行政問責論文精選(九篇)

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第1篇：行政問責論文范文

[關(guān)鍵詞]行政法；比例原則；借鑒

19世紀以來，德國在行政法學中提出了比例原則，目前已為世界很多國家所采納，但在我國尚未為人們所充分認識。本文擬在對行政法中比例原則的涵義進行界定的基礎(chǔ)上，探求我國行政法治建設(shè)借鑒比例原則的必要性與可行性。

一、淵源與內(nèi)涵：比例原則概念之界定

比例原則的思想最早可追溯至英國大的規(guī)定，人們不得因為輕罪而受重罰。19世紀，德國的警察法中首次出現(xiàn)比例原則觀念，之后比例原則在理論與實踐中均得到了極大的發(fā)展。德國行政法學者奧托·邁爾（Ottomayer）在1895年出版的《德國行政法》中，主張“警察權(quán)力不可違反比例原則”。1923年在同書第三版中認為，“超越必要性原則即違法的行為”。20世紀初，德國另一位行政法學者弗萊納（F·Fleiner）在《德國行政法體系》一書中用“不可用大炮打小鳥”的名言，比喻警察行使權(quán)力的限度。觀念上倡行的結(jié)果是比例原則在法律上的體現(xiàn)。1931年的《普魯士警察行政法》規(guī)定，警察處分必須具有必要性方屬合法。同時該法第14條對必要性定義為：“若有多種方法足以維持公共安全或秩序，或有效地防御對公共安全或秩序有危害之危險，則警察機關(guān)得選擇其中一種，惟警察機關(guān)應盡可能選擇對關(guān)系人與一般大眾造成損害最小方法為之。”此一立法例證，被德國各邦廣泛采納。[1]在司法實踐中，當時的高級行政法院將警察采取的措施是否超過為實現(xiàn)目的所需的必要限度作為審查內(nèi)容之一。隨著民主、法制的發(fā)展，比例原則后來超越了警察法領(lǐng)域，被德國聯(lián)邦法院賦予憲法地位，但其核心內(nèi)容仍是行政成本應與行政效果之間保持合理的比例關(guān)系。比例原則要求行政主體的行政活動，在合法的范圍內(nèi)，注意合理的比例和協(xié)調(diào)。[2]

比例原則的概念有廣狹之分。狹義比例原則是廣義比例原則的一個下位概念。對于廣義比例原則含義，在學說及其用語上，不同學者并不一致。通說認為比例原則包含適當性原則、必要性原則和狹義比例原則三個子原則。我們可以稱之為“三分法”。也有的學者主張“二分法”，認為必要性原則與合比例性原則兩個子原則即已經(jīng)能夠表達比例原則的含義。[3]有的學者則提出“四分法”，將比例原則的內(nèi)涵表述為符合憲法原則、有效性原則、必要性原則和狹義上的比例原則。[4]在此，筆者采用“三分法”，對“傳統(tǒng)”比例原則的適當性原則、必要性原則及狹義的比例原則作一概述。

1、適當性原則，又稱為妥當性原則、妥適性原則、適合性原則，是指所采行的措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或至少有助于行政目的達成并且是正確的手段。也就是說，在目的———手段的關(guān)系上，必須是適當?shù)?。這個原則是一個“目的導向”的要求。通說認為，即使只有部分有助于目的之達成，即不違反適當性原則。并且這個最低標準不是以客觀結(jié)果為依據(jù)的，而是以措施作出時有權(quán)機關(guān)是否考慮到相關(guān)目的為準。在行政實踐中，任何一個措施都“多多少少”會有助于達成目的，因此本原則實際很少起作用。這也是比例原則“三分法”受到非議的原因所在。

2、必要性原則，又稱為最少侵害原則、最溫和方式原則、不可替代性原則。其是指在前述“適當性”原則已獲肯定后，在能達成法律目的諸方式中，應選擇對人民權(quán)利最小侵害的方式。換言之，已經(jīng)沒有任何其他能給人民造成更小侵害而又能達成目的的措施來取代該項措施了。這里實際包含兩層意思：其一，存在多個能夠?qū)崿F(xiàn)法律目的的行為方式，否則必要性原則將沒有適用的余地；其二是在能夠?qū)崿F(xiàn)法律目的的諸方式中，選擇對公民權(quán)利自由侵害最輕的一種?？梢姡匾栽瓌t是從“法律后果”上來規(guī)范行政權(quán)力與其所采取的措施之間的比例關(guān)系的。我國的成語“殺雞焉用宰牛刀”可以看作是對這一原則的最好詮釋。

3、狹義比例原則，又稱比例性原則、相稱性原則、均衡原則，即行政權(quán)力所采取的措施與其所達到的目的之間必須合比例或相稱。具體講，要求行政主體執(zhí)行職務(wù)時，面對多數(shù)可能選擇之處置，應就方法與目的的關(guān)系權(quán)衡更有利者而為之。[5]比例性原則是從“價值取向”上來規(guī)范行政權(quán)力與其所采取的措施之間的比例關(guān)系的。但其所要求的目的與手段之間關(guān)系的考量，仍需要根據(jù)具體個案來決定。也就是說，狹義的比例原則并非一種精確無誤的法則。它仍是一個抽象而非具體的概念。當然，狹義的比例原則也不是毫無標準，至少有三項重要的因素需要考慮：“人性尊嚴不可侵犯”的基本準則；公益的重要性；手段的適合性程度。[6]

綜上所述，適當性原則要求手段有助于目的實現(xiàn)，必要性原則要求實現(xiàn)目的的手段是最小侵害的，而狹義比例原則是通過對手段負面影響的考量，要求目的本身的適當、不過份。質(zhì)而言之，比例原則的這三項子原則分別從“目的取向”、“法律后果”、“價值取向”上規(guī)范行政權(quán)力與其行使之間的比例關(guān)系。三者相互聯(lián)系、不可或缺，構(gòu)成了比例原則的完整而豐富的內(nèi)涵。

二、必要與可能：比例原則之借鑒

比例原則因其科學性和多方面的功能，而在行政法中具有重要地位。德國、葡萄牙、西班牙、我國臺灣地區(qū)等國家或地區(qū)都將比例原則作為行政法律的一條基本原則。臺灣著名公法學者陳新民先生認為，比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則，其在行政法中的角色如同誠信原則在民法中的角色一樣，二者均可稱為相應法律部門中的“帝王條款”。[7]

在我國，比例原則在行政法中至今還沒有明確的概念，在行政法學研究中也遠未為我國行政法學者所重視。雖然有的著作中提及比例原則，但是要么將其與合理性原則相混淆，[8]要么將其作為外國行政法的一般基本原則加以介紹，并未將其放至我國行政法之應有的位置，[9]對在行政法領(lǐng)域如何適用比例原則更是甚少研究。理論研究的薄弱，導致在我國目前的行政性法律法規(guī)中，未能全面體現(xiàn)比例原則的內(nèi)容。即使像《警察法》、《行政處罰法》這樣的極易損害行政相對人合法權(quán)益的法律，也沒有規(guī)定比例原則。這不利于對行政相對人合法權(quán)益的有效保障。在行政法上對比例原則予以借鑒不僅是必要的，也是可行的。

（一）比例原則借鑒的必要性集中體現(xiàn)在其之于中國行政法治建設(shè)的重要作用上。比例原則的借鑒對中國行政法治建設(shè)的行政立法、行政執(zhí)法與行政司法三個相互聯(lián)系、相互銜接的環(huán)節(jié)均具有重要意義。

首先，根據(jù)比例原則，可以規(guī)范行政主體的行政立法行為。其一，行政立法是否可以達到“欲求之目的”，可以根據(jù)比例原則之適當性原則作出判斷，能夠達目的的行政立法就是可為的，反之，則無需立法。其二，可以根據(jù)比例原則之必要性原則，對不符合必要性原則標準的行政立法加以變更，使

之達到必要性標準。其三，行政法律作為調(diào)整社會關(guān)系的手段，其作用的結(jié)果在對某些人賦予權(quán)利的同時，必然對另外一些人科以義務(wù)?；谛姓申P(guān)系的特殊性，需要對公共利益和私人利益加以考量以達到平衡。而平衡的標準即可適用狹義比例原則。

其次，根據(jù)比例原則，可以約束行政主體的行政執(zhí)法行為。在行政執(zhí)法方面，行政主體依據(jù)比例原則，利用立法者給予的自由裁量的空間，對具體行政事務(wù)進行斟酌、裁量。比例原則的運用會有效遏制行政自由裁量權(quán)的濫用，限制行政權(quán)恣意。此外，比例原則也給監(jiān)督機關(guān)和行政相對人監(jiān)督行政主體是否依法行政提供了一把標尺，對行敗的遏制也會起到很好的作用。再次，根據(jù)比例原則，可以推動行政主體的行政司法行為。行政司法在我國包括行政復議和行政裁決。正確適用比例原則可以為行政復議或行政裁決提供一個較為客觀、容易把握的判斷標準，并據(jù)此做出公正的決定或裁決。例如，行政訴訟法第54條規(guī)定，對“”的，可以撤銷或部分撤銷具體行政行為；對“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。在這里，“”、“顯失公正”的標準就較難把握，而用比例原則這把標尺來衡量，就可以更為容易地做出判斷。

（二）從實踐的角度講，比例原則在我國行政法治建設(shè)中加以借鑒也是完全可行的。仔細研究我國現(xiàn)有的行政法律規(guī)范，不難發(fā)現(xiàn)，比例原則的因素已經(jīng)開始出現(xiàn)。例如《人民警察使用警械和武器條例》第4條規(guī)定：“人民警察使用警械和武器，應當以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡、財產(chǎn)損失為原則?！薄缎姓幜P法》第4條規(guī)定：“設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為根據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當?！薄缎姓妥h法》第28條規(guī)定，具體行政行為明顯不當?shù)模姓妥h機關(guān)可以撤銷或變更。但是，由于對一些法律術(shù)語缺少具體的評價標準，使其在實踐中很難操作，而比例原則能為此提供具體的標準。因此隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展以及行政法治的日益健全，特別是司法審查制度的日益完備，比例原則以其內(nèi)容明確、操作功能強而日益走進我國的行政法和行政法學中去是完全可以期待的。[10]

三、結(jié)語

行政法中比例原則是指行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式進行。其核心在于通過目的與手段間的衡量，兼顧國家、社會及公共利益，同時又不妨害第三人的權(quán)利，確保基本人權(quán)的實現(xiàn)。比例原則從理念上源于對正義的需求。它在價值取向上與時展的大趨勢是一致的，也符合我國建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標。但比例原則在社會實踐中真正起作用還有賴于整個社會法治水平的提高，國家機構(gòu)的完整配置，甚至民眾素質(zhì)的提升?？梢哉f，比例原則是在一般合法的基礎(chǔ)上提出的更高的要求，是值得我們借鑒的，但在借鑒的同時我們也應該注意其配套設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展，對其局限性也要有所把握，否則期望或許會落為失望。

參考文獻

[1][3][7]陳新民。德國公法學基礎(chǔ)理論[M].濟南：山東人民出版社，2001.380，373，389。

[2]彭云業(yè)，張德新。論比例原則在我國行政法中的適用[J].山西大學學報（哲學社會科學版），2002，（3）。

[4]范劍虹。歐盟與德國的比例原則[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2000，（5）。

[5]城仲模。行政法之基礎(chǔ)理論[M].臺北：三民書局，1980.40。

[6]城仲模。行政法之一般法律原則[M].臺北：三民書局，1994.126。

[8]胡建淼。行政法學[M].北京：法律出版社，1998.54。

第2篇：行政問責論文范文

關(guān)鍵詞：爭議順序沖突處理

自1990年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》施行后，法院須依不同的訴訟法，分別適用行政訴訟程序和民事訴訟程序?qū)﹃P(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議進行審理。如何處理關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的審理順序，即優(yōu)先審理何者，是理論和實踐均必須予以規(guī)范與明確的問題。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和進一步完善，為了更有效調(diào)整紛繁復雜的社會關(guān)系和合理配置資源，行政權(quán)的進一步擴大，已是不爭的事實，行政權(quán)時刻影響著大量的民事法律關(guān)系，行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系相互滲透、交叉；同時，公民、法人和其他組織的法律意識尤其是行政訴訟意識的增強，唯權(quán)、唯上思想的擯棄，一旦行政行為侵犯其民事權(quán)益時，已不再聽之任之，而是充分行使提起行政訴訟的權(quán)利，關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的案件將有增無減。因此，從理論上，對關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的審理順序進行探討，為以后立法提供更加科學的理論依據(jù)，規(guī)范、統(tǒng)一目前司法操作方式，均具有積極意義。

一、關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的概念、特征與表現(xiàn)形式

關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議是指在案件的審理過程中，同時存在均需解決的行政爭議與民事爭議，二爭議內(nèi)容上具有關(guān)聯(lián)性，處理結(jié)果互為因果或互為前提條件的一種爭議形式。

關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議具有如下特征：1、法院已立案受理至少一爭議，但未審理終結(jié)。當二爭議均被訴至法院，法院就必須解決二訴訟的審理順序；法院在審理一訴訟的過程中，出現(xiàn)另一須適用其它的訴訟程序?qū)徖淼臓幾h時，不能置之不理，也要處理優(yōu)先解決何者。爭議均未被訴至法院和一爭議或二爭議均已被審理終結(jié)，不存在審理順序的沖突。2、關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議必須是緊密型的，具有關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性是關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的本質(zhì)特征。本文所指的關(guān)聯(lián)性不是哲學意義上的普遍聯(lián)系性，其條件有二方面：一是內(nèi)容上具有關(guān)聯(lián)性，行政爭議因民事爭議產(chǎn)生或民事爭議因行政爭議產(chǎn)生；二是處理結(jié)果上具有因果性或前提條件性，一爭議判決本身依賴于另一爭議的解決，后一爭議雖不構(gòu)成前一爭議的主要標的，但決定前一爭議的判決結(jié)果。3、關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的當事人基本具有吻合性，民事爭議的原、被告是行政爭議的原告、第三人，反之亦然。雖然行政爭議必然有行政主體的參與，行政主體在行政訴訟中充當被告的角色，但行政爭議的其他當事人基本是民事爭議的原、被告。任一爭議的當事人不是另一爭議的當事人，該二爭議就不具有關(guān)聯(lián)性。4、關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的當事人均已向法院提出主張。法院在審理案件過程中，發(fā)現(xiàn)存在當事人未向法院主張的關(guān)聯(lián)的另一爭議，依照“不訴不理”的民事、行政訴訟基本原則，法院無職權(quán)審理未被當事人主張的另一爭議，故無需解決優(yōu)先審理何爭議的問題。

關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的表現(xiàn)形式有二種：一是關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟，即理論上的本訴與他訴。依法院立案受理的時間的先后可分為行政訴訟受理在先和民事訴訟受理在先，但法院立案受理的時間的先后，不能決定何者應優(yōu)先審理。二是關(guān)聯(lián)的訴訟與爭議。在訴訟的過程中，出現(xiàn)關(guān)聯(lián)的、當事人已向法院主張的另一須依其它訴訟程序?qū)徖淼闯稍V的爭議。若后爭議已被訴至法院且法院已立案受理，即轉(zhuǎn)化為第一種形式，本文所指的第二種形式是未將爭議轉(zhuǎn)化為訴訟的情形。

二、本訴與他訴的優(yōu)先關(guān)系的處理原則

本訴與他訴的優(yōu)先問題，學者傾向性的觀點是行政訴訟優(yōu)先于民事訴訟。其理由是：1、從行政法理論上講，是行政權(quán)優(yōu)先原則在訴訟領(lǐng)域的體現(xiàn)①。行政優(yōu)先權(quán)原則要求行政權(quán)與社會組織或公民個人的權(quán)利在同一范圍內(nèi)相遇時，行政權(quán)具有優(yōu)先行使與實現(xiàn)的效力。2、從二訴訟保護的社會利益價值大小看，行政訴訟保護的權(quán)益既有行政利益，又有公民、法人或其他組織的合法權(quán)益；民事訴訟保護的主要是公民和組織的人身權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益②。3、從二訴訟的審理結(jié)果看，行政訴訟的審理結(jié)果可能是行政機關(guān)履行法定職責或行政賠償，民事訴訟的審理結(jié)果是民事權(quán)益得以實現(xiàn)，民事義務(wù)得到履行，主要體現(xiàn)了各方在財產(chǎn)利益上的增加或減少，一般不涉及生命權(quán)和人身自由權(quán)等基本人權(quán)③。

在司法實踐中，處理關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的優(yōu)先關(guān)系的方式主要有以下三種：1、各自獨立式。法院不同的審判庭對關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟獨自審理，他訴的是否存在和審理結(jié)果，不理不睬，僅對本訴的所有證據(jù)材料效力予以審核認定并直接據(jù)此作出裁判。2、行政訴訟優(yōu)先式。行政訴訟具有優(yōu)先性，民事訴訟讓位于行政訴訟；中止民事訴訟的審理，待行政訴訟審理終結(jié)后，并以行政訴訟的處理結(jié)果為依據(jù)繼續(xù)審理民事訴訟。該式是行政訴訟先于民事訴訟觀點的典型的司法操作模式。3、行政附帶民事訴訟式。當關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟并存時，在立案審查階段，把民事訴訟作為行政附帶民事訴訟的形式予以立案，移交行政審判庭審理；在審理階段，由民事審判庭把民事訴訟移送到行政審判庭作為行政訴訟附帶民事訴訟形式一并予以審理。

上述三種方式，固然有其合理的方面，如第一種方式能及時、快捷審結(jié)案件，第二種方式簡單明確、易于操作，第三種方式體現(xiàn)訴訟的效益原則。但是，如果繼續(xù)探究上述三種方式的利弊，似有形而上學和機械論的嫌疑，其缺點或不足之處顯而易見。

根據(jù)行政法的理論，行政行為一經(jīng)行政主體作出和被行政相對人知曉，即具有公定力。否定行政行為的合法性或使行政行為失效的機關(guān)只能是行為機關(guān)、行為機關(guān)的上級機關(guān)或人民法院。行政訴訟法第3條第2款規(guī)定，人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件；行政審判庭是對行政行為進行合法性審查并作出評價的唯一合法主體；民事審判庭無權(quán)對作為民事訴訟中的證據(jù)的行政行為的合法性進行審查，更無權(quán)對行政行為進行評價。獨自審理民事訴訟，違背行政行為的效力原則。因此在民事訴訟中，法院依民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定以查證屬實的行政主體超越職權(quán)作出的行政行為、行政相對人已喪失提起行政訴訟的時效的權(quán)利等為由對行政行為作出評價并據(jù)此作出裁判的行為，是錯誤的。但法院在審理民事訴訟的過程中，可對作為證據(jù)的行政行為的客觀性和關(guān)聯(lián)性進行審核認定并據(jù)此對訴訟直接作出裁判，如法院對作為民事訴訟的證據(jù)的“行政”行為系偽造，不是行政主體作出的“行政”行為，不能直接或間接導致行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅的“行政”行為，因上述“行政”行為不屬于行政法意義上的行政行為，不受行政行為的公定力效力原則的約束；也因上述“行政行為”不屬于行政訴訟受案范圍，不可能以行政訴訟方式進行司法審查，因此法院可直接予以審核認定。在民事訴訟中，法院無權(quán)否定行政行為的合法性，同樣因為被爭議的行政行為可能屬于可撤銷的行為，也無權(quán)肯定行政行為的合法性并據(jù)此作出裁判結(jié)果，否則，在行政訴訟中，法院作出撤銷行政行為、確認行政行為違法的裁判時，將由于法院的過錯出現(xiàn)相互矛盾的裁判。各自獨立式無視關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的關(guān)聯(lián)性的客觀存在，違背了客觀決定主觀的認識規(guī)律，其裁判結(jié)果的錯誤就在所難免了。因此，各自獨立式的處理方式不僅違背法學和哲學的基本理論，實踐證明極易破壞司法統(tǒng)一原則，損害國家司法權(quán)威，降低司法公信度。

從訴訟法律關(guān)系角度而言，民事訴訟與行政訴訟是相互獨立的，不存在效力大小、誰先誰后的問題。優(yōu)先審理行政訴訟不屬于行政優(yōu)先權(quán)的內(nèi)容，優(yōu)先審理行政訴訟不符合主體是行政主體、是為了實現(xiàn)行政目的所必需的、必須有法律依據(jù)等行政優(yōu)先權(quán)的成立條件。行政優(yōu)先權(quán)與優(yōu)先審理行政訴訟無必然的聯(lián)系，行政優(yōu)先權(quán)的理論并不能推理出優(yōu)先審理行政訴訟的理論。行政訴訟法的立法目的是通過對行政行為合法性的司法審查，最終保護受違法行政行為侵害的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，民事訴訟也保護全民所有制主體的合法權(quán)益；同時，很難說行政權(quán)益大于經(jīng)濟利益，實際上，保護行政權(quán)益的目的是為了實現(xiàn)更大的經(jīng)濟利益，不能也算不清行政訴訟與民事訴訟各所保護的社會利益的大小。雖然行政訴訟審理的對象有公民的人身自由權(quán)，但民事訴訟的審理對象中包括人格權(quán)、身體健康權(quán)、名譽權(quán)等公民的基本權(quán)利，從行政訴訟與民事訴訟的審理結(jié)果而言，孰輕孰重，實難辨清。在司法實踐中，多數(shù)的關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的案件的審理順序，確應是行政訴訟優(yōu)先于民事訴訟。但是，在審理行政機關(guān)以申請與事實、主體不符或法律規(guī)定為由的行政不作為的行政案件時，就不應優(yōu)先審理行政訴訟④。

為了方便當事人，節(jié)約訴訟成本，避免“官了民不了”⑤的現(xiàn)象，徹底解決糾紛，提高行政審判效果，理順關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的審理順序，合理利用司法資源，行政附帶民事訴訟式是極其科學的方式。民事訴訟法第6條第1款規(guī)定，“民事案件的審理權(quán)由人民法院行使”，行政審判庭審理行政附帶民事訴訟，如同刑事審判庭審理刑事附帶民事訴訟一樣，是符合法律規(guī)定的。在理論上，法院在不違反法律規(guī)定的前提下，可決定適用何種程序?qū)徖戆讣斒氯藷o權(quán)選擇案件的審理程序與審判庭。遺憾的是，行政訴訟法對此未作任何規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的規(guī)定》第63條規(guī)定了行政附帶民事訴訟，可惜的是該條款規(guī)定的行政附帶民事訴訟范圍過于狹窄，且規(guī)定了必須由當事人要求一并解決的前提條件與法院可以（并不是必須）一并審理；同時，內(nèi)容簡單、缺乏操作性，所以該規(guī)定形似建立了行政附帶民事訴訟的制度，實質(zhì)上是基本采納了行政不能附帶民事訴訟的觀點的產(chǎn)物⑥。目前，在司法實踐中，能以行政附帶民事訴訟的方式解決糾紛的案件是極為少數(shù)的。筆者認為，建立行政附帶民事訴訟制度已是迫在眉睫的立法任務(wù)，如刑事訴訟法中的刑事附帶民事訴訟編一樣，修改現(xiàn)行行政訴訟法，設(shè)立行政附帶民事訴訟專章或編，規(guī)定建立行政附帶民事訴訟制度及其原則性問題；最高人民法院在此基礎(chǔ)上對行政附帶民事訴訟受理范圍、立案、證據(jù)規(guī)則、審理程序等作出司法解釋。如在短期內(nèi)不能修改行政訴訟法，最高人民法院應立即修改與完善關(guān)于行政附帶民事訴訟的司法解釋，尤其是立案范圍，制定如最高人民法院《關(guān)于刑事附帶民事訴訟的范圍問題的規(guī)定》，其必要性是不言而喻的。關(guān)于行政附帶民事訴訟的受理范圍，進一步擴大是必要的、迫切的。建議將行政主體頒發(fā)權(quán)證的行政行為引起的民事訴訟納入必要的行政附帶民事訴訟的受理范圍，將行政處罰引起的民事訴訟納入普通（可以）的行政附帶民事訴訟的受理范圍，這樣才能真正發(fā)揮行政附帶民事訴訟的應有作用。

