公共行政學論文精選(九篇)

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第1篇：公共行政學論文范文

行政公務員是憲法賦予政府所擁有行政權的直接行使者，在整個權力或權利運作過程中，他們是雙重或多重身份實體，并以其身份權為核心和邏輯起點被賦予其他各項相應的權利。這些權利是公務員以行政主體的名義行使行政權、執(zhí)行公務的法律依據(jù)和保證，而只有相應的救濟才能保證權利的實現(xiàn)。因此，權利與救濟是一對動態(tài)的范式，是權利內(nèi)在屬性和機理的外現(xiàn)和要求。

Civilservantisthedirectexecutorofadministrativepowerownedbygovernmentaccordingtotheconstitutionallaw.Intheoperationsystemofallthepowersorrights,theyaredoubleortri-or-multi-qualificationentityandaregrantedothersrightsthatviewthequalificationrightasthecoreandlogicalstartingpoint.Theserightsarethelegalgroundsandsafeguard,andonlybyperformingappropriatereliefcanrightsberealized.So,rightandreliefisapairofstaticparadigm,thereflectionandrequirementofright’sinternalnatureandlaw.

【關鍵詞】公務員；權力；權利；救濟；身份權

civilservantpowerrightreliefqualificationright

自從有國家以來，便有了從事專門管理公共事務、行使行政權的人員。因而古今中外的歷史上都有文官制度的記載，然而其意義和作用均與近代以來產(chǎn)生的公務員不盡相同，在我國就更晚。公務員在行政法上是一個特殊的主體。其不僅直接享有憲法規(guī)定的公民權利，而且還間接擁有行使行政權的權利。即他集“權利”和“權力”于一身（一體兩權），既與國家立法、行政、司法機關發(fā)生關系，又與公民及其他主體發(fā)生關系。這一特殊性是其他行政法律關系主體所不能擁有的。因此，賦予其什么權利、怎樣的救濟，對其他的主體就會產(chǎn)生不同的作用和結果?？梢哉f，其是一個“牽一發(fā)而動全身”的特殊主體。法國著名法學家孟德斯鳩曾言，“一個擁有權力的人必然會濫用權力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗。”[自從有國家以來，便有了從事專門管理公共事務、行使行政權的人員。因而古今中外的歷史上都有文官制度的記載，然而其意義和作用均與近代以來產(chǎn)生的公務員不盡相同，在我國就更晚。公務員在行政法上是一個特殊的主體。其不僅直接享有憲法規(guī)定的公民權利，而且還間接擁有行使行政權的權利。即他集“權利”和“權力”于一身（一體兩權），既與國家立法、行政、司法機關發(fā)生關系，又與公民及其他主體發(fā)生關系。這一特殊性是其他行政法律關系主體所不能擁有的。因此，賦予其什么權利、怎樣的救濟，對其他的主體就會產(chǎn)生不同的作用和結果?？梢哉f，其是一個“牽一發(fā)而動全身”的特殊主體。法國著名法學家孟德斯鳩曾言，“一個擁有權力的人必然會濫用權力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗?！盷那么，一個權利的主體會怎么樣？

一、權利和權力的法哲學

權利和權力，一向都是法學和政治學的兩個基本概念，也是社會和法律生活運轉(zhuǎn)所圍繞的軸心。權利是一種支配力量，即按照主體的意志去影響、支配和控制他人的意志和行為的能力。所以彼得·布勞說，“權利是個人和群體將意志強加于其他人的能力”。[所以彼得·布勞說，“權利是個人和群體將意志強加于其他人的能力”。]R·H·陶奈曾說：“權利可以比定義為一個人和一群人按照他所愿意的方式去改變其他人或群體的行為以及防止他自己的行為按照一種他所不愿意的方式被改變的能力?！盵R·H·陶奈曾說：“權利可以比定義為一個人和一群人按照他所愿意的方式去改變其他人或群體的行為以及防止他自己的行為按照一種他所不愿意的方式被改變的能力?！盷現(xiàn)代法哲學的研究同樣表明：“權利在社會關系中代表著能動而易變的原則。在權利未受到控制時，可以把他比作自由流動、高漲的能量，而其結果往往具有破壞性。權利的行使，常常以無情和不可忍受的壓制為標志；在權力統(tǒng)治不受制約的地方，他極易造成緊張、摩擦和突變。再者，再權力可以通行無阻的社會中，發(fā)展趨勢往往是社會上的權勢者壓迫或剝奪弱者?！盵現(xiàn)代法哲學的研究同樣表明：“權利在社會關系中代表著能動而易變的原則。在權利未受到控制時，可以把他比作自由流動、高漲的能量，而其結果往往具有破壞性。權利的行使，常常以無情和不可忍受的壓制為標志；在權力統(tǒng)治不受制約的地方，他極易造成緊張、摩擦和突變。再者，再權力可以通行無阻的社會中，發(fā)展趨勢往往是社會上的權勢者壓迫或剝奪弱者?！盷而權利則是人們?yōu)闈M足一定的需要，獲求一定的利益而采取的一定行為的資格和可能性，或說是正當?shù)睦婧驮试S的行為（自由）。[而權利則是人們?yōu)闈M足一定的需要，獲求一定的利益而采取的一定行為的資格和可能性，或說是正當?shù)睦婧驮试S的行為（自由）。]所以孫國華教授說，“權利是最能把法與現(xiàn)實生活聯(lián)系起來的范疇，權利是在一定的社會生活條件下人們行為的可能性，是人的自主性、獨立性的表現(xiàn)，是人們行為的自由，權利是國家創(chuàng)造規(guī)范的客觀界限，是國家創(chuàng)造規(guī)范時進行分配的客體。法的真諦在于對權利的認可和保護?！盵所以孫國華教授說，“權利是最能把法與現(xiàn)實生活聯(lián)系起來的范疇，權利是在一定的社會生活條件下人們行為的可能性，是人的自主性、獨立性的表現(xiàn)，是人們行為的自由，權利是國家創(chuàng)造規(guī)范的客觀界限，是國家創(chuàng)造規(guī)范時進行分配的客體。法的真諦在于對權利的認可和保護。”]因此權利和權力的本質(zhì)關系是：權利是權力的基礎和來源，一切公共權力都是由權利轉(zhuǎn)化和派生而來的。即權力是權利的衍生物，是集中化、公共化、強烈化了的權利。[因此權利和權力的本質(zhì)關系是：權利是權力的基礎和來源，一切公共權力都是由權利轉(zhuǎn)化和派生而來的。即權力是權利的衍生物，是集中化、公共化、強烈化了的權利。]同時，權力是實現(xiàn)權利的手段，權利是權力存在的目的；沒有權利作為目的，權利就失去存在的意義和價值。兩者相互依存，是對立統(tǒng)一的關系。[同時，權力是實現(xiàn)權利的手段，權利是權力存在的目的；沒有權利作為目的，權利就失去存在的意義和價值。兩者相互依存，是對立統(tǒng)一的關系。]但是，兩者更有顯著的不同，這也就是其對立性的表現(xiàn)。首先，權利有所謂“剩余權利”，即法律上未規(guī)定為權利，而有未加禁止并且符合社會成員和社會公共利益的事，可以推定為權利主體有權利做，即“法不禁止即可為”。這實際上允許從應有權利推定出法律權利，稱之為權利推定原則。而權力則不能，其具有普遍性、壟斷性、強制性和擴張性的特點。若不對之加以嚴格限制，他就可以憑借其強大的力量濫施于社會，并以武力做后盾侵犯公民、法人及其他法律主體的合法權益。因此，法律必須對權力的行使加以嚴格限制、界定，規(guī)定其職能，確定權利行使的方式和范圍。即權力必須依法行使，不存在“剩余權力”，不應允許“權力推定”。其次，權利行為不具有直接強制性。當權利受到侵害或損害時，權利主體只能向國家司法等相應機關請求救濟，而不得自行向侵害人施以強制。相反，權力的強制性是國家機關直接行使的。而權利的強制性必須以國家強制力作中介，是間接的。最后權利與權力的主體及其行為性質(zhì)不同。權力的主體是國家機關或授權組織；權利行為的性質(zhì)是職權或授權行為，或成公共權力行為。其以社會公共利益為目的，不能。這種公共權利的行為具有直接強制性。權力行為的對象必須直接服從權利的施行者，否則便會受到權力行為者的干預。權利的主體一般是公民和法人，其行為的性質(zhì)直接體現(xiàn)其利益，并以獲利為目的。[但是，兩者更有顯著的不同，這也就是其對立性的表現(xiàn)。首先，權利有所謂“剩余權利”，即法律上未規(guī)定為權利，而有未加禁止并且符合社會成員和社會公共利益的事，可以推定為權利主體有權利做，即“法不禁止即可為”。這實際上允許從應有權利推定出法律權利，稱之為權利推定原則。而權力則不能，其具有普遍性、壟斷性、強制性和擴張性的特點。若不對之加以嚴格限制，他就可以憑借其強大的力量濫施于社會，并以武力做后盾侵犯公民、法人及其他法律主體的合法權益。因此，法律必須對權力的行使加以嚴格限制、界定，規(guī)定其職能，確定權利行使的方式和范圍。即權力必須依法行使，不存在“剩余權力”，不應允許“權力推定”。其次，權利行為不具有直接強制性。當權利受到侵害或損害時，權利主體只能向國家司法等相應機關請求救濟，而不得自行向侵害人施以強制。相反，權力的強制性是國家機關直接行使的。而權利的強制性必須以國家強制力作中介，是間接的。最后權利與權力的主體及其行為性質(zhì)不同。權力的主體是國家機關或授權組織；權利行為的性質(zhì)是職權或授權行為，或成公共權力行為。其以社會公共利益為目的，不能。這種公共權利的行為具有直接強制性。權力行為的對象必須直接服從權利的施行者，否則便會受到權力行為者的干預。權利的主體一般是公民和法人，其行為的性質(zhì)直接體現(xiàn)其利益，并以獲利為目的。]由此可見，權利盡管具有本源性，但相對權力的直接強制性，其間接的強制性決定了權利主體往往處于被保護的弱勢地位，但是權利卻是對權利主體進行保護或救濟的前提、基礎和依據(jù)，也是維護和主張自己權益的根據(jù)。因此權利主體享有怎樣的權利、多少權利是權利主體法律地位和人格的外在表現(xiàn)。然而，另一方面權利亦會產(chǎn)生消極作用或具有負價值。權利主體往往也會在依權利主張、要求和保護自己的權利時，侵犯或損害他人的權利。是故，法律必須對權利的內(nèi)容和范圍作一定界定，并使權利推定原則合理推衍，以避免和防止權利主體依權利濫主張和保護其權利。而作為間接行使權力（行政權）、執(zhí)行公務的公務員，其是“一體兩權”的特殊主體，其權利就更凸現(xiàn)出法律理論和實踐的價值。鑒于此，世界各國都對其公務員賦予不同的權利，并規(guī)定了不同的救濟。

二、公務員權利的法律定位及價值

法律權利，是指法律關系的主體依法享有的某種權能或利益，它表現(xiàn)為權利享有者可自己作出一定的行為，也可以要求他人作出或不作出一定的行為。公務員的權利是作為行政法的部門法——《公務員法》中的作為公務員法律關系主體的公務員，依法所享有的權能或利益。它在公務員法中處于核心地位，是公務員法的靈魂。在整個公務員法中，不論“入口”、“出口”或“管理”都必須以權利為衡量之法律準則。在與立法、行政、司法機關的法律關系中，亦應以權利為依據(jù)；在與相對人（公民、法人或其他組織）的關系中，亦應以它為限度。所以，公務員的權利是公務員法的“核心”和“靈魂”。它是憲法賦予行政主體的行政權，由靜態(tài)轉(zhuǎn)化為動態(tài)的連接點。只有通過這一連接點，才能實現(xiàn)行政權的價值或作用，完成行政管理目標，實現(xiàn)“公權為私權”服務的目的。據(jù)此，公務員的權利是指公務員依法行使行政主體所擁有的行政權、行使職權、履行職責、執(zhí)行國家公務過程中能作出或不作出一定行為，要求作出或不作出的權能或利益。

