擔(dān)何種法律后果，仍有待進(jìn)一步細(xì)化。

四、結(jié)語

完善土地資源市場配置機(jī)制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產(chǎn)管理法》《土地承包法》等其他法律法規(guī)體系的健全。法律規(guī)范與政府干預(yù)相互協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。下一個(gè)五年規(guī)劃推進(jìn)中，城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴(kuò)張，土地利用數(shù)量不斷攀升，進(jìn)一步推動市場穩(wěn)定有序的發(fā)展具有巨大的現(xiàn)實(shí)意義。

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊世建.土地征收與農(nóng)民權(quán)利的憲法保障[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（04）：116-119.

第3篇：農(nóng)村耕地征收賠償條例范文

    土地在我國具有特殊的重要地位,既是重要生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn),也是人民安身立命之本,還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對所有權(quán)的剝奪,勢必影響到集體、個(gè)人的利益,需要按照嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行。如果沒有科學(xué)合理的土地征收程序作保障,就難以平衡各方利益,容易引起人民不滿,甚至危害社會穩(wěn)定。所以,建立科學(xué)完善的土地征收程序迫不可待。

    一、 土地征收程序的作用

    實(shí)體法公正性的實(shí)現(xiàn),必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正,實(shí)體法的公正就不能實(shí)現(xiàn)。土地征收程序的設(shè)置正是為了平衡國家、集體和個(gè)人的利益,維護(hù)各方的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)社會公平正義,并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行,帶動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。

    (一)限制土地征收權(quán)的濫用,防止行政權(quán)力的泛濫

    土地征收是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力對土地所有權(quán)的強(qiáng)制剝奪,在征收過程中,行政機(jī)關(guān)既是決定者又是執(zhí)行者,很容易從自身利益出發(fā),濫用行政權(quán)力,任意征收土地,損害他人和社會利益。為防止行政機(jī)關(guān)濫用土地征收權(quán),構(gòu)成對他人利益的不適當(dāng)干預(yù)和損害,應(yīng)當(dāng)對土地征收施加嚴(yán)格的程序制約?？茖W(xué)合理的土地征收程序可以預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限,規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為,增加土地征收的透明度和公示性,避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn),以保證行政權(quán)力的公正合理行使。

    (二)緩解征收土地者與被征收土地者間的矛盾

    由于土地征收的強(qiáng)制性,決定了征收土地者與被征收土地者處于不平等地位,后者只能服從前者,不得阻撓前者的征收行為,加上我國對土地征收程序規(guī)定過于粗糙、不科學(xué),導(dǎo)致土地征收中屢屢發(fā)生片面強(qiáng)調(diào)征收者的利益而未能給被征收者的利益以必要保護(hù)的現(xiàn)象,難以真正實(shí)現(xiàn)土地征收中的公正與公平,導(dǎo)致被征收土地者極度不滿,兩者關(guān)系緊張,影響社會穩(wěn)定和發(fā)展。科學(xué)合理的土地征收程序可以規(guī)范征收者的行為,使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息,增強(qiáng)征收者的權(quán)威性和公信力,緩解兩者間的矛盾,有利于土地征收的順利進(jìn)行和征收目的的實(shí)現(xiàn)。

    (三)具有明顯的條件導(dǎo)向性,提高行政效率

    科學(xué)合理的土地征收程序預(yù)先設(shè)定了行政機(jī)關(guān)的權(quán)限,規(guī)定了其決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容,具有很強(qiáng)的針對性和確定性,只要符合土地征收的目的,遵循必要的土地征收程序,該征收行為即是合法有效的。正是因?yàn)檫@一明顯的條件導(dǎo)向性,行政機(jī)關(guān)可以套用這一模式:條件成立,結(jié)果必然,有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過程,節(jié)約成本,提高行政效率,保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性,避免行政機(jī)關(guān)專斷和反復(fù)無常,同時(shí)也可以增加被征收土地者的可預(yù)見性,增強(qiáng)其對行政機(jī)關(guān)征收行為的信服度,避免產(chǎn)生糾紛,保證土地征收的順利進(jìn)行。

    二、 我國土地征收程序的缺陷

    如上所述,科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大的作用,但在我國,由于立法經(jīng)驗(yàn)的不足和立法技術(shù)的落后,土地征收程序規(guī)定得粗糙,簡單,與其他國家的規(guī)定相比,具有明顯的不科學(xué)性和不合理性。

    (一)我國關(guān)于土地征收程序的規(guī)定

    我國《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對土地征收的程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定,我國的征地審批權(quán)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中到國務(wù)院和省兩級政府,縣市人民政府只有執(zhí)行權(quán),起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國的征收程序包括四個(gè)階段,即建設(shè)單位申請、擬定補(bǔ)償方案、政府核準(zhǔn)方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國家差異不大,但在具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。

    (二)我國土地征收程序的缺陷

    1. 有關(guān)土地征收程序的立法比較簡單、粗糙,在許多具體的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞。具體表現(xiàn)在:(1)土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法,必須是為了公共利益需要才能征收土地,這是國際上通行的原則,亦為我國法律所接受。但這一原則在實(shí)施過程中卻受到了嚴(yán)重扭曲,表現(xiàn)在:一方面,我國對公共利益的界定不夠明確;另一方面,公共利益在程序上沒有保障,審批程序中沒有征地目的合法性的專項(xiàng)審查,在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明。這樣的一個(gè)直接后果是無論在實(shí)際操作中還是在觀念上都淡化了對征收土地目的合法性這一基本前提的重視,導(dǎo)致一些經(jīng)營性用地也采用征地方式,從而嚴(yán)重侵害了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。(2)缺少對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。在我國,行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者,亦是執(zhí)行者,處于絕對優(yōu)勢地位,必須嚴(yán)加監(jiān)督,防止權(quán)力濫用,但我國現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機(jī)制。如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自主決定,具體實(shí)施,缺少對行政機(jī)關(guān)的必要監(jiān)督,導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員,容易侵害集體和個(gè)人的合法權(quán)益,也會帶來行政權(quán)力的泛濫,破壞政府和人民的關(guān)系,危害社會穩(wěn)定和繁榮。

    2. 土地征收程序中對被征收者的保護(hù)不足。這主要表現(xiàn)在幾方面:(1)土地征收程序透明度和公示性不夠。如在補(bǔ)償方案的確定上,是由政府自己核準(zhǔn)并實(shí)施的,實(shí)難保障征收程序的公示性,難以避免暗箱操作行為的發(fā)生,因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護(hù)。(2)被征收者在土地征收過程中缺乏表達(dá)自己意見的機(jī)會。整個(gè)征地過程中,被征收者都處于比較被動的局面。《土地管理法》第四十八條規(guī)定,征地補(bǔ)償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見,但既然征地補(bǔ)償方案已經(jīng)確定,被征地者的意見所起的作用是微乎其微的。除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達(dá)自己意見的機(jī)會。(3)對被征地者的救濟(jì)措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的規(guī)定,被征地者在征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在爭議的,由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成,由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決,并沒有規(guī)定其向司法機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)的權(quán)利,這樣的救濟(jì)措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對于土地征收出現(xiàn)爭議時(shí)的行政和司法救濟(jì)措施,現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。

    三、我國土地征收程序的完善

    針對當(dāng)前我國土地征收程序所存在的問題,筆者認(rèn)為應(yīng)借鑒各國的先進(jìn)做法,并結(jié)合本國實(shí)際,重點(diǎn)是在其具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善,構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、合理的土地征收程序,以保障土地征收的公平正義。

    1.事業(yè)的認(rèn)定。這一階段包括兩個(gè)環(huán)節(jié):申請和核準(zhǔn)。首先,由需用地人向政府有關(guān)部門提出征地申請,申請人應(yīng)就征地的目的、條件、補(bǔ)償?shù)确矫孀鞒鲈敿?xì)說明,并舉行征地條件聽證會和補(bǔ)償安置聽證會以征求被申請人的意見,雙方進(jìn)行充分協(xié)商以達(dá)成協(xié)議。行政主體應(yīng)促使雙方達(dá)成協(xié)議,如果達(dá)不成協(xié)議,則由行政主體進(jìn)行裁決。這樣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人就可充分參與到征地過程之中,從而保障其合法權(quán)益。接著,由政府有關(guān)部門根據(jù)需用地人提出的申請文件和有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行審查,重點(diǎn)審查其目的合法性,對其是否符合公共利益進(jìn)行專項(xiàng)審查,一旦符合即可以結(jié)合其他因素,作出是否批準(zhǔn)土地征收的決定。土地征收的申請被批準(zhǔn)以后,必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要。此外,土地征收核準(zhǔn)的公告在土地征收程序中對土地權(quán)利的確定、需用地人和土地權(quán)利人行為的限制等具有特殊的效力。

    2.土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門應(yīng)將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者,允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的,可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴,對復(fù)議或者申訴不服的,可以向人民法院提起訴訟;當(dāng)然,也可以直接向人民法院提起訴訟。這樣的規(guī)定,既有利于對行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督,加強(qiáng)對其約束,防止其濫用征收權(quán),同時(shí)也為被征收者提供了有力的救濟(jì)途徑,切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。

    3.土地征收的補(bǔ)償。征收者與被征收者對征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行談判、協(xié)商,由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會共同確定征收賠償方案,意見不一時(shí),由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決,對裁決不服的,可以向人民法院起訴,由人民法院裁定,以保證補(bǔ)償方案的公正性。這種做法,有利于減少土地征收中的不公平性,使雙方可以在相對平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商,實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

    4.土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定,則可確定具體征收事宜。首先,由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用,之后雙方到土地管理部門進(jìn)行登記,需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補(bǔ)償,又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán),有利于雙方利益的實(shí)現(xiàn),避免不必要的糾紛,維護(hù)交易安全。

    當(dāng)然,在整個(gè)土地征收過程中,都要注重被征收者在征地行為過程中的參與,讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補(bǔ)償安置和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機(jī)會,并能采取足夠的措施保障他們的合法權(quán)益。同時(shí),也要設(shè)置科學(xué)、合理的救濟(jì)措施,保證在被征收者存有爭議時(shí),可以通過多種救濟(jì)途徑,有效地維護(hù)自己的合法利益。允許被征收者采取復(fù)議、申訴或者訴訟等救濟(jì)措施,在條件成熟時(shí),還可設(shè)立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機(jī)構(gòu),主持有關(guān)征地過程中產(chǎn)生的異議仲裁,以更好地維護(hù)被征地者的合法利益。

第4篇：農(nóng)村耕地征收賠償條例范文

[關(guān)鍵詞]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我國具有特殊的重要地位，既是重要生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對所有權(quán)的剝奪，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大，需要按照嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行。沒有科學(xué)合理的土地征收程序作保障，就會嚴(yán)重地影響土地征收活動和國家建設(shè)活動的順利進(jìn)行，也會加劇和激化政府與農(nóng)民之間的矛盾，更會影響農(nóng)村和整個(gè)社會的安定團(tuán)結(jié)。所以，建立科學(xué)完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

實(shí)體法公正性的實(shí)現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實(shí)體法的公正就不能實(shí)現(xiàn)?？茖W(xué)合理的土地征收程序可以限制土地征收權(quán)的濫用，防止行政權(quán)力的泛濫，通過預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權(quán)力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對土地征收施加嚴(yán)格的程序制約，對被征收者的利益進(jìn)行必要保護(hù)，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強(qiáng)征收者的權(quán)威性和公信力，有利于土地征收的順利進(jìn)行和征收目的的實(shí)現(xiàn)；可以節(jié)約成本，提高行政效率，通過規(guī)定征收者決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容，具有明顯的條件導(dǎo)向性，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過程，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機(jī)關(guān)專斷和反復(fù)無常，同時(shí)也可以增加被征收者的可預(yù)見性，增強(qiáng)其對行政機(jī)關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進(jìn)行。

總之，科學(xué)合理的土地征收程序有利于平衡國家、集體和個(gè)人的利益，維護(hù)各方的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會公平正義，并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行，帶動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。

二、我國土地征收程序的缺陷

如上所述，科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國，由于立法經(jīng)驗(yàn)的不足和立法技術(shù)的落后，土地征收程序規(guī)定得粗糙，簡單，存在著明顯的缺陷與不足。

（一）我國關(guān)于土地征收程序的規(guī)定

我國《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對土地征收程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我國的征地審批權(quán)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中到國務(wù)院和省兩級政府，縣市政府只有執(zhí)行權(quán)，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國的征收程序可分為四個(gè)階段，即建設(shè)單位申請、擬定補(bǔ)償方案、政府核準(zhǔn)方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國家差異不大，但在具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。

（二）我國土地征收程序的缺陷

1.有關(guān)土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：

（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實(shí)施過程中卻受到了嚴(yán)重扭曲，表現(xiàn)在：