筆者認為，目前，除可以依最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共與國行政訴訟法>若干問題的解釋》第63條規(guī)定，適用行政附帶民事訴訟的方式審理的案件外，正確處理關(guān)聯(lián)的本訴與他訴的審理順序的原則，應是優(yōu)先審理決定另一訴訟裁判結(jié)果（內(nèi)容）的訴訟，即優(yōu)先審理屬于原因、前提條件的訴訟。該方式既不違反現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定，又是對上述三種方式揚長避短的結(jié)晶。民事訴訟法第136條第1款第（5）項規(guī)定，本案須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的，中止訴訟，和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共與國行政訴訟法>若干問題的解釋》第51條第1款第（6）項規(guī)定，案件的審判必須以相關(guān)民事、刑事或其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)的，中止訴訟，是筆者主張的方式的法律依據(jù)。雖然有人認為民事訴訟法第136條第1款第（5）項規(guī)定中的“另一案”僅指另一民事案件，但筆者認為應包括行政案件和刑事案件，否則，該法律應明文規(guī)定是另一民事案件。

三、審理關(guān)聯(lián)的訴訟與爭議的處理原則

業(yè)已進行的訴訟與在訴訟中出現(xiàn)的須適用不同的訴訟程序解決的關(guān)聯(lián)的爭議，雖不存在訴訟優(yōu)先的問題，但如何處理該爭議和如何中止訴訟，是司法實踐中不可回避的問題。在司法實踐中，主要做法有以下幾種：1、直接認定和裁判式。法院在訴訟中對關(guān)聯(lián)的爭議直接予以審核認定并據(jù)此對訴訟直接作出裁判。2、建議式。法院在民事訴訟中出現(xiàn)關(guān)聯(lián)的行政爭議時，建議行政機關(guān)復查糾正并提供復查結(jié)果或建議當事人另行行政機關(guān)，同時，中止民事訴訟的審理。3、內(nèi)部移送式。法院在訴訟中出現(xiàn)關(guān)聯(lián)的爭議時，將關(guān)聯(lián)的爭議以內(nèi)部移送方式移送至相關(guān)審判庭進行審理，同時，中止訴訟的審理。

直接認定與裁判式，雖然可以減少繁瑣的訴訟程序，但其不合理的原因與上述的各自獨立式基本相同，不再贅述，因此是不可取的。

建議式，是建立在理想化的法制環(huán)境上，不僅沒有法律依據(jù)，且極可能損害當事人的合法權(quán)益，破壞程序公正?，F(xiàn)行法律、司法解釋均未規(guī)定法院向行政機關(guān)或當事人提出建議時，可中止訴訟的審理。行政機關(guān)對于法院要求復查行政行為的建議，因無法定復查和答復的義務(wù)，而不作任何回應，已是司空見慣的事。當事人有權(quán)處分其實體權(quán)利和訴訟權(quán)利，有權(quán)決定是否將關(guān)聯(lián)的爭議提交法院依不同的訴訟程序予以解決。因此法院的建議可能無任何積極的意義，相反極易延長甚至超過法定審理期限和結(jié)案不能。

行政訴訟法第56條規(guī)定，只有法院認為行政機關(guān)的主管人員、直接責任人員違反政紀的和有犯罪行為的，才能將有關(guān)材料移送有關(guān)部門處理，但未規(guī)定將關(guān)聯(lián)的爭議移送相關(guān)審判庭進行審理；民事訴訟法亦未規(guī)定有關(guān)內(nèi)部移送的內(nèi)容，可見，內(nèi)部移送式缺乏法律依據(jù)；同時，內(nèi)部移送式違反了行政訴訟和民事訴訟中的不訴不理的基本原則，屬于公權(quán)不當干涉私權(quán)。法院在審理被移送的其他爭議時，若原告不提出訴訟請求、不出庭、不舉證等，將使該爭議的審理無法進行與終結(jié)。

筆者認為，正確處理關(guān)聯(lián)的訴訟與爭議的辦法是已審理訴訟的審判庭代表法院履行告知義務(wù)，告知提出爭議方應對關(guān)聯(lián)的爭議另行提訟；提出爭議方收到告知書后，將承擔相應的法律后果。行政訴訟法第34條第1款和民事訴訟法第64條第1款均規(guī)定，當事人有責任向法院提供證據(jù)，包括主張和反駁證據(jù)；同時，最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第3條和最高人民法院《關(guān)于行政訴訟若干問題的規(guī)定》第8條均規(guī)定，法院應當向當事人告知舉證范圍、舉證時限和逾期提供證據(jù)的法律后果，關(guān)聯(lián)的爭議實質(zhì)是決定訴訟結(jié)果的證據(jù)的效力認定問題，屬于當事人提供主張或反駁證據(jù)的范疇，據(jù)此法院應履行告知提出爭議方以另行方式完成舉證責任的義務(wù)。告知書向提出爭議方送達后，即可產(chǎn)生法律效力。當事人在告知的期限內(nèi)未行使訴權(quán)，法院可以對作為訴訟的證據(jù)的爭議的證明力予以認定，并對訴訟作出裁判。該方式克服了拖延訴訟時間、無法律依據(jù)等弊端。該方式在司法實際操作中，還須解決以下問題：1、告知應以書面形式作出，并向當事人送達，告知書的內(nèi)容為當事人應在法院指定的期限內(nèi)就關(guān)聯(lián)的爭議另行提訟，否則，將承擔對其不利的法律后果。2、告知另行提訟的時間，參照最高人民法院《關(guān)于嚴格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》第9條第5項規(guī)定，以一個月為宜。因為參照上述規(guī)定，該期限不計入審理期限。3、法院履行告知后，因無法律依據(jù)，不能立即中止訴訟的審理，當事人另行并被法院立案受理后，才能中止訴訟。4、若當事人未在告知的期限內(nèi)另行，但在法院對訴訟作出裁判后，在法定的期限內(nèi)對關(guān)聯(lián)的爭議另行的，法院對關(guān)聯(lián)的爭議的，仍應予以立案受理并依法作出裁判。因關(guān)聯(lián)的爭議的裁判結(jié)果致使前一訴訟被改判或再審的，應依照或參照最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第46條規(guī)定，前一訴訟的裁判不屬于錯誤裁判，且由被告知方承擔因此增加的有關(guān)訴訟的合理費用以及因此而擴大的一當事人的直接損失，以懲罰被告知方怠于行使權(quán)利。

注釋：

①黃江：《行政法理論與審判實務(wù)研究-全國法院系統(tǒng)第十二屆學術(shù)討論會論文選》中的《行政、民事關(guān)聯(lián)訴訟的法律思考》，人民法院出版社2000年12月第1版，第420頁。

②張步洪、王萬華：《行政訴訟法律解釋判例述評》，中國法制出版社2000年9月北京第1版，第555頁。

③同②。

④同①，第422頁。

⑤江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展-行政行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年8月第1版，第96頁。

⑥甘文：《行政訴訟法司法解釋解之評論-理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年5月北京第1版，第174頁。

參考文獻：

1、最高人民法院行政審判庭：《關(guān)于執(zhí)行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡栴}的解釋》，中國城市出版社2000年6月第1版。

2、最高人民法院行政審判庭（李國光主編）：《最高人民法院﹤關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定﹥釋義與適用》，人民法院出版社2002年9月第1版。

3、江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展-行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年8月第1版。

4、甘文：《行政訴訟司法解釋之評論-理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年5月北京第1版。

5、張步洪、王萬華：《行政訴訟法律解釋與判例述評》，中國法制出版社2000年9月北京第1版。

6、全國高等教育自學考試指導委員會組編（羅豪才主編）：《行政法學》，北京大學出版社2000年3月第3版重排版。

7、劉善春：《行政訴訟原理及名案解讀》，中國法制出版社2001年10月北京第1版。

8、方世榮主編：《行政訴訟法案例教程》，中國政法大學出版社1999年1月第1版。

第3篇：行政問責論文范文

一、案例引出問題：舉證責任如何分配

案情簡介某公安局公安人員到某小區(qū)調(diào)查偷稅情況時與小區(qū)經(jīng)警李某發(fā)生爭執(zhí)，公安局即派出干警到場拘傳李某，在拘傳過程中，公安人員與經(jīng)警發(fā)生糾纏，后把李某帶到公安局辦公室訊問一直到下午，李某由于感覺不適被公安人員帶到骨科醫(yī)院檢查為頸椎骨質(zhì)增生及C6，椎體隱裂，該醫(yī)院給李某出的疾病證明為“頸部挫傷”。第二天，李某到省醫(yī)院檢查，診斷結(jié)果為：1.頸椎間盤突出并脊髓不完全性損傷；2.全身多處軟組織挫傷。李某當即住院一個月后以被公安人員毆打致傷為由訴至法院，請求判令公安局賠償。訴訟過程中，公安局認為其公安人員未毆打李某，李某的頸椎間盤突出是慢性病，并非毆打所致，并出示當時在場的公安人員證詞，認為李某無證據(jù)證明是公安人員毆打李某。李某認為行政訴訟應由被告舉證，其只要出示傷情即可。法院曾委托鑒定，鑒定部門無法作出頸椎間盤突出是或不是外傷所致的肯定性結(jié)論。

法官的推理和處置法官的結(jié)論性意見為：公安局承擔全部賠償責任。理由如下：

1.公安機關(guān)違法行政致傷李某的可能性推定。李某是在被公安人員帶去訊問的當天下午即感覺不適，脖子不能動，且醫(yī)院有“頸部挫傷”、“全身多處軟組織挫傷”的證明，這些情況都表明存在公安機關(guān)違法行政致傷李某的可能性；

2.不排除李某傷（?。┎⒎怯晒矙C關(guān)違法行政所致的可能性。由于李某住院治療是因頸椎間盤突出，但頸椎間盤突出一般是一種慢性病，它有可能是李某本身就有這種病，碰巧此時發(fā)作。由于原告未對此舉證，被告又無法提供這方面的證據(jù)，所以無法查清。

3.公安機關(guān)負舉證責任，未很好履行即敗訴。行政訴訟法第32條明確規(guī)定，行政訴訟中的舉證責任由被告行政機關(guān)承擔。在行政執(zhí)法中，公民和行政機關(guān)的法律地位不平等，李某為何頸部挫傷、頸椎間盤突出，原告不能提供證據(jù)，只能靠被告舉證。而被告舉不出李某不是因公安機關(guān)工作人員違法行政行為致傷的證據(jù)，故應承擔敗訴責任。

舉證責任由誰負鑒于原告的訴訟請求，事件的終極性爭議點在于，公安機關(guān)應否承擔賠償義務(wù)?？墒牵@個法律問題的解決依賴于一個事實認定，即李某是否系公安機關(guān)的違法公務(wù)行為致傷。為澄清此事實上的疑問，法官需要圍繞兩個方面的若干證據(jù)：其一，公安機關(guān)有沒有在執(zhí)行職務(wù)過程中實施違法行為；其二，若答案是肯定的，違法行為是否導致李某頸椎間盤突出的直接原因。這一點法院無法查清。于是問題轉(zhuǎn)化為，訴訟兩方當事人究竟哪一方必須提出充足的證據(jù)以說服法官支持其主張，否則，該方當事人就要承擔最終敗訴的后果。這亦即我們通常所理解的舉證責任的分配問題。

法官在本案中的選擇是把舉證責任配置到行政機關(guān)一方，主要理由有兩個：其一，《行政訴訟法》明確規(guī)定；其二，行政機關(guān)與公民在行政管理中的地位不平等，李某的傷情只有被告才能提供。暫且不論《行政訴訟法》第32條規(guī)定在立法技術(shù)上的缺陷。就第二個理由而言，行政機關(guān)與公民在行政管理中的地位不平等具有相當程度的普遍性，如果由此推論被告負舉證責任，這一配置原則豈不成為絕對的？針對行政賠償訴訟中的舉證責任問題，不少人認為原告應負擔損害事實的舉證責任，包括損害事實的存在、損害由被告違法公務(wù)引起、損害的程度等。最高人民法院也在《關(guān)于審理行政賠償案件的若干規(guī)定》中作出規(guī)定，“原告在行政賠償訴訟中對自己的主張承擔舉證責任。被告有權(quán)提供不予賠償或者減少賠償?shù)臄?shù)額方面的證據(jù)。”根據(jù)1999年11月24日通過的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第27條第3項規(guī)定，在一并提起的行政賠償訴訟中，原告必須承擔舉證責任，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實。就是說，根據(jù)學理和最高權(quán)威的司法解釋，本案的原告應對法院所需要的上述兩方面證據(jù)負擔舉證責任。如何說學理、司法解釋與本案審判實踐的這一矛盾？在舉證責任問題上，學理、司法解釋和本案的審判實踐是否都有值得檢討之處呢？

二、舉證責任的分配模式

任何法制社會所追求的最高價值都是社會秩序的良性穩(wěn)定。社會秩序的良性穩(wěn)定意味著社會成員在法律不禁止的范圍內(nèi)自由地工作、生活并以此享受自己的那份快樂，社會成員之間沒有沖突和爭執(zhí)。在正常狀態(tài)下，每個人都應當被推定為是自由的，即不存在對他人特定的責任或義務(wù)，誰對這種推定提出挑戰(zhàn)，誰就應當提供充分的根據(jù)，即負舉證責任。通常，對被推定的自由狀態(tài)提出挑戰(zhàn)者所提出的事實是一種積極的事實，即認為他人應對他承擔特別義務(wù)或責任的一個事實是存在的。如果我們把挑戰(zhàn)者提出的一個事實存在的主張稱為積極性事實主張，把否定這個積極主張的事實存在的主張稱作消極性事實主張。那么，最初提出積極性事實主張的人在法律程序中就應承擔舉證責任，就法律所推定的事實進行爭執(zhí)者，對其主張事實負舉證責任，積極性事實如果無特別的推進情形，應認為消極性事實受推定而存在，主張消極性事實主張的人免除舉證責任，其舉證責任由主張積極性事實的人承擔。

提出積極性事實主張的人應當就其主張?zhí)峁┏浞值淖C據(jù)，但這并不意味著，對積極性事實持否定意見者就沒有任何舉證責任。在訴訟中，如果一個積極性事實主張被充分的證據(jù)所證實，如果對積極性事實持否定意見的當事人只能提出簡單的否定意見而不能提供相應的反駁證據(jù)，那么敗訴的后果將由對積極性事實持否定意見的一方當事人承擔。從提供反駁證據(jù)的必要性及其與訴訟結(jié)果的內(nèi)在聯(lián)系上看，對積極性事實持否定意見的當事人也負有相應的舉證責任。比如說，公安局提出了當事人王五毆打他人、應受拘留處罰的積極性事實，并向法庭提供受害人的陳述、旁觀群眾的證詞及醫(yī)院診斷證明等充分的證據(jù)，這時公安局的舉證責任已初步履行，只在王五不能以有力的證據(jù)否定公安局提供的證據(jù)，王五就要承擔敗訴后果，王五的這種如不提供證據(jù)就要承擔敗訴后果的責任與公安局的不能提供相應證據(jù)就要承擔敗訴后果的責任在性質(zhì)上是一樣的，也是一種舉證責任。

但是，在上述情況下，即使同樣為舉證責任，提出積極性事實主張的當事人與提出消極性事實主張的當事人的舉證責任所要達到的證明標準不同。提出“王五實施了毆打他人的違法行為”這一積極性事實主張的當事人必須提供“充分的”即足以說服人的證據(jù)，實際上是一個證明體系，類似于證明“所有的天鵝都是白色的”這樣全稱判斷，只要他的證據(jù)不能達到充分的證明標準，不能構(gòu)成足以使人信服的證明體系，他的舉證責任就沒有完成，其積極性事實主張就不能成立，因而應當承擔敗訴后果而無需對方當事人再承擔什么舉證責任。但是，如果提出積極性事實主張的當事人提供了充分的證據(jù)并形成足以讓人信服的證明體系，持消極性事實主張的當事人的舉證責任也就相應產(chǎn)生了。只是應達到的證明標準不同罷了。既然持積極性事實主張的當事人提供證據(jù)應達到的證明標準是證據(jù)充分、令人信服；那么持相反意見的當事人只要打破對方的證明體系，使對方的證據(jù)不能達到令人信服的證明標準，他的否定積極性事實主張的證明標準就達到了，這個證明標準類似于只要能夠證明有一只天鵝是黑的或黃的不是白的，駁倒“所有天鵝都是白色的”這個全稱判斷的任務(wù)就完成了。所以說，上述兩種舉證責任的不同在于應達到的證明標準不同，在訴訟中控訴方的證明標準要達到事實清楚，證據(jù)確實充分；而辯護方的證明標準則只要對控方的指控提出合理的懷疑，起到說明控方的指控沒有達到相應的證明標準的功效，從而使指控不能成立，以達到辯護的目的。由于對積極性事實主張的舉證責任應達到使人信服的證明標準，所以在西方證據(jù)法學上把這種舉證責任叫“說服責任”；而持消極性事實主張的當事人的舉證責任只限于能夠使對方“令人信服”的證明標準不能達到，并以此逼迫持積極性事實主張的當事人繼續(xù)提供證據(jù)，推動對事實的證明向深層次發(fā)展，所以這種舉證責任在西方證據(jù)法學上叫“推進責任”。說服責任是對于裁判結(jié)論的要求而言的，既是初步的，也是根本的，同時也是推進責任的基礎(chǔ)；推進責任對裁判結(jié)論而言是關(guān)鍵性的，只要這種責任不再“推進”，裁判結(jié)論將根據(jù)說服責任的履行情況產(chǎn)生，同時，推進責任也是逼迫對于進一步履行說服責任的內(nèi)在動力。當然，雙方當事人的舉證責任均不限于一次或兩次完成，而是按照“說服責任-推進責任-說服責任-推進責任……”的循環(huán)方式不斷向前推進的?？梢哉f，在法律程序中，沒有哪一方當事人可以不負舉證責任的，除非他愿意接受不利訴訟后果。

我國行政訴訟法規(guī)定的被告對其具體行政行為的合法性承擔的舉證責任，就是說服責任。說服責任是推進責任的基礎(chǔ)。但是，我國行政訴訟法沒有關(guān)于推進責任的規(guī)定，而推進責任不僅是客觀存在的，而且是實踐中根本無法回避的。立法不完善的問題給實踐中的法官正確把握千變?nèi)f化的舉證責任帶來了很大困難。

三、行政訴訟舉證責任的分配是否“誰主張，誰舉證”

當前，關(guān)于行政訴訟舉證責任與“誰主張，誰舉證”原則之間關(guān)系的討論頗多，主要有三種不同觀點：第一種觀點是主導觀點，即在行政訴訟中“被告負舉證責任”；第二種觀點認為被告只對其作出的具體行政行為合法性負舉證責任，其他問題仍采取“誰主張，誰舉證”原則；第三種觀點則認定行政訴訟舉證責任是“誰主張，誰舉證”一般原則在行政訴訟中的體現(xiàn)。下面對三種觀點作評價，以闡明筆者觀點。

首先，批評“行政訴訟被告負舉證責任的觀點是片面的，其理由如下：1.《行政訴訟法》并未規(guī)定行政機關(guān)應對其不作為負舉證責任；2.被告為其具體行政行為舉證達到一定程度之后，原告還是要負舉證責任，否則只能是敗訴，訴訟中舉證責任在雙方當事人之間的轉(zhuǎn)移不容否定；3.行政案件立案之前，行政相對人必須負證明其符合一定程序要件之舉證責任，否則，原告必然被裁定駁回起訴或判決駁回訴訟請求；4.行政賠償訴訟中，原告如不舉證，只能是敗訴。

那么，是否可以把《行政訴訟法》的規(guī)定解釋為：被告對具體行政行為合法性負舉證責任是“誰主張，誰舉證”的倒置，而其他問題仍遵循這一原則呢？第三種觀點的答案是否定的。因為，在對被告作出的具體行政行為提起行政訴訟案件中，起訴雖然由行政相對人提起，但法院要審查的卻不是行政相對人行為的合法性，而是具體行政行為的合法性。而具體行政行為是由被告作出的，是被告“主張”的外在表現(xiàn)形式，由被告為之舉證正是“誰主張，誰舉證”的一般舉證原則的體現(xiàn)。行政爭議與民事爭議不同。民事爭議中，主張實體請求的一方若被對方拒絕，只能提起民事訴訟；在訴訟中，舉證責任最初應由實體請求的主張方承擔，被主張方提出的是對主張方實體請求的抗辯，此時不承擔舉證責任。行政爭議中，若實體請求由行政相對人提起（包括申請行政機關(guān)作為和要求行政賠償），則情況同于民事訴訟；若實體請求由行政機關(guān)提起，行政機關(guān)可自行實現(xiàn)其實體主張。在行政訴訟中，原告實質(zhì)上是對被告在行政爭議中提出的實體請求的抗辯，被告應首先為其實體請求舉證，具體行政行為本來就是行政機關(guān)的主張。以上理論借鑒及假設(shè)的適用已經(jīng)表明，“行政訴訟中被告負證責任”的觀點是片面的，但與第三種觀點的論證過程不同，筆者更傾向于針對具體爭議點的具體分析，即深入其個性化的具體情境。例如，第三種觀點以行政賠償訴訟中原告負舉證責任為由，批評單一的被告負舉證責任模式?？墒?，正如前文具體分析所示，行政賠償訴訟中原告和被告都可能負擔說服責任。第三種觀點把行政管理過程和行政訴訟過程聯(lián)系起來，作為分配行政訴訟舉證責任的基礎(chǔ)，的確有獨到之處。不過，以為在行政管理過程中是行政機關(guān)主張并自行實現(xiàn)其具體行政行為，行政機關(guān)在作出具體行政行為時負責舉證，因而在行政訴訟中的主張方和舉證方就是行政機關(guān)這樣的論證是否過于簡單？首先，在行政程序中，并非除了申請行政機關(guān)作為和要求行政賠償之外的情形都是由行政機關(guān)負擔說服責任。這可以參考一下美國法院的判例：“在一個牽涉內(nèi)陸礦場運營申訴委員會的案件中，該行政機關(guān)負責提供表面上確鑿的證據(jù)，來證明以不安全運營為由下令一家煤礦停業(yè)是合理的，但是，證明煤礦運營是安全的責任則由業(yè)主承擔。在此案中，法院的部分推理是：該煤礦業(yè)主最熟悉煤礦的運營情況，在象這樣的案件中，對事實有特殊了解的人負擔舉證責任是適當?shù)?。”其次，行政管理過程和行政訴訟過程在相當程度上是彼此獨立的。經(jīng)歷行政程序之后，行政訴訟程序完全是由原告認為具體行政行為違法侵犯其合法權(quán)益所引起的。原告在提起訴訟請求時要求法官認定具體行政行為違法，難道不是一種主張？在行政程序中，行政相對人反駁行政行為的理由，提出自己的證據(jù)要求行政機關(guān)考慮，此時他處于抗辯方的境地；進入行政訴訟程序后，他已經(jīng)轉(zhuǎn)而處于請求方的地位，行政機關(guān)則成為抗辯方。不能否認行政訴訟原告是請求方，其也是在主張對自己有利的事實，假如再簡單套用“誰主張，誰舉證”原則幾乎是絕對的。但是，由此強調(diào)“誰主張，誰舉證”原則，我們豈非也可以得出原告要承擔舉證責任的結(jié)論？最后，無論是原告還是被告，為了獲得勝訴，都會在訴訟過程中主張對自己有利的事實，都必須就此負舉證責任。只是在不同的特定爭議點上，基于政策和公正的考量，兩方當事人的舉證負擔輕重不同。