價值，簡單地說，是客體對主體的滿足和需求，是主體和客體的對立和統(tǒng)一。法律價值，是以法律為客體對主體的滿足，它是以主體與客體的相互關系為基礎和核心的，是人關于法的絕對超越指向。再次，客體是既定的（常量），主體卻是個變量。對不同的主體，其價值不同。公務員權利的價值是以公務員作為客體對主體的滿足和需求，是公務員權利對不同主體的絕對超越指向，體現(xiàn)的是公務員權利與不同主體間的對立統(tǒng)一關系。其內(nèi)容應包括：它對公務員自身的價值，對主體、行政、司法機關的價值及對公民、法人或其他組織（相對人）的價值。

（1）對自身價值。權利的存在或有無，是公務員法律地位的標志，使其執(zhí)行公務、保障自身權益、尋求法律救濟的依據(jù)。反之，如果喪失權利，那么其執(zhí)行公務就因主體的不合格而受阻；或公務活動不能運轉(zhuǎn)及效益的最大化受損或受阻。因此，其價值表現(xiàn)為利益（人身或財產(chǎn)）和自由。（2）對立法、行政、司法主體的價值。權利是由立法主體設定和賦予的，其設定必須權衡各方主體，以最大限度發(fā)揮公務員的作用和價值。因此，公務員權利對立法主體的價值應是公平和秩序。通過權利的設定和賦予實現(xiàn)社會的公平和秩序，就是立法主體的最大滿足。行政主體通過公務員的法律行為使行政權向外發(fā)生作用和效果，沒有權利，公務員以行政主體的名義行使行政權的效率或效益，就得不到保障。這樣行政權的價值也不能張揚和實現(xiàn)。所以公務員的權利，對行政主體的價值是效率或效益。如果公務員的權利受到侵害，請求保護的最終主體只能是司法主體，而其救濟的依據(jù)只能是其權利。因此公務員權利對司法主體的價值是公正、正義。（3）對相對人而言，表現(xiàn)為依法抗辯、抵制、救濟等。其以逆向的負價值借以實現(xiàn)正價值——保障人權。因此，對相對人的價值是人權。

綜上所述，公務員的權利不是臆想的或憑空產(chǎn)生的，它源于法律實踐中，是行政權運作的必然結果。只要有行政權存在，它必然就會介于行政主體與相對人之間，并與立法與司法主體發(fā)生關系，成為一個獨立的實體，并隨之產(chǎn)生一種特殊的法律關系和相應價值。如圖：

（公平、秩序）立法主體權靜行政權

（效率、效益）行政主體動公務員權利態(tài)相對人（人權）

（正義、公正）司法主體力態(tài)權利

可見，公務員的權利在整個行政法中處于核心地位，是行政權通過公務員與其它法律主體發(fā)生作用和價值的主體資格的法律根據(jù)，也是取得救濟的法律依據(jù)。

三、公務員權利和救濟的行政法理思辨

1、理念的轉(zhuǎn)變要求政府行政理念的轉(zhuǎn)變

基本人權或立憲精神是現(xiàn)代法治進入或者對抗特別權力關系的最基礎的理論。在人權的理念下，現(xiàn)代的世界政治思潮最明顯的特色是在于大幅度和廣泛地保護公民的基本權利。限制“公權”，保護“私權”是世界的主流。而特別權力關系的理念已相對弱化，并呈顯出新特點：第一，法律保留原則逐漸適用于特別行政關系。所謂法律保留是指當行政主體行使公權力時，如果涉及公民權利義務方面的事項，只有在法律明確授權的情況下才可進行。第二，司法最終原則逐漸適用特別權力關系。“‘有權利，必有救濟’，凡權利受到侵害時應有法律救濟之方法，此為權利之本質(zhì)?！蕦嵸|(zhì)意義的法治國家就是司法國家。任何法律上之爭議，皆應由法院裁判。”[：第一，法律保留原則逐漸適用于特別行政關系。所謂法律保留是指當行政主體行使公權力時，如果涉及公民權利義務方面的事項，只有在法律明確授權的情況下才可進行。第二，司法最終原則逐漸適用特別權力關系?！啊袡嗬?，必有救濟’，凡權利受到侵害時應有法律救濟之方法，此為權利之本質(zhì)。……故實質(zhì)意義的法治國家就是司法國家。任何法律上之爭議，皆應由法院裁判?！盷所以，司法最終解決原則是現(xiàn)代法治社會的一項基本原則。

理念的發(fā)展要求政府行政理念的轉(zhuǎn)變。19世紀末20世紀初，由于科技進步和生產(chǎn)關系的調(diào)整導致社會經(jīng)濟迅猛發(fā)展，大量的社會問題和矛盾紛至踏來。隨之，行政權力擴張，職能大大增加。在19世紀以前的警察國家里，國家行政不過是御敵治安以及確保與之相應的財政的消極行政。但是，進入20世紀以后，社會國家、福利國家、服務國家理念隨之確定。相應，它的政府的功能不僅僅在于管理社會成員，更重要的是為社會成員服務。而作為從事行政的公務員也就有了新的理念和要求，即必須以“服務”為理念和要求。

2、公務員之檢討

（1）公務員與國家、政府

公務員是體制下國家行政權動態(tài)運作過程中的具體操作者。盡管其是以行政主體的名義行使行政權，且在法律規(guī)定的范圍內(nèi)并不承擔相應的法律責任。但這并不影響其在整個行政權力或權利運作系統(tǒng)中的法律地位?？v觀行政權力的運作框架體系，行政主體在其中所享有的僅只是靜態(tài)的行政權，而且并不對相對人發(fā)生任何直接作用。可以說，其作用和價值僅是觀念形態(tài)。而真正起作用并產(chǎn)生動態(tài)效果的是公務員。所以，公務員在行政權的運作中是積極富有活力的第一主體因素，其宛如人體中的血液一般。但是，它從何而來呢？因此，必須首先界定或定位其與國家或政府的關系問題。就此，有些學者認為是公務員與政府的關系。筆者，對此持異議。因為首先政府是國家權力之一的行政權的擁有者和間接行使者，是依法設定的。因此，它從屬于國家，并不是國家的全部；其次，公務員，它既可以表現(xiàn)為集體概念，又可表現(xiàn)為個體概念。表現(xiàn)為集體，其是行政法律關系或公務員法律關系中的獨立主體，是整個國家機器的構成部分之一；表現(xiàn)為個體，公務員首先是公民，然后才是公務員。公民是其第一身份，而公民是國家構成的重要因素之一。公民權是國家的政治生活及理念和體制的核心和靈魂。故此，公務員應首先與國家發(fā)生法律關系，屬第一位，是上位的。然后才和政府發(fā)生法律關系，屬第二位，是下位的，而且這種關系必須由法律規(guī)定。這一點，從世界各國的《公務員法》均由立法或代議機關制定可以明證。最后，這與人民、在民及保障人權的理念和憲法原則也是不相吻合的。公民依法成為國家的公務員是公民政治權利的實現(xiàn)，參政、議政、管理國家和社會公共事務是公民的基本權利。所以，應是公務員與國家的關系。[筆者，對此持異議。因為首先政府是國家權力之一的行政權的擁有者和間接行使者，是依法設定的。因此，它從屬于國家，并不是國家的全部；其次，公務員，它既可以表現(xiàn)為集體概念，又可表現(xiàn)為個體概念。表現(xiàn)為集體，其是行政法律關系或公務員法律關系中的獨立主體，是整個國家機器的構成部分之一；表現(xiàn)為個體，公務員首先是公民，然后才是公務員。公民是其第一身份，而公民是國家構成的重要因素之一。公民權是國家的政治生活及理念和體制的核心和靈魂。故此，公務員應首先與國家發(fā)生法律關系，屬第一位，是上位的。然后才和政府發(fā)生法律關系，屬第二位，是下位的，而且這種關系必須由法律規(guī)定。這一點，從世界各國的《公務員法》均由立法或代議機關制定可以明證。最后，這與人民、在民及保障人權的理念和憲法原則也是不相吻合的。公民依法成為國家的公務員是公民政治權利的實現(xiàn)，參政、議政、管理國家和社會公共事務是公民的基本權利。所以，應是公務員與國家的關系。]同時，學者們把政府與公務員的關系歸納為幾種關系說：服務關系、主仆關系、關系、雇傭關系、委托關系、代表關系。這幾種關系說盡管在各國都有體現(xiàn)，但都與現(xiàn)代民主政治和理念相悖。起根本原因是把公民與公務員絕對割裂開來，忽視了公民與公務員之間的關系，以及公民、公務員在國家政治生活中的不同地位。這樣，在實踐中公務員的法律地位的不到應有的保障，反而會使其形成一種“做一天和尚撞一天鐘的思想和作風；在理論上，公務員法作為一個部門法及法律位階的作用和價值也不能充分構建和展現(xiàn)。因此，不論在實踐和理論上都是不足取的。所以，筆者認為，公務員與國家之間本身就是一種憲法關系。因為，公務員是公民的衍生物，是從公民中分化派生出的一個特殊主體。所以應當考慮將公務員作為一個特殊主體納入憲法。關于公務員與國家關系的性質(zhì)，理論上有三種學說，即國家單方行為說，國家與公務員的雙方行為說，以及以公務員同意為條件的單方行為說。[同時，學者們把政府與公務員的關系歸納為幾種關系說：服務關系、主仆關系、關系、雇傭關系、委托關系、代表關系。這幾種關系說盡管在各國都有體現(xiàn)，但都與現(xiàn)代民主政治和理念相悖。起根本原因是把公民與公務員絕對割裂開來，忽視了公民與公務員之間的關系，以及公民、公務員在國家政治生活中的不同地位。這樣，在實踐中公務員的法律地位的不到應有的保障，反而會使其形成一種“做一天和尚撞一天鐘的思想和作風；在理論上，公務員法作為一個部門法及法律位階的作用和價值也不能充分構建和展現(xiàn)。因此，不論在實踐和理論上都是不足取的。所以，筆者認為，公務員與國家之間本身就是一種憲法關系。因為，公務員是公民的衍生物，是從公民中分化派生出的一個特殊主體。所以應當考慮將公務員作為一個特殊主體納入憲法。關于公務員與國家關系的性質(zhì)，理論上有三種學說，即國家單方行為說，國家與公務員的雙方行為說，以及以公務員同意為條件的單方行為說。]就此，筆者傾向于雙方行為說。因為其決定于國家公民與公務員的關系。馬克思認為，事物的性質(zhì)是由事物的主要矛盾的主要方面決定的。這一樸素真理體現(xiàn)在這個問題上，就是必須充分透視國家和公務員的生成及與公民的淵源關系。首先，成為公務員是憲法賦予公民的政治權利的實現(xiàn)。權利可以放棄，公民完全可以根據(jù)自己的意愿做出決定。其次，國家是否授予某一公民具有公務員資格也不是無條件的，而是必須按照一定的條件和程序進行。因此，公務員與國家之間是一種雙方行為、雙向活動。

（2）公務員之檢討

公務員在本質(zhì)上是法律關系（公務員法律關系）的主體。因此，它同其他法律關系的主體一樣，應該具有共同的性質(zhì)和特點。主體是法律關系的根本要素。沒有主體、權利、義務便失去依附的實在載體。但是，什么是主體呢？通常人們把法律關系的主體解釋為法律關系的參加者，即權利義務的享有和承擔者，但隨著哲學和包括法學存內(nèi)的各門社會科學對主體、主體性的深入研究，這一概念更加科學和豐富。無論在哲學，還是在各門社會科學中，“主體”總是意味著某種自主性、自覺性、自為性、自律性，起著主導的、主動的地位。法律主體的這些特征和地位集中表現(xiàn)為，凡是法律關系的主體，都應具有能夠依法享有權利和履行義務的法律資格，即權利和義務能力，簡稱“權利能力”。權利能力分為一般權利能力和特殊權力能力。一般權力能力指主體自出生（成立）到死亡（解散）時止都享有的權能和資格。特殊權利能力是指主體在特定條件下，具有的權能和資格，這種權利能力要受到年齡或者條件的限制。具有權利能力的人要獨立地享有權利、行使權利、履行義務，還必須具有行為能力。可見，公務員不僅是主體，而且是特殊的主體，那么相應的，其應當具有特殊的權利能力和行為能力，即特殊的法律資格。