首先，我國對公共利益的界定不夠明確?，F(xiàn)行立法對“公共利益”語焉不詳，僅做出了概括性規(guī)定，為征收權(quán)的膨脹和濫用提供了可乘之機(jī)。新近出臺的《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)?！边@一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了“公共利益的需要”，但對何謂“公共利益”卻只字未提，無法為“公共利益”提供把握尺度，極易成為政府?dāng)U大征收范圍的借口。更為甚者，《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，這實(shí)際上將公共利益的界定無限擴(kuò)大，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。

其次，公共利益在程序上沒有保障。土地征收目的審查機(jī)制既包括土地征收申請、批準(zhǔn)前，有關(guān)機(jī)關(guān)對土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時(shí)的救濟(jì)機(jī)制，可以稱為事后審查。

我國現(xiàn)行立法中，沒有充分考慮征地利害關(guān)系人的利益，未賦予其廣泛的參與權(quán)；土地征收審批程序中沒有征地目的合法性的專項(xiàng)審查，在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明；當(dāng)集體或農(nóng)民對公共利益的認(rèn)定存在疑慮，對征收的程序存在異議時(shí)，卻缺乏合法有效的救濟(jì)方式，這樣的一個(gè)直接后果是，無論在實(shí)際操作中還是在觀念上都淡化了對征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導(dǎo)致一些經(jīng)營性用地也采用征收方式，從而嚴(yán)重侵害了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。

（2）缺少對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。在我國，行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位，必須嚴(yán)加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機(jī)制，如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自主決定、具體實(shí)施，缺少對行政機(jī)關(guān)的必要監(jiān)督，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，為權(quán)力尋租提供機(jī)會。實(shí)踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭議裁決者等多種角色于一身，根本無從監(jiān)督，導(dǎo)致違法征地行為大量發(fā)生，侵害了集體和個(gè)人的合法權(quán)益，也帶來了行政權(quán)力的泛濫，破壞政府和人民的關(guān)系，危害社會穩(wěn)定和繁榮。

2.土地征收程序中對被征收者的保護(hù)不足。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。作為征收利害關(guān)系人的集體和農(nóng)民在征地前被剝奪了知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和申訴權(quán)，幾乎處于任人宰割的地位。從土地征收的決定，到補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和征收爭議的解決等，都完全由行政機(jī)關(guān)決定并實(shí)施，實(shí)難保障征收程序的公示性，無法避免暗箱操作行為的發(fā)生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護(hù)。

（2）被征收者在土地征收過程中缺乏表達(dá)自己意見的機(jī)會。整個(gè)征地過程中，被征收者都處于比較被動的局面?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，但既然征地補(bǔ)償方案已經(jīng)確定，被征收者的意見所起的作用是微乎其微的。因此，盡管土地征收中有“兩公告”制度，但實(shí)際上是讓農(nóng)民到指定單位辦手續(xù)的“通知書”，因?yàn)檎魇辗桨负脱a(bǔ)償安置方案均是在經(jīng)批準(zhǔn)之后方才公告的，此時(shí)，對農(nóng)民提出的意見只有在確需修改的情況下才改動方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范圍等方面都沒有表達(dá)自己意見的機(jī)會。

（3）對被征收者的救濟(jì)措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的規(guī)定，被征收者在征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在爭議的，由縣級以上地方政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的政府裁決，該裁決為終局裁決，并沒有規(guī)定被征收者向司法機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)的權(quán)利，導(dǎo)致征地糾紛被拒于司法審查的大門之外。這種制度安排，給征收者以過大的權(quán)力，而被征收者連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，無法通過司法權(quán)來制約政府征地行為，也不能有效地維護(hù)被征收者的利益。對于土地征收出現(xiàn)爭議時(shí)的行政和司法救濟(jì)措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。

三、我國土地征收程序的完善

針對當(dāng)前我國土地征收程序所存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合本國實(shí)際情況，重點(diǎn)是在其具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善，構(gòu)建科學(xué)合理的土地征收程序，明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，限制征地過程中政府廣泛的自由裁量權(quán)，以保障土地征收的公平正義。

（一）公共利益的認(rèn)定。這一階段要解決的首要問題是合理界定公共利益。公共利益常隨實(shí)踐的發(fā)展而變化，難以通過法律的直接設(shè)定窮盡公共利益的事項(xiàng)。立法上應(yīng)采取概括式和列舉式并舉，1直接設(shè)定與間接設(shè)定相結(jié)合的形式，從財(cái)產(chǎn)利用的目的和利用的效果兩方面進(jìn)行解釋，將商業(yè)性用地嚴(yán)格排除在外，為“公共利益”提供尺度把握，增強(qiáng)可操作性。在法律不便直接設(shè)定公共利益時(shí)，轉(zhuǎn)而為行政機(jī)關(guān)判斷公共利益設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)行政機(jī)關(guān)依照這些法定標(biāo)準(zhǔn)判斷公共利益。2另外，當(dāng)發(fā)生爭議時(shí)，政府部門或其他強(qiáng)勢主體必須就某一項(xiàng)目是為了公共利益的需要這一主張承擔(dān)舉證責(zé)任。

這一階段包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：申請和核準(zhǔn)。首先，由需用地人向政府有關(guān)部門提出征地申請，申請人應(yīng)就征地目的、條件、補(bǔ)償?shù)确矫孀龀鲈敿?xì)說明，并舉行征地條件聽證會和補(bǔ)償安置聽證會，充分保障有關(guān)人員的知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)，通過公告和聽證程序聽取有關(guān)專家和民眾的意見，使得各種不同甚至彼此針鋒相對的觀念、意見、利益全部一一展現(xiàn)，從而有可能根據(jù)法律的精神和規(guī)則對它們進(jìn)行研究、斟酌、識別、協(xié)調(diào)、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法權(quán)益。接著，由政府有關(guān)部門根據(jù)需用地人提出的申請文件和有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行審查，重點(diǎn)審查其目的合法性，要嚴(yán)格按照法定標(biāo)準(zhǔn)，對其是否符合公共利益進(jìn)行專項(xiàng)審查。一旦符合即可以結(jié)合其他因素，做出是否批準(zhǔn)土地征收的決定。土地征收的申請被批準(zhǔn)以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要，有利于保障最終決策結(jié)果的科學(xué)性、民主性和正確性。此外，土地征收核準(zhǔn)的公告在土地征收程序中對土地權(quán)利的確定、需用地人和土地權(quán)利人行為的限制等具有特殊的效力。

（二）土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定，通過必要的聽證和論證程序，廣泛聽取各方意見，確定征收土地的范圍，并及時(shí)予以公告，通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，利益關(guān)系人可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴，對復(fù)議或者申訴不服的，可以向法院提訟；當(dāng)然，也可以直接向法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時(shí)賦予被征收者選擇權(quán)，為其提供有力的救濟(jì)途徑，切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。

（三）土地征收的補(bǔ)償。補(bǔ)償方案的制定是土地征收補(bǔ)償實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。征地方案確定后，征收者與被征收者應(yīng)對征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會共同確定征收補(bǔ)償方案，意見不一時(shí)，由批準(zhǔn)征收土地的政府裁決，對裁決不服的，可以向法院，由法院裁定，以保證補(bǔ)償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

接著，對補(bǔ)償方案進(jìn)行公告，這是土地補(bǔ)償?shù)谋亟?jīng)程序，也是有關(guān)地方政府的義務(wù)和職責(zé)。對征地補(bǔ)償進(jìn)行公開，讓征地補(bǔ)償透明，既保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的知情權(quán)，方便了國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的監(jiān)督，又可以避免因土地權(quán)屬不清等而產(chǎn)生的糾紛。

第三，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。根據(jù)《征用土地公告辦法》有關(guān)規(guī)定，土地征收補(bǔ)償方案公布以后，有關(guān)市、縣政府土地主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對土地征收補(bǔ)償方案的意見和建議，以保證土地征收補(bǔ)償?shù)墓脚c合理以及土地征收工作的順利進(jìn)行。

最后，公布補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況。補(bǔ)償費(fèi)用分配是否及時(shí)、合理，使用是否正確，關(guān)系到每個(gè)農(nóng)民的合法權(quán)益，因此，法律賦予并保障政府部門和農(nóng)民的依法監(jiān)督權(quán)，任何單位和個(gè)人均不得阻撓和干涉。

（四）土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，之后雙方到土地管理部門進(jìn)行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收者盡快獲得合理的補(bǔ)償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實(shí)現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護(hù)交易安全。

當(dāng)然，在整個(gè)土地征收過程中，要增加透明性，在征收過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要進(jìn)行公示并向公眾或者相關(guān)利害關(guān)系人隨時(shí)提供可查閱的相關(guān)文件報(bào)表，以對行政主體的行政行為進(jìn)行有力制約，以權(quán)利制約權(quán)力，防止征收權(quán)濫用；2要加強(qiáng)協(xié)商性，注重被征收者在征地行為過程中的參與，讓他們在征收目的性、征收范圍、征收補(bǔ)償安置和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機(jī)會，并能采取足夠的措施及時(shí)保障自己的合法權(quán)益；要明確可訴性，設(shè)置科學(xué)、合理的救濟(jì)措施，保證在被征收者存有爭議時(shí)，可以通過多種救濟(jì)途徑，有效地維護(hù)自身合法利益。允許被征收者采取復(fù)議、申訴或者訴訟等救濟(jì)措施，在條件成熟時(shí)，還可設(shè)立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機(jī)構(gòu)，主持有關(guān)征地過程中產(chǎn)生的異議仲裁，以更好地維護(hù)被征收者的合法利益。

通過以上程序，可以使我國的土地征收程序更細(xì)致、科學(xué)和具有操作性，有力地維護(hù)各方合法權(quán)益，促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行和土地征收目的的最終實(shí)現(xiàn)！

結(jié)語

綜上所述，科學(xué)合理的征收程序起著重要作用。但當(dāng)前我國的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要進(jìn)一步改革、完善，以構(gòu)建嚴(yán)格、周密的土地征收程序。筆者相信，隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，隨著我國立法經(jīng)驗(yàn)的豐富和立法技術(shù)的進(jìn)步，必將構(gòu)建出科學(xué)合理的土地征收程序，以實(shí)現(xiàn)各方利益平衡，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展！

參考文獻(xiàn)：

第5篇：農(nóng)村耕地征收賠償條例范文

土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)屬于擔(dān)保物權(quán)的范疇，同時(shí)，又是土地的他項(xiàng)權(quán)利的一種，是設(shè)立于土地的使用權(quán)之上的權(quán)利負(fù)擔(dān)，其具有擔(dān)保物權(quán)和土地的他項(xiàng)權(quán)利的雙重性質(zhì)，故農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押關(guān)系不僅要適用擔(dān)保法的調(diào)整，還要適用《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)土地資源法律的調(diào)整。然而，現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度仍處于雛形發(fā)展階段，許多的規(guī)定散見于上述法律之中，存在許多不科學(xué)、不完善、矛盾之處，且可操作性差，影響了其功效的發(fā)揮。本論文試就土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保中的若干問題進(jìn)行探討，以期對將來完善農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)抵押立法及實(shí)踐操作有所禆益。

二、家庭承包取得的的土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押性

中國對集體土地使用權(quán)抵押采取嚴(yán)格限制的態(tài)度，根據(jù)《擔(dān)保法》，僅允許“四荒”土地使用權(quán)可以抵押，對耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)則不允許抵押[②]，同時(shí)中國實(shí)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)排除在可抵押的財(cái)產(chǎn)范圍之外。筆者認(rèn)為，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，而不應(yīng)禁止。

1、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押的理論基礎(chǔ)

反對家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的主要理由就是中國目前尚未建立農(nóng)民的社會保障體系，而土地實(shí)際上給農(nóng)民提供了一種特殊的社會保障，如果允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，則有債權(quán)到期后，抵押人無力履行債務(wù)，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，而有使農(nóng)民“失去”土地之虞，亦即使農(nóng)民失去基本的生存條件。其實(shí)，允許農(nóng)民將家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，這與保護(hù)耕地、保障農(nóng)民的基本生存條件并不矛盾，在實(shí)理抵押權(quán)時(shí)，并不必然導(dǎo)致耕地流失和農(nóng)民喪失基本生存條件的結(jié)果。因?yàn)橹袊鴮ν恋貙?shí)行用途管制制度[④]，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時(shí)也可以對抵押人及其所在集體農(nóng)民的利益予以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，如立法時(shí)可以規(guī)定在抵押人喪失土地的承包經(jīng)營權(quán)后，享有耕地的優(yōu)先承租權(quán)[⑤]，并對實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)受讓人的主體資格進(jìn)行必要的限制，防止無能力及無心從事農(nóng)地經(jīng)營的人浪費(fèi)土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣可以達(dá)到保護(hù)耕地和保障農(nóng)民基本生存條件的目的。