任何一方當事人，只要提出一種事實主張，都至少必須承擔推進責任（提證責任），否則其主張被法官或任何有理性人承認的可能性接近于零。而且總有一方當事人要為其主張承擔說服責任。如果從這個意義上而言，“誰主張，誰舉證”原則，對于理論發(fā)展和法律實務(wù)都沒有什么重要價值而言，因為我們還是無法弄清：在某個特定爭議點上，哪一方當事人只需為其主張的事實承擔推進責任，而哪一方當事人必須為其主張的事實承擔說服責任？

第4篇：行政問責論文范文

關(guān)鍵詞：行政程序理性原則正當性

在中國法治國家建設(shè)中，學術(shù)界對依法行政的重要性已經(jīng)沒有爭議。依法行政不僅要求政府權(quán)力的行使受實體法規(guī)范的制約，在更大程度上意味著政府應當根據(jù)公正、公平、公開的行政程序行使其權(quán)力。從這一意義上看，行政程序法制度的改革與完善乃是目前法治國家建設(shè)所面臨的一項迫切要求。在實踐中，行政程序法制度的改革已經(jīng)逐步展開，制定統(tǒng)一行政程序法典的呼聲越來越高。但是在我國行政程序的改革中，程序理性不論作為一項原則還是相應的程序制度，都沒有得到足夠的重視。本文試對這一問題進行探討。

一、程序理性的中心問題

程序理性亦即程序的合理性。程序的合理性不僅僅指通過法律程序所產(chǎn)生的結(jié)果從實體角度看是合理的、符合實體正義的，而且更主要的指一個法律程序產(chǎn)生該結(jié)果的過程是一個通過事實、證據(jù)以及程序參與者之間平等對話與理性說服的過程。換言之，程序在結(jié)構(gòu)上應當遵循通過理性說服和論證作出決定的要求，不是恣意、專斷地作出決定。因此可以認為，程序理性是程序正義的一項基本要求。

就行政程序而言，程序理性的中心問題是通過一系列的程序機制（包括程序原則和程序制度）限制自由裁量權(quán)，盡可能地保證自由裁量權(quán)行使的理性化。美國著名的行政法學者K.C.戴維斯曾經(jīng)指出，在行政活動過程中，行政機關(guān)所擁有的自由裁量權(quán)可以說是無所不在的。不論是行政機關(guān)對事實的認定還是對法律規(guī)范的理解，都存在不同程度自由裁量的空間（注：戴維斯教授在他的《自由裁量的正義》一書中，對行政過程中存在自由裁量的語境進行了詳細分析。在這一基礎(chǔ)上，他進一步探討了對自由裁量權(quán)進行制約的法律途徑。參見K.C.Davis，DiscretionaryJusticeAPreliminaryInquiry，UniversityofllinoisPress1969，chpter1.）從某種意義上說，只要有自由裁量權(quán)的存在和行使，就有產(chǎn)生恣意的可能性。（注：SeeRobertE.Goodin，ReasonsforWelfare：ThePoliticalTheoryofWelfareState，Princeton：PrincetonUniversityPress1988，p.p.193～204.）正因為如此，自由裁量權(quán)的問題總是伴隨著權(quán)力應當理性行使的要求?！案＠麌摇焙头e極行政的興起，使現(xiàn)代國家的行政權(quán)，包括自由裁量權(quán)大大增強。自由裁量權(quán)的中心是選擇，而選擇的基礎(chǔ)總是與判斷相聯(lián)系，選擇與判斷又總是以一定的程序進行的。因此通過法律程序的機制使自由裁量權(quán)的行使理性化，對于程序公正而言就顯得更為重要。

依其“自由裁量”程度的不同，我們可以將自由裁量權(quán)概括地分為三種。根據(jù)羅納德。德沃金教授的分析：（1）某人擁有自由裁量權(quán)，假如他在作出決定時必須先要對某一事實或狀態(tài)作出判斷的話，（注：SeeRonaldDworkin，TakingRightSeriously，Cambridge：HarvardUniversityPress1977，p.p.31～32.）這種意義上的自由裁量權(quán)筆者稱之為“判斷型自由裁量權(quán)”。例如，當某人被要求從一棵果樹上摘下“最熟的一個蘋果”時，他必須先判斷哪一個蘋果是最熟的。（2）某人擁有自由裁量權(quán)，假如他可以在某個被準許的范圍內(nèi)進行選擇的話，（注：RonaldDworkin，TakingRightsSeriously，Cambridge：HarvardUniversityPress1977，p.32.SeealsoK.CDavis，AdministrativeLawText，WestPublishingCo.1972，P.91.）筆者將這種自由裁量權(quán)稱為“弱選擇型自由裁量權(quán)”，因為這是一種受特定標準限制的選擇。例如，如果某人被要求從樹上摘下一個熟蘋果，那么他可以在若干個蘋果之間進行選擇。（3）某人擁有自由裁量權(quán)，假如他可以不受限制地作出選擇或判斷，（注：RonaldDworkin，TakingRightSeriously，Cambridge：HarvardUniversityPress1977，p.32.）這種自由裁量權(quán)可以被稱為“強選擇型自由裁量權(quán)”，因為它沒有給出對選擇進行限制的任何具體標準。例如，如果某人僅僅被要求從樹上摘一個蘋果，他實際上可以選擇摘任何一個蘋果。

以上對自由裁量權(quán)種類的簡要分析表明，隨著對自由裁量中判斷和選擇之標準的具體化和細致化，我們可以從實體方面對自由裁量權(quán)的行使進行控制。但是這種控制是相當有限的，因為自由裁量權(quán)設(shè)定的本來目的就是容許判斷和選擇的空間，如果標準越具體，判斷與選擇的空間就越小，當標準具體到一定程度時，從邏輯上講，選擇實際上是唯一的。因此，從實體方面對自由裁量權(quán)進行控制盡管是必要和可行的，但也存在著一定程度上的兩難。法律程序的控制可以消解這種兩難困境。程序允許選擇，同時又限制恣意。法律程序可以滿足選擇理性化的基本要求。（注：從法律程序的結(jié)構(gòu)上看，程序所要限制的是選擇的恣意，而非選擇本身。法律程序要求程序主持者和程序的參與者通過理性對話、說服和論證而為他們的選擇與判斷提供證明，從而可以使選擇或決定更加合理。在這一過程中，恣意和專橫可以得到抑制。關(guān)于法律程序促進選擇過程理性化的進一步討論，參見季衛(wèi)東：《程序比較論》，《比較法研究》1993年第1期，第5頁。）其最主要的機制可以歸結(jié)為兩個方面：第一，給出所作決定的理由；第二，程序在結(jié)構(gòu)上遵循形式理性的要求。以下對這兩方面的問題作扼要探討。

二、說明理由

當裁判者通過一個程序活動而作出決定時，他應當說明作出該決定的理由。說明理由的必要性首先可以從決定的實體合理性角度來進行闡釋；當某個決定是由一系列的理由而可以從邏輯上得到證明時，決定的實體合理性也可以得到證明。但是說明理由的要求并不僅僅是實體合理性的要求。從法律程序的運作過程看，理性的人們在作出決定之前必然將考慮一系列的事實和法律因素，這些因素構(gòu)成決定的理由，如果裁判者在作出決定的程序中沒有說明這些理由，人們就可能認為已作出的決定沒有理由，缺乏客觀和理性的考量，甚至只是權(quán)力恣意行使的結(jié)果-不論該決定在實體上是否合理?？梢韵胂?，假如一個法律程序不要求決定者說明所作決定的理由，人們將不可避免地對該程序的合理性并進而對公正性喪失信心。

（一）說明理由的意義

對于程序正義的實現(xiàn)來說，說明理由的核心意義在于，對程序操作過程中的自由裁量權(quán)進行一種理性的控制，促使人們建立起對法律程序的公正性的信心。具體說，說明理由有以下意義：（1）增強人們對決定合理性的信心，因為至少在形式上它表明決定是理性思考的結(jié)果，而不是恣意。人們對這樣的程序有理由予以信任。（2）對于那些對決定不滿而準備提起申訴的當事人來說，說明理由可以使他們認真考慮是否要申訴，以何種理由申訴。特別是在決定非由全體一致同意的情況下，少數(shù)人的不同或反對意見更可以為當事人提供關(guān)于決定形成的必要信息，可以使決定中可能存在的錯誤暴露出來；對主持復審的主體來說，情況也同樣如此。（3）讓將要受到?jīng)Q定影響的當事人了解作出該決定的理由，體現(xiàn)了程序公開這一價值，也意味著對當事人在法律程序中的人格與尊嚴的尊重。一個針對當事人的、拒絕說明理由的決定等于把人當做客體，而不是可以理性思考的平等的主體。（4）對于裁判者來說，為自己作出的決定說明理由，意味著他在行使權(quán)力、作出決定的過程中，必須排斥恣意、專斷、偏私等因素，因為只有客觀、公正的理由才能夠經(jīng)得起公開的推敲，才能夠有說服力和合法性。因此，說明理由是對自由裁量權(quán)進行控制的一個有效機制。（5）對于一個決定來說，說明理由不僅使人們知其然，而且可以使人們知其所以然。人們可以因此而進一步知道為什么自己的行為會得到肯定或否定，因而他們可以更好地調(diào)整自己以后的行為。

由此，對于一個程序過程來說，說明理由是一項基本要求，是法律程序體現(xiàn)正義的必要條件之一。英國行政法學者韋德強調(diào)，無論如何，如果某個行政決定沒有說明理由，行政機關(guān)將很難使這樣的決定正當化。（注：H.W.R.Wade，AdministrativeLaw，5thedition，Oxford：ClarendonPress1982，p.p.373～374.）提供了理由的決定固然未必是準確或體現(xiàn)了正義的，但沒有任何理由加以支持的決定僅僅從形式上看就是令人難以接受的，換言之，由于這樣的決定總是更容易與恣意和專斷相聯(lián)系，其正當性將不可避免地受到質(zhì)疑。

（二）作為程序公正基本要求的說明理由制度

與程序中立和程序公正等要求不同的是，盡管說明理由的要求對于程序正義的實現(xiàn)非常重要，當代主要的人權(quán)法典以及關(guān)于公民權(quán)的一系列憲法性規(guī)定中，都未直接對此要求加以規(guī)定。（注：SeeUntiedNations1966；andEuropeanConventiononTheProtectionofHumanRightsandFundamentalFreedulms，1950.）雖在刑事訴訟中，一系列主要的人權(quán)公約都規(guī)定被告人必須享有了解權(quán)，這意味著作出決定之前，他們有權(quán)了解有關(guān)的事實和被指控的罪名，他們有權(quán)了解針對他們的判決或決定，但知道有關(guān)的事實或決定是一回事，知道這些事實和決定是如何被確認和如何產(chǎn)生的是另一回事。前者只是告知有關(guān)的事實和決定；后者則進一步要求告知為何會有這樣的事實和決定。

值得注意的是，在英美的對抗制審判程序中，特別是在由陪審團作出裁決的刑事訴訟中，并不需要對所作的裁決說明理由；在行政法領(lǐng)域，普通法院也曾經(jīng)主張：就普通法的要求看，如同法院一樣，行政機關(guān)并不具有為自己的決定說明理由的義務(wù)。一些學者認為，“并不存在一種為司法或行政決定說明理由的義務(wù)”，而且自然正義原則也沒有說明理由的要求。（注：S.A.deSmith，JudicialReviewofAdministrativeAction，4thedition，London：StvensandSons1980，pp.148～149.）在英國，直到20世紀70年代，法院在Rv.GamingBoardforGreatBritain一案中（1970年）仍然認為，該委員會根據(jù)有關(guān)法律而作出拒絕向當事人頒發(fā)證書的決定時，無需說明理由。（注：SeeR.v.GamingBoardforGreatBritain；ExparteBenaim（1970）2QBat417.）在其后的Breenv.AmalgamatedEngineeringUnion一案中，丹寧爵士堅持：無論何時，只要公平原則要求說明理由，行政機關(guān)就必須對其所作的決定說明理由。他進一步認為，當某項特權(quán)被否認時，行政機關(guān)無需說明理由；但是如果被影響的客體不是特權(quán)而是一項人身、財產(chǎn)或自由權(quán)，行政機關(guān)必須在作出相關(guān)的決定時說明理由。（注：SeeBreenv.AmalgamatedEngineeringUnion，（1971）1QBat175.）在1975年的Pepysv.LondonTransportExecutive一案中，審理該案的上訴法院開始在裁決中聲稱：“說明理由乃是良好行政的基本要素之一?！保ㄗⅲ篠eePepysv.LondonTransportExecutive，（1971）2QBat191.）在1983年的一個案件中，法院甚至認為：“任何沒有說明理由的行政決定都意味著違背了正義的要求，而且構(gòu)成一項記錄中的法律錯誤?！保ㄗⅲ篠eeRv.ImmigrationAppealTrbunal；ExparteKham（1983）2ALLER420AT423.）在美國，學者將制作決定的基礎(chǔ)分為兩個方面：事實和理由。前者涉及到?jīng)Q定的事實依據(jù)，后者主要與法律的適用、對政策的理解以及自由裁量權(quán)的行使相聯(lián)系。（注：K.C.Davis，AdministrativeLawText，WestPublishingComparry1982，p.236.）關(guān)于事實，聯(lián)邦最高法院曾經(jīng)認為，在制作決定時必須指出該決定所依據(jù)的有關(guān)事實，乃是一項憲法性要求。（注：PanamaRefiningCo.v.Ryan，293U.S.388，431～432，55S.Ct.241，253（1995）。）但是由于法院自身在作出決定時往往也未能開示有關(guān)的事實，因此，對事實的開示實際上并沒有成為正當法律程序的一項要求。（注：1930年以前，即美國衡平法院規(guī)則（FederalEquityRules）修改之前，衡平法院在作出判決時并不需要說明有關(guān)的事實依據(jù)。即使根據(jù)現(xiàn)行的規(guī)則，法院在對某些案件作出裁決時，也無需說明有關(guān)的事實。參見Davis，AdministrativeLawText，WestPublishingCompany1982，p.319.）盡管如此，不論是法院還是國會的立法都要求行政機關(guān)在制作將要影響相對人權(quán)利義務(wù)的決定時，不僅要說明有關(guān)的事實依據(jù)，而且必須說明理由。根據(jù)美國聯(lián)邦行政程序法第557條（c）項的規(guī)定，所有的行政決定都必須附有關(guān)于“事實、理由、結(jié)論以及相應的依據(jù)”的說明，除非“某些理由是不言自明的”。（注：Davis，AdministrativeLawText，WestPublishingCompany1982，p.320，326.）但經(jīng)過修改的標準州行政程序法（MSA）以及大多數(shù)州的行政程序法都沒有規(guī)定行政決定必須說明理由，盡管這些法律都要求必須闡明有關(guān)的事實。從聯(lián)邦最高法院對一系列案件的裁決的態(tài)度看，說明理由可以被認為是一項普通法上的程序要求，只要制定法沒有與其相反的規(guī)定，說明理由的要求就是應當?shù)玫綕M足的?！靶姓C關(guān)對于其采取行動所依據(jù)的基礎(chǔ)應當能夠提供清楚的說明和足夠的理由支持。這是行政法一項簡單的，但卻是基本的規(guī)則”。（注：SECv.CheneryCorp.，318U.S.80，94，63S.Ct.454，462，（1943）。）

一些學者認為：行政機關(guān)必須為其所作的決定說明理由，從一定程度上講，意味著人們對行政機關(guān)的活動提出了比對法院更高的程序要求。（注：SeeGeoffreyAFlick，NaturalJustice：PrincltplesandPracticalApplication，2ndedltion，Buterworths1984，p.115.）在我看來，之所以對行政程序強調(diào)這一要求，乃是因為與法院以及訴訟程序消極的特征不同，行政機關(guān)可以主動地對相對人行使權(quán)力，行政程序因而具有主動性；同時，與法院相比，行政機關(guān)擁有更多的自由裁量權(quán)。權(quán)力量的大小應當與其所應當受到的制約強度成正比。因此，筆者贊成一些學者的主張：普通法上的自然正義原則應當暗示了第三條關(guān)于程序正義的自然法原則-為自己所作的決定說明理由。（注：SeeD.J.Hewitt，NaturalJustice，Sydney：Butterworths1972，p.10；SeealsoPaulR.Verkuil，CrosscurrentsinAngloAmericanAdministrativeLaw，WilliamandMaryLawReview27，p.p.685～715.）從程序性權(quán)利的角度看，這一要求實際上驗證了當事人在程序中有了解“充分信息”的權(quán)利。很少有哪些程序語境能夠有足夠的依據(jù)對當事人的這種權(quán)利予以剝奪或限制，因為，當事人要求對影響到他們利益的決定說明理由的權(quán)利，可被認為是體現(xiàn)程序正義的一項基本要求。（注：SeeR.A.Macdonald，JudiclalReviewandProceduralFatrnessinAdministrativeLaw，McGillLawJournal25，p.p.520～564.）

值得注意的是，從實踐方面看，行政決定必須說明事實和理由的要求主要是在正式的行政程序中發(fā)展起來的。在沒有正式聽證的非正式程序中，這一要求往往難以得到滿足。（注：Davis，AdministraviveLawText，WestPublishingCompany1982，p.318.）但事實表明：在非正式程序中，闡明事實和理由的要求往往顯得益發(fā)重要，因為在非正式程序中更需要對自由載量權(quán)的恣意和專斷進行制約。假如行政機關(guān)對于某個當事人的申請僅僅告知“申請被拒絕了”，但卻不需要說明為什么，那么恣意和專斷的空間至少在形式上就令人難以接受。程序在這種情況下看起來成了一個“黑箱”。因此筆者主張，即使在非正式程序或簡易程序中，闡明事實、標準與理由的要求都是不能被“簡化”的。

行政機關(guān)必須闡明行政決定所依據(jù)的事實和理由，這是一項程序性要求。至于其所闡明的事實和理由是否正確、合理，則主要是實體性問題。因此，對于說明理由的要求來說，是否說明了理由是程序合法性問題；而理由是否合理是實體合理性問題。對于后者，法院在進行司法審查時有權(quán)就理由的“合理性”予以審查。這也表明，程序正義的要求并不是正義實現(xiàn)的“充要條件”，而僅僅是必要條件。

三、形式理性

說明理由的程序制度側(cè)重于從實體的標準和依據(jù)方面來制約自由裁量權(quán)，形式理性則側(cè)重于從形式上對自由裁量權(quán)進行制約，要求通過法律程序而作出的決定至少應當在形式上或邏輯上符合理性的要求。

在法律程序的運作過程中，一些程序制度并不直接要求針對給定的條件應作出何種內(nèi)容的決定，但它們要求在作出這些決定時在步驟或形式上應遵循什么樣的規(guī)則。例如，在正式程序中，作出決定之前應該進行聽證；如果聽證不是在作出決定之前而是在其后進行，則不論該決定實體上是否合理，就其形式上看就是不公正的，因為這樣的程序步驟違背了形式理性的要求。同樣，如果對于兩個實質(zhì)上相同的情況作出了不同的處理決定，人們也有理由對產(chǎn)生這些決定的處理過程的公正性提出質(zhì)疑。實際上，法律程序的結(jié)構(gòu)和步驟安排對于決定的實體內(nèi)容并不發(fā)生直接的影響，正因為如此，它們往往被稱為“形式理性的要素”。（注：DavidLyons，F(xiàn)ormalJustice，MoralCommitment，andJudicialPrecedent，1984JuourmalofPhilosophy81，p.582.）這些要素可以被認為是保證法律程序獲得“工具理性”的必要條件，是實現(xiàn)法律程序“理性”價值的基礎(chǔ)。為了獲得程序理性，筆者以為，程序的操作或設(shè)計應當考慮以下三個方面的基本要求：（1）程序的步驟在運行過程上符合合理的順序。（2）程序應當能夠保證在給定同樣的條件時產(chǎn)生相同的結(jié)果。在英美對抗制程序中，這一要求包括決定的一致性、遵守先例以及與法律規(guī)則的一致。（3）程序的操作應當遵循職業(yè)主義原則，主持或操作法律程序的主體應當是合格的。

（一）程序步驟的合理性

程序展開過程在時間上應當遵循合理的順序，因為人們?nèi)粘Ｉ畹慕?jīng)驗足以表明，一個理性決定的產(chǎn)生步驟在時間上應當有一個合理的先后順序。合理的步驟一方面可以促進結(jié)果在實體方面的合理化，另一方面，它們還是對決定產(chǎn)生過程公正合理的形式上的要求。例如，從作出決定的過程看，收集和闡述事實、證據(jù)及理由的程序步驟應當在制作決定的步驟之前進行；如果先有決定，再闡述事實和理由，不論這一決定多么正確，也不論所闡述的事實和理由多么客觀全面，這一作出決定之過程的公正性仍然應當受到挑戰(zhàn)，因為按照這樣的方式所作出的決定就給人一種恣意和專斷的印象。

（二）一致性

在給定的條件或前提相同的情況下，通過法律程序而產(chǎn)生的結(jié)果應當是相同的。為了保證一致性，英美法系的傳統(tǒng)中產(chǎn)生了同樣情況同樣對待、遵守先例等原則。如果行政機關(guān)對于同樣的情況作出不同的決定，從形式上看就是違背理性的。遵守先例的要求也可以類似地得到說明。但遵守一致性原則只是形式合理性的要求，并不必然地意味著符合了這些要求的決定或結(jié)果實體上就是合理的。有時候，所遵循的先例可能是錯誤的，遵守先例則意味著重復錯誤；有時候作出決定的機關(guān)對具備同樣情況的當事人作出相同的處理，但可能都是不合理的。由此可見，一致性的要求與程序正義的其它要求一樣，只是法律程序獲得理性的必要條件。

從法律角度講，一致性的要求主要是通過一種類似“作繭自縛”的效應而防止權(quán)力行使中的恣意。從個體的道德權(quán)利角度講，有些學者認為，一致性原則是個體應當享有的“平等對待權(quán)”的要求，因為對同樣情況下的不同處理將會導致對個體的區(qū)別和歧視，導致不平等和不公平。（注：RichardPierce，SidneySharpiro，andPaulVerkuil，AdministrativeLawandProcess，NewYork：FoundationPress1979，p.127.）美國學者戴維斯在其《自由裁量的正義》一書中也指出，假如X和Y的情況是相同的，而行政機關(guān)要求X交稅，Y卻不用交稅，那么與Y相比較而言，X顯然受到了不公平的對待；或者雖然行政機關(guān)要求X和Y都必須交稅，但要求X比Y交得更多，X同樣也受到了不公平的對待。（注：Davis，DiscretionaryJustice；APreliminaryInquiry，UniversityofminoisPress1969，p.p.167～168.）在這種情況下，決定的公正與否似乎可以通過比較的方式而被感受到。有的學者由此而提出了“比較的正義”這一概念，認為其基本要求就是對同樣情況應當給予平等對待。（注；SeeM.D.Balyes，ProceduralJustice：AllocatingtoIndividuals，KluwerAcademicPublichers，pp.92～94.但是應當注意，對“比較的正義”這一概念，人們提出了很多質(zhì)疑。一個被指控的刑事被告人可以以他的同犯逍遙法外為理由而認為對他的指控不符合正義嗎？一個負有納稅義務(wù)的個人X可以以與他情況相同的Y沒有納稅而指責對其征稅的行為不符合正義嗎？有的學者甚至認為，從道德上看，強調(diào)“比較的正義”也是存在問題的，因為這將鼓勵人性中“貪婪和妒嫉”等弱點，SeeJohnE.Coon，Consistency，1987CaliforniaLawReview75，p.p.59～133.）