能否成為法律關系的主體，是否擁有這種特殊的法律資格，不是任意或隨意的。因為關于什么人或組織可以成為法律關系主體以及何種法律關系的主體，是由一國的法律規(guī)定或確認的。而這種規(guī)定或確認是由該國的社會制度即由經(jīng)濟結構和政治結構決定的。因此，不是任何公民或者自然人都能成為公務員，必須由法律規(guī)定或確認達到一定的標準或符合條件的公民才能成為公務員，具有公務員特殊的權利能力和行為能力。此時，其才享有相應的權利。當然，由于各國的政治、經(jīng)濟、文化、歷史傳統(tǒng)等因素的影響，各國的公務員所具有的權利能力和行為能力是不同的?？梢?，公務員的法律主體資格，是其擁有權利的先決條件。也就是說，如果一個公民沒有取得這一法律資格，其不可能享有或擁有這些權利。這一法律資格與其他法律關系主體相比較，它首先表現(xiàn)為一種身份即身份權。因此，我們稱之為第一位的權利，它應是公務員權利的核心、靈魂和基石。顯而易見，判斷和識別公務員的唯一標準也就是這一身份權，如果喪失身份權，就不是公務員，相應也就不享有其他的作為公務員應享有的權利。

然而，在行政權的實際運作過程中，卻也存在著一種特殊的現(xiàn)象。作為某一組織成員的公民，（如中國的授權或者委托組織，法國的公務法人等），他們實際并無公務員的法律資格，即不享有身份權，但他們卻在以不同的名義行使著行政權（行使職權、履行職責）。也就是，他們并不是法律規(guī)定的公務員，但可以說是法律確認的，對他們的權利如何界定？各國至今沒有明確的法律規(guī)定。為了便于研究和識別，我們將國家法律規(guī)定的，謂之國家行政公務員；將法律確認的，謂之準國家行政公務員。相應的，前者具有了法律資格，后者具有準法律資格?？梢姡魏我粋€公務員，其首先必須是一個公民，這是成為公務員的首要條件和基本要求，也是憲法和理念的必然要求。因此，對國家行政公務員而言，其具有雙重身份；對于準國家行政公務員而言，其有三重身份或者多重身份。兩重者享有兩重權利，三重或多重者享有三重或多重權利，其關系應由各源于的不同法律來調(diào)整和規(guī)范。

3、公務員權利之解析

“權利”一詞，中外法學家、學者各言其意、其道，各執(zhí)一詞，莫衷一是。我國著名法學家周永坤教授集百家之長，領悟其實質(zhì)，將其定義為：是為社會或法律所承認和支持的自主行為和控制他人行為的能力，表現(xiàn)為權利人可以為一定行為或要求他人作為、不作為，其目的是保障一定的物質(zhì)利益或者精神利益。從這一定義，我們不難看出，權利只是圍繞著主體，為主體設定、行使并回饋反歸于主體。因此，權利與主體具有不可分割性。如果分離，權利也就失去存在的價值和實體。公務員是行政法中的一個特殊主體，其具有多重身份或多重角色。其權利必然與其身份相稱，相對位，并緊密圍繞公務員這一主體。那么，何謂公務員的權利？對其概念的定義，不僅要反映和體現(xiàn)權利的共性，更重要，也是最重要的必須映射和突出公務員主體的特殊性。只有這樣，才能凸現(xiàn)公務員權利的內(nèi)在實質(zhì)和靈魂。對此，國內(nèi)外學者也有多種表述，但其基本含義是一致的。因此，圍繞其共性并把握特殊性，我們作一概括：

公務員權利是指依據(jù)法律規(guī)定，具有特殊法律資格的公務員在以行政主體的名義行使行政權的過程中，所作出的為法律所規(guī)定的自主行為或控制他人行為的能力。其表現(xiàn)為公務主體可以為或要求他人作為、不作為并求得權益的正位。據(jù)此，公務員權利具有以下幾層涵義：①主體性，是基石和起點。權利體系中，權利是公務員的，不是公務員就不得享有此權利，兩者不可分離；②資格性，是核心和靈魂。只有具有公務員的身份或法律資格，才享有此權利；③準行政權性，是公務員的外在標志，其具有公示公信的作用和價值。只有具有這一外在標志，權利才能達到實體價值和形式價值的統(tǒng)一，權利才能得以實現(xiàn)。某種意義上說，它是動力；④權益性，是歸宿、目的，也是出發(fā)點和落腳點。權利追求的最大效益或目標，就是實現(xiàn)權益的正位。否則，權利沒有任何意義和價值；⑤法定性，是準繩和標尺。盡管我們不能說權利源于法律，但相對憲法可以說法律是公務員權利的次級淵源。衡量和識別一個公務員是否享有某項權利，必須以有無法律規(guī)定為準則。這五個方面是有機的一個整體系統(tǒng)，缺一不可，并相互聯(lián)系和制約。公務員的每項權利都必須同時具備并透視出這五個要素或涵義。否則，將不成為其權利或曰權利不成立。

公務員權利的定義和生成，只是解決公務員權利是什么或在怎么樣的條件下，才具有公務員權利的問題。一個簡單而且常見的問題是，公務員的權利是哪里來的呢？或曰為什么？正如我們中國人所說的那樣，“知其然，知其所以然。”這就是公務員權利的淵源問題。淵源，本指出處。法學常用之表述表現(xiàn)形式。在此，它應包括實質(zhì)淵源和形式淵源。形式淵源是它的法律表現(xiàn)形式，包括憲法、法律、行政法規(guī)等；而實質(zhì)淵源是什么呢？學界尚無論述。我們認為：公務員的權利是法律規(guī)定的。因此，應當先從法談起。一國之中具有最高法律效力的當屬憲法。是故，它是尋找答案的唯一法律依據(jù)。它的制定、實施和內(nèi)容反映了一國的理念和指導思想。最根本的是，它要決定贊成什么、反對什么、保護什么、禁止什么?？v觀現(xiàn)代世界各國的憲法，無不反映出在民和保障人權的基本理念，并且各國均把保護公民的基本權利置于憲法的首章。可見，憲法的起點和落點、目的和歸宿都是公民的權利。正如馬克思所言，憲法是人民權利的保障書。而公務員的權利是體制下行政法中政府行政權運作過程中的占優(yōu)勢的一方主體（公務員）所享有的，而且，稱當這一主體的只能只是公民（人民）。在在民的國家，國家權力屬于人民，國家機構的設定、設置和組建，行政權等國家權力都是人民意志的反映，即權力主體的行權也是人民的授權。因此，權力來源于權利，權力服務于權利，權力應以權利為界限，權力必須由權利制約?？梢姡瑱嗔εc權利是淵與源的關系。權利是第一位的，權力是第二位的、派生的。權利是本源性的，權力源于權利。③既然這樣，公務員首先是公民，其必然首先享有公民的權利，然后才享有公務員的權利。而且世界各國的憲法大多規(guī)定，公民是公務員的先決條件，并且各國憲法中又不同程度的規(guī)定著公民參與管理國家、社會事務、公共事務的政治權利。據(jù)此，也不難看出，公民的權利與公務員的權利，也是一種源與淵關系。但是公務員畢竟是一種特殊的法律身份，其權利源于公民權利，卻又表現(xiàn)出本身的特性，兩者之間表現(xiàn)出嚴格的界限性，即其所享有的權利要么是公民所不享有的，要么是優(yōu)于公民的權利。當然，在一定條件下，其享有權利的要求和條件甚至高于或嚴于公民享有的權利。這是公務員這一特殊主體在公權力——行政權運作中的地位和作用所決定的。根據(jù)其特殊性，我們認為公務員的權利的特征表現(xiàn)為：1、身份性。2、派生性。3、集合性。4、優(yōu)益性。5、限制性。6、準行政權性。7、不可轉(zhuǎn)讓性。

因此，我們認為，應以公務員的特殊身份性為基準，以公民權利作為參照系，根據(jù)公務員權利與公民權利的淵源關系，確定公務員權利的內(nèi)容。這樣，應包括：（一）作為公務員特殊身份的特有權利；（二）作為公務員從公民權利中衍生出的一般權利。其主要包括：1、身份權（法律資格權）；2、平等權；3、政治權利和自由；4、社會經(jīng)濟權利（勞動、休息、休假、培訓、工資、津貼、福利、待遇、退休等等）；5、文化教育權；6、執(zhí)行公務權；7、救濟權；8、人身權。其有權利包括身份權、執(zhí)行公務權、特別的社會經(jīng)濟權利；一般權利包括平等權、政治權利和自由、部分社會經(jīng)濟權利、文化教育權利、救濟權、人身權。

4、公務員的權利與救濟

“沒有救濟，就沒有權利”。有權利就必須救濟，否則權利難以實現(xiàn)和保障。權利與救濟密不可分，是內(nèi)容與形式、實體與程序的關系。然而，救濟不同于救濟權。救濟是權利受到侵犯所采取的事后的補救措施、方式、方法和手段。它以救濟權為核心和基礎。如果沒有救濟權，它就失去了進行救濟的法律依據(jù)。因此，救濟權是一種實體性的權利，它在程序上可以表現(xiàn)為各種權利，如告知、抗辯、抵抗、申訴、控告等。對此，各國憲法及公務員法規(guī)定不一。有的明確規(guī)定了救濟權，有的則以控告、申訴權明確規(guī)定。顯然，不同的規(guī)定，對于權利保護的程度和范圍是不同的。同時，由于公務員的多重身份（法律資格），其救濟也表現(xiàn)出本身獨有的特點。它與公民權利救濟相比較，其法律調(diào)整的范圍廣、大于公民的調(diào)整范圍。因此，我們認為其不僅有外部救濟，而且應有內(nèi)部救濟。即公民權利的救濟一般有憲法救濟、行政救濟、民事救濟、刑事救濟，而公務員權利的救濟不僅限于此（一些國家沒有），而且有內(nèi)部救濟（即行政系統(tǒng)內(nèi)的申訴和控告）。一個關鍵而且致命的問題的是：什么情況下適用公民權利救濟？什么情況下適用公務員的權利救濟？兩者有無競合的情況？既然我們認為，不論公民或是公務員，都是一種法律資格（身份），那么正確合理地識別他們的身份就是這個問題解決的焦點。對于公務員由于本身身份的特殊性對其救濟，應優(yōu)于且嚴于公民的救濟；其身份競合，救濟不應競合。因為公民是一種相對永久性的身份，而公務員卻是一個相對穩(wěn)定性的身份。失去或喪失公務員資格，其只能獲得公民權利救濟；反之，以公務員身份救濟。或者在法律關系中，以公民身份作為法律關系的主體，則以公民救濟之；以公務員身份作為法律關系的主體，則以公務員救濟之。這樣，在對公務員救濟時，必然對其身份作識別。只有是在公務員身份時，其權利的侵害才得到相應的救濟。

綜上所述，公務員是“一體兩位”的邏輯范式。一體，既是權利主體，又是救濟主體。前者享有以身份權為核心的權利內(nèi)容；后者在不同的法律救濟關系中，享有不同的救濟，權利不同，救濟不同，前者決定后者。兩位，即權利——救濟，也是一對邏輯范式。而這一外現(xiàn)和表征歸根結底是由權利的屬性和機理決定的，從而形成其自身獨有的機制。因此，我國的公務員法的制定和構建，應既容納和凸現(xiàn)權利和權力內(nèi)部性之機理和機制，又應兼容和彰顯其外部性之機理和機制，使其內(nèi)部之良性互動和外部之良性互動平衡而又均衡，從而使帕雷托最優(yōu)和納什均衡并存。