同時(shí)我們應(yīng)該看到，中國加入WTO后，正在快速地向真正的市場經(jīng)濟(jì)過渡，加速了與世界普遍的經(jīng)濟(jì)規(guī)則接軌，而目前實(shí)行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠(yuǎn)近搭配，造成承包經(jīng)營的土地過于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費(fèi)，難以形成規(guī)模進(jìn)行經(jīng)營，農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，缺乏市場競爭能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩(wěn)定了土地的承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系，刺激了農(nóng)民對土地投資的熱情，但在農(nóng)村，承包經(jīng)營的土地在農(nóng)民所擁有的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比例，如果不允許其抵押，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值得不到充分的發(fā)揮，又無法找到其他合適的財(cái)產(chǎn)向金融機(jī)構(gòu)抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經(jīng)營的土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期在低水平和簡單的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中徘徊，資源沒能得到很好的利用。如果允許農(nóng)民家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資，則使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)加速，有助于土地向種田能手集中，促進(jìn)農(nóng)村土地和勞動力兩大生產(chǎn)要素得到更為合理的配置，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平，也有利于農(nóng)業(yè)在世界的農(nóng)貿(mào)市場上發(fā)揮比較優(yōu)勢。

另外，隨著中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加速，在今后的幾十年時(shí)間里，農(nóng)村人口將因此離開土地、離開農(nóng)村。在沿海商業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民另有謀生的途徑的，往往沒有足夠的精力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但還要承擔(dān)土地的稅費(fèi)，并要保證土地不能荒廢，雇請他人維持土地的生產(chǎn)能力，實(shí)際上土地已成為一種負(fù)擔(dān)，如果允許家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，可以促使部分農(nóng)民擺脫土地的束縛，增加了轉(zhuǎn)營其他行業(yè)的機(jī)會，使這部分人口徹底的離鄉(xiāng)棄土，間接上也使農(nóng)民的土地保障轉(zhuǎn)為現(xiàn)金的保障。

可見允許家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，這是中國現(xiàn)代化進(jìn)程現(xiàn)實(shí)的需要。

2、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押的法律依據(jù)

依《土地管理法》第2條3款規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這就在法律上確認(rèn)了含集體土地使用權(quán)在內(nèi)的土地使用權(quán)可以依法流通轉(zhuǎn)讓。這里所指的集體土地使用權(quán)，同時(shí)也自然包含通過家庭承包經(jīng)營而取得的土地使用權(quán)[⑥]，該法雖沒有明確家庭承包經(jīng)營的土地使用權(quán)可以抵押，但“可以依法轉(zhuǎn)讓”則蘊(yùn)含有對承包經(jīng)營土地的處分權(quán)，而抵押同轉(zhuǎn)讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營者對土地的處分權(quán)，則是承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的必然結(jié)果[⑦].

首部規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的是《農(nóng)村土地承包法》。但該法明確規(guī)定可以抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)為通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的[⑧]，至于通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，該法第32條規(guī)定：“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”。流轉(zhuǎn)方式里并沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押呢？其實(shí)不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應(yīng)是允許的；其次從實(shí)踐操作上看，法律既然允許通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方式也就是通過拍賣、變賣等方式，將土地的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，并就處分的價(jià)款優(yōu)先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，并不違背立法的本意，也沒有超過法律規(guī)定的允許流轉(zhuǎn)方式的范圍。當(dāng)然，因轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)要經(jīng)發(fā)包方同意，而抵押則蘊(yùn)含轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意方可進(jìn)行。

如前所述，家庭承包經(jīng)營的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，勢必造成農(nóng)民承擔(dān)的抵押成本的提高及銀行本身金融風(fēng)險(xiǎn)的增大，而且通過家庭承包經(jīng)營的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)往往耗時(shí)過長，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時(shí)應(yīng)對實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)耗時(shí)的技術(shù)問題做出規(guī)定。同時(shí)，銀行可以通過建立土地承包經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)機(jī)制，對允許抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行一定的限制，如規(guī)定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風(fēng)險(xiǎn)，而不應(yīng)在立法上予以禁止。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅與抵押的沖突

土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅，是指出現(xiàn)某種法律事實(shí)時(shí)，土地的承包經(jīng)營者失去對承包土地的經(jīng)營權(quán)，在此情形下，若土地的經(jīng)營權(quán)已設(shè)定抵押，就會產(chǎn)生承包經(jīng)營權(quán)的消滅與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的沖突。因土地承包經(jīng)營權(quán)消滅的原因各異，其對抵押權(quán)的影響亦有所不同。

1、國家因公益目的征收承包經(jīng)營的土地

在因公共利益的目的，建設(shè)需要占用農(nóng)地的，經(jīng)國家土地行政管理部門批準(zhǔn)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況下，原集體土地使用權(quán)歸于消滅，因此，設(shè)定于該權(quán)利之上的承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)亦隨之消滅。抵押權(quán)作為物權(quán)的追及力在此不能發(fā)揮效力，因國家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉(zhuǎn)讓時(shí)抵押權(quán)的物上追及力是不同的。同時(shí)，這種情況下，抵押人并無過錯(cuò)，故作為抵押人的土地承包人不承擔(dān)賠償責(zé)任。顯然，這對抵押權(quán)人而言是顯失公平的。《擔(dān)保法》并沒有規(guī)定這種情況下抵押權(quán)人權(quán)利救濟(jì)的方式，僅最高人民法院的司法解釋對此作出了規(guī)定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權(quán)人可就該抵押物的保險(xiǎn)金、賠償金或補(bǔ)償金優(yōu)先受償[⑨].此即為抵押權(quán)的物上代位性。法律構(gòu)成上，抵押權(quán)的物上代位性并非直接存在于金錢等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請求權(quán)上[⑩].故抵押權(quán)人有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，就土地征收的補(bǔ)償金優(yōu)先受償，這種物上代位具有法定債權(quán)的性質(zhì)，因抵押權(quán)之登記而具有公信力，征地機(jī)關(guān)非經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得將屬于抵押人所有的補(bǔ)償金交付與抵押人，或應(yīng)為抵押人提存，并通知抵押權(quán)人。如果被擔(dān)保的債權(quán)已屆清償期，抵押權(quán)人可以直接向征地機(jī)關(guān)請求給付，未屆清償期，可以向法院請求將補(bǔ)償金予以保全。

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，國家因建設(shè)需要征收農(nóng)地的情形下，按土地的原用途給予補(bǔ)償，其補(bǔ)償費(fèi)含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)。由于土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而安置補(bǔ)助費(fèi)作為安置人員的專項(xiàng)費(fèi)用支出[11]，是提供給失地之后農(nóng)民的生活保障，對這兩部分補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無權(quán)優(yōu)先受償。只有地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)歸土地的原承包經(jīng)營者所有，也就是說抵押權(quán)人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)優(yōu)先受償，行使物上代位權(quán)。在國家提高征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)情況下，歸屬于土地承包經(jīng)營者所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人亦有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，獲得優(yōu)先受償。

2、發(fā)包方收回承包經(jīng)營的土地

依中國現(xiàn)行的法律，發(fā)包方有權(quán)在下列兩種情況下依法收回承包經(jīng)營的土地：承包經(jīng)營耕地的單位或個(gè)人連續(xù)2年棄耕拋荒[12]和承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的[13].此時(shí)，若承包經(jīng)營的土地上已設(shè)定了抵押權(quán)，因抵押權(quán)依附于承包經(jīng)營權(quán)，作為利的權(quán)利消滅時(shí)，設(shè)置于其上的抵押權(quán)是否隨之消滅？土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)登記效力能否對抗承包經(jīng)營權(quán)的收回？筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的法律規(guī)定，限制了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的獨(dú)立性，使抵押擔(dān)保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經(jīng)營權(quán)被收回而導(dǎo)致抵押權(quán)的消滅，抵押權(quán)人得不到任何的救濟(jì)，明顯有違誠信之原則，不利于抵押權(quán)的保護(hù)，故不應(yīng)認(rèn)為抵押權(quán)消滅。首先在土地的承包經(jīng)營期內(nèi)收回承包經(jīng)營權(quán)是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權(quán)人解除承包合同的合同行為，而抵押權(quán)是物權(quán)行為，根據(jù)物權(quán)優(yōu)于債權(quán)的原理，抵押權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受償，故其收回行為不能對抗抵押權(quán)人。其次，土地的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護(hù)商業(yè)信譽(yù)及維護(hù)抵押權(quán)人的交易安全，可對抗任何的第三人，一旦發(fā)生違反公信力的行為時(shí)，該行為的效力不能對抗具有公信力的抵押行為的效力。基于上述的效力，發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)收回的情形時(shí)，抵押權(quán)人可以主張經(jīng)登記的效力，排斥未登記權(quán)利的主張和其他債權(quán)，并優(yōu)于其他的權(quán)利受償。

在出現(xiàn)上述土地承包經(jīng)營權(quán)因懲罰性收回或者承包方因身份的轉(zhuǎn)變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時(shí)土地的承包經(jīng)營權(quán)已被收回，而附于其上的抵押權(quán)如何實(shí)現(xiàn)呢？筆者認(rèn)為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權(quán)人或者法定的使用權(quán)人（即原發(fā)包方）可對該土地再次進(jìn)行發(fā)包，其所得的承包費(fèi)應(yīng)優(yōu)先償還抵押權(quán)人的債權(quán)，如果發(fā)包的年限長于原剩余的年限，抵押權(quán)人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發(fā)包方的利益，因其已從前一次的發(fā)包中獲得相應(yīng)的承包費(fèi)；二是抵押權(quán)人可以請求法院對土地剩余年限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行拍賣或變賣，從拍賣或變賣所得的價(jià)金中優(yōu)先受償；三是抵押權(quán)人可以放棄行使抵押權(quán)而直接要求原抵押人承擔(dān)賠償責(zé)任。

四、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押與其附著物抵押關(guān)系

由于中國未建立地上權(quán)制度，土地的承包經(jīng)營權(quán)押與地上附著物抵押關(guān)系只能借鑒參考房地產(chǎn)抵押制度?！稉?dān)保法》第36條規(guī)定：“以依法取得的國有土地使用權(quán)抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)同時(shí)抵押，經(jīng)出讓方式取得的國有土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)當(dāng)將抵押時(shí)該國有土地上的房屋同時(shí)抵押?！蹦敲匆猿邪?jīng)營取得的土地使用權(quán)抵押時(shí)，是否意味著應(yīng)當(dāng)將地上附著物（如林木）同時(shí)抵押？另地上附著物抵押時(shí)，其土地的使用權(quán)是否必須同時(shí)抵押[14]？地上附著物的所有權(quán)人和土地的承包經(jīng)營權(quán)人為充分發(fā)揮其不動產(chǎn)抵押的擔(dān)保效益和融資功能，在與抵押權(quán)人協(xié)商合意將附著物所有權(quán)、土地的使用權(quán)分別設(shè)立抵押，對此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？

筆者認(rèn)為，只要符合法律規(guī)定抵押的形式要件，以承包經(jīng)營獲得的土地使用權(quán)與地上附著物所有權(quán)分別抵押，為當(dāng)事人真實(shí)意思表示的，均應(yīng)為有效。理由如下：

首先，在房地產(chǎn)法律關(guān)系中，為了維持既存的房屋價(jià)值的完整與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經(jīng)營場合，附著物并非一定要依附于土地才具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，承包經(jīng)營土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權(quán)，而林木等附著物的價(jià)值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權(quán)與未脫離土地的附著物的所有權(quán)的歸屬主體應(yīng)保持一致，只是意味著土地的使用權(quán)與地上附著物的所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，在邏輯上并不能說明土地的使用權(quán)抵押或附著物的所有權(quán)抵押時(shí)，也要適用同樣的原則，只是在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，為了更好的發(fā)揮總體之價(jià)值，將土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)一并向同一主體轉(zhuǎn)讓，抵押權(quán)人無權(quán)就另一部分抵押變現(xiàn)的價(jià)值優(yōu)先受償。

其次，中國現(xiàn)行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權(quán)的一部分（如《森林法》及《森林法實(shí)施條例》就將林地使用權(quán)與林木的所有權(quán)規(guī)定為兩種獨(dú)立的林權(quán)），而是將兩者作為獨(dú)立的不動產(chǎn)，他們構(gòu)成相互獨(dú)立的物權(quán)客體。所以用土地的使用權(quán)抵押時(shí)并不必然導(dǎo)致林木等附著物同時(shí)抵押，反之亦然。

再次，承包經(jīng)營所獲得的土地使用權(quán)，含有對土地的開發(fā)利用的權(quán)利，具有資源使用權(quán)的特征，承包經(jīng)營的目的，并不完全是通過在土地上種植林木而獲得林木的所有權(quán)，有時(shí)是通過對土地的資源開發(fā)利用而收益，這種情況下，土地的使用權(quán)通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權(quán)。另外，土地的承包經(jīng)營權(quán)人并不當(dāng)然取得經(jīng)營的土地的附著物的所有權(quán)，土地的承包經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)是按承包合同設(shè)立的，如果合同對承包經(jīng)營土地上生長的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權(quán)的歸屬應(yīng)從合同的約定?？梢娫诖藘煞N情形下，土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)均歸屬于不同的主體。