在行政法領(lǐng)域，遵循一致性的要求盡管是制約自由裁量權(quán)的一項原則，但由于行政活動不能沒有必要的靈活性，因此對這一原則不能作僵化的理解。從某種程度上講，行政法對一致性、遵守先例等原則一般都有比較靈活的規(guī)定。從美國的情況看，對于復數(shù)以上的明顯相同的情況，行政機關(guān)要么予以同樣的對待，要么解釋它們之間的差別。（注：SeeContractorsTransportationCorporationv.UnitedStates，537F2d1160（4thCir.1976）。）如果行政機關(guān)對同樣情況沒有進行同樣的對待，或?qū)Σ煌闆r同樣對待，但卻沒有解釋這樣做的理由，在某些情況下其中的一個決定可能會被認為“濫用自由裁量權(quán)”而被法院撤銷。（注：SeeDelMundov.Rosenberg，341F.Supp345（C.D.Cal，1972）。）遵守先例原則與一致性原則緊密相關(guān)，因為遵守先例實際上意味著一致性原則在時間上的體現(xiàn)-現(xiàn)在的情況與以前相同的情況同樣對待。美國標準州行政程序法規(guī)定，除非行政機關(guān)能夠給出“事實和理由”表明不遵守先例是“公平與理性的”，否則應當遵守先例。（注：MSA5-116（c）（8）（Ⅲ）。從理論上講，遵守先例原則也將可能導致一些問題。例如，如果被遵守的先例是錯誤的，或者隨著時間的推移，先例已經(jīng)不再適合現(xiàn)在的要求等，在這些情況下，一味地遵守先例可能意味著法律的保守和僵化。但是，即便如此，一些學者仍然認為遵守先例還是有其不可否認的意義。他們爭辯道：（1）遵守先例可以保證法的確定性和可預測性（predictablity）；（2）人們在一定程度上依賴于過去的經(jīng)驗來處理當下的事情；（3）遵守先例符合效率的要求；（4）遵守先例可以促使法律的一致性（coherenceorconsistency）。參見DavidLyons，F(xiàn)ormal，JusticeandJudicialPrecedent，1985VanderbiltLawReview38，p.p.495～512.）

（三）職業(yè)主義原則

程序理性的另一個要求是程序應當體現(xiàn)職業(yè)主義原則。雖然職業(yè)主義原則與控制自由裁量權(quán)并沒有直接的關(guān)系，但對于程序理性和自由裁量權(quán)的合理行使并非毫無關(guān)系。首先，職業(yè)主義意味著專業(yè)化，對于自由裁量權(quán)的行使而言，專業(yè)化的程序操作者比外行更有可能作出合理的判斷，至少從形式上看是如此。無論是稅率的確定還是對交通事故中責任的區(qū)分，專家的意見都更為中肯。其次，職業(yè)主義原則有助于保證決定之間的一致性，因為對于相同情況的判斷以及豐富的職業(yè)經(jīng)驗都是非職業(yè)的程序操作者無法比擬的。

四、結(jié)論與建議

第5篇：行政問責論文范文

[關(guān)鍵詞]平等；歸類；標準；適用

人類最早的平等觀念產(chǎn)生于古希臘，公元前6世紀梭倫曾說：“制訂法律，無貴無賤，一視同仁，直道而行，人人各得其所。”[1]公元前5世紀雅典政治家伯里克利在《雅典陣亡將士國葬典禮上的演說》中，第一次提出了“解決私人爭執(zhí)的時候，每個人在法律上都是平等的”[2]口號，并論述了雅典民主制與法律的關(guān)系：“這種民主制的特點在于政權(quán)是在公民手中，每個人在法律上是平等的，在私人生活中是自由而寬恕的，但在公共事務(wù)中則遵守法律”[2].與古希臘時期的平等觀主要集中于批判奴隸制度，男女不平等及希臘人與外國人之間的不平等相比，近代的平等觀發(fā)展為要求公民于國家權(quán)力前或法律上的一律平等，因為“商品是天生的平等派”[3].1776年美國獨立宣言以及1789年法國人權(quán)宣言則標志著平等思想已從政治的主張落實為法律，強調(diào)公民對國家意思形成的平等參與及特權(quán)的禁止。在當代，平等觀主要是基于分配正義而主張的事實平等，亦即主張基于基本人權(quán)同等之上的存在合理差別的平等。平等的實質(zhì)是基于政治結(jié)構(gòu)與社會制度之上的權(quán)利與義務(wù)的分配問題，在公法上則體現(xiàn)為國家權(quán)力對社會資源再分配的干預問題。

一、平等的概念與公法內(nèi)涵

平等，被稱為橫跨哲學、政治學、倫理學、經(jīng)濟學等多學科領(lǐng)域的“戈爾地雅斯難1.”自柏拉圖、亞里士多德之后，許多圣賢先哲留下無數(shù)真知灼見。然而確如薩托利一再所說：“平等問題的復雜性——我把它稱為迷宮?！盵4]以至于時至今日，人類仍一直被這一問題所深深困擾。

不平等的起因，正如盧梭說剖析的，可分為兩類：“一種，我把它叫做自然的或生理上的不平等，因為它是基于自然，由于年齡、健康、體力以及智慧或心靈的性質(zhì)不同而產(chǎn)生的；另一種可以稱為精神上的不平等，因為它是起因于一種協(xié)議，由于人們的同意而設(shè)定的，或者是它的存在為大家所認可的。第二種不平等包括某一些人由于損害別人而得以享受的各種特權(quán)，比如：比別人更富足，更光榮，更有權(quán)勢，或者叫別人服從他們。并且盧梭還明確闡述了資產(chǎn)階級的平等要求，他提出了人人生平等，財產(chǎn)應盡可能地平等分配，以及在法律面前人人平等，人人政治權(quán)利平等的要求。”[5]同時盧梭指出，以私有財產(chǎn)為基礎(chǔ)的國家是社會不平等的根源。

那么平等是什么？

在政治思想中，平等的概念有兩種基本的用法：第一是本質(zhì)上的平等，即人都是平等的動物：第二是指分配上的平等，即人與人之間應在財產(chǎn)分配、社會機會和政治權(quán)力的分配上較為平等。本質(zhì)上的平等常常作為分配上平等的理論基礎(chǔ)。[6]“本質(zhì)上的平等”強調(diào)的是人作為“人”的平等，它排斥差別待遇要求絕對的平等：“分配的平等”強調(diào)的是人作為“個人”的平等，它要求合理的差別待遇。

亞里士多德把平等分為：“分配的正義”與“矯正的正義”。[7]P91～95前者要求根據(jù)每個人的功績、價值來分配財富、官職、榮譽，如甲的功績和價值大于乙的三倍，則甲所得到的也應大于乙的三倍；后者則主張對任何人都一樣的看待，僅計算雙方利益與損害并進行平衡的平等，換言之，要求在結(jié)果上謀求絕對的拉平。這類關(guān)系既適用于雙方自愿的平等交換關(guān)系，也適用于法官對民事，刑事案件的審理，如損害與賠償?shù)钠降?，罪過與懲罰的平等。

在羅爾斯看來，平等是一組在無知之幕下簽訂的原始契約，即是在所有個體都無法預知自己在社會中的環(huán)境、身份、財產(chǎn)、地位等的無知之幕下達成的一項旨在保護自己不因“社會最大剩余額”的需要而被犧牲的合意。無知之幕下，出于對成為最弱小者的恐懼，每個個體必然都尋求并愿意“第一個正義原則：每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的自由都應有一種平等的權(quán)利（平等自由原則）：第二個正義原則：社會的和經(jīng)濟的不平等應該這樣安排，使他們：（1）在于正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；（2）依系于在機會公平平等的條件下的職務(wù)和地位向所有人開放（機會的公開平等原則）。”[8]P60

據(jù)上原則，平等的正義性要求我們的制度建構(gòu)應保障：“1、每個人都擁有與他人的自由并存的同樣的自由，包括公民的各種政治權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利；2、對社會和經(jīng)濟的不平等應作如下安排，即人們合理地指望這種不平等對每個人有利，并使以往受益最少者享有較大的利益（差別原則）而且地位與官職對每個人開放?！盵8]P83

平等思想有一個從最初的指人類在與政治有關(guān)的某些方面向經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展的過程。從這個過程來看，平等的涵義可以概括為三個方面：1、權(quán)利平等，即國家承認所有公民在法律面前平等，都享有廣泛、相同的權(quán)利；2、機會平等，即社會應該為每個成員追求自身利益、自我發(fā)展和自我完善平等地提供必要的機會和條件。如羅爾斯表達的職務(wù)、地位與價值物對所有人開放；3、結(jié)果平等，即主張全社會的產(chǎn)品和價值物對所有人平等地分配。人類對結(jié)果平等的追求在歷史上體現(xiàn)為勞動者反對剝削和壓迫，建立一個理想社會的強烈愿望，具有空想的性質(zhì)。

我們認為，平等是一個關(guān)于人之所以為人及其之所以為他自己的兩種價值觀的復合性問題，平等概念的明晰必然是一個共性與個性，自然人與社會人的衡量過程。無疑，平等這個概念不可能有放在什么場合都適合的定義，如“善”、“宗教”一樣，是老子“不可道、不可名”（凡可因循之道決非永遠之道，凡可有限定義之概念決非宏大概念）境界。所以，歷史上有著各種見仁見智的定義并不奇異。這些定義雖然各不相同，但都相互聯(lián)系著，有點象同一個迷宮的不同入口，而這些入口主要作用就是讓人可以踏進這座迷宮。

平等是什么？我們認為，不管各種定義如何，歸根結(jié)蒂都聯(lián)系著，聯(lián)系在“同等待遇”與“差別待遇”上，總之，是同等對待與差別對待的正當性問題。這可以看作是本文的一個出發(fā)點。我們主張平等是個人要求公權(quán)力不得實施不合理的差別待遇的權(quán)利。說平等是原則，從一定意義上講，它不僅意味著平等原則的普遍崇高性，而且表明這種精神的價值不依賴于事先存在的其他任何價值，它是一種最初原則。那么，平等原則上的平等權(quán)必然也是一種不依賴于其他任何權(quán)利的最初權(quán)利，如此，平等原則在政治制度上的要求必然是有限政府，在行政法上的要求必然是國家不得恣意的實施差別待遇。

二、平等的分類

平等的意義如前所述，學者們的說法各不相同。對于平等的分類也是一樣，人們按不同的標準，大致作了如下分類。

1、機會平等與結(jié)果平等

羅爾斯對“機會平等”主要提供了兩種解釋[8]P84：一種是“機會的形式平等”（formalequalityofopportunity），亦即“唯才是舉”的“前途的平等”（careersareopentotalents）：另一種是“機會的公平平等”（equalityoffairopportunity）。所謂“機會的形式平等”，是指每個人都有達到一個既定目標的可能性：“機會的公平平等”比起“機會的形式平等”來說則更進了一步，它排除了社會偶然因素的影響，使具備相似潛能的人不再因其社會出身而受到妨礙。例如，按這一原則，通過免費的義務(wù)教育，使貧民的兒童得到和富人的兒童大致同樣的教育，使他們不致因出身而失去憑最初天賦資本可以達到的地位職務(wù)。同時，“機會平等”不是指生存，而是指發(fā)展，不是指基本權(quán)利，而是指理想前景，以政治領(lǐng)域為例，所有人都擁有平等的投票權(quán)一般并不意味著這種“機會平等”，而是否人人都能被選舉擔任某些高級職位卻意味著一種“機會平等”。

“結(jié)果平等”或稱“平等的結(jié)果”，強調(diào)每個人作為人的平等，人們應絕對的無差別分配，要求“結(jié)果”、“實質(zhì)性”的平等，把一切都拉平。事實上，“結(jié)果”上的平等從來都沒有實現(xiàn)過，而且永遠也不可能實現(xiàn)。差別可以縮小，但總要存在。而且人們已經(jīng)看到，“縮小差別”所帶來的實際上的“平等”利益（貧窮中的平等），遠遠要小于“機會平等”之下人們所追求到的利益，特別是，這種平等恰恰又以犧牲個人自由和發(fā)展等其他權(quán)利為代價。

2、完全平等與比例平等[9]

“完全平等”是指人們在政治、經(jīng)濟、思想等方面的生存和發(fā)展的起碼的基本權(quán)利（即人權(quán)）上應該絕對平等，不容許有任何差別。正如天賦人權(quán)論者認為人權(quán)是每個人之所以為人所具有的并且必不可少的：“人權(quán)是所有的人因為他們是人就平等地具有的權(quán)利?！?/p>

“比例平等”首創(chuàng)于亞里士多德：“既然公正是平等，基于比例的平等就應是公正的。這種比例至少需要四個因素，因為‘正如A對B，所以C對D.’例如，擁有量多的賦稅多，擁有量少的賦稅少，這就是比例；再有勞作多的所得多，勞作少的所得少，這也是比例”。[7]P93因此，人們根據(jù)不同的能力應得到不同的待遇。那么，完全平等與比例平等是否相悖呢？有學者認為并不矛盾：“一方面，人人享有的基本權(quán)利應該完全平等；另一方面，人人所享有的非基本權(quán)利應比例平等?！盵9]換言之完全平等要求國家機關(guān)不可恣意地差別對待，比例平等則要求國家機關(guān)應積極地進行合理地差別對待，以彌補不平等的情形而實現(xiàn)實質(zhì)的平等。

3、形式平等與實質(zhì)平等[10]

式平等與實質(zhì)平等在所有的平等亞概念中是最難統(tǒng)一、最有歧義的。學界的表述各不相同。如：“不相應于事實上的差異而為待遇上的平等為形式上的平等；依事實上的差異而為比例上的待遇才是實質(zhì)的平等?！薄跋麡O不采取不平等的措施是形式的平等，積極的采取合理的不平等措施是實質(zhì)的平等。”

對平等從不同的考察角度進行分類的一個好處是比較清晰，不易含混；另一個好處是它們可以互相補充、互相說明，省卻許多累贅的解釋。

三、平等的認定標準

人類孜孜不倦地花費幾百年時間爭論平等標準的目的，就是要尋找一個能讓人們接受的共同標準。哪知事與愿違，反弄出一大堆個個似乎都有十足理由的標準，誰也說服不了誰，這樣就碰到一個問題：誰說了算？

對于平等，我們認為沒有也不可能有一個完全一致的標準，否則就將存在“結(jié)果平等”將平等異化為平均這樣的極端，但這并不能成為我們可以放棄應盡量構(gòu)建統(tǒng)一、簡潔且明確的判斷標準的理由。要完成關(guān)于平等的判斷，我們認為需要一個有序的，等級不同的梯形結(jié)構(gòu)式的標準體系，畢竟關(guān)于平等的聲音是如此不同，且“天下至大”，“萬民至眾”，“物之不齊”又是普遍情況。

關(guān)于平等的判斷標準，大陸的學者鮮有涉及，實務(wù)界也缺乏可資借鑒的經(jīng)驗。故此我們只能結(jié)合不同的平等思想及其分類，并在推敲其公法內(nèi)涵的基礎(chǔ)上進行歸納。

1、比例標準

亞里士多德的分配正義要求以相關(guān)因素（名譽、能力、才干、美德等）的比例分配權(quán)利義務(wù)。根據(jù)經(jīng)濟學的原理，一般來說，收入分配有三種標準[11]：第一個是貢獻標準，即按生產(chǎn)要素的價格進行分配。這種分配標準能保證經(jīng)濟效率，有利于鼓勵每個社會成員充分發(fā)揮自己的能力。但是，由于各社會成員的能力、機遇的差別，又會引起收入分配結(jié)果的不平等。第二個是需要標準，即按社會成員對生活必需品的需要分配國民收入。第三個是公平標準，即按公平的準則分配國民收入。后兩個標準有利于收入分配的平等化，但不利于經(jīng)濟效率的提高，這就是平等與效率的矛盾。

在市場經(jīng)濟中，分配原則是效率優(yōu)先兼顧公平。市場經(jīng)濟本身沒有自發(fā)實現(xiàn)平等的機制，因此，緩解這一矛盾的方法就是按效率優(yōu)先的市場原則進行分配，再通過政府的收入政策來解決收入不公問題，在一定程度上實現(xiàn)收入分配結(jié)果的平等化。主要的收入分配政策有兩個：第一，稅收政策，主要是通過累進所得稅制度來縮小收入差距。這是通過對富人征收重稅來實現(xiàn)收入分配平等化。第二，社會保障政策，就是通過給窮人補助來實現(xiàn)收入分配平等化。如各種形式的社會保險，制定最低工資標準的立法，向失去工作能力和失業(yè)的人員發(fā)放一定標準的補助金，可以改善他們的生活條件。另外，通過向失業(yè)者提供就業(yè)機會與職業(yè)培訓等，可以提高他們的素質(zhì)，創(chuàng)造就業(yè)機會。因此，實行社會保障制度有利于收入分配平等化，從而緩解市場經(jīng)濟中公平與效率的矛盾。

總之，分配正義的差別待遇恰恰是為了實現(xiàn)實質(zhì)的平等，國家應通過再分配的制度化設(shè)計實現(xiàn)由個體平等向社會平等飛躍。

2、憲法界限

根據(jù)我國憲法第三十三條的規(guī)定，中華人民共和國公民在法律面前一律平等。那么，什么是真正意義上的平等？人們在對這一問題的認識上往往陷入一個誤區(qū)，即將其錯誤地理解為一視同仁。根據(jù)傳統(tǒng)法理學的界定，平等即區(qū)別對待——同等條件同等對待，不同情況則區(qū)別對待。其中亟待澄清的關(guān)鍵問題在于，區(qū)別不同情況的標準是什么？我們認為，首先，應符合事物的本質(zhì)。它不能是自然的差別，如民族、種族、性別等（包括血型）；其次，這一基準應當是已經(jīng)得到社會公眾共同認可、符合一般民眾情感的。

3、機會開放標準

公正的目標是在一定經(jīng)濟體系中如何適當?shù)胤峙渌呢摀屠?，其中最主要的問題是不同家庭的收入應如何平等或如何不平等的問題。過去，我們常常把公正理解為充分的平等，而充分的平等又只能通過收入的完全平等才能實現(xiàn)。每一個人，不管他的能力如何，不管創(chuàng)造了多少財富，也不管干好與干壞、干與不干，在經(jīng)濟分配上都必須絕對平均，否則就認為是不公正。其實，這種充分平等蘊涵著極大的不平等。因為在一個企業(yè)，并不是每

個工人的工作時間、努力程度、工作質(zhì)量都是一樣的。如果有兩個工人，一個是工作敏捷而又勤勞，另一個則遲到早退并磨洋工，對這兩人均支付同樣的工資，能算是公正嗎？可見，純粹平等的收入選擇是不公正的，我們今天可以選擇的公正標準只能是機會平等，政府應當介入市場獲致收入的競爭之中，但只保證每一個人有公平競爭的機會，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。

應當指出，絕對的平等是沒有的。機會均等也不是絕對平等。因為每一個人在參與競爭之前那種不平等的事實已經(jīng)存在了，如工作能力、身體條件、家庭環(huán)境等等。但是，決不能因此而否認機會均等的合理性和可行性，任何事物都在比較之中見優(yōu)劣，相對于結(jié)果平等標準、收入平等標準而言，機會均等是最符合平等原則的。

四、平等原則的適用

平等原則的價值是要實現(xiàn)兩個法律目標：“保護我們的權(quán)利不受政府侵犯以及通過政府保護我們的權(quán)利不受其他公民侵犯”。[12]平等作為憲法位階的一般原則，系一切法律的基本原則，自將同時拘束行政立法、行政執(zhí)法、司法審查三大領(lǐng)域。

面對沒有兩片相同樹葉的大千世界，由于“天下至大”，“萬民至眾”，“物之不齊”，加之人性千差萬別，人化無常，要滿足平等原則的要求，勢必需要不同的標準，因而合理的歸類成為不可避免的必須。平等的適用在實質(zhì)上是其分類問題，要通過分類確定權(quán)利的分配問題，即何時給予同等對待，何時給予差別對待的問題。

（一）平等原則在行政立法中的適用

“法律面前人人平等”是一種形式的平等，其主旨是在立法機構(gòu)制定法律后，執(zhí)法和司法機構(gòu)必須公平、平等地把法律運用于每個公民，而不能基于身份、性別、種族、地位等標準而實行歧視。但經(jīng)常發(fā)生的情形是：法律通過歸類，從而對在歸類之內(nèi)和歸類之外的人們施以不同的權(quán)利與義務(wù)，這樣，法律本身就可能不平等。如普萊西訴弗格森《PlessyV·Fenrgwson、1896年》案[13]：

1890年，路易斯安那州眾議院通過了一項法案，其中規(guī)定：“本州所有鐵路公司在運送旅客時，都必須為白人和有色人種配備平等但隔離的設(shè)施……。任何人不得使用不屬于自己種族的座位。”1892年，列車長見普萊西坐在白人車廂，便命令他回到黑人車廂。普萊西認為他享有美國公民享有的民主、自由、平等等權(quán)利?；谶@種認識，普萊西向法院提訟。該案幾經(jīng)各級法院審判，最后上訴至聯(lián)邦最高法院。聯(lián)邦最高法院的判決認為：路易斯安那州“隔離但平等”法案并未違反聯(lián)邦憲法關(guān)于廢除奴隸制的第13條修正案及第14條修正案第1款。

以上我們討論的是有害的立法歸類，顯然，并非所有的立法歸類都是違反平等原則的，只有那些不合理的歸類才違反平等原則。并且，有時為了達到平等，我們往往需要某些形式上的“不平等”。如“大學優(yōu)惠錄取案”[14]：

1978年，巴克申請進入加州大學分校的醫(yī)學院。該學院預留了16%的名額用來錄取少數(shù)民族的學生。巴克連續(xù)兩年申請，都未能被錄取。當他發(fā)現(xiàn)在通過留用名額中被錄取的那些少數(shù)民族學生中有人的成績不如他后，便控告學校定額錄取少數(shù)民族學生的政策違反了聯(lián)邦憲法第14條修正案，構(gòu)成了對白人的反向歧視。聯(lián)邦最高法院以5∶4作出了有利于學校的判決。

此案中，盡管反對的人認為：“種族區(qū)分本身便是不公平的，他們侵犯了沒有受到優(yōu)惠待遇中的個體成員的權(quán)利。”[15]但支持的人認為，這種對少數(shù)民族的補償對于美國社會嚴重的不平等是一個適當?shù)难a償，是一種更高的平等。

（二）平等原則在執(zhí)法中的適用

1、平等原則與裁量行政

在裁量行政中，法律規(guī)范僅對行為目的、范圍作一原則性的規(guī)定，行為的具體的條件、標準、幅度方式都由行政機關(guān)自行選擇、決定。正如有的學者剖析的“自由裁量的基本內(nèi)核是：（1）自行選擇權(quán)；（2）依附于這種選擇權(quán)而存在的客觀而模糊的限制標準。”[16]事實上，行政主體往往基于自由裁量權(quán)對相對方考慮不相關(guān)的事實而進行歧視。如美國1886年的“華人洗衣店案”[17]：