【注釋】

[1]（法）孟德斯鳩：《論法的精神》[M]上冊，商務印書館，1961年版，第154頁（中譯本）

[2]文正邦：《法治政府建構論：依法行政理論與實踐研究》[M],北京：法律出版社，2001，12，第7頁。

[3]彼得·布勞：《社會生活中的交換與權力》，[M],華夏出版社，1988年版，第137頁。

[4]R·H·陶奈：《平等》[M],(倫敦)：艾倫和恩溫出版公司1931年版，第229頁。

[5]（美）博登海默，鄧正來譯：《法理學——法律哲學與法律方法》[M],（中譯本），中國政法大學出版社1999年版，第360頁。

[6]文正邦：《論權力與權利》[J],載《外國法學研究》（重慶）1996年，第1期。

[7]孫國華：《法的真諦在于對權利的保護》[J]，載《時代評論》1998年創(chuàng)刊號，第79頁。

[8]同[2]，第18頁。

[9]呂世倫、文正邦：《法哲學論》[M]，北京，中國人民大學出版社1999年版第322頁。

[10]呂世倫、文正邦主編：《法哲學論》[M]，北京，中國人民大學出版社1999年版第324頁。

[11]沈宗靈：《法學基礎理論》[M]，北京大學出版社，1987年版，第412頁、414頁。

[12]卓澤淵：《法的價值總論》[M]，人民出版社，2001年9，第25---27頁。

[13]董鑫：《我國公務員人事權利訴訟救濟可行性探索》，[J]載《政法論叢》，2004年8月第4期。

[14]翁岳生：《法治國家之行政法和司法》，[M]月旦出版公司，1994年版，第392頁。

[15]祁少明、周鐵華：《論公務員與政府的法律關系》[J]，載《法律評論》2004年第126期。

[16]同[15]。

[17]張淑芳主編：《公務法教程》，[M]——北京：中國大學出版社，第44頁。

[18]張文顯：《法哲學范疇研究》[M]——北京：中國政法大學出版社，2001年7月版第100頁。

[19]同[18]，102頁。

第2篇：公共行政學論文范文

［關鍵詞］公共關系教學；行政管理專業(yè)；意義；現(xiàn)狀；解決方案

公共關系學是高校行政管理專業(yè)的必修課，應該說，在行政管理的課程設置中，還是占有比較重要的地位。公共關系學本身雖然是一門獨立的學科，但在一定程度上卻仍依賴于其他學科的發(fā)展，尤其是管理學。于是，就產(chǎn)生了這么一種情況，一方面，公共關系學是行政管理專業(yè)的必修課，很重要，應該引起高度重視；另一方面，它的學科地位還不夠高，缺乏相對的獨立性，制約發(fā)展的因素太多，直接影響到了行政管理學的發(fā)展。根據(jù)對此現(xiàn)象的分析，筆者產(chǎn)生了三個疑問：一是公共關系教學對高校行政管理專業(yè)而言，究竟具有什么意義？畢竟，如果只談意義的大小和重要程度未免過于抽象，研究成果也會流于形式，缺乏價值。二是在現(xiàn)實的行政管理專業(yè)的公共關系教學中，公共關系學本身究竟是處于一個什么樣的現(xiàn)狀？為什么會這樣？因為充分地了解現(xiàn)實有利于我們對問題的進一步分析并得出解決方案。三是如果現(xiàn)狀不容樂觀，如何才能走出困境？這是本文最關注的問題，也是本文寫作之最終目的。

一、公共關系教學對于高校行政管理專業(yè)的意義

考察公共關系教學對高校行政管理專業(yè)的意義，首先應該從兩者的研究內(nèi)容入手，尋找它們的共同區(qū)間，找到了這個區(qū)間，意義就顯而易見了。行政管理學的研究內(nèi)容比較廣泛，是由其研究對象所決定的。隨著這門學科的發(fā)展，其研究內(nèi)容也不斷豐富和發(fā)展。概括地說，包括政府自身的結構、功能及其對社會公共事務的管理活動的規(guī)律，具體地說，包括行政職能、行政環(huán)境、行政組織、行政首長與領導群體、國家公務員、行政決策與執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政法制、行政機關管理、行政管理的方法與技術、行政效率與改革等等。由此可見，行政管理學關注的面極其廣泛，但它不可能真正做到面面俱到。而公共關系學是研究組織與公眾之間傳播和溝通的行為、規(guī)律和方法的一門科學。它旨在通過塑造良好的組織形象，利用有效的傳播和溝通手段，達成公眾對組織的了解、認可與合作［1］。公共關系學既有較強的理論性又有較強的應用性，這就決定了學習這門學科必須注意理論與實踐的結合。因此，公共關系學所關心的內(nèi)容恰恰是行政管理學所需要的，在行政管理學看來，公共關系學是一種極其有用的工具，行政管理學只需要提出需要的內(nèi)容，公共關系學則根據(jù)需要去完成。所以，在管理類專業(yè)設置這門課程就顯得十分重要，沒有了公共關系學，行政管理就如同斷了一臂。歸納起來，公共關系學使攻讀管理類專業(yè)的學生認識到公共關系在現(xiàn)代管理中的性質(zhì)、意義和作用，學習和理解公共關系管理的概念和基本原理，了解和掌握組織與公眾溝通的過程、手段和方法，最終的目的是努力培養(yǎng)現(xiàn)代公共關系意識，完善自身的公共關系素質(zhì)，提高實際公共關系能力，將所學的理論知識和操作技能運用到工作實踐和社會實踐中去。

公共關系學是行政管理專業(yè)中必不可少的核心課程之一，其理論部分是對行政管理理論的重要補充和完善，其實務部分是行政管理學生所必備的技能。

二、在當前高校行政管理專業(yè)中公共關系教學的現(xiàn)狀

既然公共關系教學在行政管理專業(yè)中的意義舉足輕重，那么，它是不是真的就處于這么一個良好的現(xiàn)狀呢？當然，成績首先是不應該被回避的。應該說，通過努力，高校公關教學成績顯著，呈現(xiàn)出這樣幾個特點：

一是發(fā)展的速度快、規(guī)模大。全國大部分高校的行政管理專業(yè)都開設了公共關系課程，教師和學生數(shù)量都有較大增長，為我國行政管理人才的培養(yǎng)立下了汗馬功勞，由此也在一定程度上帶動了公共關系學作為一門獨立學科的發(fā)展和壯大。

二是與行政管理學形成了良好的互補關系，互相促進，共同發(fā)展，與此同時，公共關系教學水平有一定的提高，配套的系列教材建設已經(jīng)開始，師資水平也直線上升。

三是無論在校內(nèi)還是在社會上，公共關系的教學效果已得到普遍認可和重視，培養(yǎng)出的學生在人才市場受到歡迎，而社會和企業(yè)對高層次公關人才的需要正呈現(xiàn)上升趨勢［2］。

當然，高校公關教學雖然成績顯著，但同時也存在不少的問題，必須下決心、花力氣盡快解決，這也是本文寫作的意義之所在。

第一，教師隊伍整體素質(zhì)有待提高。

盡管現(xiàn)在我們擁有一支數(shù)量巨大的專業(yè)教師隊伍，但是，由于我國高校專業(yè)設置上的問題，基本上就沒有科班出身的教師，這就使得教師整體素質(zhì)參差不齊，這種情況在行政管理專業(yè)的教學中尤其明顯。因為一般院校都沒有公共關系專業(yè)，公關教師大多是由其他學科、專業(yè)的教學科研工作轉(zhuǎn)而從事公關教學，主要精力仍用于原來的專業(yè)研究，所以行政管理專業(yè)中公共關系的教學任務實際上是由其他學科的教師在承擔，這必然會對整個公共關系學的發(fā)展產(chǎn)生影響。

第二，教材的編寫和使用問題重重。

目前的教材種類繁多，但質(zhì)量上乘者則少之又少，況且，大部分教材是為公共關系專業(yè)教育或者職業(yè)教育服務，很少有適合于行政管理專業(yè)學生使用者［3］。雖然公共關系專業(yè)教材有一定的廣泛適用性，但對于不同專業(yè)的學生也應區(qū)別對待，畢竟不同專業(yè)對于同一門課的要求不一樣。

第三，公共關系的理論研究水平亟待加強。

一方面，學習公關專業(yè)的教師很少，在很大程度上影響公共關系理論研究的進行；另一方面，國家在該學科的研究經(jīng)費投入較少，國際國內(nèi)學術交流機會寥寥，教師就某一問題進行切磋的機會太少，也不利于學習借鑒國外的新理論和新經(jīng)驗。理論可以指導實踐，理論水平的欠缺自然也會導致實踐水平的降低。整個學科的研究水平欠缺，對于日常教學來講，受到制約和影響也是必然的了。

三、走出公共關系教學的困境

首先，加強師資隊伍建設。師資隊伍是學科發(fā)展的核心，學校應有組織、有計劃、分步驟地逐漸完善公關教師隊伍，可以以院系的名義聘請一些公關經(jīng)驗豐富、長期從事公關活動的資深專家作為校(院)系外聘教授或名譽教授，每年給學生開課，由此也帶動教師教學水平的提高。有條件的話可以引進一些既有公關實踐經(jīng)驗、又有深厚理論素養(yǎng)的公關人才，補充到高校公關師資隊伍中來。同時，鼓勵教師參加一些全國性的學術交流活動，不定期或者定期地舉行一些針對教師的培訓活動，不斷提升隊伍素質(zhì)水平。要注意對教師進行專業(yè)教育和培訓，將不利條件轉(zhuǎn)化為有利條件。

其次，在教學方法和教材建設方面加大投入，爭取突破。公共關系學是一門實踐性很強的應用性學科，這就要求理論教學必須結合中國實際，特別是要結合中國行政管理的實際，形成獨具特色的教學方法和配套教材。在教材建設方面，要組織有經(jīng)驗的專家學者編寫適合于不同專業(yè)的公共關系學的示范教材，鼓勵教材多樣化，不僅采用書本教材，還要采用影音教材等多媒體手段，能夠化說教為感知、化抽象為具體、化枯燥為生動。在教學方法上，要鼓勵教師之間互相交流，還要充分注意到公共關系學的學科特點，有意識地將說教式教育轉(zhuǎn)變成實踐式教育［4］，一方面要保證學生理論水平的提高，另一方面又要注意學生動手能力的培養(yǎng)。例如，可以開展案例討論，舉辦學生模擬創(chuàng)業(yè)大賽、商務洽談策劃、新聞會等情景模擬［5］。這需要公共關系學教師不懈努力，不斷進行教學創(chuàng)新改革，挖掘?qū)W科潛力，實現(xiàn)教學模式多樣化，多設計、安排課堂技能訓練，靈活把握教學內(nèi)容和教學方法，實現(xiàn)師生互動，充分調(diào)動學生學習的積極性。

再次，重視公共關系學理論研究，鼓勵創(chuàng)新性成果。國家和學校應對公共關系學的基礎理論研究給予高度重視，加大投入，加強師資隊伍建設，多創(chuàng)造學術交流機會，爭取我國的公共關系學研究與國際上接軌和對話。同時，又要保持自身的特色，發(fā)揮優(yōu)勢。行政管理學是一門中國特色非常強的學科，相對應的公共關系學自然也不例外，公共關系學理論的發(fā)展，必然為行政管理專業(yè)的建設和發(fā)展添磚加瓦。

[參考文獻]

[1]楊曉峰.把“公共關系學”課作為高等學校全面推進素質(zhì)教育的切人點[J].大同職業(yè)技術學院學報,2001（3）.

[2]張克非.對當前高校公共關系教學的若干思考[J].科學·經(jīng)濟·社會,1994（4）.

[3]肖麗萌.改進高校公關教學之我見[J].公關世界,1996（1）.

第3篇：公共行政學論文范文

    關鍵詞:公共行政 公共管理 流派

    流派歸類與公共管理理論的歷史沿革

    (一)公共管理原則導向的流派

    White(1926)的《公共行政學導論》和Willoughby(1927)的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現(xiàn)象的科學原則;Max Weber(1978)的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范,發(fā)明了層級制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科學論文集》,深入探討了法約爾管理過程與管理原則。

    首先為古典管理學派,該學派主要關注行政效率,尋求為行政管理提供一系列方法與技術,為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產(chǎn)生和發(fā)展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域,提高管理理論的科學性。Taylor(1911)在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則,并指出:“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”?？茖W管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關注,從而成為了公共行政的核心價值追求。

    其次為行政管理學派,該學派從管理實務出發(fā),建立了一套管理理論和規(guī)則,作為管理者的行為準則。Henri Fayol的主要貢獻是開創(chuàng)了組織研究領域,拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規(guī)范與實證研究,并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則,即協(xié)調(diào)原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則,結合組織與原則分析。

    最后為官僚制度學派,Weber的管理制度理論的產(chǎn)生與其歷史時代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結構化、標準化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系,是強制控制的合理手段,能夠達到最高程度的效率,因而是對人類行使權威的最理性工具。

    (二)公共管理“理性”質(zhì)疑的流派

    20世紀30年代,傳統(tǒng)的公共行政學派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學把組織視為機械形式,把人當機器,只是片面的追求組織結構和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰(zhàn)主要來自兩個方面,一是對“政治-行政”二分法的反對;二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地論述了當時的情形:“現(xiàn)時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。

    社會系統(tǒng)學派從系統(tǒng)、整體性等社會學觀點來研究管理,擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷,并試圖改造傳統(tǒng)的權威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調(diào)合作精神。這個學派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過程中人的問題,他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協(xié)商一致”機制的性質(zhì)。

    理性決策理論學派代表人物Simon(1988)把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”,并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想,也揭示了管理的本質(zhì)特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路,同時也強調(diào)“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