第四，土地承包經(jīng)營權(quán)的年限一般長于附著林木的生長年限，在承包經(jīng)營期內(nèi)，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權(quán)仍存在，仍可進(jìn)行下一輪的種植，可見土地的使用權(quán)的存在年限與附著物所有權(quán)在土地上的存在年限并不一致。

綜上所述，中國現(xiàn)行的法律實(shí)行土地的所有權(quán)與其上所種植的林木附著物所有權(quán)相分離、土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離，一定條件下，土地的使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)也可分離的制度，這與房地產(chǎn)法律規(guī)定土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體化原則是有區(qū)別的。法律應(yīng)允許承包經(jīng)營的土地使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)分別設(shè)抵，由此土地的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押后，亦允許地上新增附著物進(jìn)行抵押。

由于土地承包經(jīng)營權(quán)的主要價(jià)值就是于承包經(jīng)營土地上耕作或種植的收益，若在已設(shè)抵押承包經(jīng)營權(quán)的土地上新增林木等附著物設(shè)定抵押的情況下，可能會降低了承包經(jīng)營土地的價(jià)值，則會給土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權(quán)人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價(jià)值降低的情況下，原抵押權(quán)的效力可及于新增附著物變價(jià)的一部分，其與降低額相等。

五、設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押期限制度

中國的《擔(dān)保法》多次提到抵押期間，但并未對“抵押期間”作出規(guī)定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規(guī)定“抵押權(quán)與債權(quán)同時(shí)存在，債權(quán)消滅的，抵押權(quán)也消滅”，可見，中國的物權(quán)擔(dān)保是無抵押期限的。

筆者認(rèn)為，應(yīng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合同的當(dāng)事人約定抵押期限。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經(jīng)營剩余年限的減少，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值可能亦會隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長期或收益期，如果抵押權(quán)人不及時(shí)行使抵押權(quán)，使抵押物長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，無法對林木或青苗進(jìn)行及時(shí)的更新，則會對抵押人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成損害。其次，《擔(dān)保法》雖沒有明確規(guī)定抵押期限，但也沒有明文禁止當(dāng)事人約定抵押期限，同時(shí)該法第39條規(guī)定，抵押合同允許當(dāng)事人約定“當(dāng)事人認(rèn)為需要約定的其他事項(xiàng)”，這種表述實(shí)際上是允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限的，根據(jù)合同意思自治原則，只要當(dāng)事人認(rèn)為這種約定符合其利益，那么只要沒有損害社會、他人的權(quán)益，應(yīng)予認(rèn)可。再次，土地的承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，其本身就有期限性，其權(quán)利僅能在一定的期限內(nèi)存續(xù)，而抵押權(quán)作為設(shè)立于其上的擔(dān)保物權(quán)，同樣具有一定的期限性，當(dāng)事人自行約定抵押期限，只是對抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權(quán)的本質(zhì)屬性。第四，設(shè)立抵押權(quán)的期限制度，抵押人可以很清楚地預(yù)見到自己承包經(jīng)營的土地上抵押權(quán)的存續(xù)期限，使抵押人可以有預(yù)期地對抵押的土地合理地安排使用，同時(shí)也可以促使抵押權(quán)人及進(jìn)行使抵押權(quán)，迅速了結(jié)債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，有利于抵押的土地的效能的發(fā)揮。

由于現(xiàn)行法律并沒有建立抵押權(quán)的除斥期間制度，抵押期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使權(quán)利的，其性質(zhì)該如何認(rèn)定？根據(jù)合同的意思自治原則，債權(quán)人有設(shè)定抵押權(quán)的自由，亦有拋棄的自由，設(shè)定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權(quán)的行為，期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，將產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。但是法律應(yīng)規(guī)定當(dāng)事人約定抵押期限的最短期限和最長期限，即不得短于債務(wù)的清償期，亦不得超過承包經(jīng)營權(quán)的最長年限，否則約定無效，應(yīng)按法律規(guī)定的最長期限計(jì)算。

筆者認(rèn)為，當(dāng)事人設(shè)定抵押期限除應(yīng)在合同中予以約定外，還應(yīng)明確記載于抵押權(quán)的登記文件上。抵押期限的約定必須經(jīng)過登記對外公示，才能對外產(chǎn)生效力，如果沒有登記，則不能對第三人產(chǎn)生法律效力，僅在當(dāng)事人之間發(fā)生效力。因?yàn)榈盅簷?quán)的期限限制與設(shè)立抵押權(quán)本身一樣，都屬物權(quán)變動的范疇，應(yīng)以法定的方式對外公示才能產(chǎn)生對抗第三人的法律效力[15].

六、結(jié)論

中國的《農(nóng)村土地承包法》賦予了土地的承包經(jīng)營者對土地的經(jīng)營權(quán)享有流轉(zhuǎn)的權(quán)利，而抵押則是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式之一。在現(xiàn)階段，承包經(jīng)營的土地在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比重，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，以充分發(fā)揮土地的效能，調(diào)整農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但應(yīng)對土地的承包經(jīng)營權(quán)抵押設(shè)置必要的限制。

土地的承包經(jīng)營權(quán)在國家征收和發(fā)包方依法收的情形下導(dǎo)致消滅。土地的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押時(shí)，前者的抵押權(quán)隨之消滅，根據(jù)抵押權(quán)之物上代位性，其效力將及于國家征收的補(bǔ)償金上，但并非直接存在于金錢上，而是存于抵押人所具有的請求權(quán)上，當(dāng)然非專屬于抵押人所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無權(quán)受償；發(fā)生后者情形下，根據(jù)物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的原理，抵押權(quán)慶當(dāng)優(yōu)先受償，收回行為不能對抗抵押權(quán)人。

土地的承包經(jīng)營權(quán)是一種特殊的物權(quán)，在一定條件下，其與地上附著物的所有權(quán)是可相分離的，兩者為獨(dú)立不動產(chǎn)物權(quán)，分別設(shè)立的抵押均應(yīng)為有效，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，為發(fā)揮總體之價(jià)值，可將兩權(quán)向同一主體轉(zhuǎn)讓。

土地承包經(jīng)營權(quán)為附期限的物權(quán)，其設(shè)立的抵押權(quán)同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，則使土地的承包經(jīng)營權(quán)長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，造成資源的浪費(fèi)，應(yīng)允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限，抵押期限屆滿，將視為抵押權(quán)人放棄抵押權(quán)，產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。

總之，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的不完善，已影響了農(nóng)村土地總體效能的發(fā)揮，亟待日后的立法對上述問題作出明確的規(guī)定，以利于實(shí)踐操作。

參考文獻(xiàn)

[①]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第2條、第16條

[②]見1995年6月30日頒布的《中華人民共和國擔(dān)保法》第34條第5項(xiàng)、37條第2項(xiàng)

[③]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第3條

[④]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第4條

[⑤]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問題研究》，載《中國民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽

[⑥]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經(jīng)營土地農(nóng)民的土地使用權(quán)

[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問題研究》，載《中國民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽

[⑧]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第49條

[⑨]見最高人民法院2000年12月8日頒布的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國擔(dān)保法>若干問題的解釋》第80條

[⑩]劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國政法大學(xué)出版社，2002年版，P404

[11]見1998年12月27日頒布的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第26條

[12]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第37條

[13]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第26條第4款

第6篇：農(nóng)村耕地征收賠償條例范文

【關(guān)鍵詞】土地征收 補(bǔ)償范圍 間接損失 土地承包權(quán) 社會保障

征收補(bǔ)償?shù)姆秶钦魇昭a(bǔ)償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補(bǔ)償原則的落實(shí)和具體化。征收補(bǔ)償范圍主要解決的是應(yīng)對哪些方面的財(cái)產(chǎn)損害進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補(bǔ)償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)；征收其他土地如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權(quán)。安置補(bǔ)助費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。安置補(bǔ)助費(fèi)主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補(bǔ)助費(fèi)就應(yīng)該歸誰。地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設(shè)施的拆遷和恢復(fù)費(fèi)用，及被征收土地上林木的補(bǔ)償或砍伐費(fèi)等，其具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補(bǔ)償費(fèi)是補(bǔ)償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補(bǔ)償費(fèi)是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預(yù)期收益的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補(bǔ)償費(fèi)、地上物的補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)都是對土地征收的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償，安置補(bǔ)償費(fèi)是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補(bǔ)償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國這種補(bǔ)償范圍立法規(guī)定，無論是與外國征收補(bǔ)償立法比較，還是從我國征收補(bǔ)償制度的實(shí)踐來看，都是值得仔細(xì)斟酌的。我們認(rèn)為，我國征收補(bǔ)償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進(jìn)行分析，存在以下三個(gè)方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權(quán)利體系角度考察，可以發(fā)現(xiàn)我國征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利損失僅限于土地所有權(quán)，根本就沒有對農(nóng)民享有的土地承包權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利之損失給予補(bǔ)償。然而，土地承包權(quán)卻是農(nóng)民對土地享有的最主要的權(quán)利，因?yàn)榧w所有的土地實(shí)際上是不可能進(jìn)行分割的，而在實(shí)質(zhì)意義上由農(nóng)民享有和處分所有權(quán)，所以，農(nóng)民享有的土地所有權(quán)實(shí)際上一個(gè)虛有權(quán)，只有土地承包權(quán)對于農(nóng)民而言才有實(shí)際意義。土地經(jīng)營的目的是取得收益，土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的應(yīng)是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi))。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是承包土地農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)。但在目前的現(xiàn)實(shí)中，這種權(quán)利遭受征收制度侵犯時(shí)，國家卻恰恰忽視對這個(gè)在農(nóng)民看來具有實(shí)質(zhì)性和決定性意義的權(quán)利給與補(bǔ)償，結(jié)果出現(xiàn)一個(gè)奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，似乎認(rèn)為土地承包權(quán)是一個(gè)無關(guān)緊要的權(quán)利，然而這個(gè)土地承包權(quán)卻是農(nóng)民生存的根基之所在，國家也因此一再強(qiáng)調(diào)它的重要作用且不斷強(qiáng)化對他的保護(hù)，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。所以，當(dāng)承包的土地被國家征用后，農(nóng)民失去了對土地的承包經(jīng)營權(quán)，失去了經(jīng)營土地的長期的收益來源，國家應(yīng)當(dāng)給予失地農(nóng)民充分合理的補(bǔ)償。如果農(nóng)民得不到合理補(bǔ)償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財(cái)產(chǎn)損害角度分析，征收補(bǔ)償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償?shù)鹊?，則根本就沒有考慮，這是我國征收補(bǔ)償制度上一個(gè)明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關(guān)于直接損失的相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，按照土地原用途進(jìn)行計(jì)算而不是采用土地的市場價(jià)值進(jìn)行計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)，根本不可能對被征收人的直接損失實(shí)現(xiàn)全部補(bǔ)償和全面補(bǔ)償，只能達(dá)到一個(gè)部分補(bǔ)償?shù)男Ч２⑶?，在?shí)際操作中，政府往往還極力地限制征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，加上補(bǔ)償費(fèi)的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補(bǔ)償費(fèi)就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來源和收益來源，更是我國農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)。因?yàn)槲覈r(nóng)民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟(jì)金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會保障制度的救濟(jì)，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)，全部依靠在其享有權(quán)利的土地之上?，F(xiàn)行征收補(bǔ)償范圍中的安置補(bǔ)償費(fèi)，實(shí)際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農(nóng)民所最關(guān)注的兩個(gè)方面的保障問題，農(nóng)民的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題一直是三農(nóng)問題中的焦點(diǎn)和難點(diǎn)所在?？梢?，在征收補(bǔ)償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農(nóng)民土地上的社會保障功能之補(bǔ)償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補(bǔ)償需要把農(nóng)民的社會保障利益納入補(bǔ)償范圍。與西方國家征地補(bǔ)償范圍不涉及社保利益補(bǔ)償問題相比較，這是我國征地補(bǔ)償制度中比較特殊的地方。因?yàn)槲鞣絿疑鐣Ｕ现贫冉∪恋夭恍枰休d社保功能，但由于我國農(nóng)村社會保障機(jī)制沒有建立起來，因此，農(nóng)村集體土地對于農(nóng)民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補(bǔ)償范圍的立法對策

我國現(xiàn)行的土地征收制度在市場經(jīng)濟(jì)條件下，卻仍然采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和很窄的補(bǔ)償范圍，這種征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)都已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，需要按照市場經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問題，從相應(yīng)角度來完善我國征收補(bǔ)償范圍的立法規(guī)定。