1880年的舊金山制定的法令規(guī)定：“任何人未經(jīng)管理局的事先同意，便在舊金山市內(nèi)建立、維持或從事洗衣業(yè)，都將構(gòu)成違法；在磚瓦房內(nèi)的洗衣店除外。”當時包括原告吳氏在內(nèi)的有兩百多的華人的延長洗衣店的申請都遭到拒絕。然而除一人之外，80名多非華裔申請者皆獲得管理局的批準。同時因拒交罰款共有150多華人遭到監(jiān)禁。吳氏到加州最高法院提出上訴，要求撤銷市管理局的決定。但加州法院駁回了原告要求。后聯(lián)邦最高法院加州法院的決定。法院首先反對后者把州憲和州法解釋為賦予地方政府以無限裁量權(quán)，并宣布地方法令的權(quán)力受到聯(lián)邦憲法的約束——即不得違反第14條修正案。

“華人洗衣店案”表明：即使法律本身沒有任何“法律”或“事實”歧視，行政機關(guān)仍然可能以歧視方式來運用法律。由此可知，此時，平等原則必須超越形式意義上的平等，它不能僅要求機械的、形式的、不容有差別待遇的平等；而應從動態(tài)的、實質(zhì)的觀點，本于“正義”理念，視事物之本質(zhì)，而可有合理的差別。亦即裁量權(quán)行使不能僅因事實上某些不同，即必為不同的處理，而是在‘事實不同’與處理不同之間有某種內(nèi)在的聯(lián)系。應該說，平等裁量是裁量權(quán)的至高境界。

2、平等原則與公平負擔

羅爾斯認為個人履行職責要有兩個前提：“一是背景制度是正義的，二是履行者自愿接受這一制度的利益或機會，它意味著一種合作體系的公平份額、公平負擔，……”。[8]P16

行政賠償和補償制度是受到行政行為違法或合法侵害的相對一方尋求利益彌補的制度，其原理是個別利益損失必須由社會公平負擔以獲得某種平衡。如日本以“不當?shù)美f”和“平均損失說”為指導確立了在國家興修鐵路、公路、機場等公共事業(yè)中，對受損人給予補償?shù)闹贫?。“因由全體來提供土地是不可能的，于是只能強制公共事業(yè)預定用地的所有者作出特別犧牲。這樣，享受公共利益的是社會全體，社會全體以特定人的特別犧牲而取得不當?shù)美?，公共事業(yè)所造成的損失就應由全社會來負擔。根據(jù)公平原則，這一不當?shù)美仨毥o特定人以補償。這便是損失補償制度的本質(zhì)。[18]”平均損失說“則認為，特定人為社會全體作出犧牲的損失，應由社會全體平均分擔，損失補償正是平均個人損失的一種有力措施。上述兩種學說雖然角度不同，但本質(zhì)上都是基于公平負擔。

3、平等原則與信息公開制度化

信息公開制度是二戰(zhàn)后行政法的新發(fā)展，該制度賦予個人、組織獲得行政機關(guān)掌握的檔案材料和其他信息的權(quán)利，是公民知情權(quán)的制度化。一個國家公開性和透明度的發(fā)展水平，是現(xiàn)代民主與法制是否建立與完善的一個重要標志，是從神秘政府走向透明政府，從無限政府走向有限政府的標志。在知情權(quán)與信息公開制度上，充分表現(xiàn)出公民權(quán)利和國家權(quán)力（職權(quán)與職責）的相互關(guān)系；是公民的權(quán)利產(chǎn)生國家

的權(quán)利，而不是相反：公民權(quán)利是目的，國家權(quán)力是手段。

信息公開主要體現(xiàn)的是政府與公民之間的平等，它要求政府必須公布行政活動所涉及的所有信息（特定情況除外），負有信息義務(wù)：而相對人則享有獲知相關(guān)信息的權(quán)利，從而達到一種實質(zhì)上的平等。同時還體現(xiàn)了公民之間的平等，即公民都應享有平等的信息權(quán)，政府應平等的對待公民，而不得有所歧視。

信息公開的制度化，即哪些信息應公開，以什么途徑和形式公開，都要有具體的詳細的規(guī)定。故信息公開制度的內(nèi)容應明確：（1）公民均享有平等的信息獲取權(quán)。（2）政府可以拒絕公民、法人和其他組織獲取政府信息的請求，但拒絕的權(quán)力僅限于法律規(guī)定的豁免事項。（3）對政府部門作出的任何免予提供信息的決定，公民、法人和其他組織應有權(quán)要求政府進行重新審議，直至向法院。

（三）平等原則在司法審查中的適用

良好的法律只是通向平等的開端而非結(jié)束。要消除各種有害歸類的歧視，真正獲得平等，還必須具備有效的司法保障。司法審查作為民主國家普遍設(shè)立的一項重要司法制度，對糾正違法的行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益及依法取得國家賠償和國家補償具有十分重要的意義。

1、平等原則與合理性審查

我國的司法審查可表述為：“人民法院依法對具體行政行為的合法性進行審查的國家司法活動。[19]基于法律的安定性在羈束行政中只要求形式平等，同理就羈束行政行為進行的司法審查，應僅進行合法性審查而不考慮合理性問題。因”正義是法的第二項使命，不過其第一項使命則是法的安定性?！癧20]并且，依我國的體制，法院并不具有立法的違憲審查權(quán)。

在實踐中，具體行政行為基于行政權(quán)力特征侵犯的往往是公民的憲法權(quán)利，而由于憲法在中國不具有司法操作性，人們發(fā)現(xiàn)個體權(quán)利在很多情況下無法通過司法得到救濟。在形式上，自由裁量權(quán)只要不超過裁量的外部界限，就很難認定其違法，如果涉及到公民在社會中的平等地位問題，在許多情況下，由于法律規(guī)則的缺位，個體雖然可叩開法院的大門，卻仍無法獲得有效的救濟。在司法審查中引入憲法上的平等原則，問題就能迎刃而解。如法院首次受理的憲法平等權(quán)的訴訟[21]：

2001年12月23日，中國人民銀行成都分行在成都某報頭版刊登了招錄行員的啟事，其中第一項招錄條件為“男性身高1.68米，女性身高1.55米以上”。四川大學畢業(yè)生蔣韜因身高不符合規(guī)定而被拒之門外，遂于2002年1月7日提起行政訴訟。蔣韜及其人認為，人行成都分行這一具體行政行為，在沒有法律授權(quán)，也沒有法律、法規(guī)規(guī)定，且專業(yè)和身高沒有任何聯(lián)系的情況下限制招錄人員，這是對公民平等權(quán)利的侵害，違反了憲法第三十三條關(guān)于“法律面前人人平等”的規(guī)定，侵犯了其享有的依法擔任國家公職人員的平等權(quán)利和政治權(quán)利，應當承擔相應的法律責任。

從此案中可以看出，法院審查裁量行政行為時，應借助“超法律的法”進行合理性審查，從內(nèi)容，實質(zhì)上審查行政行為是否合法，以發(fā)揮法律的基本理念（民主、平等、自由等）的實質(zhì)補充功能。

2、平等原則與法律援助

平等保護往往通過三種渠道來完成：第一、限制政府特權(quán)，第二、法治原則，第三、法律援助。如果說限制政府和法治原則從否定方面實現(xiàn)了法律的平等原則，法律援助則從肯定方面貫徹著平等原則。

為貧困者設(shè)計的法律援助制度，不但是世界潮流，同時也成為現(xiàn)代民主法治社會中，其司法體制是否健全的重要指針。法律援助制度起源于英國，在英格蘭，自1495年起即承認窮人享有因其身份免付訴訟費用的權(quán)利，并在戰(zhàn)后1949年制定獨立的《司法援助法》。法律援助作為公民憲法上訴訟權(quán)及平等權(quán)的落實，在我國尚待在借鑒外國制度是基礎(chǔ)上予以發(fā)展完善，具體可以：

（1）建立國家法律援助基金。英國、美國、德國、瑞典、荷蘭、韓國等國家的法律援助工作，均由國家編制預算執(zhí)行。由法院逐年編制預算，捐助設(shè)立基金會，以執(zhí)行法律援助工作。

（2）擴大法律援助范圍。我國現(xiàn)行法律援助僅限于刑事被告案件，種類及適用范圍也少，僅有訴訟費用的救助；相比之下，英、美、德等國的法律援助包含法律咨詢、文書撰寫，民、刑及行政案件的訴訟等等，對公民訴權(quán)及平等權(quán)的保障給予了更好地落實。

（3）明確無經(jīng)濟能力的要件。我國對于申請人的無經(jīng)濟能力的審查，認定標準不一，可以參考德、法等外國的立法例，以申請人可處分的收入及可處分資產(chǎn)，為審核無經(jīng)濟能力的標準，使審核要件更加明確。

（4）建立分擔金制度與返還制度。為了有效運用基金，并本著使用者付費的精神，以免基金遭濫用，可以采用分擔金制度，即根據(jù)申請人的無經(jīng)濟能力程度，明確規(guī)定國家分擔法律援助費用的比例。同時，明確規(guī)定當受援助人因法律援助取得財產(chǎn)價值或免于給付時，基金會可以根據(jù)一定的標準請求受援助人返還援助費用的全部或一部。

五、結(jié)語

我們的先人孔子強調(diào)“己所不欲，勿施于人”的忠恕之道，注重的是從個人義務(wù)去觀察和理解平等，相比之下，羅爾斯強調(diào)的則是社會正義，正如實際上羅爾斯所注重的那樣：“對我們來說，正義的主要問題是社會的基本結(jié)構(gòu)，或更準確地說，是社會主要制度分配基本權(quán)利義務(wù)，決定由社會合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式。所謂主要制度，我的理解是政治結(jié)構(gòu)和主要的經(jīng)濟和社會安排?！盵8]P5同時，“人治”與“法治之爭”的歷史也表明：行為規(guī)范應比價值體系得到更為優(yōu)先的地位。也許，在目前可以見到的相當長的一段時間里，我們可能首先仍要以主要精力考慮如何解釋我們所屬的民族、文明自身的傳統(tǒng)，如何處理我們所屬的社會自身的問題，繼而才能實現(xiàn)“平等及其本土化。”

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第6篇：行政問責論文范文

行政執(zhí)法是指享有行政權(quán)能的組織運用行政權(quán)對行政相對人所作的法律行為。[3]檢驗檢疫機構(gòu)是國家設(shè)立在國境口岸，依法對進出口貨物和入出境人員、交通運輸工具實施檢驗檢疫的部門。檢驗檢疫機構(gòu)運用職權(quán)，監(jiān)督檢查行政相對人遵守檢驗檢疫法律法規(guī)的情況，監(jiān)管行政相對人涉及檢驗檢疫范疇的活動和行為，制止、查處行政相對人的違法行為。因此檢驗檢疫工作屬于典型的涉外行政執(zhí)法。

檢驗檢疫行政執(zhí)法的主要目標，一是防止傳染病疫情、動植物疫病疫情和有毒有害物質(zhì)經(jīng)由口岸傳入傳出；二是監(jiān)管進出口產(chǎn)品的安全質(zhì)量，保障人體健康與生命安全。近年來，檢驗檢疫機構(gòu)忠于職守、嚴把國門，有效處置了“非典”、禽流感、口蹄疫、瘋牛病、蘇丹紅、孔雀石綠等重大突發(fā)疫情和食品安全事件；成功應對了日本、歐盟等國家或組織的技術(shù)貿(mào)易壁壘；出色完成了產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項整治任務(wù)?？梢哉f，檢驗檢疫行政執(zhí)法不僅直接關(guān)系到國家外貿(mào)發(fā)展和經(jīng)濟安全，更是與人民群眾的衣食住行、公共利益乃至健康安全息息相關(guān)。

近年來，我國貨物進出口、人員出入境始終保持高速增長態(tài)勢。2007年全年貨物進出口總額為21738億美元，比2006年增長23.5%.其中，出口12180億美元，增長25.7%；進口9558億美元，增長20.8%.[4]2007年全國口岸出入境人員3.45億人次，比2006年增長8.38%；出入境交通運輸工具2215.54萬輛（架、列、艘）次，比2006年增長5.3%，其中，機動車輛2114.31萬輛次、飛機42.74萬架次、火車6.09萬列次、船舶52.39萬艘次，分別比2006年增長5.12%、16.16%、7.74％和3.96%.[5]隨著國際貿(mào)易和人員交流的不斷擴大，檢驗檢疫行政執(zhí)法也承受著工作量持續(xù)增長的壓力。

除了工作量不斷增長外，近年來，檢驗檢疫行政執(zhí)法還面臨著前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)。一是國際上的疫病疫情，如禽流感、艾滋病、瘋牛病、馬爾堡病毒等呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢；同時，過去未關(guān)注的有毒有害物質(zhì)，如二惡英、“蘇丹紅”等逐漸演變成新的安全危害。隨著國際間人員與物資往來的日益擴大，這些嚴重危害人體健康、生命安全和經(jīng)濟社會發(fā)展的疫病疫情和有毒有害物質(zhì)正以驚人的速度通過人員、貨物和運輸工具傳播、蔓延。以艾滋病為例，1981年在美國洛杉磯發(fā)現(xiàn)第一例艾滋病后，病毒迅速在全球傳播。截至2007年底，全球大約有3300萬（3000—3600萬）人感染艾滋病病毒，其中2007年一年就有270萬（160—390萬）人感染，有200萬（180—230萬）人因罹患艾滋病死亡。[6]中國的情況同樣不容樂觀，據(jù)衛(wèi)生部、聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署和世界衛(wèi)生組織聯(lián)合測算：至2007年底，我國艾滋病病毒感染者和病人約70萬（55～85萬人），其中艾滋病病人8.5萬（8～9萬人）；當年新發(fā)艾滋病病毒感染者5萬（4～6萬人），當年因艾滋病死亡2萬（1.5～2.5萬人）。[7]二是隨著中國在世界貿(mào)易中的份量日益加重，對華國際貿(mào)易爭端明顯增多。據(jù)世界貿(mào)易組織統(tǒng)計，2007年上半年全球反傾銷僅立案49起，較2006年同期減少43起，下降約47%.然而，國外對華反傾銷新立案數(shù)量卻未下降，我國已連續(xù)13年成為全球遭受反傾銷調(diào)查最多的國家。從1995至2006年，中國累計遭受國外反傾銷調(diào)查536起，占全球反傾銷案例總數(shù)的17.6%.[8]此外，在國際經(jīng)濟全球化的同時，貿(mào)易保護主義有所抬頭，把產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全問題作為技術(shù)性貿(mào)易壁壘，正成為國際貿(mào)易保護主義的一個新特點。中國出口產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全問題更是由于一些政治因素的影響，出現(xiàn)了國際化、政治化的新趨勢。例如，2007年，一些國家和境外媒體就曾針對中國產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全進行炒作，“中國制造”一度遭遇信譽危機。據(jù)測算，最近11年來，中國因反傾銷調(diào)查、反補貼調(diào)查、技術(shù)性壁壘等貿(mào)易摩擦，減少出口400億至500億美元。[9]這些情況說明，中國已進入貿(mào)易摩擦多發(fā)期。

檢驗檢疫行政執(zhí)法所承擔的責任，所面臨的壓力與挑戰(zhàn)，說明了檢驗檢疫執(zhí)法工作的重要性和必要性，同時也說明檢驗檢疫機構(gòu)必須規(guī)范行政執(zhí)法工作，加強對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。唯有如此，才能適應形勢發(fā)展的要求，從根本上提高依法行政的能力和水平，有效履行好為國家和人民把關(guān)的職責。

二、完善檢驗檢疫行政執(zhí)法責任制勢在必行

法治建設(shè)是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。然而，法治不是法律法規(guī)、部門規(guī)章的簡單堆砌，而是要求國家權(quán)力的行使和社會成員的活動都要嚴格依法辦事。對行政執(zhí)法機關(guān)而言，法治建設(shè)不僅僅是賦予行政執(zhí)法機關(guān)必要的權(quán)力，以監(jiān)督行政相對人的行為是否符合法律規(guī)定；更重要的是給行政執(zhí)法機關(guān)提出了明確的責任要求，行政執(zhí)法機關(guān)必須依法行政，推行行政執(zhí)法責任制，“按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責”。[10]

現(xiàn)階段，不少地方、部門推行行政執(zhí)法責任制都取得了一些成效：一是理順了行政機關(guān)的執(zhí)法職責、明晰了行政責任，在不同程度上解決了“依法打架”的現(xiàn)象；二是建立健全了規(guī)范行政執(zhí)法的若干制度，改善了行政執(zhí)法，提高了行政執(zhí)法水平；三是探索了行政機關(guān)之間的監(jiān)督機制。[11]但是推行行政執(zhí)法責任制，在行政執(zhí)法機關(guān)自身建設(shè)的環(huán)節(jié)，還存在一些不容忽視的問題：第一，行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)設(shè)部門的職責需要進一步明晰。當前我國行政執(zhí)法機關(guān)的職責已經(jīng)基本理順，但是行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)設(shè)部門的職責還不夠明確。由于行政執(zhí)法是全方位、多層次的活動，內(nèi)容龐雜，范圍廣泛，職責不明，在行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部就會出現(xiàn)“見利益就上，遇責任就退，發(fā)生問題害怕承擔責任、互相推諉扯皮”的現(xiàn)象。第二，行政執(zhí)法責任追究制度需要進一步完善。在行政執(zhí)法機關(guān)制定的規(guī)章或者制度中，對行政執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員的違法責任都有規(guī)定，但是對日常行政執(zhí)法活動中執(zhí)法過錯或者執(zhí)法差錯的責任規(guī)定往往不夠具體，只是提到要承擔責任，至于由誰來承擔責任，承擔什么樣的責任則不夠明確，使責任制度的內(nèi)容不夠完整。第三，行政執(zhí)法監(jiān)督檢查需要進一步加強。近年來，行政執(zhí)法機關(guān)開展了大量的、多樣的執(zhí)法監(jiān)督檢查活動，但是從形式上看，往往重視突擊性的監(jiān)督檢查，忽視經(jīng)常性的監(jiān)督檢查；從內(nèi)容上看，往往重視事后監(jiān)督，忽視事前預防和事中監(jiān)督。

作為重要的涉外行政執(zhí)法機關(guān)，檢驗檢疫機構(gòu)承擔著嚴把國門、嚴防疫情疫病傳入傳出，促進國家對外經(jīng)濟健康發(fā)展的重要使命，需要建立一套科學有效的行政執(zhí)法責任管理體系。但是，檢驗檢疫機構(gòu)在自身建設(shè)方面還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。因此，要注重加強自身建設(shè)，通過完善檢驗檢疫行政執(zhí)法責任制，加強自我規(guī)范和監(jiān)督，促使內(nèi)設(shè)部門及執(zhí)法人員嚴格履行法定職責，保證檢驗檢疫法律法規(guī)、規(guī)章制度的正確實施，提高依法行政水平。

三、完善檢驗檢疫行政執(zhí)法責任制的思路

檢驗檢疫機構(gòu)完善行政執(zhí)法責任制，必須廣泛借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，明確完善行政執(zhí)法責任制的思路。

從理論來講，檢驗檢疫機構(gòu)完善行政執(zhí)法責任制必須以現(xiàn)代管理學的科學系統(tǒng)理論為指導。也就是用科學化、標準化的管理方法代替經(jīng)驗管理，建立規(guī)范一致的辦事程序和工作方法，使各項執(zhí)法工作也能夠像工業(yè)生產(chǎn)一樣，有計劃有步驟地進行。同時，還要將行政執(zhí)法目標分解成若干層級的子目標，并為每個目標確定合理的目標值與測評制度。在此基礎(chǔ)上綜合運用信息論、控制論、運籌學等方法，實現(xiàn)對行政執(zhí)法行為系統(tǒng)、科學的管理。

從理念來講，檢驗檢疫機構(gòu)完善行政執(zhí)法責任制必須體現(xiàn)“以人為本”的行政執(zhí)法理念。對外，要以行政相對人作為檢驗檢疫行政執(zhí)法工作的關(guān)注焦點，圍繞提高執(zhí)法有效性和行政相對人的滿意度，履行好檢驗檢疫機構(gòu)的執(zhí)法職責。對內(nèi)，要全面關(guān)注行政執(zhí)法人員的全面發(fā)展，建立規(guī)范與指導工作的制度機制、有效監(jiān)督的責任機制和促進素質(zhì)提高的能力機制，實現(xiàn)檢驗檢疫機構(gòu)的規(guī)范管理。

從方式來講，檢驗檢疫機構(gòu)完善行政執(zhí)法責任制必須符合可持續(xù)發(fā)展的要求。也就是要建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋的閉環(huán)管理模式。通過制定制度、貫徹實施、監(jiān)督檢查、整改提高，不斷總結(jié)成功的經(jīng)驗、改進存在的問題，并將好的經(jīng)驗、好的做法、好的措施固化為制度。這種周而復始，循環(huán)往復，環(huán)環(huán)相扣的方式，可以促使檢驗檢疫機構(gòu)不斷提升依法行政的水平。

基于這樣的思路，北京出入境檢驗檢疫局（以下簡稱“北京檢驗檢疫局”）在國家質(zhì)檢總局和國內(nèi)知名管理學專家的指導參與下，采用質(zhì)量管理、績效管理、能級管理等方法，構(gòu)建起“三位一體”綜合行政管理體系，并依托該體系完善了檢驗檢疫行政執(zhí)法責任制。

概括起來說，“三位一體”綜合行政管理體系就是分別建立起一套符合IS09000國際質(zhì)量標準的質(zhì)量管理體系、一套可以客觀公正評定工作人員實際業(yè)績的績效管理體系、一套能夠激勵工作人員不斷提高自身能力的能級管理體系，并建設(shè)一個能運用各方面信息資源，快速存儲匯總、統(tǒng)計分析、查詢報告等功能的計算機信息化管理平臺，以實現(xiàn)整個體系準確、高效、可靠地運行。所謂“三位一體”，就是把質(zhì)量管理、績效管理和能級管理相整合，使三者取長補短，發(fā)揮出管理合力，形成整體優(yōu)勢。

在該體系中，質(zhì)量管理是基礎(chǔ)，解決的是“做什么”和“如何做”的問題；績效管理是核心，解決的是“做得如何”和“做好做壞怎么辦”的問題；能級管理是落腳點，解決的是“如何做得更好”和“防止做不好”的問題。形象地說，“三位一體”綜合行政管理體系好比一個城市的道路交通管理體系，質(zhì)量管理好比是交通法規(guī)，不遵守交通法規(guī)，交通就會陷入混亂、癱瘓，甚至發(fā)生交通事故；績效管理就是交通警察，司機開車是不是遵章守紀，出了事故該誰負責，都由他裁決；能級管理就像是駕校，司機要學交規(guī)，提高駕駛水平，就要科學培訓。

四、完善檢驗檢疫行政執(zhí)法責任制的做法

北京檢驗檢疫局完善行政執(zhí)法責任制，主要是通過“三位一體”綜合行政管理體系，以質(zhì)量管理定規(guī)范、以績效管理促落實、以能級管理抓素質(zhì)，在梳理執(zhí)法依據(jù)的前提下，將執(zhí)法職責層層分解，把權(quán)力和責任逐級落實到內(nèi)設(shè)部門和具體執(zhí)法人員身上，通過考核和培訓，并進行相應的獎罰。