    (三)公共管理多元化擴散流派

    20世紀60年代科學技術的飛速發(fā)展,以原子能技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發(fā)展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應用和發(fā)展,拓寬了管理思維,也促進了管理現(xiàn)代化,更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉(zhuǎn)型到結合應用的研究。

    系統(tǒng)論認為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用,都不可能孤立地存在和發(fā)展,拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓怖?即政府與社會其他組織之間的政治關系,以及注重組織工作環(huán)境對公共組織的影響力,政府被置身于社會外部大系統(tǒng)中,公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。

    系統(tǒng)管理學派是以系統(tǒng)為研究對象,研究自然、社會和思維領域中各種系統(tǒng)的運動規(guī)律并據(jù)此來認識和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統(tǒng)理論的影響,任何組織都被視為相互關系之中,任何變量都可能對其他變量產(chǎn)生影響。行政組織也是一個開放的系統(tǒng),必須持續(xù)地與環(huán)境產(chǎn)生互動,并在適應環(huán)境變化的過程中處于動態(tài)均衡狀態(tài)。

    行政生態(tài)學派,借用生態(tài)學研究生命體與其環(huán)境的相互關系和相互作用的理論和方法,來研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關系。最早提出行政生態(tài)的學者是哈佛大學教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學借用“結構-功能”方法來分析行政行為及其與環(huán)境的關系,為公共管理學開辟了新的領域,使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風,用生態(tài)觀點來考察行政是正確的認識路徑。

    (四)公共管理價值重塑流派

    歷史與科學的局限性導致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術手段,而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內(nèi)涵,也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代,以Dwight Waldo等為首的新公共行政學派,除了致力于民主行政的推動,還大力提倡社會正義、自由、民主等價值,這也就突破了科學實證主義的限制,走向了人文精神與價值的復興之路。

    Waldo(1971)在《走向新公共行政學:明諾布魯克觀點》的序言中指出,“新公共行政學產(chǎn)生于‘事態(tài)嚴峻、情勢緊急’時代”,它的產(chǎn)生本身就是為了解決問題。新公共行政學派的主要觀點在于:第一,由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉(zhuǎn)變;第二,拋棄“政治-行政”二分法,把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續(xù)或交融過程,開始重視政府管理中的政策問題研究;第三,公共管理學由以效率研究為核心轉(zhuǎn)向更關注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究。

    Gary Wamsley的《黑堡宣言》發(fā)表,奠定了黑堡學派的政府再造的獨特觀點。其強調(diào),行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認知、態(tài)度以及行為等”改變,行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。

    (五)公共管理思路創(chuàng)新流派

    任何思想流派的發(fā)生,除了尋找之身的歷史、傳統(tǒng)等淵源之外,時代的風云際會也可能成為其產(chǎn)生發(fā)展的土壤。公共選擇學派、新公共管理學、新公共服務、治理學派等學派的出現(xiàn)與不斷探索,極大豐富了公共行政學的內(nèi)容和方法論。

    公共選擇學派將經(jīng)濟學的理論用于非市場的決策之中,它認為國家機關亦會追求自身利益的最大化,參與利益的競逐。公共選擇學派以個人自由主義為基礎,關注個人利益,將人類社會分割為兩個市場:經(jīng)濟市場與政治市場,它們都有著共同的特點,都受自生自發(fā)秩序的制約。該學派對于公共行政的啟示主要體現(xiàn)在:擴大公眾參與;最大化行政職能分權化;簡化行政程序與層級節(jié)制;徹底將公共行政經(jīng)濟化,并進行可行性評估,而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎;對于公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴格的控制;削弱公共部門的領導角色,將其界定為專家或技術人員。

    20世紀70年代末期,新公共管理理論在受到公共政策學科范式和企業(yè)管理學科范式的影響而在新公共行政學的基礎上形成。它更重視從經(jīng)濟學角度來研究公共管理問題,在重視定性分析的同時更強調(diào)定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心,采用經(jīng)濟學理論和私人部門管理方法,創(chuàng)立一個新的公共管理的知識框架。如:更加關注績效-激勵的行政模式,建立績效導向型的制度、結構與管理等行政原則;建立了關于政府設計和行政改革的國際對話和比較機制;經(jīng)濟學、社會學、社會心理學以及其他先進概念框架的綜合與啟發(fā)性使用。

    新公共服務理論主張和現(xiàn)實求解,主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出,一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失,并試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質(zhì)量,并帶給社會更高的收益,這些都體現(xiàn)了新公共服務理論的思想進步。

    意義及啟示

    公共管理流派紛爭,其主線主要集中在下面三部分:

    (一)政治與行政

    公共機構的任務,即政策的制定必須由政治家來完成;而行政者則貫徹執(zhí)行這些政策措施,即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學者對于政治與行政是否能分離表示懷疑,但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實質(zhì)與意義,促成了對政治與行政邊界的認知。20世紀80年代以來,公共部門改革發(fā)展使得政治與行政的邊界日益模糊,主要是因為公共部門采用了眾多的組織形式,政治勢力日益滲入行政領域。政治與行政界限的模糊導致責任處于游離狀態(tài),使得傳統(tǒng)的政治價值難以追尋,并產(chǎn)生了許多問題。

第4篇：公共行政學論文范文

對于公共行政管理來說，研究方法是至關重要的。目前學者們對于行政管理的研究方法主要有2種，即定性研究與定量研究。文中我們重點分析量化分析方法。所謂量化研究是運用統(tǒng)計技術，考察事物“量”的規(guī)律性，從而把握事物性質(zhì)的研究方法。它一般包括：建立理論假說，收集相關實證數(shù)據(jù)，用統(tǒng)計模型測試自變量與因變量之間的相關性，得出自變量與因變量是否有關、在多大程度上相關的結論，并進而推之其因果關系。

中西方行政管理量化分析方法的差異

在我國，公共行政學自20世紀80年代恢復研究以來，在二十多年時間內(nèi)，通過學者們的努力，公共行政學研究迅速發(fā)展，在學科建設、人才培養(yǎng)以及公共服務方面都有一定的規(guī)模。雖然我國公共政策學科起步較晚，研究方法比較滯后，但從2003年期，隨著行政管理的發(fā)展，以理性為基礎和根據(jù)的定量分析室當代性針管里研究的主流。這也是我國的行政管理逐漸走向成熟的典型表現(xiàn)，更是我國行政管理自我完善的必然選擇。

西方行政學發(fā)展至今，量化研究方法在行政管理學中已經(jīng)存在了一個多世紀了，其研究方法具有多樣性，研究方法較我國來說也更成熟化、體系化。中外行政管理量化研究方法上的差距是顯而易見的。例如董建新等對中國行政學界的研究成果中的方法論問題進行了一個具有代表性的抽樣調(diào)查，所有調(diào)查范圍內(nèi)的論文基于數(shù)據(jù)的定量方法用得最少，只有5篇僅占到總數(shù)的0.58%。而用來作為橫向比較的美國行政學界中，定量實證的論文占到了總數(shù)的24%。這些數(shù)據(jù)顯示出了我國量化分析方法的運用與西方國家相比的差距。另外在行政管理量化方法的課程教育上，在西方量化方法的教育具有系統(tǒng)性；在我國目前雖然形成了行政學本科、碩士、博士的多層次學歷教育體系，但是各層次中的量化教育都是很薄弱的。

目前我國行政管理量化研究中量化分析方法主要為：運籌學分析法、系統(tǒng)科學分析法、計量經(jīng)濟學分析法、統(tǒng)計學分析法、數(shù)學分析法這5種方法，國外的研究方法主要有：定量預測分析中的約束外推法、模擬模型法；政策方案分析論證中的線性規(guī)劃法、決策數(shù)法、效用分析法、成本效益分析法；投入產(chǎn)出分析方法；特爾菲法；靈敏度分析法；模糊綜合評價法等?？梢钥闯鑫覈炕治鲅芯糠椒ň蛧鈦碚f方法數(shù)量較少，研究方法也比較落后。就中外政府績效量化分析方面舉例來說明，中外的政府績效量化分析方面存在著很大的差異。國外的政府績效評估的定量方法主要有主要成分分析法、層次分析法和數(shù)據(jù)包絡分析法。在我國政府績效評估仍然以定性評估為主，對政府機關的評價，往往是憑經(jīng)驗、憑印象、憑感情，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學的分析測評，造成了考核難以避免隨意性和片面性。

針對我國行政管理量化分析存在的問題提出對策

正確認識量化方法。根據(jù)傅廣宛教授的觀點，他認為我國量化分析方法存在著一些問題，例如不少期刊對于量化方法認同度不高，對量化方法了解不夠，缺乏核心研究群體；研究者自身原因等。所以學者必須要充分認識到量化分析方法的重要性，致力于研究量化分析方法，才能產(chǎn)生更多關于量化分析方面的新文章和觀點，才能使我國量化分析的研究追趕和超過國際先進水平。

第5篇：公共行政學論文范文

[論文關鍵詞]公共行政價值中立效率現(xiàn)代性正義

[論文摘要]經(jīng)過現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎、效率為導向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術為基礎的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎、效率為導向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護現(xiàn)代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?

一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德

公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統(tǒng)行政機械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領了我們的視線。他認為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經(jīng)社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領域。

行政實踐并非與行政學的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領域。即使是行政學的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致入微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。

自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關乎城邦這一“最崇高、最有權威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學及其傳統(tǒng)已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區(qū)分，而且兩者相互糾結、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權力取代政治美德、盧梭以自由(權利)作為政治原則、尼采用權力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權力政治學’向‘自由(權利)政治學’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權利政治學’和洛克的‘財產(chǎn)政治學’的預制——最后到‘權力意志政治學’的蛻變?！?/p>

按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r值中立、提高效率的實踐性或環(huán)境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領域的“事務性”來描述行政管理的領域，“它與政治的領域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結合，把道德價值從公共行政領域中徹底剔除。

由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結果，而要實現(xiàn)效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。

二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間

行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學和技術路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構建起自己的邏輯體系。然而正當現(xiàn)代行政構造起自足的技術體系，準備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實現(xiàn)的結局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?

顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術，來證明其自身的合法性和權威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術)中當然可以獲益，但要以拋棄實質(zhì)的合理性為代價?！盻5因此，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內(nèi)在價值特征和精神特性。

誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構以及行政機制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關鍵的作用，解決不了這個關鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。

如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價值中立為出發(fā)點，僅僅為了追求科學能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。

三、回歸：公共行政的道德價值性辯護

若缺少道德的價值向度，或者過度強調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。

如果我們把行政界定為以行政機關為主體，運用公共權力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質(zhì)意義就在于如何建構、論證行政權力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎，實踐行政行為的道德準則，實現(xiàn)其價值層面上的意義。解決問題的關鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。

羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎。現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動因。以合法性的結構視之，管理者和公眾是合法性的結構載體，兩者不是純粹的單維構建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。

然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求?！皩τ谝粋€社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素?！鄙鐣蓡T之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能?！币虼耍x的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。

因此，現(xiàn)代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現(xiàn)正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎已經(jīng)為長期的習慣所肯定?！眑l。。這實際上是一個大膽的結論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內(nèi)在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現(xiàn)行政正義導向的關鍵在于行政制度本身。

行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導向，才能實現(xiàn)良好的社會秩序。同時，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會各階層相互關系的基本準則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構建符合正義導向的行政制度是一個系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設計和安排的正當性程度，深入研究制度的實際運作。這關涉到“制度選擇、設計和安排的社會客觀條件和環(huán)境，包括社會的政治、經(jīng)濟、文化條件和環(huán)境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應、社會公民的政治參與、政治責任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等?！薄_立行政制度的正義導向不僅是公共行政目標模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。

第6篇：公共行政學論文范文

【摘要】公共事業(yè)管理學科是隨著社會發(fā)展需要而產(chǎn)生、發(fā)展的，研究公共管理理論對推進公共事業(yè)管理專業(yè)建設，使其朝著社會需要的方向科學發(fā)展具有現(xiàn)實意義。本文通過總結國外公共管理理論及公共事業(yè)管理專業(yè)教育的有益經(jīng)驗，對我國高校公共事業(yè)管理專業(yè)的建設的現(xiàn)狀及問題進行分析，提出若干對促進我國公共事業(yè)管理專業(yè)的建設與發(fā)展的意見。