（一）把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)納入征收補(bǔ)償范圍

土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)，因?yàn)檗r(nóng)民種植和經(jīng)營土地的目的是取得土地收益。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi))。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是承包土地農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，從土地上財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系角度而言，當(dāng)國家征收農(nóng)民承包經(jīng)營的土地時(shí)，實(shí)際上發(fā)生了既直接征得了發(fā)包方的土地所有權(quán)又直接征得了承包方的土地經(jīng)營權(quán)兩個(gè)法律后果。顯然，政府征用農(nóng)民承包的土地，在直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付對所有權(quán)的土地補(bǔ)償費(fèi)的同時(shí)，亦應(yīng)直接向農(nóng)民支付對承包經(jīng)營權(quán)的土地補(bǔ)償費(fèi)。然而，很多地區(qū)的實(shí)際情況是，政府僅把土地補(bǔ)償費(fèi)支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民承包者并未得到應(yīng)得的土地補(bǔ)償。征收土地承包經(jīng)營權(quán)給予的補(bǔ)償難以落實(shí)的理由在于，我國至今延用的只對農(nóng)村土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行土地補(bǔ)償，不對土地承包經(jīng)營者——農(nóng)民進(jìn)行土地補(bǔ)償?shù)挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)的征地補(bǔ)償制度。實(shí)際上，在實(shí)行農(nóng)村土地承包以后，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性顯現(xiàn)，使得被承包的土地出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個(gè)權(quán)利主體；土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值屬性，使得土地所有權(quán)的價(jià)值和土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值亦對應(yīng)著作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個(gè)主體。此時(shí)，國家征用土地的受償主體已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)家，而是同時(shí)包括被征地的農(nóng)民承包者，支付的土地補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)不單是對集體土地所有者土地所有權(quán)的補(bǔ)償，還應(yīng)包括對土地承包經(jīng)營者的土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償。

我國關(guān)于征地補(bǔ)償制度的立法規(guī)定與其他現(xiàn)行法律的一些條文規(guī)范是存在矛盾和沖突的。現(xiàn)行的征地補(bǔ)償法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中，這些專門規(guī)定對于農(nóng)民土地被征收時(shí)其土地承包經(jīng)營權(quán)如何受到法律保護(hù)，如何對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)直接進(jìn)行補(bǔ)償并未做出規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都明確要求對農(nóng)民的承包土地給與補(bǔ)償，如《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”，《農(nóng)業(yè)法》也有相似規(guī)定。但問題是，在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》并未進(jìn)行同口徑修訂，沒有規(guī)定土地承包權(quán)被一并征收時(shí)應(yīng)給與補(bǔ)償和明確相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由此形成土地承包權(quán)補(bǔ)償方面的法律沖突。這些沖突使已經(jīng)生效的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定成為一紙具文。

為保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，迫切需要改革現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度。第一，要明確土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)在法律上的地位，確立對農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)同時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牟⑿醒a(bǔ)償機(jī)制。其次，確立被征地農(nóng)民基于土地承包經(jīng)營權(quán)而享有依法取得土地補(bǔ)償費(fèi)的受償主體地位，由有關(guān)部門直接對被征地農(nóng)民予以征地補(bǔ)償?shù)怯?，對農(nóng)民直接支付土地補(bǔ)償費(fèi)，而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間分配。

2、應(yīng)該把土地上的農(nóng)民社會保障利益納入補(bǔ)償范圍

現(xiàn)階段農(nóng)村居民應(yīng)對生存風(fēng)險(xiǎn)的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會救助，在農(nóng)村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質(zhì)互助和情感、精神層面的交流而實(shí)現(xiàn)的。傳統(tǒng)上作為家庭保障的物質(zhì)基礎(chǔ)的土地。仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障的重要的物質(zhì)或資金來源之一。實(shí)行以來，農(nóng)村居民以家庭為單位承包一定數(shù)量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經(jīng)營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應(yīng)對生存風(fēng)險(xiǎn)(年邁、疾病、災(zāi)害等)的物質(zhì)來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎(chǔ)，因?yàn)楝F(xiàn)在農(nóng)民所獲得的征收補(bǔ)償費(fèi)，在不斷上漲的社會物價(jià)與消費(fèi)面前，是很難保證他們能夠獲得一個(gè)基本穩(wěn)定的生活狀態(tài)的，特別是在子女的教育費(fèi)用及醫(yī)療費(fèi)用不端攀升的情況下，靠這些征收補(bǔ)償費(fèi)來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個(gè)角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農(nóng)民在遇到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有最基本的繼續(xù)生存條件。這應(yīng)當(dāng)是國家在征收補(bǔ)償中更應(yīng)該考慮的問題。

另外，從社會學(xué)角度而言，在國家實(shí)施征收土地行為前，農(nóng)民和農(nóng)村在生活邏輯上，實(shí)際上處于一種農(nóng)耕社會的生活模式，但在征地后，農(nóng)民直接面對的高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化的工業(yè)社會，他們將要適應(yīng)的是市場經(jīng)濟(jì)體制下的社會運(yùn)作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農(nóng)耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個(gè)較長的適應(yīng)過程。當(dāng)農(nóng)民在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中不能很好地適應(yīng)社會體制的轉(zhuǎn)換時(shí)，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經(jīng)被破壞了，被征地的農(nóng)民就會出現(xiàn)在新舊體制中都不能很好適應(yīng)社會的情形，從而形成在“兩個(gè)體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認(rèn)為，解決被征地農(nóng)民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應(yīng)新的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制的問題，因?yàn)樯鐣Ｕ蠙C(jī)制為農(nóng)民適應(yīng)市場邏輯過程中提供了堅(jiān)實(shí)的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農(nóng)民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結(jié)構(gòu)層面來看，把征地農(nóng)民納入社會保障系統(tǒng)，是把他們重新組織到社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中來的重要舉措。征地農(nóng)民在土地被征收后，由于沒有了土地，實(shí)際上他們已經(jīng)脫離了原來的農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業(yè)救濟(jì)金。實(shí)際上，失地農(nóng)民此時(shí)已經(jīng)被強(qiáng)制性的拋在了社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之外，既不能繼續(xù)保留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，也不能被新的市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所認(rèn)可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農(nóng)民所說的：“論身份，我們是農(nóng)民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保?！币虼?，對失地農(nóng)民實(shí)行身份轉(zhuǎn)換——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農(nóng)民進(jìn)行再結(jié)構(gòu)化，使之融入新的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的做法。同時(shí)，也是把他們所處的社會運(yùn)行邏輯，從前工業(yè)社會邏輯轉(zhuǎn)向工業(yè)社會或后工業(yè)社會運(yùn)行邏輯的有力措施，使之更好地適應(yīng)新的社會體制、社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據(jù)勞動體制改革的現(xiàn)狀與經(jīng)驗(yàn)，取消勞動力安置補(bǔ)助費(fèi)，而直接設(shè)立農(nóng)民社會統(tǒng)籌保險(xiǎn)基金，并在土地補(bǔ)償費(fèi)中留出一定數(shù)額直接轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民的社會統(tǒng)籌保險(xiǎn)的做法，無疑是使失地農(nóng)民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期不能被社會體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所接納的弱勢群體。

3、應(yīng)把被征收人的間接損失納入征收補(bǔ)償范圍

間接損失與直接損失的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有兩種學(xué)說，一種借助因果關(guān)系的觀念區(qū)分二者，認(rèn)為“著眼于損害之引發(fā)，謂損害事故直接引發(fā)之損害為直接損害，非直接引發(fā)而系因其他媒介因素之介人所引發(fā)之損害則為間接損害。另一種以行為結(jié)果的時(shí)間性關(guān)聯(lián)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為“著眼于損害之標(biāo)的，謂損害事故直接所損及之標(biāo)的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標(biāo)準(zhǔn)，即征收行為給被征收人帶來的直接財(cái)產(chǎn)損害是直接損失，如土地所有權(quán)或使用權(quán)的喪失以及土地上的附著物損失補(bǔ)償?shù)?；而征收給被征收人帶來的間接損失補(bǔ)償包括殘地?fù)p失補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償、營業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償?shù)?。我國目前的征收補(bǔ)償制度范圍僅限于補(bǔ)償直接損失是不妥的，我們認(rèn)為，征收制度的補(bǔ)償范圍，不僅應(yīng)包括直接損失補(bǔ)償，也應(yīng)包括間接損失的補(bǔ)償。

關(guān)于我國征地中形成的間接損失的補(bǔ)償項(xiàng)目之規(guī)定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定。一般而言，以下幾項(xiàng)內(nèi)容是比較重要的間接損失補(bǔ)償項(xiàng)目，殘地?fù)p失補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償、營業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償?shù)?，國家?yīng)當(dāng)考慮給與補(bǔ)償。（1）殘地?fù)p失補(bǔ)償。殘地?fù)p失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項(xiàng)重要補(bǔ)償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導(dǎo)致土地分割，形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。（2）工事費(fèi)用補(bǔ)償。在征收土地后形成殘地狀態(tài)的，國家還應(yīng)該給與工事費(fèi)用方面的補(bǔ)償，以使被征收人的財(cái)產(chǎn)能夠恢復(fù)到基本適用的狀態(tài)。工事費(fèi)用補(bǔ)償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時(shí)所需費(fèi)用的補(bǔ)償。(3)移遷費(fèi)補(bǔ)償，包括建筑物和動產(chǎn)的遷移費(fèi)補(bǔ)償?shù)?。?）營業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補(bǔ)償，立法者也應(yīng)考慮給與補(bǔ)償，如暫時(shí)居住費(fèi)用補(bǔ)償與生活再建補(bǔ)償?shù)鹊?。只有國家對被征收人的直接損失與間接損失都給與補(bǔ)償，才能把失地農(nóng)民的損失降到最低，其補(bǔ)償范圍才合情合理。

三、結(jié)語

征收補(bǔ)償范圍的大小決定著征收補(bǔ)償制度的廣度，也體現(xiàn)著對失地農(nóng)民的損失補(bǔ)償?shù)胶畏N程度。我國現(xiàn)行的征收補(bǔ)償制度，無論是從土地權(quán)利體系，還是從土地的相關(guān)損失及土地的功能角度來分析，都有征收補(bǔ)償范圍的現(xiàn)行立法不能涵蓋并給與補(bǔ)償?shù)牡胤?。我們?yīng)從這三個(gè)方面來完善我國土地征收補(bǔ)償范圍方面的立法，以盡可能地彌補(bǔ)失地農(nóng)民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻(xiàn)

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曾世雄．損害賠償法原理［M］．北京：中國政法大學(xué)出版社，2001，137．

第7篇：農(nóng)村耕地征收賠償條例范文

第二條本辦法所稱建設(shè)用地置換，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將依法取得的零星分散等不宜利用的建設(shè)用地，通過調(diào)整合并為適宜利用的建設(shè)用地或者與規(guī)劃為建設(shè)用地的農(nóng)用地（以下簡稱農(nóng)用地）進(jìn)行調(diào)整的行為。

第三條建設(shè)用地置換應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法、有償?shù)脑瓌t，切實(shí)維護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益。

建設(shè)用地置換涉及農(nóng)民集體所有土地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意,并經(jīng)土地使用權(quán)人同意。

第四條置換后的建設(shè)用地用途應(yīng)當(dāng)與原建設(shè)用地用途相同，并符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。

第五條建設(shè)用地與農(nóng)用地置換的，置換后的建設(shè)用地面積不得超過置換前的建設(shè)用地面積，原建設(shè)用地由申請置換方負(fù)責(zé)復(fù)墾；其中，與耕地置換的，復(fù)墾后的耕地的數(shù)量和質(zhì)量不得低于被置換的耕地的數(shù)量和質(zhì)量。

申請置換方?jīng)]有條件復(fù)墾的，在辦理建設(shè)用地置換審批手續(xù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定繳納土地復(fù)墾費(fèi)，由國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)組織復(fù)墾；也可以委托具備復(fù)墾條件的單位復(fù)墾。委托復(fù)墾的，應(yīng)當(dāng)簽訂委托復(fù)墾合同。

第六條農(nóng)村村民宅基地與農(nóng)用地置換的，置換后的新宅基地面積不得超過法定宅基地面積，舊宅基地由申請置換方負(fù)責(zé)復(fù)墾。

第七條建設(shè)用地置換時(shí)，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)協(xié)商一致，簽訂建設(shè)用地置換協(xié)議；協(xié)商不成的，申請置換方可以申請縣以上人民政府國土資源行政主管部門組織協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)仍達(dá)不成一致意見的，不得置換。