1．完善執(zhí)法依據(jù)的梳理工作。梳理清楚行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，是規(guī)范行政執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員權(quán)責的前提。因此，進一步完善執(zhí)法依據(jù)梳理工作，便成為完善行政執(zhí)法責任制的一個重要環(huán)節(jié)。在梳理執(zhí)法依據(jù)方面，北京檢驗檢疫局幾年前就已經(jīng)系統(tǒng)地整理了所執(zhí)行的法律法規(guī)、規(guī)章制度、標準規(guī)程、規(guī)范性文件，及時清理、修訂、廢止了一些不適宜的規(guī)定。最終，根據(jù)執(zhí)法依據(jù)種類、法律效力等級、出臺時間以及執(zhí)法行為類別，形成了北京地區(qū)檢驗檢疫執(zhí)法依據(jù)清單。在此基礎(chǔ)上，按照質(zhì)量管理體系運行要求，建立起實時更新的執(zhí)法依據(jù)清單維護機制，使梳理執(zhí)法依據(jù)不再是一次性的或者間歇性的工作，而是常態(tài)化、常規(guī)性的工作，以確保執(zhí)法人員所用到的執(zhí)法依據(jù)都是有效的、最新的。具體而言，在維護執(zhí)法依據(jù)清單方面，采取了“自上而下為原則，自下而上為補充，主動維護更新為主，社會監(jiān)督為輔”的辦法。即，主要由局機關(guān)法制部門或者業(yè)務(wù)主管部門隨時關(guān)注收集最新的信息，根據(jù)執(zhí)法依據(jù)的增補、修改、廢止情況，及時地更新調(diào)整執(zhí)法依據(jù)清單；同時，基層執(zhí)法部門和執(zhí)法人員可以將其在執(zhí)法實踐中獲取的相關(guān)信息和執(zhí)法依據(jù)需求，及時上報給局機關(guān)法制部門或者業(yè)務(wù)主管部門，由后者確認是否需要更新執(zhí)法依據(jù)清單。此外，還隨時將梳理后的檢驗檢疫法律法規(guī)、部門規(guī)章、公告及有關(guān)政策等內(nèi)容以互聯(lián)網(wǎng)、辦公現(xiàn)場電子顯示屏、布告欄等多種方式，同步向社會公示，并接受行政相對人對執(zhí)法依據(jù)的質(zhì)詢和意見。例如，對網(wǎng)上執(zhí)法依據(jù)咨詢的處理，就提出了“5個工作日，100％答復”的時限承諾，使咨詢?nèi)说拿恳粋€問題都能得到及時詳盡的回復。

2．完善執(zhí)法權(quán)責的規(guī)范工作。規(guī)范執(zhí)法工作的權(quán)責是完善行政執(zhí)法責任制的關(guān)鍵。北京檢驗檢疫局通過建立質(zhì)量管理體系，首先明確了內(nèi)設(shè)部門之間的執(zhí)法業(yè)務(wù)分工，其次確定了部門中不同崗位的權(quán)責及任職條件，最后再細化各個崗位所承擔工作事項的流程、規(guī)范要求和實施標準。這就使規(guī)范執(zhí)法權(quán)責的工作更加科學合理，既避免了平行的內(nèi)設(shè)部門和執(zhí)法崗位之間的權(quán)責，相互交叉、重復，又使不同層級的內(nèi)設(shè)部門和執(zhí)法崗位之間的權(quán)責相互銜接，做到執(zhí)法流程清楚、要求具體、期限明確。

在規(guī)范執(zhí)法權(quán)責時，北京檢驗檢疫局結(jié)合實際情況，編制了質(zhì)量手冊、程序文件、作業(yè)指導書、流程圖、崗位職責說明書等質(zhì)量管理文件。質(zhì)量手冊界定了全局執(zhí)法工作的類別，明確了責任部門；程序文件規(guī)定了每類執(zhí)法工作的程序和實施要求；作業(yè)指導書和崗位職責說明書規(guī)范了每個崗位、每項工作環(huán)節(jié)的操作標準。這樣就為不同層級的執(zhí)法人員分別提出了具體明確的工作要求，使執(zhí)法工作要求能逐級分解，一一落實到相關(guān)執(zhí)法部門和執(zhí)法人員。例如，對于每名行政執(zhí)法人員而言，統(tǒng)籌其執(zhí)法權(quán)責要求的載體，就是崗位職責說明書。崗位職責說明書主要包括崗位基本信息、崗位目的、崗位關(guān)鍵責任、工作權(quán)限、最低任職資格以及工作關(guān)系六大要素，分別確定了每個行政執(zhí)法崗位的權(quán)力清單、責任清單、能力清單、執(zhí)法依據(jù)清單、崗位關(guān)聯(lián)清單（包括與行政相對人的關(guān)聯(lián)關(guān)系，以及與內(nèi)設(shè)部門和相關(guān)執(zhí)法崗位的關(guān)聯(lián)關(guān)系）。崗位職責說明書明確了執(zhí)法崗位的價值和目標，更重要的是明確了多大權(quán)力就要承擔多大責任，行使多大權(quán)力就要具備多高的能力。每個執(zhí)法崗位該干什么、怎么干、干到什么程度、要承擔怎樣的責任，列得清清楚楚、明明白白，這就使執(zhí)法人員在履行執(zhí)法職責時，能夠了解自己的職責范圍，掌握執(zhí)法要求和完成標準，并不斷彌補個人能力與崗位要求的差異。

3．完善執(zhí)法責任的落實工作。一切管理思路、規(guī)章、制度，都必須依靠有效實施才能產(chǎn)生效益。缺少監(jiān)督檢查機制，或者監(jiān)督檢查結(jié)果不與激勵機制掛鉤，最終會導致制度執(zhí)行不力，甚至根本不執(zhí)行。因此，完善行政執(zhí)法責任制，除了要完善執(zhí)法權(quán)責的規(guī)范工作，還應該完善執(zhí)法責任的落實工作。要通過系統(tǒng)地監(jiān)督、測量各內(nèi)設(shè)部門、各級執(zhí)法人員的工作效果，及時發(fā)現(xiàn)其執(zhí)法行為與制度要求的差異，并及時進行有效的處理。北京檢驗檢疫局在實踐中探索了一些方法。

一是建立了過錯追究制度。把“擅自跨轄區(qū)執(zhí)法”、“以收取檢驗費代替行政處罰”等34種行為定為行政執(zhí)法過錯，明確了過錯責任人的界定范圍和標準，明確了追究過錯責任人的方式和程序，同時，也明確了執(zhí)法人員在違法行政后應承擔的法律責任和后果。過錯追究的重點是關(guān)注執(zhí)法工作中的用“權(quán)”過錯，及時處置不規(guī)范行政的個案，如失職不作為、違規(guī)亂作為等情況。

二是以績效考核來測量執(zhí)法責任的落實情況。即對權(quán)責規(guī)范后確定的執(zhí)法責任，進行動態(tài)量化考核與定期階段量化考核。具體而言，建立了以執(zhí)法目標督查、質(zhì)量體系審核、基礎(chǔ)工作檢查、上級評定和同級評價等五項內(nèi)容為主干的績效指標體系，將責任要求量化成具體的指標和分值，分解到各部門和各級執(zhí)法人員，并采取即時考核與定期考核相結(jié)合，對各部門和各執(zhí)法人員的執(zhí)法績效進行評價。

在實施績效考核時，考慮到檢驗檢疫執(zhí)法的覆蓋面廣，業(yè)務(wù)量大，涉及到進出口商品檢驗、動植物檢疫、出入境人員及交通工具的衛(wèi)生檢疫等各類執(zhí)法行為，同時又涉及到不同的專業(yè)知識和執(zhí)法要求，具備不同特點。因此，結(jié)合工作實際，以執(zhí)法風險較高或者不規(guī)范執(zhí)法行為出現(xiàn)頻率較高的工作環(huán)節(jié)為切入點，作為考核的關(guān)鍵指標?？己说膬?nèi)容涉及到了執(zhí)法主體資格、執(zhí)法行為權(quán)限的合法性、適用執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性、執(zhí)法程序的合法性、執(zhí)法決定的適當性、執(zhí)法案卷質(zhì)量情況等各個方面。

三是以外部評議促進執(zhí)法責任的落實。為了真實全面、客觀公正地了解檢驗檢疫執(zhí)法狀況和效果，北京檢驗檢疫局通過多種渠道，包括投訴舉報、滿意度測評、行風監(jiān)督、上級及其他部門信息反饋、聘請社會監(jiān)督員等方式，啟動了社會評議，主動接受外部監(jiān)督，廣泛征求社會各界對北京檢驗檢疫局法制環(huán)境、各內(nèi)設(shè)部門以及各級執(zhí)法人員執(zhí)法工作的評價。對于外部執(zhí)法監(jiān)督情況，既將其作為過錯追究的重要信息源之一，也將其納入到績效考核結(jié)果中，使之發(fā)揮了促進執(zhí)法責任落實的作用。

在落實執(zhí)法責任時，將執(zhí)法過程中的不規(guī)范行為按照其嚴重程度劃分為執(zhí)法過錯及執(zhí)法差錯兩大類。執(zhí)法過錯是指檢驗檢疫執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中，因故意或重大過失，違法執(zhí)法、不當執(zhí)法或不履行法定職責，給國家或者行政相對人的利益造成損害的行為。執(zhí)法差錯是指檢驗檢疫執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中，因一般過失，違反操作規(guī)程，情節(jié)輕微，未造成危害后果的行為。差錯行為多發(fā)生于業(yè)務(wù)繁忙、工作強度大時，工作人員因口誤、眼誤、手誤等技術(shù)性原因而產(chǎn)生不規(guī)范行為。

按照不規(guī)范執(zhí)法行為的類別，采取了不同的標準與程序，予以糾正和處理。對于差錯行為，按績效指標直接量化成分值，并扣除出現(xiàn)問題部門和人員相應的績效分數(shù)；對于過錯行為，除量化考核并實施績效扣分外，還會根據(jù)行政執(zhí)法過錯責任追究制度，對過錯責任人給予吊銷行政執(zhí)法證件、調(diào)離行政執(zhí)法工作崗位、警告、記過、降級、撤職、開除、移送司法機關(guān)等形式的處理。每年年底，各級執(zhí)法部門通過績效分數(shù)比對，評選先進單位；各級執(zhí)法人員通過個人年度考核成績比對，評選先進個人。個人年度考核成績主要源自績效分數(shù)。對于各級執(zhí)法部門負責人而言，其個人年度考核成績有70％來自本部門的執(zhí)法績效分數(shù)，對一般執(zhí)法人員，其個人年度考核成績有50％來自本人的執(zhí)法績效分數(shù)。

4．完善執(zhí)法人員的教育培訓工作。建立一支廉潔、勤政、務(wù)實、高效的檢驗檢疫執(zhí)法隊伍，完備的教育培訓工作必不可少。北京檢驗檢疫局對執(zhí)法人員開展了系統(tǒng)的、有針對性的滾動式教育培訓。

一是以質(zhì)量管理體系梳理的執(zhí)法依據(jù)和工作文件為主要內(nèi)容，開展法制宣傳教育。通過梳理執(zhí)法依據(jù)，既可以明晰執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法責任；又可以利用梳理后的執(zhí)法依據(jù)，開展法制普及宣傳和培訓教育，提升基層執(zhí)法人員的法制觀念和責任意識。只有“有權(quán)必有責、用權(quán)必受控、濫權(quán)必追究”及“法無授權(quán)不得行”等執(zhí)法理念逐漸深入人心，濫用權(quán)力和隨意執(zhí)法等現(xiàn)象才能從源頭得到控制。

二是以質(zhì)量管理體系文件為主要內(nèi)容，開展行政執(zhí)法工作針對性教育。檢驗檢疫是技術(shù)性執(zhí)法部門，要求檢驗檢疫人員必須熟悉相關(guān)的法律法規(guī)和專業(yè)知識和技能。質(zhì)量管理體系文件是執(zhí)法工作的規(guī)范和基礎(chǔ)，以此對檢驗檢疫執(zhí)法人員進行針對性、專業(yè)性技術(shù)培訓，以保證其勝任專業(yè)性執(zhí)法工作。

三是以能級管理教材為主要內(nèi)容，開展繼續(xù)教育。所謂能級管理就是以人的能力為核心，在專業(yè)性、系統(tǒng)性能力培訓的基礎(chǔ)上，通過考試和考核，綜合評價人員能力的管理制度。能力培訓的重點是檢驗檢疫人員知識與技能的持續(xù)擴展、更新和補缺。通過能力培訓可以系統(tǒng)地組織檢驗檢疫人員不斷學習新的公共知識和專業(yè)知識，鞏固已有知識和技能，因此，能力培訓是持續(xù)再教育。

四是以崗位職責說明書為主要內(nèi)容，開展針對性教育。崗位職責與工作規(guī)范清單、執(zhí)法依據(jù)清單一一對應，執(zhí)法人員很快就可熟練掌握本崗位具體要求，使制度要求由“厚”變“薄”，由“抽象”變“具體”。因此針對性培訓使執(zhí)法人員了解本崗位的職責、工作規(guī)范和要求，提高執(zhí)法能力和素質(zhì)。

5．建立執(zhí)法責任制信息化平臺。完善行政執(zhí)法責任制必須采用科技手段，為此北京檢驗檢疫局整合已有軟件的數(shù)據(jù)，建立起行政執(zhí)法責任制信息化系統(tǒng)。該系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)執(zhí)法崗位信息、執(zhí)法人員管理信息、監(jiān)管對象信息、監(jiān)管工作數(shù)據(jù)的互通互連，為執(zhí)法管理提供便捷、準確、及時的數(shù)據(jù)支持。

通過信息化平臺，管理者不僅能夠迅速掌握所轄部門、崗位的總體執(zhí)法情況，還能夠全面了解所轄各級人員分管工作的具體情況。比如，對出口產(chǎn)品監(jiān)管方面的執(zhí)法工作，只需簡單的操作，各級管理者就能查詢到某一時段其下級部門和執(zhí)法人員的執(zhí)法業(yè)績、執(zhí)法差錯，以及某一執(zhí)法人員所分管企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量控制情況，這些企業(yè)出口產(chǎn)品的不合格情況，這些企業(yè)對執(zhí)法人員的反饋意見等。而這些信息又都會通過信息化系統(tǒng)，自動折算為部門執(zhí)法績效分數(shù)，及各級執(zhí)法人員的個人年度考核成績。

五、完善行政執(zhí)法責任制所獲成效

北京檢驗檢疫局通過完善行政執(zhí)法責任制，完整地實現(xiàn)了對行政執(zhí)法活動從決策到執(zhí)行，從執(zhí)行到監(jiān)督，從監(jiān)督到反饋的閉環(huán)管理。具體來說，通過完善執(zhí)法依據(jù)的梳理、執(zhí)法權(quán)責的規(guī)范，可以實現(xiàn)對檢驗檢疫執(zhí)法的決策管理；執(zhí)法人員是否遵從規(guī)定用權(quán)、履職，可以通過過錯追究、績效考核、外部監(jiān)督等執(zhí)法責任落實途徑進行監(jiān)督檢查，從而實現(xiàn)對檢驗檢疫執(zhí)法的執(zhí)行管理和監(jiān)督管理；對于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，通過分析原因、整改糾正，并采取教育培訓等措施鞏固整改效果，能夠持續(xù)改進執(zhí)法工作，不斷提高執(zhí)法人員素質(zhì)，也就可以實現(xiàn)對檢驗檢疫執(zhí)法的反饋管理。

對檢驗檢疫行政執(zhí)法活動的閉環(huán)管理，能及時發(fā)現(xiàn)檢驗檢疫執(zhí)法工作中的錯誤和不足，及時、準確地加以糾正、彌補；同時促使檢驗檢疫執(zhí)法工作在不斷提高水平的基礎(chǔ)上進入下一個管理循環(huán)，實現(xiàn)檢驗檢疫執(zhí)法工作持續(xù)健康發(fā)展。因此，北京檢驗檢疫局完善行政執(zhí)法責任制的工作，成效顯著。

1．提高了執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量。完善行政執(zhí)法責任制后，檢驗檢疫證單差錯率大幅下降，執(zhí)法工作時限符合對外承諾要求。出境、入境檢驗檢疫執(zhí)法工作時限符合率分別為100%、98.6%，較完善執(zhí)法責任制前分別提高0.03％和7.5%.內(nèi)部出境、入境檢驗檢疫證單差錯率分別為0.2%、1.5%，遠低于完善執(zhí)法責任制前的內(nèi)部證單差錯率；對外出入境檢驗檢疫執(zhí)法證單差錯率均為0.

完善后的行政執(zhí)法責任制為落實執(zhí)法責任提出了更高的要求。以外埠流向貨物（即自其它口岸入境、目的地是北京的貨物）的報檢落實率為例，北京檢驗檢疫局研發(fā)了口岸內(nèi)地聯(lián)合執(zhí)法信息化系統(tǒng)，將落實異地檢驗的執(zhí)法責任逐級進行分解。這一措施使北京地區(qū)的外埠流向貨物報檢落實率由2004年的59％提高到了2007年底的98%，幾年來共為國家挽回可能逃漏的法檢規(guī)費4700余萬元，同時也促進了口岸與內(nèi)地檢驗檢疫機構(gòu)的協(xié)同執(zhí)法工作。

完善行政執(zhí)法責任制也為北京檢驗檢疫局優(yōu)化辦事環(huán)境、樹立良好執(zhí)法形象創(chuàng)造了條件。社會和公眾對北京檢驗檢疫局行政把關(guān)和服務(wù)的滿意度明顯提升。經(jīng)調(diào)查，目前受理檢驗檢疫業(yè)務(wù)窗口的顧客滿意度為99.5%，相關(guān)企業(yè)的顧客滿意度為99.7%，顧客投訴處理情況滿意度為100%.2005年，在北京市工商行政管理局對當年工商注冊年審企業(yè)的無記名問卷調(diào)查中，北京檢驗檢疫局的企業(yè)滿意度位居北京地區(qū)局級行政機關(guān)滿意度的第6名，較之2000年的第13名有了大幅度提升。

2．提高了執(zhí)法效能。完善后的行政執(zhí)法責任制有效規(guī)范了北京檢驗檢疫局的行政處罰工作。按照完善后的行政執(zhí)法責任制的要求，北京檢驗檢疫局制定了行政處罰規(guī)范性文件及作業(yè)指導書，開發(fā)了全局統(tǒng)一操作的信息化平臺，有效規(guī)范了行政處罰的自由裁量空間。這樣，一方面有助于維護相關(guān)行政相對人的合法權(quán)益，另一方面也有助于及時發(fā)現(xiàn)，并按規(guī)定懲處行政相對人的違法行為。從2005年至2007年底，北京檢驗檢疫局平均每年辦理的行政處罰案件240起左右，罰款270萬元左右。

完善行政執(zhí)法責任制后，為有效約束一線執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)時的隨意性，北京檢驗檢疫局成立了審查中心。該中心調(diào)集各類專業(yè)人員組成專職審查隊伍，并開發(fā)了“檢驗檢疫集中審查管理系統(tǒng)”，對所有進出境貨物報檢數(shù)據(jù)實行集中審核，在計算機信息比對的基礎(chǔ)上，按照預先設(shè)定的規(guī)則，有針對性地對高風險貨物實施重點檢驗檢疫。這樣就使確定檢驗檢疫項目、規(guī)則的權(quán)力，由一線執(zhí)法人員自由裁量，變成信息化系統(tǒng)和“專家組”集中行使。

3．提高了執(zhí)法人員的積極性。完善行政執(zhí)法責任制后，由于責權(quán)清晰，又有能力引導，激發(fā)了執(zhí)法人員的工作熱情。截至目前，北京檢驗檢疫局共主持和參與涉及檢驗檢疫執(zhí)法工作的國家級科研課題39項、質(zhì)檢系統(tǒng)科研課題84項，主持制定修訂涉及檢驗檢疫執(zhí)法工作的國家標準23項、檢驗檢疫行業(yè)標準135項。2007年底，檢測能力達到740項，其中通過CNAS認可的613項，比2005年翻了一番。近年來，北京檢驗檢疫局還自主研發(fā)了多個信息化應用軟件，用于提升檢驗檢疫執(zhí)法能力，包括集中審查管理系統(tǒng)、出口企業(yè)ERP數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)、出口企業(yè)質(zhì)量管理綜合評價系統(tǒng)、報檢企業(yè)與報檢員管理系統(tǒng)、生產(chǎn)企業(yè)信息管理系統(tǒng)、行政執(zhí)法責任制系統(tǒng)、航空器電子申報系統(tǒng)等。

在嚴格把關(guān)的同時，北京檢驗檢疫局內(nèi)設(shè)部門和各級執(zhí)法人員還熱情為行政相對人提供執(zhí)法服務(wù)。例如，積極向轄區(qū)企業(yè)通報國外技術(shù)貿(mào)易措施的動態(tài)，幫助企業(yè)及時掌握國外檢驗檢疫標準的變化情況。近年來，國外技術(shù)貿(mào)易措施對我國出口貿(mào)易造成了一定影響，但是北京地區(qū)所受影響卻呈下降態(tài)勢，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，與上年相比，北京地區(qū)2006年受國外技術(shù)貿(mào)易措施影響外貿(mào)直接損失額下降5.6億美元，降幅為15.18%，受影響的企業(yè)比例更是降低了45.84%.[12]

六、完善行政執(zhí)法責任制的意義

通過完善行政執(zhí)法責任制，健全制度、明晰責任、提高能力、持續(xù)改進，是貫徹落實黨的十七大精神，形成權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制的重要途徑。

北京檢驗檢疫局完善行政執(zhí)法責任制的做法，從執(zhí)法事項管理角度講，是將以往“事后追究”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑胺婪?、事中控制、事后監(jiān)督”的全過程管理模式。事前防范是從執(zhí)法依據(jù)的梳理、質(zhì)量管理文件的建立、人員的教育培訓等方面入手，發(fā)揮執(zhí)法管理的預防功能；事中控制是通過實施質(zhì)量管理體系、規(guī)范執(zhí)法流程、發(fā)揮執(zhí)法管理的控制功能；事后監(jiān)督是通過對績效管理中發(fā)現(xiàn)的差錯行為及時糾正，和對執(zhí)法過錯行為的有效問責，發(fā)揮執(zhí)法管理的矯治功能。從執(zhí)法人員管理角度講，是將以往“分授權(quán)責”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺?quán)、責、能”統(tǒng)籌管理的模式。梳理執(zhí)法依據(jù)、規(guī)范執(zhí)法權(quán)責的著眼點在于規(guī)范事項，劃定職權(quán)范圍，重點在“權(quán)”；落實執(zhí)法責任的著眼點在于對事項的評價和違法行政的懲處，重點在“責”；執(zhí)法人員教育培訓的著眼點在于提高事項的效能和人員的素質(zhì)，重點在“能”。三者彼此聯(lián)系，相互依托，使管權(quán)、問責、促能有機統(tǒng)一在一起。

實踐表明，北京檢驗檢疫局完善行政執(zhí)法責任制的做法，有效地實現(xiàn)了執(zhí)法要求到崗，執(zhí)法責任到人、執(zhí)法權(quán)力受控、執(zhí)法責任可追溯，促使依法行政工作落到了實處。

注釋：

[1]國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》，2005年7月27日，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，/zwgk/2005—09/08/content-30280.htm.[2]：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》，人民出版社2007年版，第32頁。

[3]馬懷德：《行政法與行政訴訟法學》，中國法制出版社2005年版，第166頁。

[4]國家統(tǒng)計局：《2007年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2008年2月28日，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20080228402464933.htm.[5]公安部出入境管理局：《2007年我國對外開放口岸出入境人員突破3.4億人次》，2008年4月17日，公安部出入境管理局網(wǎng)站，/n16/n84147/n84196/1043115.html.[6]聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署和世界衛(wèi)生組織：《2008年全球艾滋病疫情報告》，2007年12月，聯(lián)合國艾滋病組織網(wǎng)站，/en/KnowledgeCentre/HIVData/GlobalReport/2008/2008_Global_report.asp.[7]國務(wù)院防治艾滋病工作委員會辦公室和聯(lián)合國艾滋病中國專題組：《中國艾滋病防治聯(lián)合評估報告（2007）》，2007年12月1日，中國疾病預防控制中心網(wǎng)站，/n435777/n443716/6399.html.[8]朱小娟：《2007年貿(mào)易救濟情況及2008年展望》，載《中國經(jīng)貿(mào)導刊》2008年第7期。

[9]朱小娟：《2007年貿(mào)易救濟情況及2008年展望》，載《中國經(jīng)貿(mào)導刊》2008年第7期。

[10]：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》，人民出版社2007年版，第33頁。

[11]程曉敏：《行政執(zhí)法責任制的制度內(nèi)涵及實踐意義》（二），中國法制信息網(wǎng)，2005年2月23日，/jsp/contentpub/browser/contentpro.jsp?contentid＝co1024641917&Language＝CN.