【關鍵詞】國外公共管理理論公共事業(yè)管理專業(yè)建設

1公共管理理論概述

19世紀末期，馬克斯•韋伯創(chuàng)建了傳統(tǒng)公共行政學的核心理論——官僚制。官僚制是建立在法理性權威基礎上的一種高度理性化的組織機構，其特點是：在職能專門化的基礎上進行勞動分工；嚴格規(guī)定等級層次結構；運用規(guī)章制度清晰明確劃分責權；人際關系非人格化；遵守嚴格的系統(tǒng)工作程序；以業(yè)務能力作為選拔提升的依據(jù)。管理效率是官僚制的核心價值觀念。

傳統(tǒng)公共行政學獲得了極大成功，為世界各國政府廣泛采用。20世紀60、70年代，以美國行政學家弗雷德里克森為代表的新公共行政學派對官僚制行政理論的效率至上原則提出質(zhì)疑。他們認為傳統(tǒng)公共行政學只重視效率，將公民當作實現(xiàn)政府目標的工具。他們提出的改革主張是建立政府與公民對話、溝通、互動的機制，使政府能對公民的需求積極地做出響應，從而實現(xiàn)公共行政的社會性效率。

20世紀70年代全球石油危機以后，伴隨著信息化及全球化時代的來臨以及公民社會的興起，公眾對政府官員和公共機構管理人員的服務品質(zhì)要求更高，于是在世界范圍內(nèi)掀起了一股持久不衰的政府機構改革潮流，出現(xiàn)了以市場機制逐漸取代政府干預；減少政府開支、鼓勵私人投資；縮小文官隊伍的規(guī)模；鼓勵公司競爭及公共事務向私營部門轉(zhuǎn)移為特征的“新公共管理運動”。新公共管理運動對傳統(tǒng)的行政管理進行了反思，強調(diào)調(diào)整政府和社會管理公共事務職能之間的關系，重塑政府管理自身和社會事務的手段、過程和模式。基本的做法是為了提高政府提供公共服務的效率，將政府的“掌舵”職能和“劃槳”職能相對分離，將后者轉(zhuǎn)移給非政府組織，實現(xiàn)公共服務的市場化、社會化、民營化。［2］經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)關于西方政府改革的研究報告總結了新公共管理的核心內(nèi)容：關心服務效率、效果和質(zhì)量方面的結果；高度集權、等級制的組織結構為分權的管理環(huán)境所取代。在分權的環(huán)境中，資源配置和服務提供的決策更加接近第一線，并為顧客和其他利益集團的反饋提供更多的余地；靈活地選擇成本效益比更好的方法，如市場的方法，來替代政府直接提供和管制；更加關心公共部門直接提供服務的效率，包括生產(chǎn)力目標的設定，在公共部門組織之間建立競爭性的環(huán)境；強化國家核心戰(zhàn)略能力，引導國家變得能夠自動、靈活、低成本地對外界的變化以及不同的利益需要做出反應。

2西方公共事業(yè)管理學科的產(chǎn)生與發(fā)展

科學意義上的公共事業(yè)管理起源于20世紀早期的美國，美國前總統(tǒng)威爾遜把科學管理的方法運用到政府的公共部門，形成了公共管理，它的理論基礎來源于泰勒的科學管理和馬克斯•韋伯的“官僚制”。公共管理的發(fā)展是迅速和曲折的，1887年伍德羅•威爾遜發(fā)表了《行政學之研究》的論文，是美國公共管理教育開始的標志。1911年，紐約市政研究局創(chuàng)辦“公共服務培訓學校”，美國公共管理教育正式啟動。1924年，“公共服務培訓學校”遷到了錫拉丘茲大學，并與新成立的“馬克斯維爾公民與公共事務學院”合并，面向公共管理領域創(chuàng)辦了綜合性的教育與培訓課程。大學開設公共管理教育的目的是為公民社會的管理培養(yǎng)專職的優(yōu)秀管理和研究人才，以便他們能夠智慧地與公眾打交道和在現(xiàn)代公共組織中有效工作—不論是在地方、州、還是中央政府。自20世紀80年代以來，西方國家普遍掀起了對公共事務研究的熱潮，公共事業(yè)管理專業(yè)已成為很多國家培養(yǎng)高層次、應用型公共管理人才的主要途徑之一。這可以從國外許多知名高校設置公共事務專業(yè)得到證明，如哈佛大學的公共事務專業(yè)；紐約大學的公共、非營利事業(yè)管理專業(yè)；康奈爾大學的公共事務專業(yè)等等。

公共管理的一個重要理念是對公共精神和社會責任的推崇。美國的許多大的公共管理院系都鼓勵教師和學生通過做項目參與社會實踐，或到政府掛職，或鼓勵邊工作邊學習的學生結合工作實際寫策論，還聘請在管理崗位上的市政經(jīng)理和部門領導為學生開課。美國公共管理教育的培養(yǎng)目標通常是培養(yǎng)從事公共事務管理和公共政策研究與分析等方面的高級應用型人才，為政府機關和非贏利組織培養(yǎng)具有現(xiàn)代公共管理理論和公共政策素養(yǎng)，掌握先進分析方法及技術，精通某一具體政策領域的專業(yè)化管理者、領導者和政策分析人才。在培養(yǎng)過程中，注重實際能力與素質(zhì)的培養(yǎng)，教學內(nèi)容面向公共領域中所面臨的實際問題。目前，美國開設公共事業(yè)管理課程的學校有220多所，在讀學員達3萬多人。到目前為止，根據(jù)彼德森大學指南，美國有312個公共管理院系，其中244個重公共管理方向，81個有公共政策方向。美國公共管理的學科原則和傳統(tǒng)有三大重要理念：培養(yǎng)專業(yè)化管理人才(Professionalism)，注重公共服務精神(publicservice)，強調(diào)實踐和操作(practice)。例如，作為美國最早的公共管理專業(yè)化教育課程體系，美國錫拉丘茲大學馬克斯韋爾公民與公共事務學院的公共管理課程，注意培養(yǎng)學員的四方面技能：量化統(tǒng)計方面的技能、經(jīng)濟分析方面的技能、預算和公共財政方面的技能以及公共管理知識技能。為此，該學院為學員開設了五類核心課程，分別是公共行政與民主類、統(tǒng)計分析類、經(jīng)濟分析類、預算和公共財政類、公共管理類。美國哈佛大學的肯尼迪政府學院的辦學目標是培養(yǎng)高層次的公共管理人才和從事高質(zhì)量的公共政策分析人員。在其研究生教育中，要求學生掌握三方面的基本知識：即政策和制度分析、公共組織的戰(zhàn)略管理、政治主張和領導藝術。

3我國公共事業(yè)管理專業(yè)學科建設基本情況

1996年，東北大學婁成武教授和云南大學崔運武教授，到國外考察公共事業(yè)管理發(fā)展情況后開始醞釀在我國高校建設公共事業(yè)管理專業(yè)。1997年東北大學、云南大學分別向教育部報告，申請將公共事業(yè)管理專業(yè)列入本科專業(yè)目錄。1998年原國家教委(現(xiàn)為教育部)在新的普通高等學校專業(yè)目錄中，設立了公共事業(yè)管理本科專業(yè)。1999年在云南大學和東北大學首開公共事業(yè)管理專業(yè)以來，該專業(yè)發(fā)展迅速。到2000年，全國有57所高校招收公共事業(yè)管理專業(yè)本科大學生。2001年全國招收公共事業(yè)管理專業(yè)的本科大學生的高校發(fā)展到132所，2002年迅速增加到180多所，2007年已有322所。對這個專業(yè)的招生，教育部原本是想由東北大學、云南大學兩校通過四年的專業(yè)建設，取得經(jīng)驗后再在全國推廣，但由于各高校自主辦學，特別是教育部對各省屬高校難以控制。如此增長速度，可稱得上中國教育史上的一大“奇觀”。

雖然在公共事業(yè)管理專業(yè)建設的過程中已經(jīng)取得了較大成就，但公共事業(yè)管理在我國僅有十年的發(fā)展過程，作為一個有發(fā)展前途的新興專業(yè)，公共事業(yè)管理專業(yè)本應具有極強的生命力和發(fā)展空間，可現(xiàn)實的遭遇和形勢卻使該專業(yè)陷入了尷尬的局面。主要表現(xiàn)有：專業(yè)的社會認可度差、專業(yè)方向不明確、人才培養(yǎng)目標模糊、學生就業(yè)難等不少問題。其原因是各高校對公共事業(yè)管理專業(yè)認識不足，造成專業(yè)課程設置散亂甚至混亂；教學內(nèi)容死板，教學方式單一，實踐教學環(huán)節(jié)薄弱；專業(yè)教材建設滯后、師資力量相對缺乏等。該專業(yè)目前的辦學規(guī)模和發(fā)展速度已超出了我國公共事業(yè)發(fā)展的速度和公共管理體制、公共事業(yè)單位改革的步伐；專業(yè)缺乏明顯特色，就業(yè)方向不明確，所培養(yǎng)的學生缺乏不可替代性，社會對該專業(yè)的認識和了解也比較少。因此，作為一個新興專業(yè)，如何構建更科學合理的課程體系，推進專業(yè)建設，進而提升公共事業(yè)管理專業(yè)的競爭力，成為當前公共事業(yè)管理專業(yè)建設面臨的棘手問題。

4公共管理理論視角下公共事業(yè)管理專業(yè)學科建設的改革途徑

4.1變革專業(yè)意識，塑造服務意識。新公共管理理論和善治理論指出，公共事業(yè)管理的主體除了政府這一核心之外，還應包括非政府組織。公共管理的職能除了政治統(tǒng)治、社會管理之外，還需強調(diào)社會服務。公共事業(yè)管理專業(yè)人才服務除了面向于政府和事業(yè)單位，還應包括企業(yè)和相關社會團體。因此，公共事業(yè)管理專業(yè)要強調(diào)公共事業(yè)管理主體的非政府性和職能的服務性。

4.2以社會需求為導向確定應用型人才培養(yǎng)目標。公共事業(yè)管理是社會組織為了滿足社會全體或部分成員的共同需要和協(xié)調(diào)發(fā)展，采取各種形式，對社會的公共事務進行生產(chǎn)、調(diào)節(jié)和控制的過程。針對當前公共事業(yè)管理專業(yè)人才培養(yǎng)目標多樣化和模糊化的問題，在培養(yǎng)過程中注重實際能力與素質(zhì)的培養(yǎng)，教學內(nèi)容面向公共領域中面臨的實際問題。培養(yǎng)目標要強調(diào)注重公共服務精神，強調(diào)實踐和操作，使之與當前經(jīng)濟社會的需求緊密結合起來，從而也保障了本專業(yè)學生更好的就業(yè)前景。以需求為導向，結合自身的教育資源優(yōu)勢，靈活制定培養(yǎng)計劃。進一步加強對社會人才需求的調(diào)研，結合自身的教育資源優(yōu)勢，靈活的確定培養(yǎng)方案。另外，人才培養(yǎng)方案是動態(tài)變化的，在實施專業(yè)人才培養(yǎng)方案的過程中，要進行全程就業(yè)信息管理工作。要依據(jù)就業(yè)市場、用人單位對人才的評價結果，檢驗專業(yè)方向人才培養(yǎng)方案，對不符合社會需求的人才培養(yǎng)方案及時修改完善。

4.3以市場需求為導向，培養(yǎng)學生各項技能。公共事業(yè)管理人才必須具有廣博的知識面，具備較高的辦事效能、實際策劃、運用理論及操作能力，必須具有良好的思維創(chuàng)新能力、自我學習能力和研究能力，必須具有動手操作能力和實際應用能力。主要包括以下幾項技能培養(yǎng)：一是社會調(diào)查技能。公共事業(yè)管理作為實踐性應用性學科，其理論來源于社會實踐，其理論也必須適合于并應用于社會實踐。能熟練應用社會調(diào)查的方法步驟，使學生了解社會、熟悉公共管理的實際，市場運作技能熟練。二是社會適應技能。社會是不斷發(fā)展變化的，這就要求公共管理專業(yè)人才能夠應付各種社會變化，具有應對各種困難和挫折的心理素質(zhì)。三是熟練的表達技能。包括語言講述能力和應用寫作能力，這也是公共事業(yè)管理專業(yè)人才必須具備的能力。公共管理專業(yè)人才作為社會管理的決策人員和主要參與者，其設想、方案等要通過語言和文字準確、順暢表達出來，否則就會限制能力的發(fā)揮，無法履行管理職責。公共管理工作是對人的工作，只有通過有效地表達才能與人溝通，否則不會得到他人的配合，工作也將無法開展。