建設(shè)用地置換協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括下列主要內(nèi)容：

（一）當(dāng)事人的名稱或者姓名和住所；

（二）置換土地的權(quán)屬、位置、面積；

（三）置換土地的原用途和置換后的用途；

（四）土地差價(jià)、地上附著物的補(bǔ)償價(jià)；

（五）拆遷安置途徑與方式；

（六）同意權(quán)屬變更的意見；

（七）履行期限和方式；

（八）違約責(zé)任；

（九）解決爭議的方法。

第八條建設(shè)用地與建設(shè)用地置換的，由申請置換方向縣以上人民政府國土資源行政主管部門提供下列材料：

（一）建設(shè)用地置換申請表；

（二）建設(shè)用地置換協(xié)議；

（三）土地利用現(xiàn)狀圖、勘測定界報(bào)告書和勘測定界圖；

（四）取得建設(shè)用地的合法文件或者土地權(quán)利證書。

建設(shè)用地與農(nóng)用地置換的，申請置換方除按前款規(guī)定提交有關(guān)材料外，還應(yīng)當(dāng)提供國有或者農(nóng)民集體所有農(nóng)用地的土地權(quán)利證書和原建設(shè)用地的土地復(fù)墾方案；委托復(fù)墾的，還應(yīng)當(dāng)提供委托復(fù)墾合同。

建設(shè)用地置換涉及農(nóng)民集體所有土地的，申請置換方應(yīng)當(dāng)提供村民會議或者村民代表以及土地使用權(quán)人同意的證明材料。

第九條縣以上人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)自收到申請材料之日起20日內(nèi)，對擬置換的土地進(jìn)行實(shí)地踏勘，并對其權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行核實(shí)。符合本辦法規(guī)定的，編制土地置換方案，按照下列規(guī)定逐級報(bào)批：

（一）國有建設(shè)用地之間、農(nóng)民集體所有建設(shè)用地之間的置換，由市、縣人民政府審批；

（二）建設(shè)用地與農(nóng)用地之間的置換，由有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批；

（三）國有土地與農(nóng)民集體所有土地之間的置換，由省人民政府審批。

第十條農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，因城市規(guī)劃調(diào)整等原因未實(shí)施供地，現(xiàn)狀仍為農(nóng)用地的土地，確需與其他農(nóng)用地置換的，由縣以上人民政府國土資源行政主管部門編制征收土地方案和土地置換方案，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

按照前款規(guī)定實(shí)施建設(shè)用地置換的，原農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)的補(bǔ)充耕地方案繼續(xù)有效。

第十一條行政機(jī)關(guān)收到報(bào)批材料后，負(fù)責(zé)審核的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在20日內(nèi)審核完畢并轉(zhuǎn)報(bào)負(fù)責(zé)審批的機(jī)關(guān)；負(fù)責(zé)審批的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)在收到材料后20日內(nèi)作出批準(zhǔn)或者不予批準(zhǔn)的決定。20日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長10日。

第十二條建設(shè)用地置換雙方應(yīng)當(dāng)自建設(shè)用地置換批準(zhǔn)文件送達(dá)之日起1年內(nèi)，按照建設(shè)用地置換協(xié)議置換完畢，并在置換完畢之日起30日內(nèi)，持土地權(quán)利證書及相關(guān)材料到市、縣人民政府國土資源行政主管部門辦理土地登記手續(xù)，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，分別領(lǐng)取置換后的土地權(quán)利證書。

第十三條建設(shè)用地與農(nóng)用地置換，經(jīng)批準(zhǔn)后，不再另行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批；置換的農(nóng)用地不占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃指標(biāo)，不再繳納耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、水利建設(shè)基金和耕地占用稅；原建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，耕地面積超過置換后建設(shè)用地面積的，超出部分的耕地面積全部折抵為建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。

第十四條建設(shè)用地與農(nóng)用地置換，原建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)在置換批準(zhǔn)之日起2年內(nèi)復(fù)墾為耕地，并經(jīng)省人民政府國土資源行政主管部門依法驗(yàn)收確認(rèn)后，由市、縣人民政府國土資源行政主管部門辦理地類變更登記。

第十五條市、縣人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立建設(shè)用地置換管理臺賬，記載建設(shè)用地置換前和置換后的位置、面積、地類、實(shí)施情況等內(nèi)容，對置換土地進(jìn)行專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，并及時(shí)對土地利用現(xiàn)狀圖和土地利用數(shù)據(jù)庫進(jìn)行變更，納入當(dāng)年變更流量。

第十六條建設(shè)用地與農(nóng)用地置換，原建設(shè)用地未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)復(fù)墾或者按規(guī)定應(yīng)當(dāng)復(fù)墾為耕地而未達(dá)到耕地標(biāo)準(zhǔn)的，按照《中華人民共和國土地管理法》第七十五條的規(guī)定處理，并扣減該市、縣下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)；情節(jié)嚴(yán)重的，凍結(jié)其農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。

第十七條建設(shè)用地置換批準(zhǔn)后，滿1年未置換完畢的，由縣以上人民政府國土資源行政主管部門責(zé)令限期置換完畢；逾期仍未置換完畢的，批準(zhǔn)文件自動失效。

第十八條未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)實(shí)施建設(shè)用地置換的，按照《中華人民共和國土地管理法》第七十六條的規(guī)定處理。

第十九條無權(quán)批準(zhǔn)建設(shè)用地置換、超越權(quán)限批準(zhǔn)建設(shè)用地置換或者對不符合置換條件的建設(shè)用地批準(zhǔn)置換的，批準(zhǔn)文件無效，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

非法批準(zhǔn)置換建設(shè)用地，對當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

第8篇：農(nóng)村耕地征收賠償條例范文

【關(guān)鍵詞】 法律經(jīng)濟(jì)學(xué) 效率 土地征收制度 公共利益

一、前言

土地征收作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。綜觀各國法律，土地征收制度的內(nèi)容基本上是一致的，即：國家或政府為了公共目的而強(qiáng)制將私有土地收為國有并給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。建國以來，我國逐漸形成土地的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)兩種所有權(quán)形式。鑒于征收制度自所有權(quán)制度產(chǎn)生時(shí)起就作為對所有權(quán)的一種限制一直存在，它與所有權(quán)制度一起發(fā)展，并在社會所有權(quán)的觀念下覓得其存在的合理性。本文論述的我國土地征收制度主要是指國家對集體所有土地的征收。

在方法論上，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)別具一格，它運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法來對法律進(jìn)行分析，具有明顯的定量分析的優(yōu)勢。經(jīng)濟(jì)學(xué)的優(yōu)勢在于它是一種事前分析，而法律僅僅是一種事后的“補(bǔ)救措施”。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)將事前分析的方法引入法學(xué)研究，可以對新法的制定或法律的修改后果進(jìn)行事前分析，預(yù)防或避免法律制定的重大失誤。作為以經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法來研究法律的成長、結(jié)構(gòu)、效益及創(chuàng)新的學(xué)說，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和執(zhí)行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財(cái)富。而土地征收制度作為一種剝奪所有權(quán)的制度，必須具備“公共目的性”和“補(bǔ)償性”的條件，從而實(shí)現(xiàn)土地資源配置的效率最大化。這正是應(yīng)用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)對我國土地征收制度分析的重大意義所在。

二、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下我國土地征收制度的缺失

法律經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基本方法在于分析財(cái)產(chǎn)制度是否符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律以及怎樣促進(jìn)資源向更高的使用方式轉(zhuǎn)移。征收制度作為財(cái)產(chǎn)法中一種十分特殊的制度，引起了法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者極大的興趣。在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野下，我國土地征收制度至少存在以下問題。

1、對法律的經(jīng)濟(jì)分析就是通過法律促進(jìn)稀缺資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)效益并以效益為目標(biāo)(或稱之為進(jìn)行制度創(chuàng)新)。即所有的法律活動都要以資源的有效配置和利用、以社會效用的增加為目的。而現(xiàn)行的土地征收法律規(guī)定與“公共利益”的目的存在矛盾，導(dǎo)致 “公共利益”的范圍規(guī)定得不夠明確，不能使土地資源在征收過程中得到有效配置和利用。

（1）立法上的缺失?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，該條第2款同時(shí)規(guī)定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”按照該條規(guī)定，單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)可以申請使用原來屬于國家所有的土地，也不排除申請使用國家征收的土地的可能。如果是這樣，就嚴(yán)重違背了“公共利益”的目的。法律中出現(xiàn)這種矛盾之處是因?yàn)榱⒎ㄕ咴诹⒎〞r(shí)沒有區(qū)分開公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，以至于土地征收與建設(shè)用地籠統(tǒng)地被規(guī)定在一塊。因此，在土地征收的立法中，我國只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定。

（2）實(shí)踐中的困境。雖然立法者對征地目的有著更為嚴(yán)格的限制的意圖，但是我國有關(guān)土地征收目的的規(guī)定依然不夠具體、規(guī)范，實(shí)踐中依然不能很好地防止土地征收的濫用。立法上，我國的《土地管理法》只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，對被征收人認(rèn)為土地征收目的不符合法律規(guī)定時(shí)的救濟(jì)機(jī)制卻沒有任何規(guī)定。但由于我國行政機(jī)關(guān)現(xiàn)在的工作水平和透明度還不能完全令人滿意，因此，過于原則性的規(guī)定不利于約束行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法實(shí)施土地征收。

2、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心思想是求任何法律的制定和執(zhí)行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財(cái)富。我國補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目較少，遠(yuǎn)不能覆蓋被征地人所有的損失，這是我國土地征收補(bǔ)償制度的主要缺陷之一。

（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且以地平均年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不科學(xué)。雖然1998年《土地管理法》已經(jīng)大幅提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與土地的市場價(jià)格相比還是偏低。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，對土地的補(bǔ)償和對農(nóng)民的安置總計(jì)為該耕地在征地前三年平均產(chǎn)值的10~16倍，最多不超過30倍。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，以現(xiàn)金形式的補(bǔ)償通常都在每畝1.5~3.5萬元。實(shí)踐中，不少地區(qū)征地時(shí)僅以法律規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)償額，被征地方獲得的補(bǔ)償是相當(dāng)?shù)偷摹?/p>

同時(shí)，根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，級差地租是由經(jīng)營較優(yōu)土地獲得的、轉(zhuǎn)歸土地所有者占有的一部分超額利潤，由個(gè)別生產(chǎn)價(jià)格低于社會生產(chǎn)價(jià)格部分的差額構(gòu)成。在市場經(jīng)濟(jì)和土地所有權(quán)存在的條件下，優(yōu)等地、中等地上的超額利潤，最后會通過土地所有者與租地經(jīng)營者之間的競爭，轉(zhuǎn)化為土地所有者占有的級差地租。所以，土地所有權(quán)是使超額利潤轉(zhuǎn)化為級差地租的原因，而同級差地租的形成沒有關(guān)系。不難看出，土地生產(chǎn)條件的差別是級差地租產(chǎn)生的物質(zhì)條件。土地的有限性和以此為前提的土地經(jīng)營的壟斷，是級差地租產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)原因。而我國在土地征收的補(bǔ)償上采用平均年產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)，從法律設(shè)置上忽視了土地征收過程中級差地租存在的這一經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。

（2）征收補(bǔ)償中存在的一個(gè)重大問題在于農(nóng)民不能從土地增值中分享利益。政府往往以較低補(bǔ)償費(fèi)獲得土地，再以很高的出讓金轉(zhuǎn)入市場，實(shí)踐中，這部分的增值額是非常大的。這些增值額實(shí)際上是土地從農(nóng)用地變?yōu)槌鞘杏玫禺a(chǎn)生的級差地租。但是，國家對征地過程中的這部分增值額不予確認(rèn)，也沒有讓失地的集體組織或農(nóng)民從增值額中獲利。農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程，應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，因此，應(yīng)解決土地增值分配不合理的問題。

（3）補(bǔ)償發(fā)放和補(bǔ)償方式存在缺陷。首先是土地補(bǔ)償費(fèi)用收益主體不夠明確。由于歷史遺留的因素，土地在國家和集體土地所有權(quán)之間的權(quán)屬界定并不非常清晰，不同所有權(quán)主體的土地經(jīng)常交錯(cuò)在一塊。眾所周知，征收土地與征用土地是不同的，前者改變的是所有權(quán)，后者改變的是使用權(quán)。在存在土地承包經(jīng)營權(quán)的情況下，如果征收土地就涉及到對兩個(gè)主體進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}：一是對所有者即農(nóng)民集體進(jìn)行補(bǔ)償；二是對土地所有權(quán)上依法設(shè)立了承包經(jīng)營權(quán)的使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償；三是如果上面附著物另為他人所有的，還涉及到第三人補(bǔ)償，如果土地使用權(quán)上設(shè)定了抵押權(quán)的，還應(yīng)通知抵押權(quán)人，以保障擔(dān)保物權(quán)人的利益。但是，我國現(xiàn)行的土地管理法是怎么規(guī)定的呢？只通知和公告農(nóng)民集體和農(nóng)民，而土地管理法實(shí)施條例竟規(guī)定，土地補(bǔ)償只歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，那征收的土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)到哪里去了呢？顯然，土地法沒有考慮到我國土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)已流轉(zhuǎn)的法律現(xiàn)實(shí)。這給確定土地補(bǔ)償費(fèi)用收益主體帶來了困難。