[12]參見國家質(zhì)檢總局：《中國技術(shù)性貿(mào)易措施年度報告（2007）》，第三部分，2007年版。

第7篇：行政問責論文范文

行政機關(guān)違法實施行政行為必須承擔法律責任，這是依法行政原則的最基本要求，行政許可行為也不例外。行政機關(guān)違法實施行政許可行為的責任分為兩種：一是撤銷的責任，二是補救的責任。所謂撤銷的責任是指行政機關(guān)有義務(wù)撤銷違法的許可，恢復到許可以前的狀態(tài)。主要是針對行政機關(guān)違法發(fā)放、變更許可行為而言的。當行政機關(guān)對不符合法定條件的申請人給予許可后，申請人取得了不應當取得的許可，就可能會給公共利益和他人利益造成損害和威脅，如果不及時糾正，必定會違背許可的目的。所以，行政機關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)行政許可行為違法，為了保障公共利益，應當撤銷該項違法的許可行為。當行政機關(guān)違法變更了一項合法的許可，導致他人利益遭受損失時，行政機關(guān)也有義務(wù)加以及時糾正。撤銷責任的理論依據(jù)來源于依法行政原則。根據(jù)行政機關(guān)依法行政的原則，對于違法的行政行為，行政機關(guān)必須承擔糾正的責任，使之恢復到許可之前的狀態(tài)。例如，行政機關(guān)對于不符合生產(chǎn)條件的申請人發(fā)放了藥品生產(chǎn)許可證，如果不加以糾正，許可證持有人就會根據(jù)許可的權(quán)利生產(chǎn)不符合條件的藥品，必然會給社會公共利益造成損害。所以，只要行政許可行為是違法實施的，不管是程序違法還是實體違法，不管是相對人違法還是行政機關(guān)違法導致的許可結(jié)果，許可機關(guān)都必須撤銷。如果許可機關(guān)不撤銷其違法行為，上級機關(guān)有權(quán)撤銷。作為許可行為利害關(guān)系人的第三人也有權(quán)要求行政機關(guān)撤銷違法的許可行為。如果在違法的行政許可行為沒有特定的受害人，那么，代表公益的其他國家機關(guān)，如檢察院也可以要求行政機關(guān)撤銷其違法的許可行為。撤銷的途徑可以是行政機關(guān)的自行撤銷，也可以通過行政復議予以撤銷，還可以通過行政訴訟途徑予以撤銷。撤銷的具體方式可以是：撤銷、許可證照，撤銷違法的變更、廢止、核準、備案、登記等行為，確認某項許可行為無效或者違法，收回已經(jīng)發(fā)放的許可文件等。當然，并不是所有的違法行政許可行為都可以直接予以撤銷。因為撤銷的責任不僅受依法行政原則支配，同時也受信賴保護原則支配。特別是當撤銷涉及違法授益行為時，必然會給受益人造成一定財產(chǎn)損失，所以要求行政機關(guān)在“不違反信賴保護時，行政機關(guān)始得向后撤銷之。如果行政行為的受益人因信賴該行為已就其生活關(guān)系作成持續(xù)二無法更改之轉(zhuǎn)變時，向后之撤銷亦非所許?！币虼?，違法的許可行為是否必須全部撤銷要在權(quán)衡受益人的信賴利益是否值得保護以及不撤銷行政行為會給公共利益造成何種影響兩方面因素的基礎(chǔ)上確定。

行政機關(guān)違法實施許可的另外一項責任是補救責任，可以理解為補償受害者責任。該項責任受行政法上的信賴利益保護原則支配。如果行政機關(guān)違法實施行政許可行為，導致許可申請人或者利害關(guān)系第三人的合法利益遭受損害的，行政機關(guān)根據(jù)信賴利益保護的原則決定是否撤銷該行為，如果撤銷，必須對受益人由于信賴該行為的合法存在而產(chǎn)生的利益加以補償。那么，究竟由誰來承擔行政許可的補救責任呢？又如何承擔這種責任呢？通常情況下，誰實施行政許可行為就應當由誰承擔違法許可行為造成的損害。如果是城市建設(shè)管理部門實施的違法許可行為，導致行政相對人利益遭受不當損失的，當然應當由城建部門給予補償。行政機關(guān)承擔補償責任的標準則應根據(jù)違法的種類和過錯的程度以及相對人是否存在故意等具體情形判斷。為了進一步闡明行政機關(guān)違法許可的責任問題有必要對下列問題加以認真研究。

二、行政許可違法的形態(tài)

（一）行政機關(guān)無權(quán)限許可的責任

行政機關(guān)享有的許可權(quán)與其他權(quán)力一樣都必須來自法律的授予，未經(jīng)法律授權(quán)，行政機關(guān)不得實施任何許可。但是，當行政機關(guān)對自身權(quán)限的認識發(fā)生偏差而實施了法律并未授權(quán)的許可行為時，行政機關(guān)應當承擔何種責任呢？首先，行政機關(guān)應當承擔糾正責任，即撤銷違法的許可行為或者確認該項許可為無權(quán)限的無效許可。其次，許可機關(guān)還應當承擔善后責任，即補償無過錯的申請人由于獲得許可或者失去無效許可遭受的損失。例如，城市市容監(jiān)察大隊并無臨時建筑搭建的許可權(quán)，但是，當相對人對市容監(jiān)察大隊提起申請后，監(jiān)察大隊作出許可決定，允許申請人搭建臨時建筑。很顯然，按照職權(quán)法定原則，這是一項無效的許可行為，對政府機關(guān)并不應該產(chǎn)生任何約束力。但是，作為許可申請人或者第三人并不一定十分了解行政機關(guān)的職權(quán)分工，申請人本身并無過錯獲得許可而產(chǎn)生的利益應當受到一定程度的保護。所以，在這種情況下，行政機關(guān)對自己實施的無權(quán)限許可應當承擔一定的責任，但不是全部責任。如果申請人對于許可權(quán)限有了解的情形下，即明知行政機關(guān)無許可權(quán)故意提出許可申請的，因此獲得許可的利益不受法律保護。例如，申請人明知開辦餐館應向食品衛(wèi)生行政部門提出許可申請，但故意向當?shù)鼗鶎诱玎l(xiāng)政府提出，此種情形下獲得的許可屬于申請人有過錯的無權(quán)限許可，行政機關(guān)不承擔責任。

（二）行政機關(guān)越權(quán)許可的責任

行政機關(guān)實施許可行為還必須遵守職權(quán)法定原則和不得越權(quán)原則。任何行政許可機關(guān)都必須在自己的許可權(quán)限范圍內(nèi)實施許可行為，對于不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的許可事項，不得實施許可行為。如果行政機關(guān)超越權(quán)限實施許可行為，那么，該越權(quán)行為當然屬于違法行為，應予撤銷或者宣告無效，這也是糾正違法越權(quán)行為的重要方式之一。然而作為許可行為相對人的被許可人，在獲得許可的同時也獲得了某種利益，如果行政機關(guān)糾正其違法的許可行為必然給受益人造成損失。例如，受益人已經(jīng)開始修建被許可的設(shè)施，已經(jīng)從事受到許可的某種活動并且收取利益。當許可被撤銷后，受益人的這些利益必然受到影響，甚至未來的某種利益也將受到影響。所以，行政機關(guān)的越權(quán)許可雖然違法，但是否能夠就此承擔糾正責任，撤銷已經(jīng)實施的許可，還必須考慮相對人的值得保護的信賴利益和撤銷帶來的公共利益熟輕熟重，當值得保護的信賴利益大于撤銷的公益時，許可不得撤銷。當信賴利益小于撤銷行政行為獲得的公益時，可以撤銷許可但應對收益人給予補償。如果受益人的信賴利益不值得保護時，行政機關(guān)可以撤銷許可，不必補償。

（三）行政機關(guān)違反程序?qū)嵤┰S可的責任

行政機關(guān)違法實施許可的行為有多種，除了以上涉及的無權(quán)限和越權(quán)許可之外，還存在一種程序違法的許可。程序違法的許可是指違反了法律規(guī)定的程序要件，如違反法定時限實施的許可、省略、顛倒行政步驟的許可、形式要件不足的許可、缺少程序要求的許可等等。由于程序違法的許可對行政行為的實體結(jié)果有不同程度的影響，所以，行政機關(guān)對此類違法許可承擔的責任也有所不同。如果程序違法對實體結(jié)果不產(chǎn)生實質(zhì)性影響，也就是程序可以補正和治愈的，那么，并不發(fā)生行政機關(guān)糾正的責任。收益人獲得的許可也并不因此撤銷，故也不存在善后補償?shù)呢熑?。“補正和治愈內(nèi)容上限于特定的程序違法，即申請手續(xù)、說明行政行為的理由、參加人聽證、委員會或者其他行政機關(guān)的參與等”。如果程序嚴重違法足以導致實體違法的，行政機關(guān)必須按照依法行政的原則糾正違法實施的許可行為，即撤銷違法的許可行為。當然，在這種情況下，是否所有的許可決定都必須撤銷，許可的受益人是否能夠?qū)υS可被撤銷后產(chǎn)生的損害要求補償，仍然要視受益人的信賴利益與撤銷許可后的公共利益的輕重而定。

（四）違法許可行為的撤銷期限

對于違法的許可行為，行政機關(guān)有權(quán)隨時予以撤銷。但是，考慮到行政行為作出之后即刻產(chǎn)生行政法效力，對相對人和其他人都有約束力，為了避免使相對人的法律地位長期處于不安狀況，作出許可行為的行政機關(guān)或者其上級機關(guān)應當在一定期限內(nèi)撤銷違法的行政許可行為。按照德國行政程序法第48條第4項的規(guī)定，行政機關(guān)知道有構(gòu)成撤銷的理由的事實后，應在1年內(nèi)撤銷之。當事人請求損害賠償，也應于行政機關(guān)告知后1年內(nèi)提出。如果違法行政行為是由于當事人的詐欺、脅迫或者賄賂作出的，行政機關(guān)的撤銷不受1年期限的限制。

三、撤銷許可情形下的補償請求權(quán)

（一）被許可人的補償請求權(quán)

如前所述，行政機關(guān)撤銷違法實施的行政許可行為后，因此遭受損害的行政許可的受領(lǐng)人即被許可人是否有權(quán)獲得補償呢？按照信賴保護原則的要求，收益人當然享有補償請求權(quán)。但是，如果受益人在違法行政許可行為的作成負有責任的話，即行政許可的違法性，在客觀上可歸責于受益人，或受益人知道且預見到該項許可將被撤銷的話，他將喪失補償請求權(quán)。如果被許可人以詐欺、脅迫或者賄賂的方法使得行政機關(guān)實施許可行為的，該許可被撤銷后，遭受損害的被許可人無權(quán)請求行政機關(guān)給予補償。如果被許可人對重要事項提供不正確資料或者進行了不完全陳述，致使行政機關(guān)依照該資料或者陳述作出行政許可決定的，被許可人也沒有補償請求權(quán)。但是，如果被許可人的行為是行政機關(guān)促成的，例如申請表格有錯誤，對問題有錯誤的誘導，致使被許可人作出錯誤說明的，被申請人仍然享有補償請求權(quán)。如果被許可人明知行政行為違法，或者因重大過失而不知道的，也不享有補償請求權(quán)。例如，房產(chǎn)證持有人在申請辦理房產(chǎn)證時弄虛作假，偽造了有關(guān)文件，致使房產(chǎn)管理機關(guān)向其頒發(fā)了房產(chǎn)證，房產(chǎn)管理機關(guān)發(fā)現(xiàn)后撤銷了該房產(chǎn)證，此時，作為行政許可行為的受益人雖然遭受了損害，但由于許可行為的違法性歸責于被許可人本人，所以他不享有補償請求權(quán)。

（二）第三人的補償請求權(quán)

許可行為中，存在一種特殊的行政行為，即“有第三人效力之行政處分”，此種行為的“規(guī)制內(nèi)容，不僅對相對人產(chǎn)生授益或加負擔之效果，并且同時對第三人之法律地位產(chǎn)生影響”。此類行為涉及行政機關(guān)、相對人及第三人之間“三極”的法律關(guān)系，故行政機關(guān)實施此類許可行為時，不僅要對被許可人負責，而且還要對第三人負責。例如，行政機關(guān)核法建筑許可時，建設(shè)許可證的申請人是相對人，相鄰人就是該許可行為的第三人。如果行政機關(guān)應相對人的申請核發(fā)變更該許可，雖然相對人因此收益，但第三人的的合法利益可能受損，此種情形下，第三人可以通過行政和司法救濟撤銷該許可。但是，如果因為涉及重大公共利益或者相對人的個人利益，該許可未能被撤銷，那么就應當由行政機關(guān)根據(jù)信賴保護原則對第三人遭受的損失給予補償。又如，公安交通管理機關(guān)對車輛交易行為負責審批和登記，如果車輛交易的賣方通過偽造相關(guān)文件的方式取得汽車交易的核準文件并把其盜竊來的臟車賣給另外一方，那么，作為買主的一方雖然不是汽車交易過戶登記的申請人，但應當享有撤銷登記后損失的補償請求權(quán)。依據(jù)擔保法規(guī)定，債務(wù)人以土地使用權(quán)、廠房、林木、運輸工具及企業(yè)設(shè)備和其他動產(chǎn)抵押的，必須辦理抵押物登記。抵押人是登記行為的申請人，登記機關(guān)是實施登記行為的行政機關(guān)，如果登記機關(guān)撤銷其違法登記行為，有可能損害第三人即抵押權(quán)人的合法權(quán)益，所以，也應當賦予登記行為的第三人即抵押權(quán)人以補償請求權(quán)。在抵押登記行為中，登記部門的違法過錯類型通常有以下幾種：強行為抵押合同的當事人設(shè)定抵押期限；登記內(nèi)容出現(xiàn)差錯；抵押人與登記部門的工作人員互相串通，進行欺詐或者虛假登記等。按照依法行政的原則，對于違法和錯誤的登記行為必須予以撤銷，但是，撤銷或者變更該登記行為只能糾正該違法行為，并不能彌補第三人（抵押權(quán)人）的損失。所以，應當給予抵押權(quán)人一定的補償。有人認為，如果錯誤或者違法的抵押登記行為歸責于行政行為的相對人即抵押人，那么，抵押權(quán)人的損失應當由抵押人承擔，而非登記部門承擔。事實上，登記部門與抵押人、抵押權(quán)人之間的關(guān)系是行政法律關(guān)系，而抵押人與抵押權(quán)人之間是民事法律關(guān)系，二者是不同的。許可登記部門實施許可登記行為時負有注意的義務(wù)，如果未盡到該義務(wù)而許可了不該許可的事項，當然要對因此遭受損害的受益人或者第三人承擔責任。特別對沒有過錯的第三人而言，撤銷登記的行為必然使其遭受損失。這種損失不是抵押人直接造成的，而是由于抵押權(quán)人因為相信了登記部門行為的合法性造成的，所以，應當由登記部門承擔抵押權(quán)人的損失。當然，抵押人并不需要直接就登記的合法性向抵押權(quán)人承擔責任，但應當就其在抵押中的詐欺、偽造行為向登記部門承擔責任，并且因此喪失信賴保護請求權(quán)。

（三）補償?shù)臉藴?/p>

行政機關(guān)撤銷或者不撤銷違法的許可行為，都有可能造成相關(guān)人的財產(chǎn)損失。對于這類損失，行政機關(guān)應當按照信賴保護利益的原則決定是否給予補償。至于按照何種標準給予補償則取決于損害的程度和法定的標準。按照臺灣行政程序法的規(guī)定，撤銷給付裁決以外的其他授益行政行為時，所應給予的補償，是用于填補當事人因信任該行政行為的存在，而發(fā)生的財產(chǎn)上的不利益損失。對當事人的補償，不得超過因行政行為的存續(xù)所能有的利益。因此，只補償所謂的“消極利益”或“信賴利益”，至于“積極利益”或“履行利益”，則構(gòu)成補償?shù)淖罡呦揞~。例如，城建部門向房地產(chǎn)開發(fā)公司核法了建筑許可證，后因該證違法而予以撤銷。如果稀客證持有人對該行為具有值得保護的信賴利益，則應當給予補償。補償?shù)姆秶?，則應視房地產(chǎn)開發(fā)公司是否已經(jīng)開始建設(shè)或者已經(jīng)完工，以及支付的規(guī)劃費、與客戶解約的費用和建設(shè)費用而定。但開發(fā)公司不得要求補償該項目完成后可得的利益。又如，抵押人以500萬元的自有設(shè)備為抵押物向銀行申請貸款，并通過抵押登記部門登記，如果抵押登記部門的工作人員與抵押人惡意串通，將他人的財產(chǎn)作為抵押物登記在抵押人名下，后登記部門撤銷登記，最終導致銀行無法收回貸款又難以實現(xiàn)抵押權(quán)時，登記部門應當承擔何種損失？我們認為，抵押登記部門應當承擔共同賠償責任，即抵押人應當與登記部門共同對抵押權(quán)人的損失予以補償。如果登記部門的錯誤登記行為完全是由登記部門自己的過錯造成的，那么，登記部門應當承擔全部責任。如果錯誤登記完全歸責于抵押人，那么，登記部門應當承擔補充賠償責任。

第8篇：行政問責論文范文

行政處罰是國家特定行政機關(guān)依法懲戒違反行政管理秩序的個人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇。行政處罰作為一種法律制裁，是對違反行政管理法規(guī)的行政相對人的一種懲戒、教育手段。目的是使相對人今后不再重犯同一違法行為。

因為行政處罰本身所具有的強制力、直接影響相對人權(quán)利義務(wù)、對相對人的聲譽、財產(chǎn)、行為甚至人身自由產(chǎn)生不利后果的特點，使得行政處罰必須嚴格依法設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督與救濟，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則。筆者在本文中想予以討論的，就是行政處罰適用中的“一事不再罰”原則在理論與實踐中的幾個問題。

“一事不再罰”是行政法學界對行政處罰適用原則之一的一個概括性表述，其具體內(nèi)涵、定義依我國《行政處罰法》第二十四條為“對違法當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規(guī)定主要是為了防止處罰機關(guān)對相對人同一違法行為以同一事實理由處以幾次行政處罰，以獲得不當利益，同時也是為了保障處于被管理地位的相對人法定的合法權(quán)益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規(guī)的行為與一定的法律責任相互確定掛鉤，進而體現(xiàn)法律制度與行政管理的可預見性與穩(wěn)定性價值。

在行政管理法律關(guān)系中，處于管理地位的行政主體擁有以國家名義出現(xiàn)的行政管理權(quán)，具先定力、執(zhí)行力與強制力。尤其是隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家行政日益深入到國民生活的各個領(lǐng)域，對行政權(quán)這一管理優(yōu)益權(quán)規(guī)范的必要性日益為人們所認識并逐漸突出。而在行政管理法律關(guān)系中的相對人一方，由于與行政主體的地位的不對等性，其合法權(quán)益在國家公權(quán)力的沖突中便顯得尤為渺小。行政相對人即使是違反了一定的行政管理法規(guī)，受到一定的行政處罰，其作為一般公民的另一身份屬性的合法權(quán)益的保障與事后救濟與保障是現(xiàn)代行政的價值理念之一?！耙皇虏辉倭P”原則的背后所體現(xiàn)的，就是這種法理價值理念的追求。將其通俗化來表述，便是犯錯一次就只能、只需承擔一次行政處罰，且這種處罰必須是先有的、法定的。

“一事不再罰”原則在我國理論研究與立法實踐中尚有未得以充分明晰之處，導致了行政管理實踐中的一些混亂、相悖狀態(tài)。以下筆者試述之：

一、《行政處罰法》對“一事不再罰”處罰主體的表述欠缺唯一的確定性。對幾個機關(guān)都有管轄權(quán)的違反行政管理法律法規(guī)的行為該由哪個行政機關(guān)進行處罰沒有明確的規(guī)定。例如有的規(guī)章法規(guī)規(guī)定對某一違法行為，可以由幾個機關(guān)去處理，與此同時，無論是出于現(xiàn)實還是法理都不允許相對人對處罰的主體進行選擇。因此，由于部門利益、權(quán)責劃分不清，機關(guān)間協(xié)調(diào)不盡充分等原因，在實踐中產(chǎn)生了由不同行政機關(guān)分別進行一次行政處罰而在事實上產(chǎn)生“一事多次罰”的形式上合乎法律原則但卻悖離原則的內(nèi)在價值要求的合法、矛盾現(xiàn)象。筆者暫稱為行政處罰主體的競合。這無疑是不符合行政統(tǒng)一性、行政法治、行政管理價值的追求的。

二、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對適用法規(guī)時的沖突沒有提供合適的沖突適用規(guī)則。隨著行政法制的發(fā)展與法律法規(guī)的制定與對社會關(guān)系調(diào)整、保障的日益細化，一個違反行政管理法規(guī)的行為可能會導致侵犯了不同社會利益客體的后果，這時就可能會出現(xiàn)保護不同利益客體的特別法都對該行為競相適用，而同時產(chǎn)生幾個不同的法律責任、法律后果的現(xiàn)象。筆者稱之為法律法規(guī)適用的競合。而此時如果對相對人依據(jù)不同的法律法規(guī)做出幾個不同的處罰決定，就明顯違反“一個行為，不得兩次以上處罰（此處亦可表現(xiàn)為幾份處罰，但處罰之間肯定會出現(xiàn)時間上的先后、客觀上的表現(xiàn)也是次序不同）”的原則。而如果只做出一項處罰決定，往往會面臨一般法與一般法之間、特別法與特別法之間互無優(yōu)位難以決定選擇適用的難為局面。這種情況給行政主體的處罰管理提出了行政執(zhí)法實踐上的難題。

三、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對都有處罰權(quán)、相同行政職能的不同行政主體由誰處罰、是否排斥相同的處罰無提供法定指引。筆者認為這是行政處罰主體競合的另一種特殊表現(xiàn)形式。由于市場經(jīng)濟的發(fā)達，物流、人流、資金流與智力成果大流通在全國范圍內(nèi)甚至世界范圍內(nèi)的出現(xiàn)，一個違法行為在一地已被一個行政主體處罰后，是否還應承擔另一地另一相同職能但主體資格不同的行政主體以相同理由、依據(jù)而做出的行政處罰決定呢？例如司機王某運送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部門認定車輛超載并處以罰金。后途經(jīng)B省又被當?shù)芈氛芾聿块T以超載為由處以罰金。最后進入C省境內(nèi)再次受到C省路政管理部門的相同理由依據(jù)的第三次處罰。王某若以《行政處罰法》中的“一事不再罰”原則抗辯之，達到的答辯可能是“他主體的處罰并不代表本主體的處罰。本主體只要不對你進行第二次處罰便不違犯該原則。”確實，我國《憲法》與《行政組織法》都授權(quán)有關(guān)行政部門與行政主體資格與相應的處罰權(quán)限。他們均以行政主體身份進行行政規(guī)制、行政管理。其主體資格是法定的。以“一主體沒有實施兩次處罰，他主體并不代表本主體”的理由進行抗辯似乎有其邏輯、法理的合法性與合理性。這種現(xiàn)象在現(xiàn)實行政管理處罰中廣泛的存在?！耙皇虏辉倭P”原則對此似乎顯得無能為力。我們先且不論該抗辯理由是否成立，但單憑“一事不再罰”似乎無法判定其違法性與無效性。