4.4強化實踐教育環(huán)節(jié)。由于公共事業(yè)管理專業(yè)具有明顯的跨學科特征，因此綜合的知識結構和管理素質(zhì)是從事公共事業(yè)管理工作的先決條件。公共事業(yè)管理面對的問題涉及社會發(fā)展、公共利益、個人利益等不同的層次，涵蓋領域廣泛。這就要求公共事業(yè)管理人才具有全面的綜合素質(zhì)，具有較強的創(chuàng)新能力和實踐能力。因此，學校要為本專業(yè)的學生創(chuàng)造各種時間平臺。除建立相關的實習基地為學生提供鍛煉機會外，還可以開設電子政務、案例分析等課程，邀請公共事業(yè)管理單位相關人員為學生提供講座和培訓；不僅要充分利用現(xiàn)有的實驗室、實習基地等開展好相關社會實踐，學校與當?shù)卣块T和有關公共事業(yè)管理部門合作，建立專業(yè)見習、實習基地，并在學生見習、實習期間組織教師不定期進行指導、檢查、考核，保證專業(yè)見習、實習有場所，有人指導，有人監(jiān)督，不走過程，不搞形式；在學生中大力提倡各種形式的社會實踐和學術研究活動，鼓勵學生利用假期、周末參與進行社會調(diào)查和實踐。通過參與社會調(diào)查、科研能力培養(yǎng)和論文撰寫，使學生社會調(diào)查與理論知識相結合，進一步擴大他們的知識面，培養(yǎng)他們分析和解決實際問題的能力。

第7篇：公共行政學論文范文

論文摘要:目前，我國在區(qū)域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別?如果有，什么是區(qū)域公共管理?為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展?區(qū)域行政就是在一個區(qū)域內(nèi)的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互協(xié)調(diào)關系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。而區(qū)域公共竹理是區(qū)域內(nèi)的多元體為了解決在政治、經(jīng)濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷畣柦涣x重疊關系進行的管理。

區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學與區(qū)域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發(fā)展始終落后于實踐的步伐，區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統(tǒng)一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區(qū)域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個發(fā)展的歷程。20世紀80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟發(fā)展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經(jīng)濟學家、發(fā)展經(jīng)濟學家等從不同的角度對區(qū)域經(jīng)濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學科群：一是區(qū)域經(jīng)濟學；一是經(jīng)濟地理學和政區(qū)地理學。理論研究的焦點都在于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區(qū)域發(fā)展領域內(nèi)開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內(nèi)經(jīng)濟地理學和政區(qū)地理學涉及到“區(qū)域行政”，但該領域?qū)W者側重的是從行政區(qū)劃改革的角度來研究區(qū)域設置與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的適應問題，這里的“區(qū)域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區(qū)域發(fā)展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國行政區(qū)劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發(fā)展，政治學和行政學在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎上發(fā)展起來的，對區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國區(qū)域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對區(qū)域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。

一、我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀

理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實和服務于現(xiàn)實，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實的階段。在學界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實質(zhì)意義上從行政學科角度對我國區(qū)域行政進行研究的開創(chuàng)者。她在對區(qū)域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產(chǎn)生都是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因為經(jīng)濟全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競爭的崛起、經(jīng)濟市場化下的區(qū)域政區(qū)間競爭加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動區(qū)域科學研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內(nèi)容上對現(xiàn)代公共管理學學科創(chuàng)新。這些認識是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認識是在區(qū)域行政研究的基礎上對區(qū)域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實質(zhì)進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對區(qū)域公共管理進行更深入的分析。

二、區(qū)域與區(qū)域行政

區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會學把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經(jīng)濟學對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認識，有學者認為要對經(jīng)濟區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經(jīng)濟區(qū)域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區(qū)域在經(jīng)濟上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔當某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。

區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內(nèi)容，對區(qū)域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟學家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經(jīng)濟學的研究中受到啟發(fā)，認為區(qū)域是按照一定的標準劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經(jīng)濟或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關注角度，從對其范圍的關注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實質(zhì)內(nèi)涵的關注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領域內(nèi)形成各種交錯重疊的復雜關系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質(zhì)的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質(zhì)決定的。

基于對區(qū)域的認識，中山大學的兩位學者認為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個或兩個以上），為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應該是政府，強調(diào)的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協(xié)調(diào)來達致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？

三、區(qū)域公共管理

要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統(tǒng)一的認識。我國有學者在綜合國內(nèi)外各種觀點的基礎上認為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協(xié)商的方式達成。#$%不可否認，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。

區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現(xiàn)代化進程時認為，“要擺脫中國現(xiàn)代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉(zhuǎn)型上，因為中國現(xiàn)代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據(jù)中國現(xiàn)代化的現(xiàn)實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經(jīng)濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域?qū)矙嗤捌湔吆凸餐P心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當代世界各國所發(fā)生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現(xiàn)實，理論家們對國家在社會發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網(wǎng)絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認同的基礎上統(tǒng)一行動。

綜合對區(qū)域和以上理論的認識，本文認為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對象是區(qū)域內(nèi)個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。

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第8篇：公共行政學論文范文

在科學分類中，作為科學研究對象的倫理關系歷來都被看作為一種普遍的社會關系。在一種有著相似文化類型的社會中，大致有著相類似的倫理關系，以及由這種倫理關系構成的社會結構類型。即使同一文化類型的社會分屬于不同的國家，它們之間的差別也往往表現(xiàn)在政治上和意識形態(tài)上的差異。這些差異，對于社會的存在來說，往往還是相對表面的現(xiàn)象，在更深的層次上，他們的倫理關系、社會的倫理結構及其倫理觀念，有著不可懷疑的一致性。所以說，倫理學的話題往往是一些永久性的話題。在一定的同一文化類型的社會中，每一個時代的人們，都在重復地談論著同一話題。這表明，在歷史的縱向維度上和在現(xiàn)實的橫向維度上，倫理話題都是最具普遍性的話題。

但是，倫理話題所表現(xiàn)出來的這種普遍性其實只是一種歷史現(xiàn)象。在20世紀，一個明顯的社會發(fā)展趨勢就是社會生活領域的分化和科學的分化，社會生活在以往的歷史發(fā)展的前提下進入了加速分化的階段。同樣，科學的學科分化也令人目不暇顧。在這種情況下，倫理話題的普遍性與特殊性的辯證法開始得到證實，存在著一般性的倫理研究和特殊的倫理研究并存的科學事實。一方面，重復著以往時代的倫理話題繼續(xù)加以研究，依然是倫理學的主流，甚至出現(xiàn)了更為系統(tǒng)、更為深入的倫理哲學省思。另一方面，關于具體的社會生活領域的倫理考察也吸引了大量學者的興趣，人們深入地分析一些具體的社會生活領域中的特殊的倫理關系類型，提出職業(yè)道德規(guī)范體系的建設。這就是在20世紀后半期開始成為倫理學研究熱點的職業(yè)道德研究。公共管理倫理學就是在這種科學和社會發(fā)展條件下建立起來的一門科學，它是作為對公共管理領域中的倫理關系作出專門研究的科學，并根據(jù)這一專門研究對公共管理的價值取向和公共管理者的職業(yè)道德規(guī)范作出規(guī)定。

“公共管理倫理學”是一門新學科，它的前身可以看作為“行政倫理學”。在稍早的時期中，人們曾經(jīng)試圖通過對行政體系作出倫理思考去建立行政倫理學，但這個嘗試并沒有引起廣泛的關注。根據(jù)韋伯等人經(jīng)典的官僚制理論，行政體系是建立在工具理性的基礎上的，它的基本特征表現(xiàn)為對科學性的追求，所以，以談論價值問題為宗旨的行政倫理學一時很難得到人們的認為。近年來，行政管理的問題開始出現(xiàn)了社會化的趨勢，它不再僅僅是屬于政府專有的管理形式，而成為一種擴展到許多非政府的社會公共部門的管理形式。當行政管理的方式被推廣到非政府部門的時候，傳統(tǒng)的行政管理方式出現(xiàn)了許多不適應的情況，因而需要改革和調(diào)整。一方面，使傳統(tǒng)的行政管理方式被改造為適應非政府公共部門管理的管理方式；另一方面，這種管理方式在非政府部門的成功又對政府部門的行政管理提出了改革的要求，要求政府部門的管理也采納非政府部門的管理經(jīng)驗。這樣，就出現(xiàn)了公共管理這個特殊的管理形式?？梢姡补芾硎菑膫鹘y(tǒng)的行政管理中發(fā)展而來的，但又不能根據(jù)傳統(tǒng)的行政管理的理論和觀念來認識它，它是一種新型的管理形式，根據(jù)管理學的術語，干脆把這種管理形式稱作為管理的新模式。

公共管理倫理學是與公共管理聯(lián)系在一起的，是公共管理這種新的管理模式提出了建立公共管理倫理學的要求。就公共管理自身而言，它的出現(xiàn)決非歷史的偶然，更不是一些標新立異的學者們的杜撰。公共管理作為一種新管理模式，是歷史發(fā)展的必然結果。從邏輯上講，管理的歷史是與人類的歷史一樣久遠的，有了人也就有了管理。因為，人在今天已經(jīng)被公認地稱作為社會的動物。從人類歷史的形成來看，單個的人是不能被稱作為人的。我們無法設想，一個單個的人可以從猿進化為人，從猿到人的轉(zhuǎn)變必然是一個整體進化的過程。人是在社會的整體中才能成為人和被看作為人，離開了社會的整體，就無法理解人與動物還有什么本質(zhì)性的差別。而人作為社會的人，他的最為基本的存在形式就是他們之間的集體活動和協(xié)同作業(yè)。這之中，必然包含著管理關系。也許在人類社會的早期，這種管理關系是極其簡單的。但無論它多么簡單，畢竟是作為一種管理關系而存在的。所以，我們說，即使在最為原始的人類社會中，也必然存在著管理關系，有著管理活動。

行政管理是隨著國家的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。當然，在一些“類國家”的原始部落中就已經(jīng)開始出現(xiàn)了行政管理的問題。但是，如果我們把這些原始部落稱作為“類國家”的話，那么我們也同樣可以把這種初級形式的行政管理稱作為“類行政管理”。因為我們談論行政管理的時候，實際上我們是把包含著這樣幾項內(nèi)容的管理形式稱作為行政管理的：(1)有著相對固定的行政等級序列；(2)有著相對固定的行政管理人員；(3)有著相對穩(wěn)定的自上而下的行政授權；(4)最為根本的，還是出于社會秩序的需要而從事的管理，這一點是它區(qū)別于其它形式的管理的根本。用現(xiàn)代觀念來看，行政管理在本質(zhì)上是一種以非盈利為目的的管理，它所服務的是社會長遠利益或根本利益，在迄今為止的社會歷史過程中，這種所渭社會的長遠利益和根本利益也可以被直觀地理解為社會中占統(tǒng)治地位或主導地位的那部分社會群體的利益。

行政管理的出現(xiàn)標志著管理領域和管理類型的分化，或者說，行政管理的出現(xiàn)是社會分化的結果，當社會分化為不同的領域，社會成員生活內(nèi)容的多元化以及扮演的社會角色的多樣化，都提出了多重管理形式的要求。如果說在國家形成后的相當長一段時期內(nèi)，行政管理都是服務于一個特定集團的統(tǒng)治的要求的，是服務于階級利益的實現(xiàn)的。這種行政管理的范圍，也主要表現(xiàn)為以對官吏的管理為基本內(nèi)容的管理，它的外部功能極其有限，在國家政權的運作體系之外，存在著相對自主的經(jīng)濟生活、家族式的社會團體生活、宗教團體生活等等，這些管理與行政管理聯(lián)系并不緊密，同時存在很大差異。當然，從歷史上看，在特定的歷史條件下，惟有行政管理發(fā)展比較充分，其它形式的管理對于管理史的研究來說，都具有加以考察的價值。