其次是土地補(bǔ)償方式不夠靈活，安置方法過于簡單，無法解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。我國現(xiàn)行法律中規(guī)定勞動力安置是主要實(shí)行貨幣化安置的方式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，勞動力的就業(yè)安置是確保農(nóng)民生活水平不下降的有效措施。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的勞動力安置辦法和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等辦法，在實(shí)踐中很少使用，已失去意義。安置費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)一并計(jì)算補(bǔ)償給集體糾紛組織，對農(nóng)民安置問題不再考慮。而我國現(xiàn)在征地補(bǔ)償?shù)睦脵C(jī)制還不是很成熟。補(bǔ)償費(fèi)用有時(shí)就直接發(fā)到農(nóng)民手上，出現(xiàn)農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象。農(nóng)民失地后很難再獲得較好的工作機(jī)會，缺乏長遠(yuǎn)的生活保障。

三、完善土地征收制度缺失的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，征收制度的潛在無效率是可以被潛在效率抵消的。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者對此的解釋是，政府征收所涉及的項(xiàng)目一般都是巨大的，牽涉到與許多私人財(cái)產(chǎn)所有者的交易，這些復(fù)合交易的談判成本是很高的。原因有二：一是因?yàn)檎谝?guī)劃確定以后放棄原來的購買計(jì)劃而購買其他土地的成本巨大，私人所有者知道這點(diǎn)后會提出高昂的收購價(jià)格；二是因?yàn)槊恳晃凰姓叨枷Ｍ约撼蔀樽詈笠粋€(gè)出售者以獲得最大的利益，勢必影響收購的進(jìn)度。如果征收者承擔(dān)了巨大成本，只能提高服務(wù)價(jià)格，把成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，這樣消費(fèi)者和征收者雙方都不能獲益。此外，鑒于征收成本巨大，征收者也可能會采取其他措施替代征收他們計(jì)劃內(nèi)的土地，結(jié)果這些土地就不能轉(zhuǎn)到使用效率更高的征收者手中。因此，對于土地征收制度的完善，從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度應(yīng)當(dāng)做如下分析。

1、明確規(guī)定“公共利益”的范圍，以法律的形式確定土地征收制度的目的。

（1）在制定土地征收的法律制度過程中應(yīng)如何理解要符合“公共利益需要”呢？法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者運(yùn)用有關(guān)公共產(chǎn)品的理論予以回答。根據(jù)該理論，對抗性和排他性的私人產(chǎn)品應(yīng)由私人所有和提供，具有非對抗性和排他性的公共產(chǎn)品（如國防）則應(yīng)該由公共所有，政府提供這些公共產(chǎn)品是更有效率的。由于政府提供公共產(chǎn)品時(shí)的高效率，因此，政府在供應(yīng)公共產(chǎn)品時(shí)征收私人財(cái)產(chǎn)才是正當(dāng)?shù)?，反之，政府為了供?yīng)私人產(chǎn)品而征收私人財(cái)產(chǎn)則是不正當(dāng)?shù)?。供?yīng)公共產(chǎn)品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我國應(yīng)采取為世界上多數(shù)國家所采用的概述加列舉式的立法方式，除了保留現(xiàn)有“公共利益”的原則性規(guī)定外，還應(yīng)明確規(guī)定“公共利益”的范圍。我國以劃撥方式取得土地使用權(quán)的項(xiàng)目范圍與世界各國關(guān)于“公共利益”的規(guī)定是基本一致的。我國可以將這條規(guī)定作為確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎(chǔ)，同時(shí)將教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目明確列入“公共利益”的范圍之中。此外，我國還應(yīng)加強(qiáng)與“公共利益”有關(guān)的各項(xiàng)事業(yè)的立法，建立我國完整的公益事業(yè)法立法體系，具體規(guī)定各項(xiàng)公共事業(yè)中的哪些建筑、設(shè)施可以適用土地征收。

（2）應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度，區(qū)分公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，將土地征收嚴(yán)格限制在公益性建設(shè)用地內(nèi)。國務(wù)院或省級人民政府應(yīng)加強(qiáng)對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報(bào)征地過程中，由指定的機(jī)構(gòu)審核該項(xiàng)目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實(shí)際情況，以各級人大來審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準(zhǔn)征地。

2、至于為什么要“給予公平合理的補(bǔ)償”，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者給予的最簡單的解釋是，它能預(yù)防政府過度使用征收權(quán)。如果不存在公平賠償規(guī)定，政府很可能就會積極的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而這種做法對整個(gè)社會來講往往是浪費(fèi)資源和低效的。征收補(bǔ)償至少部分是為了強(qiáng)迫政府將征收的成本內(nèi)部化，從而使社會資源配置達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的最佳點(diǎn)。顯然，征收行為不僅具有管理成本，而且具有昂貴的機(jī)會成本：一旦財(cái)產(chǎn)被政府征收，它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要給予補(bǔ)償，即不需要花錢就可征收財(cái)產(chǎn)，那么政府可能會受到“財(cái)政錯(cuò)覺”影響，也就是政府官員將誤以為所征收的資源沒有機(jī)會成本或機(jī)會成本很低，從而作出非理性決策。其結(jié)果必然導(dǎo)致政府過度征收，進(jìn)而導(dǎo)致資源的錯(cuò)誤配置和浪費(fèi)。為了避免發(fā)生財(cái)政錯(cuò)覺，憲法要求政府給予完全補(bǔ)償或賠償，迫使政府比較征收的機(jī)會成本和征收后的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。因此，在現(xiàn)階段我國對土地承包關(guān)系定位尚未明確的情況下，要完善土地征收的補(bǔ)償制度。

（1）擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征收條款與補(bǔ)償條款在法治國家被視為“唇齒條款”，不可分離。土地征收是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。現(xiàn)行法律中規(guī)定的征地補(bǔ)償范圍無法補(bǔ)償因征地給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民帶來的損失。我國在第四次憲法修正案中明確規(guī)定了補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，這是立法上的一個(gè)巨大進(jìn)步，為征用、征收補(bǔ)償立法和實(shí)施征用、征收補(bǔ)償活動提供了憲法依據(jù)。立法中應(yīng)通過對土地所處的地理位置、種植種類和地上建筑物、構(gòu)筑物、地上作物、農(nóng)民房屋等補(bǔ)償予以明確，對相鄰?fù)恋氐膿p害補(bǔ)償也應(yīng)予規(guī)定，不斷擴(kuò)大征地的補(bǔ)償范圍。

（2）國家需要承認(rèn)征地帶來的土地增值效益，并使農(nóng)民從土地增值效益中分享利益。當(dāng)然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府開發(fā)建設(shè)帶來的，需要政府投入大量的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，征地后的土地增值也應(yīng)該有一部分為政府獲得。政府可以通過開征土地增值稅獲得此部分的份額。對被征收土地上的農(nóng)民進(jìn)行妥善安置，是征地制度改革能否成功的關(guān)鍵。安置工作應(yīng)當(dāng)實(shí)行由“以安排勞動力就業(yè)為主”轉(zhuǎn)向“以市場為導(dǎo)向的多種途徑安置”的原則，拓寬安置渠道?？梢钥紤]以土地補(bǔ)償費(fèi)為主，采用以下補(bǔ)償方式：貨幣安置；地價(jià)款入股安置；社會保險(xiǎn)安置；留地安置；用地單位安置；農(nóng)業(yè)安置；土地開發(fā)整理安置等等安置途徑。但不管采取何種途徑，應(yīng)堅(jiān)持“保護(hù)農(nóng)民的合法利益”的原則，使農(nóng)民在失去土地后還能保證其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

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第9篇：農(nóng)村耕地征收賠償條例范文

「關(guān)鍵詞城中村 土地所有權(quán) 土地使用權(quán) 征用

一、我國“城中村”現(xiàn)狀及形成原因

所謂“城中村”，是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地全部被征用，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺?，仍居住在由原村改造而演變成的居民區(qū)，或是指在農(nóng)村村落城市化進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地大部分被征用，滯后于時(shí)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外的農(nóng)民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“都市里的村莊”。通常所說的“城中村”，僅指在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化不斷推進(jìn)的過程中，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落?！俺侵写濉笔浅鞘械囊粔K“夾縫地”，這種獨(dú)特的地位和現(xiàn)象，必然會帶來一系列的社會問題：（1）人口雜亂，“城中村” 由村民、市民和流動人口混合構(gòu)成。流動人口成為主要犯罪群體。治安形勢嚴(yán)峻。（2）城市規(guī)劃滯后，違法違章建筑相當(dāng)集中，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓” 風(fēng)景獨(dú)特。由于房屋密度高、采光通風(fēng)條件差，村民居住環(huán)境差。（3）基礎(chǔ)設(shè)施不完善，衛(wèi)生條件太差。各種管線雜亂無章，排水排污不暢，垃圾成災(zāi)。街巷狹窄、擁擠，存在嚴(yán)重消防隱患，（4）土地使用存在諸多問題，宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，非法出租、轉(zhuǎn)讓、倒賣，管理混亂，等?！俺侵写濉辈粌H影響城市的美觀，也阻礙城市化進(jìn)程，制約著城市的發(fā)展，已成為困擾許多城市發(fā)展的“痼疾”。

究其原因，在于“城中村”形成和發(fā)展的特殊性。從“城中村”的歷史變遷中不難發(fā)現(xiàn)“城中村”形成的主要原因：從客觀上來說，是我國城市化進(jìn)程的快速發(fā)展的結(jié)果1.改革開放的20多年中，城市化的進(jìn)程加速發(fā)展，我國的城市數(shù)目從1978年的320個(gè)發(fā)展到現(xiàn)在的662個(gè)。城市建成區(qū)面積也由3.6萬平方公里擴(kuò)大到9萬多平方公里。城市的快速發(fā)展，需要通過征收周邊農(nóng)村的耕地獲得擴(kuò)展的空間。耕地被征收了，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民，卻仍然留在原居住地，并且保有一部分供他們建房居住的宅基地。一場“城市包圍農(nóng)村”的運(yùn)動發(fā)生了。村莊進(jìn)入城市，形成了“城中村”。從主觀上來說，是我國城鄉(xiāng)二元管理體制及土地的二元所有制結(jié)構(gòu)所造成的，這也是深層次的制度原因。 所謂城鄉(xiāng)二元管理體制，是指“城市”和“農(nóng)村”分屬不同的管理模式，二元所有制結(jié)構(gòu)是指城市的土地屬于國家所有，而農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有的制度。而在一些“城中村”內(nèi)形成了以城市與農(nóng)村“二元所有制結(jié)構(gòu)”并行存在、共同發(fā)揮作用的“邊緣社區(qū)”特征。“從個(gè)體理性選擇的角度看，‘城中村’這種特殊的建筑群體和村落體制的形成，是農(nóng)民在土地和房屋租金快速增值的情況下，追求土地和房屋租金收益最大化的結(jié)果。”2因此，從“城中村”的歷史變遷可以發(fā)現(xiàn)，土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制結(jié)構(gòu)使得村民可以低價(jià)甚至無償?shù)厝〉猛恋氐氖褂脵?quán)，集體將宅基地按戶劃撥，由各戶村民自行建設(shè)后租出獲得盡可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的結(jié)果致使“城中村” 形成的進(jìn)一步加劇。故而，我國“城中村”的改造也應(yīng)從根本的土地制度及權(quán)利開始。

二“城中村”土地權(quán)利現(xiàn)狀

“城中村”土地權(quán)利現(xiàn)狀包括土地所有權(quán)狀態(tài)和土地使用權(quán)狀態(tài)兩者情形。

1、“城中村”土地所有權(quán)狀態(tài)