出現(xiàn)這三種現(xiàn)象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技術(shù)不夠成熟、行政理論研究還不夠細致等客觀因素，也有爭奪部門利益方面的主觀因素，筆者在此試結(jié)合法理學、憲法學與行政法學的一般理論、原則提出解決辦法。

一、對于前述第一項“一事不再罰”原則缺乏處罰主體法定唯一性的缺漏，首先應該在立法上引起重視，進而規(guī)范立法行為，減少不必要的“一權(quán)多授”、“多部門授權(quán)”，從而在立法設(shè)計上防止、杜絕此種不符合立法科學的缺陷。而在立法完全解決這個問題之前，可以依照以下三個原則來解決。

1、專職部門優(yōu)于一般職能部門進行管理、處罰的原則。這是考慮到現(xiàn)代行政的復雜性、專門性、技術(shù)性特點。由專門的職能部門管理、處罰更有利于行為性質(zhì)的認定、違法行為后果的確認與處罰幅度的統(tǒng)一性與科學性。

2、層級低的部門優(yōu)于層級高的部門進行管理、處罰的原則。這是考慮到基層行政管理部門的分布面較廣，更有利于及時發(fā)現(xiàn)、處理違反行政法律法規(guī)的行為，也便利于當事人依事后救濟程序提起行政復議、行政訴訟的管轄、處理與裁判。

3、通過行政程序法的規(guī)定，將法律法規(guī)中所有出現(xiàn)幾個行政處罰主體競合的情形都整理規(guī)范歸結(jié)到由法律法規(guī)中規(guī)定的幾個機關(guān)組成的聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)以共同名義做出處罰決定。此方法可以作為上述兩個原則的補充。適用解決幾個專門職能部門之間、幾個一般職能部門之間、幾個同級行政機關(guān)之間的管理權(quán)確定的問題。但這一方法存在的缺陷是現(xiàn)實中較難操作，要將法律法規(guī)中所有出現(xiàn)此種沖突的情形一一整理規(guī)范、再由法律規(guī)定授權(quán)聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)處理，實踐中將會導致增加立法整理的工作負擔與行政人員編制膨脹等弊端，所以只僅僅應局限作為上述1、2兩個原則的補充。

行政法學界有學者提出可以通過重新定義“一事不再罰”原則來解決這個問題，其提出的定義為：“不得以同一事實和理由對同一違法行為罰兩次或兩次以上”，但筆者認為這種表述在處罰主體的唯一性確定上還存有欠缺。而容易被默認理解為“同一行政主體不得以同一事實和理由對同一違法行為出罰兩次或兩次以上”，而“由不同行政主體‘依法’同時以同一事實和理由對同一違法行為的處罰”則是符合“一事不再罰”的形式合法、實質(zhì)不合法現(xiàn)象，這就成了規(guī)避這一原則的“合法”情形。因此筆者認為此種表述也不是十分嚴密的。

二、對于前述第二項“一事不再罰”原則對適用法律法規(guī)過程中的法律法規(guī)適用競合沖突未能提供合適的沖突規(guī)則的問題。在行政執(zhí)法實踐中，“之所以會有兩個以上法規(guī)、規(guī)章對同一行為從不同角度規(guī)定處罰，這是立法者從不同角度考慮問題的結(jié)果。并不是這一行為變成兩個或兩個以上的行為。如果一個行為可按不同法規(guī)、規(guī)章規(guī)定處罰兩次以上，隨著我國法規(guī)、規(guī)章的日益增加、規(guī)定日益細密，這一行為被處罰的次數(shù)將不斷增加，其后果不堪設(shè)想(引用1)。”這種幾個法律法規(guī)對同一違法行為進行規(guī)制的情形似乎已超出“一事不再罰”的要求，但行政處罰所體現(xiàn)的是行政相對人在違反了行政管理法規(guī)后所應依法承擔對己不利的法律責任，是一種對國家的責任、義務(wù)。這不同于有的刑事犯罪中還需負擔民事方面的賠償責任。既然只是一種責任形式，那就必須只能承擔一種責任后果。如果按照某些學者的意見認為可以同時處以幾個不同的行政處罰，這無疑就給相對人設(shè)定了過重的不合理的法律責任負擔；與此同時，法律的行為規(guī)范指引性與責任后果的唯一確定性將被犧牲，穩(wěn)定性的存亡也會取決于執(zhí)法主體的意念之間。這就明顯是有悖于行政法治的行為規(guī)范、可預見性、穩(wěn)定性等基本價值要求的。所以這個法律法規(guī)適用競合的問題必須引起足夠的重視并加以解決。在此，筆者試給出幾個沖突規(guī)則：

1、特別法優(yōu)于普通法（一般法）的原則。這是法理學中的一項基本原則，采用這一原則的原因與意義筆者在此不加累述。

2、新法優(yōu)于舊法的原則。這是因為行政管理面對的是日新月異的社會現(xiàn)實，新法往往更能體現(xiàn)立法者對現(xiàn)實生活、社會現(xiàn)象的把握、定性、調(diào)整的立法意圖與對社會關(guān)系的調(diào)整理念。從而實現(xiàn)行政管理與時俱進的科學性與積極性，也有利于相對人對處罰理由、處罰依據(jù)、處罰方式與責任形式的接受與認識，避免出現(xiàn)使用過時的法律法規(guī)進行處罰而導致相對人的逆反心理，導致降低行政效率與增加行政成本負擔。

3、對相對人處罰程度較輕的形式優(yōu)于對相對人處罰程度較重的形式的原則。這是因為行政處罰只是實現(xiàn)一定行政管理目的的具有教育、懲戒兩重性的手段，處罰不是目的，令相對人承擔不利的法律后果也不是目的。站在受處罰的相對人的角度而言，受到行政處罰本身在精神上已是一種不利的后果，責任形式、法律后果的輕重、制裁幅度的大小往往會影響、關(guān)系到相對人的認識程度、重視程度與接受程度。所以，刻意地加重行政相對人的行政處罰負擔并不見得是絕對必要的。而站在行政處罰主體的角度而言，對相對人有意識、有選擇地適用制裁后果較輕的行政處罰形式，將無疑更能體現(xiàn)行政執(zhí)法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，將會更容易實現(xiàn)管理者與被管理者的管理--反饋與意見的傳達與接受，有利于相對人對行政處罰行為的接受與理解，從而有助行政管理的順暢運行與整體行政效率的提高。

4、絕對禁止同時對一行為適用多法、多種處罰的原則。同時適用多法、給予多種行政處罰的不利后果、于法于理的不成立前面已有論述。必須在行政處罰制度中強調(diào)這一原則，以免因為行政主體故意或過失導致此種情形的出現(xiàn)。

值得在此提出的是，在適用上述三項沖突規(guī)則對相對人進行處罰后，行政主體應有義務(wù)對相對人進行告知教育，使相對人了解自己的行為對社會關(guān)系造成的多種危害與在法律上的多種不利后果。從而在今后的行為中能提起應有的注意，不致再違反他法而再受他種處罰。

三、對于《行政處罰法》的“一事不再罰”的原則對相同職能的不同行政主體該由誰來處罰，是否排斥相同處罰無提供法定指引該如何處理。

筆者認為在此之前還有個法理問題需要明晰。舉上述王某運輸西瓜的案例。對其進行處罰的A、B、C三省路政管理部門都是合法、有權(quán)的、互無隸屬關(guān)系的三個獨立行政主體。他們?nèi)叩奶幜P行為似乎不違反“一事不再罰”原則，因為他們均以自己的主體名義做出了“合法”的“一次”處罰，雖然理由依據(jù)是一樣的。然而這樣真的不違反“一事不再罰”原則嗎？筆者認為答案無疑是否定的。因為三個互不隸屬的不同行政主體他們行政權(quán)均是來自于國家的授權(quán)，也就是說他們的權(quán)力均源屬于一個根本的主體--國家，而他們都只是國家設(shè)立在不同地區(qū)進行行政管理的代表機構(gòu)。因此，這三個形似獨立的主體其實質(zhì)是一體的。

從法制的角度來考察，他們適用的是相同的法律法規(guī)，而正是這套法律法規(guī)的原則要求他們“一事不再罰”。也就是說，相對人如果因違法行為被適用這套法律法規(guī)承擔了行政處罰不利后果，他們從法制統(tǒng)一的要求出發(fā)均應予以確認與保護，而不能無視其他行政主體據(jù)此做出的處罰決定而冒違反“一事不再罰”之大不韙再次進行處罰。這種行為本身就是違法與背離行政法制統(tǒng)一性要求的。

從相對人的角度來考察，行政機關(guān)依法適用法律法規(guī)對相對人的違法行為進行處罰是有絕對義務(wù)接受的，因為這種處罰是一種國家行為，反映的是國家對公共秩序的一種要求與調(diào)整，是國家行政管理的需要與體現(xiàn)，是由處罰機關(guān)代表國家意志做出的規(guī)制性的國家行為。而如果允許相同職能的不同行政主體對同一行為進行多次處罰，就會使相對人產(chǎn)生“究竟哪一個處罰機關(guān)才代表國家？是不是一個處罰機關(guān)代表一個‘國家’？各個處罰機關(guān)是否各自代表‘各自’的‘國家’？”的疑問。從某種意義上講，這種疑問是對國家（對外最高代表權(quán)、對內(nèi)最高統(tǒng)治權(quán)）、行政權(quán)統(tǒng)一的疑問，其政治危害性是顯而易見的。會造成相對人對國家概念的理解、國家權(quán)力的行使、國家代表的唯一性等問題的認識混亂，甚至會讓相對人產(chǎn)生國家對內(nèi)表現(xiàn)形式之一的統(tǒng)一行政權(quán)被行政執(zhí)法機關(guān)故意割裂的認識，這對國家的統(tǒng)一、行政法制的統(tǒng)一、行政法制建設(shè)的破壞性無疑是致命的。

行政實踐中出現(xiàn)這種現(xiàn)象大多是因為地方利益主義、部門利益主義在作祟，行政管理不是一種獲利機制，我們更不能認同“雁過拔毛”的合理性。行政管理是一個國家對公共秩序的要求、調(diào)整、規(guī)范，而不是某些人、某些機關(guān)牟利的機制。處理這個《行政處罰法》對相同職能的不同行政主體該由誰來處罰，是否排斥相同處罰無提供法定指引的問題，不是應該設(shè)計出什么解決原則、方法機制的問題，基于上述這個問題的重大危害性，應該在《行政處罰法》中予以明令禁止，只一律承認肯定首次處罰的唯一合法性并賦予相對人對二次處罰的積極抗辯權(quán)，以維護法制的整體統(tǒng)一性，制止濫用權(quán)力、爭奪利益亂法的不正?，F(xiàn)象。

綜上所述，筆者認為“一事不再罰”原則是必要與科學的，是反映自然公正、法治等價值理念追求的。但在理論與實踐中，我們還須進一步深入細致研究，以期盡識其真義，從而使其真正完備起來，為行政執(zhí)法、行政處罰實踐提供更全面的理論指導與更強的依據(jù)性、可操作性。

（引用1）《行政法學》羅豪才主編，中國政法大學出版社1999年版，205-206頁

主要參考書目：1、《行政法學》羅豪才主編，中國政法大學出版社1999年修訂第一版

2、《行政法學》王連昌主編，中國政法大學出版社1999年修訂版

第9篇：行政問責論文范文

關(guān)鍵詞：比例原則；合理行政；均衡

一、比例原則的含義及內(nèi)容

（一）比例原則的含義

行政法中的比例原則也被稱為最小損害原則，主要是指行政主體在多個具有實現(xiàn)行政目的的可行性的行政措施當中進行選擇時需要做最為全面的考量，所采取的措施與要達到的目的相適應，做出最為合理適當?shù)倪x擇，不能使行政相對人因做出的行政行為過度而損害到其利益。若為達到相應目的而采取消極作用于相對人的方法，則應將這種消極作用控制到最微，并與力求達到的目的相對應，即過罰相當。為了避免出現(xiàn)為追求實現(xiàn)目的而不擇手段以及所采取的措施代價高于所保護的利益的現(xiàn)象，行政機關(guān)要在行政目標的實現(xiàn)與保護行政相對人的利益之間掌握好平衡點。

（二）比例原則的內(nèi)容

對于比例原則的主要內(nèi)容，學界通說認為其包括妥當性原則、必要性原則與均衡原則三個子原則。

（1）妥當性原則

妥當性原則又稱適當性原則，是指行政主體在采取可行的行政措施時應當聯(lián)系其追求的行政目的，針對想要實現(xiàn)的行政目的選擇相適宜的手段。若沒有明確的行政目標或者行政主體在采取行政手段時沒有能夠合理的考慮行政目的，所選擇的行政措施與其追求的目標不相符合，行政手段與最終的行政目的無關(guān)或無法幫助行政目標的實現(xiàn)，則說明違反了其中關(guān)于妥當性原則的要求。行政機關(guān)行使權(quán)力是為了實現(xiàn)一定目標或者就算不能完全實現(xiàn)既定的目標但也在一定程度上有助于其達成，而目標的達成需要采取合適的行政方法，因此行政機關(guān)在發(fā)揮其職責的時候，首先應當擺正其行為目標。行政行為的合理性是在其合法性的基礎(chǔ)上進一步討論的，因此行政目標應當是合法的，是不違反社會倫理與公德的，是規(guī)范行政秩序、促進社會發(fā)展的。而行政目的不合法使行政行為無法滿足行政合法性的前提，也是對比例原則的妥當性原則的違反。其次，目的應當是確定的，也就是既定目標不可隨意改動，目標的確定性使得最終評判的標準也能相對穩(wěn)定。

（2）必要性原則

必要性原則也被稱為“最小侵害原則”，指行政主體在做出行政措施的決定時面臨的是多個具有相同適當性的行政手段，這些行政手段的適用都具有可行性，都是為了達到行政主體追求的目的。適用必要性原則的前提是多個可供選擇的適合于達成行政目的的手段并存，如果有且只有一種措施可采用的話就會導致無法適用必要性原則。可見必要性原則的核心是對多種具有相同適當性的行政手段進行比較，取舍，這也從另一方面揭示了在比例原則當中，放在首位考慮的還是行政目標的實現(xiàn)（或部分實現(xiàn)），在行政目標確保能實現(xiàn)的基礎(chǔ)上再選擇對公民較少侵害的措施。而對于公民的侵害問題而言，可以確定做出行政行為的決定必然會對相對人造成一定程度的損害，因此需要考慮的不是做到對行政相對人“零損害”，而是如何將行政行為導致的損害降到最低限度的問題。

（3）均衡原則

均衡原則也被叫做狹義的比例原則，是指行政主體在實施行政行為與侵害行政相對人之間進行權(quán)衡，在這兩方之間取一個相對的平衡點，即行政主體在做出行政措施導致公民收到的損害與行政主體追求的行政目標的價值之間法益是否是相稱的。不能為了爭取某種公共利益而直接犧牲公民的私人利益，而且行政目的實現(xiàn)后所獲得的利益價值應當高于該行政行為所損害的人民利益的價值。行政主體在采取行政措施時需要對其目標利益與損害的行政相對人的利益進行理性的衡量，在方法與結(jié)果兩者之間形成一定的比例，這里的比例不是一個精準的數(shù)字，而是有關(guān)價值衡量的抽象的，非具體的概念。

二、比例原則的適用及其局限性

對比例原則的第一印象來自一個經(jīng)典案例，哈爾濱同利公司在中央大街108號院內(nèi)有兩棟樓房，欲擴建兩層樓，向市規(guī)劃土地管理局提出申請。之后匯豐公司與同利公司簽訂房屋買賣合同并完成交付，領(lǐng)取了房產(chǎn)證。規(guī)劃土地管理局同意同利公司翻建后同利公司與匯豐公司再次向規(guī)劃土地管理局申請增建4層，但未獲批準。隨后在增建過程中匯豐公司依據(jù)同利公司取得的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，擅自建造成一座連體的九層建筑物，這一舉動影響了中央大街的整體景觀。最終，法院做出對于已建好違法建筑進行合理改造，拆除對中央大街的整體景觀造成影響的部分的判決。此案件充分體現(xiàn)了比例原則在行政案件當中的適用，那么比例原則在我國的適用范圍問題是怎樣的呢

（一）比例原則的適用范圍

（1）立法上的運用

立法機關(guān)在立法時面臨的眾多問題都具有一定的難度，法律本身的滯后性使得立法者無法將所有的社會現(xiàn)象都囊括于法條之中。而維護國家社會秩序的穩(wěn)定，就需要運用法律原則來填補法律的漏洞。國家的立法機關(guān)在立法時，將會受到比例原則的約束。其雖然未在國內(nèi)行政法規(guī)范中明確的規(guī)定，但是在我國《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政復議法》、《人民警察使用警械和武器條例》以及國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》當中都有涉及。這些條文將比例原則及其各項子原則的內(nèi)容都充分地體現(xiàn)了出來。

（2）執(zhí)法上的運用

行政機關(guān)權(quán)力行使的主要場所就是在行政執(zhí)法中，因此比例原則在行政執(zhí)法中的運用要比抽象行政活動中的多，這也是因為行政機關(guān)工作人員具有一定的自由裁量權(quán)。在開展行政執(zhí)法工作時，一定程度的自由裁量權(quán)是對法律的僵硬性等法的局限性的補充和救濟，能夠幫助實質(zhì)正義的實現(xiàn)，推動我國的法制建設(shè)。但是如果濫用了自由裁量權(quán)，使公民權(quán)益受到嚴重侵害，則會導致國家行政權(quán)的權(quán)威性的受損，影響政府的公信力。例如，作為行政機關(guān)的一項重要職權(quán)，行政處罰是對公民權(quán)益的剝奪，從而達到保護公共利益的目的，行政機關(guān)可以決定做出行政處罰與否，處罰的范圍與幅度等方面的內(nèi)容。這時可通過比例原則的各項子原則進行分析，從而減少和限制政府的違法行為，提高執(zhí)法的水平和質(zhì)量。

（二）比例原則適用范圍的局限性

對于適用范圍，首先要確定比例原則的法律定位問題。有學者認為比例原則是憲法性原則。憲法是我國的根本大法，其法律原則應適用于我國所有的部門法領(lǐng)域，由于憲法原則均具有抽象性，而比例原則是要具體運用到案件當中的具有可操作性的法律原則，若將比例原則定為憲法性原則，會導致比例原則的靈活性的下降，不符合最初規(guī)定比例原則的初衷。也有人將比例原則劃為行政法的特別準則，即僅準用于警察法范圍。其源于該領(lǐng)域，并在此領(lǐng)域內(nèi)充分體現(xiàn)在限制警察的權(quán)力以達到保護公民權(quán)益的目的。但我們可以發(fā)現(xiàn)在警察領(lǐng)域外的行政領(lǐng)域中，比例原則依然可以充分發(fā)揮作用，促進行政機關(guān)與公民之間的協(xié)調(diào)與互動。所以，將比例原則定位為行政法原則，并將其運用到行政法的所有領(lǐng)域才是符合我國國情的合理的選擇。這同時也能說明比例原則不僅要運用在行政立法、行政執(zhí)法等活動中，也要成為行政機關(guān)的自由裁量行為是否公正合理的評判標準，也就是說比例原則也適用于行政司法當中。然而比例原則在行政司法的實踐中也具有一定的局限性。由于法院也具有一定得自由裁量權(quán)，當在運用比例原則進行司法審查的過程中，憑借的是自己主觀的價值判斷，再加上法官專業(yè)水平不一，無法保障能夠充分尊重行政機關(guān)做出的行政行為，導致出現(xiàn)一種以法院的裁量代替行政機關(guān)的裁量的局面，這種現(xiàn)象的增多嚴重影響行政機關(guān)的權(quán)威形象。此外，人民法院運用比例原則沒有確定合適的標準，主要表現(xiàn)在在何種情況下才應該變更判決的問題上，若法院將比例原則作為擋箭牌來“過度糾正”行政機關(guān)的手段與措施，會間接導致社會秩序的混亂，我國行訴中賦予法院更改行政處罰中明顯不公情形的權(quán)利的第五十四條第二款在《行政訴訟法》2017年修正案中并沒有再出現(xiàn)，這表明法院對于判斷行政機關(guān)行為的標準的缺失，在這種情況下容易導致法院自由裁量權(quán)的過度濫用，這種風險的存在導致一些不必要的干涉與不恰當?shù)呐袥Q的出現(xiàn)。

三、比例原則適用范圍的完善思考

由于比例原則起源于警察法，因此其通常出現(xiàn)在限制過度的行政權(quán)方面，被認為只適用于負擔行政行為領(lǐng)域，而不是行政法的所有領(lǐng)域當中。筆者認為比例原則不僅應適用在負擔行政行為中，更應適用于授益性行政行為當中。授益性行政行為主要是指經(jīng)公民申請，行政機關(guān)授予相對人一定的權(quán)益的行政行為。由于比例原則不僅有限制行政機關(guān)的權(quán)利，它還有一個主要的作用在于保護公民的利益，在授益性行政活動中適用比例原則也就是政府在發(fā)揮行政職能時，應該在若干可以選擇的措施中選擇一項對相對人來說會受益最大的行政行為而為之。我們可以將其理解為，若行政機關(guān)雖然實施了福利性的行政行為，但并沒有選擇對相對人最有利的措施，相對人就會相比接受對自己最有力的行政措施而言有一定的損失，無論這種損失表現(xiàn)在哪種方面，都在一定程度上損害了公民的合法權(quán)益。因此，既然將比例原則定位為行政法的基本原則，而不是只適用于某一領(lǐng)域的特別準則，就應該將其在行政法的所有范圍內(nèi)都能夠發(fā)揮自己調(diào)節(jié)評判的功能。

不難看出，隨著自由裁量權(quán)在行政法范圍中的廣泛運用，比例原則的準用領(lǐng)域也在不斷變大，而該原則準用領(lǐng)域擴大的另一原因是社會的快速發(fā)展對行政機關(guān)在各個方面都提出了更高的要求，公民權(quán)利意識的覺醒加強了輿論監(jiān)督。這需要行政機關(guān)在采取措施手段時做到事實清楚，有充分的法律依據(jù)，程序正當，行政公開?？梢娦姓ǚ稍瓌t的適用都是相輔相成的，行政合理性原則的運用也需要正當程序原則與依法行政原則的監(jiān)督。

另外，對待行政相對人，需要用行政合理性原則中的平等原則。對于相同行政案件的不同公民應當做出同樣的決定，進行同樣的處理，必須保證做到公開、公平與公正，體現(xiàn)法律面前人人平等的精神。不得因行政相對人的身份或其他原因而區(qū)別對待。對于不同行政案件事實的情況下，行政機關(guān)應該充分考慮實際情況，做出最優(yōu)的解決方案，這樣才能切實保障人民群眾的合法權(quán)益，也能提高公民對行政法的可信度。

雖然比例原則在行政法的立法、執(zhí)法以及司法領(lǐng)域都有運用，可以說貫穿于行政法的所有領(lǐng)域，適用范圍較為全面，但是僅靠比例原則來達到控制公權(quán)力的目的是很難成功的，因此對于行政行為合理性的控制并不應就此停止，行政合理性原則的研究也應該保持繼續(xù)。