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”即所謂的“土地的二元所有制結(jié)構(gòu)”。土地所有權(quán)狀態(tài)依據(jù)《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第8條規(guī)定，具體劃分為“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。由于“城中村”在城市化不斷推進(jìn)的過程中，位于城區(qū)邊緣而被劃入城區(qū)，成為城市的一部分，既有城市的一些習(xí)性，又?jǐn)[脫不了農(nóng)村固有的特質(zhì)，是二者的混合體。“城中村”土地的所有權(quán)狀態(tài)大體可分為三類：（1）、已“撤村建居”，土地被國家全部征用，農(nóng)民不再享有集體土地所有權(quán)，村已經(jīng)被城市完全包圍，原農(nóng)民已全部轉(zhuǎn)為居民，只是保留著農(nóng)村傳統(tǒng)的生活習(xí)慣。這是通常所說的廣義上的“城中村”，它經(jīng)過改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的對象。（2）、正在“撤村建居”。 土地大部分被征用，土地所有權(quán)部分屬于國家所有，部分屬于集體所有，但原農(nóng)民未轉(zhuǎn)為居民。（3）、尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范圍，土地全部仍屬于集體所有。后兩種村的情形是狹義上的“城中村”，是通常所說的要改造的“城中村”?！俺侵写濉敝写嬖诘耐恋厮袡?quán)狀態(tài)有國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)兩類，兩種土地所有權(quán)從表象看，僅是所有權(quán)主體不同而已，但其實(shí)質(zhì)是不平等的，表現(xiàn)在：（1）國家所有權(quán)的權(quán)利主體是國家，而集體所有權(quán)的權(quán)利主體為集體。根據(jù)土地法第10條：集體所有權(quán)的權(quán)利主體又分為：鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組三種組織形式。兩種土地所有權(quán)在集體與國家之間可以進(jìn)行轉(zhuǎn)化，且是單方的，只能由集體所有權(quán)向國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化，而不能是國家向集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化；同時(shí)集體所有權(quán)主體之間是不能相互轉(zhuǎn)化的。（2）集體所有權(quán)向國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化的條件是唯一的，我國憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，方式為出讓，這種行為其實(shí)質(zhì)可以看作是一種買賣，只不過是一種強(qiáng)買強(qiáng)賣罷了，只有一方當(dāng)事人（國家）的意思，幾乎是容不得對方（農(nóng)村集體）意思表示，農(nóng)村集體只有強(qiáng)制取締的義務(wù)，這就難以保證交易的公平了，自然出現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)中征地賠償款太低，侵害農(nóng)民權(quán)益的事件的發(fā)生。（3）兩種所有權(quán)的權(quán)能上也是完全不平等，主要體現(xiàn)在兩種土地使用權(quán)上。而“城中村”土地所有權(quán)往往表現(xiàn)國家所有權(quán)借助“公共利益的需要”而不斷地?cái)U(kuò)大，“城中村”集體土地所有權(quán)逐漸縮小的趨勢；同時(shí)也表現(xiàn)集體土地所有者已經(jīng)看清國家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，為征用后轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得商業(yè)上的利益，因此，農(nóng)村集體在土地所有權(quán)交易中開始嘗試用市場價(jià)格討價(jià)還價(jià)，甚至漫天要價(jià)，憑此來保留其土地所有權(quán)，村落在城市中得以延續(xù)。

2、“城中村”土地使用權(quán)狀態(tài)

土地使用權(quán)是指土地使用者在法律允許范圍內(nèi)對土地享有占有、使用、收益與處分的權(quán)利，即依法取得利用土地的權(quán)限。由于兩種土地所有權(quán)存在本質(zhì)的差異，相應(yīng)其土地使用權(quán)也不完全一樣，國有土地使用權(quán)僅有一種形式，而集體土地使用權(quán)又可分為宅基地使用權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)與非農(nóng)用地使用權(quán)。集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)雖在性質(zhì)上都有物權(quán)性質(zhì)，屬于他物權(quán)的范疇，但集體土地使用權(quán)比國有土地使用權(quán)具有更多的限制：①宅基地使用權(quán)依法不能轉(zhuǎn)讓、抵押；②只有依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村集體荒地的土地使用權(quán)和抵押鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)廠房等建筑物涉及所使用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)可以抵押；③集體土地使用權(quán)不能用于租賃；④集體土地使用權(quán)不能作價(jià)出資或入股。這些限制使得集體土地使用權(quán)在實(shí)質(zhì)上與國有土地使用權(quán)不平等，使集體土地使用權(quán)的功能上僅限于住宅、農(nóng)業(yè)用地。而在“城中村”區(qū)域里，這兩種土地使用權(quán)并存但在效能上差距很大，突出表現(xiàn)為土地使用權(quán)所產(chǎn)生的收益上，國有土地使用權(quán)人所獲得的利益遠(yuǎn)大于集體土地使用權(quán)所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑，使得集體土地使用權(quán)人不再安分于土地使用的各種規(guī)范之中，突破了原規(guī)則，尋找與國有土地使用權(quán)對等的利益。這就必然出現(xiàn)了“城中村”現(xiàn)實(shí)存在的情形：①大量的違章違規(guī)建筑存在，而沒有任何規(guī)劃與建設(shè)部門的批準(zhǔn)；②存在大量亂占、亂圈地現(xiàn)象；③非法租賃土地；④以土地入股開辦各種實(shí)業(yè)；⑤用集體土地抵押貸款⑥用集體土地進(jìn)行非法的房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營等。由于“城中村” 集體土地的邊緣性、稀缺性、區(qū)位性、固定性，多樣性，復(fù)雜性以及相比較于國有土地使用權(quán)的低廉性，是它擁有旺盛的需求市場，土地使用權(quán)的差別使“城中村”得以客觀存在。

三、現(xiàn)階段“城中村”改造實(shí)踐中土地權(quán)利的處理。

通過上述的分析可知，“城中村”是我國城市化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物，而它在現(xiàn)實(shí)中已發(fā)展成為我國城市發(fā)展的障礙。目前全國各城市都在對其進(jìn)行著相應(yīng)的改造，在改造的過程中，必須要面對形成“城中村”的根本原因，解決土地二元所有制問題，根除二者之間的差距，才能從根本上完成“城中村”的改造。在實(shí)踐中，針對土地權(quán)利這一根本問題，通常采取以下幾種措施：（1）“土地置換，異地安置”的方式。在城市的郊區(qū)由政府征用按相同面積或更大面積的土地，并建成新村與之置換。這在“城中村”改造的初期，政府運(yùn)用行政手段還是可以達(dá)到目的，但也是困難重重，因：①村民對于原村有著濃厚的依戀，祖祖輩輩在此居住，故土難離；②農(nóng)民不愿意放棄可得的數(shù)額不小的房屋租金利益；③盼望過上美好生活的居民生活及在人格上與居民平等對待的愿望也使他們不愿意離開現(xiàn)在的“城中村”。因此，土地置換，異地安置的措施現(xiàn)在越發(fā)越難以實(shí)現(xiàn)。（2）通過“土地集體所有轉(zhuǎn)為國家所有”的做法。“土地集體所有轉(zhuǎn)為國家所有”這一行為具有以下特點(diǎn)：⑴土地所有者的主體發(fā)生了根本的變化。土地所有權(quán)主體由原來的農(nóng)村集體，包括鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組，全部變?yōu)閲?。⑵土地的性質(zhì)也發(fā)生了根本的變化。由原來的集體所有變?yōu)閲宜?；⑶土地的?quán)能也發(fā)生了根本的變化，原來集體土地使用權(quán)不能進(jìn)行的抵押、租賃問題在土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)變后得以解決。伴隨這一根本轉(zhuǎn)變的同時(shí)是農(nóng)民身份的改變：全部脫農(nóng)民戶籍而成為城市居民，一切納入城市化的管理，建筑要進(jìn)行規(guī)劃，醫(yī)療、保險(xiǎn)均按城市居民對待。

縱觀各地“城中村”改造條例能夠看出，“土地集體所有轉(zhuǎn)為國家所有”的做法似乎從根本上已改造了“城中村”，解決了土地二元所有制的問題，成為一種可行的方案。目前這種做法在全國各城市較為普及，如深圳市在2004年就一次性地將寶安、龍崗兩區(qū)27萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，其集體所有的上述956萬平方公里土地將隨之轉(zhuǎn)為國有。3然而，透過這一事件的背后，筆者隱隱感到一種疑慮：這一行為的合法性明顯存在著質(zhì)疑，主要有以下幾個(gè)方面：1、按照我國憲法的規(guī)定：土地所有權(quán)是實(shí)體權(quán)利，它的剝奪只能由國家最高權(quán)利機(jī)關(guān)做出，其他任何機(jī)關(guān)和個(gè)人無此權(quán)利，否則即為無效。盡管目前各地“城中村”改造條例均是由其城市的人大或政府制定，有些具有地方性法規(guī)的效力，有些只是政府文件，如《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》，然而因條例的做出缺少憲法上的依據(jù)，條例的效力層階遠(yuǎn)低于憲法，故而是無效的。2、集體土地要轉(zhuǎn)為國有土地，根據(jù)我國憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，只能是采取“征用”途徑，除此之外的任何行為，均不能使集體土地所有權(quán)性質(zhì)變?yōu)閲彝恋厮袡?quán)性質(zhì)。而目前各地雖從地方立法中承認(rèn)了集體土地所有權(quán)“轉(zhuǎn)為”國家土地所有權(quán)的效力，但因?yàn)樵摗稗D(zhuǎn)為”沒有法律上依據(jù)，故而從法理上講，各地將集體土地“轉(zhuǎn)為”國有土地因缺乏法律上的依據(jù)而無效。3、集體土地所有權(quán)變?yōu)閲型恋厮袡?quán)后，所有權(quán)人以其永久所有權(quán)換取了有期限的使用權(quán)，對于原集體土地所有人權(quán)而言，在與國家就土地所有權(quán)的交易中，付出的代價(jià)太大，交易成本過高，存在明顯的不公平，具有不可交易性。

然而也有學(xué)者對“土地集體所有轉(zhuǎn)為國家所有”的“轉(zhuǎn)為”行為是持贊同觀點(diǎn)，理由是 “城中村”顧名思義是城市中的村莊，它是城市的一部分，依據(jù)《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第8條“城市的土地屬于國家”的規(guī)定，“城中村”的土地自然屬于國家。對此，我認(rèn)為這種理由是不妥當(dāng)?shù)?。首先，憲法是國家的根本大法，它直接將土地資源確權(quán)為國家和集體所有，因“城中村”最初就是農(nóng)村，土地確權(quán)時(shí)依據(jù)憲法規(guī)定就已經(jīng)界定為集體所有，即是說 “城中村” 在其成為城市中的村莊時(shí)，其土地根本就屬于集體所有權(quán)。其次，所有權(quán)的產(chǎn)生、消滅均須合法的法律事實(shí)或法律行為的發(fā)生，在并沒有任何合法的法律事實(shí)或法律行為發(fā)生的情況下，原屬于集體的土地所有權(quán)不可能發(fā)生變更和消滅的。最后，“城中村”地處于城市，是城市中的一部分，只說明二者的地緣關(guān)系，而并不能證明所有權(quán)關(guān)系。

四、“城中村”改造中土地權(quán)利解決的途徑

既然“城中村”在地域上已經(jīng)屬于城市的一部分，“城中村”內(nèi)的人理應(yīng)與城市居民應(yīng)享有同樣的待遇，最直接的體現(xiàn)是財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，“城中村”的房屋也應(yīng)該向城市中的其他房屋一樣，可以進(jìn)行自由的轉(zhuǎn)讓，根據(jù)我國房地產(chǎn)法關(guān)于“房隨地走”的原則規(guī)定，說到底是其房屋的土地使用權(quán)的性質(zhì)必須是國有土地使用權(quán)。要使集體土地使用權(quán)變?yōu)閲型恋厥褂脵?quán)，其前提必須是集體土地所有權(quán)變?yōu)閲型恋厮袡?quán)；根據(jù)我國《憲法》第10條和《土地管理法》第2條的規(guī)定，只能是采取“征用”途徑，通過征用，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厮袡?quán)，才可從根本上解決“城中村”形成的原因，因?yàn)樗险饔玫臈l件。根據(jù)我國《憲法》第10條和《土地管理法》第2條的規(guī)定，征用的條件必須是“為了公共利益的需要”，且國家給予必要的補(bǔ)償；而“城中村”改造的目的就是“為了公共利益的需要”，是為了“城中村”內(nèi)居住的居民、外來人員的利益，為了整個(gè)城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展，同樣也是為了國家、社會的利益的而改造，“城中村”改造的目的屬于公共利益的范圍；而且在集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐耐瑫r(shí)國家也給予相應(yīng)的補(bǔ)償，只不過與通用集體土地的貨幣補(bǔ)償方式不同而已，“城中村”改造中的補(bǔ)償方式包括農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?，以及因身份改變而獲得的各種物質(zhì)利益，如可以享受到醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、居民的最低生活保障等，同時(shí)還有長期的國有土地使用權(quán)。

因此，“城中村”改造中，要解決“城中村”形成的根本原因，就必須解決土地二元所有制問題，而要解決土地的二元所有制問題也只能通過征用途徑。在征用集體土地的過程中，應(yīng)處理好土地所有權(quán)與土地承包權(quán)的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是土地法與農(nóng)村土地承包法的關(guān)系問題。土地承包經(jīng)營權(quán)是公民和集體經(jīng)濟(jì)組織依法對集體所有或者國家所有由集體使用的土地所享有的承包經(jīng)營的權(quán)利。由于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國農(nóng)村土地的基本經(jīng)營制度，它是農(nóng)村在法律上的具體體現(xiàn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生以集體土地所有權(quán)和國有土地使用權(quán)的存在為前提。在征用集體土地的過程中，應(yīng)先由農(nóng)村集體解除農(nóng)村土地承包合同，并給與相應(yīng)補(bǔ)償，土地使用權(quán)由集體收回后，國家才開始征用。

參考資料：

[1]羅赤，《透視城中村》，《中國經(jīng)濟(jì)快訊周刊》，2001年第37期。

[2]李培林，《巨變：村落的終結(jié)-都市里的村莊研究 》，《中國社會科學(xué)》，2002年第1期。