從抽象的意義上說，行政的歷史大致經(jīng)歷了兩個階段。在近代社會出現(xiàn)以前的漫長歷史時期內(nèi)，行政管理作為階級統(tǒng)治的工具而存在，一切行政管理的活動都從屬于統(tǒng)治的目的。所以我們把這一歷史時期中的行政管理稱作為統(tǒng)治行政。這一行政管理類型的主要特征是它的職位繼承制和強烈的排外性，雖然在中國發(fā)明了科舉考試，對于校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它并不意味著在本質(zhì)上改變了統(tǒng)治行政的排外性特征。近代社會以來，隨著服務于統(tǒng)治目的的行政管理的出現(xiàn)，出于管理社會公共事務要求的行政管理開始迅速增長。我們把這種歷史趨勢的成熟形態(tài)稱作為管理行政。在管理行政服務于社會公共事務管理的這一目的之中，包含著行政管理更多地接受公共的參與，更多地接受社會的監(jiān)督，甚至存在行政管理社會化的可能性。在某種意義上，管理行政已經(jīng)可以稱得上是公共行政了。所以，近年來，人們把近代成長起來的管理行政稱作為公共行政。但是，管理行政并不是人類行政管理的終極形態(tài)，更高級的行政管理模式應當是服務行政，對于這種全新類型的行政模式來說，國家的行政體系對于社會的作用不僅遠遠告別了統(tǒng)治的功能，而且也不再是凌駕于社會之上而對社會所實施的管理，它是一種從屬于服務的目的而建立起來的，不僅在客觀的制度或體制設置上體現(xiàn)了為社會服務的目的，而且在行政人員的主觀動機中深深地蘊含著時時處處從公共利益出發(fā)，為公眾、為社會服務的強烈愿望。服務行政是完成了的公共行政，只有這種行政模式才能充分體現(xiàn)出自身的公共性質(zhì)。服務行政并不是空想，在20世紀后期的行政改革中，我們常?？吹竭@種理論渴求和呼吁，而且行政體制的重塑，在許多方面反映出了這種趨勢。

二、在行政學的演進邏輯中看“公共管理倫理學”

近代行政管理的發(fā)展大約在18世紀開始有了自己的理論陳述，而系統(tǒng)原則的制定是在19世紀末和20世紀初作出的。1887年威爾遜發(fā)表了著名的《行政之研究》的論文，提出了建立專門的行政管理科學的構想。威爾遜建立行政管理學的構想，實際上是對近代以來行政管理專業(yè)化的總結性意見，被我們稱作為管理行政模式的理論表述。然而，行政管理學的提出，本身就意味著行政管理從自然發(fā)展走上了自覺建構的進程。也就是說，自威爾遜開始，行政管理的組織、體制、程序以及行政人員的作用，都進入了學者們的研究范圍，成為專門研究的對象。這樣一來，行政管理的經(jīng)驗可以得到及時的總結和概括，而行政管理學的研究又極大地促進了行政管理實踐的發(fā)展。所以，對20世紀行政管理的研究，往往可以通過研究它的理論形態(tài)而得到一個完整的概觀。

我們說威爾遜的論文《行政之研究》提出了建立專門的行政管理學的構想，這決不意味著它的貢獻僅僅在于提出了這樣一項建設性的意見，而應當理解成整個人類行政管理歷史的繼往開來。威爾遜之所以能夠提出這樣的建議，是基于對人類行政管理的歷史的深刻認識下提出的，反映了行政管理實踐的客觀要求以及人們希望對行政管理的規(guī)律和技術進行專門探討的要求。比如，行政管理與其生態(tài)環(huán)境的關系、行政管理專門化中的法制建設、行政管理殊的技術性要求、行政管理自身的特殊目標等等，這些問題都被涵蓋在威爾遜的建議之中了。所以，威爾遜關于建立專門的行政管理科學的建議能夠得到熱烈的響應。

行政學作為一門獨立的科學出現(xiàn)以后，為學者們開辟了一個巨大的科學暢想空間，使學者們積極地投身到行政學理論模型的建構中來，從而推動了行政學的發(fā)展。近年來，人們開始研究行政（管理）學100多年來的發(fā)展歷史，提出了所謂行政學的范式轉(zhuǎn)型的歷史構想。其實，近100多年來，行政學的發(fā)展是一個漸進的過程，雖然這種漸進與其它學科相比，速度是極快的，但如果說在這100多年中已經(jīng)存在著多次范式轉(zhuǎn)型，則有著夸大的嫌疑。因為，就其根本來說，行政學的理論一直還停留在對管理行政模式的描述和理解上。即使在今天，行政管理的概念已經(jīng)泛化，行政管理的形式已經(jīng)社會化，人們不滿足于沿用行政管理這個稱謂來對這種管理形式加以描述，而是發(fā)明了“公共管理”這個概念。但是，這在很大程度上只能看作是行政管理內(nèi)容的擴展和形式的推廣，與庫恩所講的“科學結構的革命”這樣的要求相比，還不能稱得上是嚴格意義上的范式革命。只有當服務行政的觀念和科學體系建立起來之后，我們才能說，行政管理學實現(xiàn)了一場范式革命。

第9篇：公共行政學論文范文

[論文摘要]隨著現(xiàn)代社會發(fā)展的需要以及對公共行政現(xiàn)代性的追尋，行政自由裁量權的合理性價值及其限度日益凸顯。20世紀末，西方的新公共服務等理論范式對倫理價值的關注，無疑是解決此問題的一盞指路明燈。在制度之外輔以一種建基于內(nèi)在道德信念的自我約束機制——責任倫理，契合了公共行政道德化趨向。責任倫理作為行政自由裁量權價值生成與公正運用的基本前提與保障，可確保行政自由裁量權以一種符合民主、公正要求的負責任的方式行使。

近代以來，行政責任的制度化設計是基于“管理中心主義”所確立的官僚制，是一個責任中心主義的體系。由于行政自由裁量權本身固有的“自由”裁斷屬性，裁量權的行使者偏離法律精神和公正原則而引發(fā)的公正失范現(xiàn)象不免存在，昭示了責任中心主義固有的局限性。20世紀末，西方的新公共服務等理論范式凸顯的對倫理價值的關注，為探索規(guī)制行政自由裁量權的路徑選擇提供了有益的視角。

一、行政自由裁量權的合理性價值及其限度

(一)行政自由裁量權的合理性價值

行政自由裁量是公共行政現(xiàn)代化、法治化趨勢下的具有合法性與價值合理性的“非制度”領域。目前學界對行政自由裁量權的基本概念尚未有一致的界定，不同觀點有各自的側重，但總的說來，強調(diào)行政主體在權限范圍內(nèi)有根據(jù)自己的意志和判斷作出選擇的自由，并以適當?shù)墓绞阶鞒霾脹Q的權力。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，社會轉(zhuǎn)型的步伐在加快，行政的范圍在不斷擴大，“行政自由裁量權的大面積存在是現(xiàn)代行政的必然要求”。其合理性價值主要體現(xiàn)在：

第一，契合公共行政的價值取向。效率是行政權的價值追求，也是公共行政的重要的價值取向之一。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展，政府干預范圍日益擴大，行政權在廣度和深度上的擴張以及行政分工造成的技術優(yōu)勢，呈現(xiàn)出行政管理日益專業(yè)化、權力行使方式多樣性的趨勢。法律法規(guī)必須賦予行政主體在權限范圍內(nèi)行使自由裁量權，使行政主體能夠在社會的迅變性與法律的穩(wěn)定性之間靈活果斷地解決問題，及時回應民眾的需求，提高行政效率。行政自由裁量權是現(xiàn)代行政發(fā)展的結果。

第二，彌補法律的局限性。法律的局限性主要包括不合目的性、不周延性、模糊性、滯后性等幾個方面。沿承亞里士多德派觀點認為，由于法律具有模糊性和不周延性，不可能對行政行為在所有情況下的所有裁量方式和程度都作出詳細、明確的規(guī)定，對其闡釋和執(zhí)行都有賴于行政人員的理解。德性行政人對待具體權威與制度的基本態(tài)度應是“合理服從”，而非機械地固守規(guī)則。法律的不嚴密意味著自由裁量權的必要性，這個問題不應該如柏拉圖派的建議那樣留給立法機關，因為，事實表明法律的出臺必須有嚴格的程序與技術，成本巨大，且常常滯后于現(xiàn)實，而且新增的規(guī)章本身依舊需要解釋，法律規(guī)章的激增無益于解決這個問題。

(二)行政自由裁量權的價值限度

行政自由裁量權從成為一種非制度化的行政權力的初始就伴隨著尖銳激烈的批評反對，其價值限度亦得到廣泛的討論和反思。人們一直用謹慎的態(tài)度警惕著裁量自由，懼怕權力所具有的“自我膨脹”特性。正如歷史學家阿克頓勛爵所聲稱的，權力有腐敗的趨勢，絕對的權力導致絕對腐敗。由于自由裁量權本身固有的“自由”裁斷屬性，有較大的主觀性，在日常的行政實踐中，裁量權的行使者偏離法律精神和公正原則而引發(fā)的公正失范現(xiàn)象時有存在，具體表現(xiàn)為：(1)目的不當。行政人員在行使裁量權時本應基于授權目的及公正合理原則，選擇最恰當?shù)男袨榉绞剑瑓s由于受到牟利、徇私等惡意動機支配而作出偏離法律目的的不公正的行為。(2)不平等對待。存在同責不同罰與不同責同罰兩種情況：同等情況的行政違法行為，分別給予輕重懸殊的、不同等的處罰；對情節(jié)輕重不一的違法行為，卻一律給予相同的行政處罰。造成的結果是責罰不相當，即行政處罰的輕重與相對人的違法行為及其應承擔的責任不相稱。(3)主觀臆斷，隨意裁量。主要指行政人員在行政實踐中的非正當考慮現(xiàn)象，即行政主體在作出行政行為時，考慮了不應當考慮的因素，對于應當考慮的因素卻未考慮，或者過分強調(diào)或輕視了一個相關因素，憑主觀印象、固有傾向隨意認定，作出顯失公正的裁定。(4)程序不當。主要包括沒有在合理的時間期限內(nèi)作出裁定甚至故意遲延以及采取不當?shù)牟蛔鳛榉绞健?/p>

在現(xiàn)代行政實踐過程中，行政價值關系有著多向度發(fā)展的可能性，行政人員在作出具體的裁量行為過程中可能會受到某些因素的腐蝕，濫用公民所賦予的權力，扭曲行政主體與行政客體的關系，制造腐敗而“形式合法”假象，使行政價值關系走向反面，異化公共行政的價值追求。行政自由裁量權運用過程中的失范現(xiàn)象，表明這種“制度約束之外”的權力會因多種因素的相互作用產(chǎn)生不受制約的裁量自由，違背法律授權的目的和原意，它將置理性主義的愿景于谷底，而且裁量權的失范現(xiàn)象將官僚制所面臨的現(xiàn)代性危機裸地展現(xiàn)在公民面前，會進一步引發(fā)人們對政府、公共行政人員以及法律制度的信任危機。一旦喪失了信任的社會土壤，就會對公平、正義等積極價值造成毀滅性打擊。

在公共行政中，解決具體行政事務的自由裁量方式不免會遭遇公共行政的倫理困境，即行政主體在作出裁決時同時面臨多個指向不同的角色定位和責任期望、互不相容的利益沖突和價值判斷的情景。公共行政的倫理困境聲勢?@赫地考驗著行政主體的專業(yè)素養(yǎng)和倫理品質(zhì)，對公共行政民主精神和公正價值提出挑戰(zhàn)?！澳切┧茉觳⒅笇總€角色行為的價值觀將你推向兩個不同的方向，并使你面對兩種互相排斥的選擇方法。你得面對那種由我們扮演的角色所引起的道德困境?！?/p>

二、責任倫理：行政自由裁量權失范的規(guī)制理路

(一)近代“管理中心主義”對制約行政自由裁量權的探索

行政自由裁量權既處于法制框架之內(nèi)，又處于制度無意識之域，是行政主體在制度規(guī)定不明確的模糊地帶或者制度之外的灰色領域作出事務性行政裁定的權力。這種非制度化的行政權力使行政主體有很大的裁量自由和權力空間，但它不可能是“任意自由”的裁量權，而只能是“受法律約束的裁量”權。早期行政學探討制約行政自由裁量權是在以管理主義為中心的背景下進行的，強調(diào)的是行政的科學性和效率，極少探討行政的價值問題。此時提出的制約方法集中在健全和完善權力監(jiān)督和制衡機制上，這種控制主要包括立法控制、行政機關的內(nèi)部控制和司法控制。在立法控制方面，著重對自由裁量權作出明確界定和制度設計，主要包括界定政府自由裁量權的范圍和限制行使自由裁量權的標準。行政自由裁量權的內(nèi)部約束“是指行政機關內(nèi)部的上級行政機關對所屬下級行政機關，專門監(jiān)督機關、主管行政機關對其他行政機關及這些行政機關之間就行政自由裁量權的運用進行自我監(jiān)督，保證自由裁量權的科學行使?！彼痉刂茝娬{(diào)合法性原則、合理性原則和程序公正三個方面：(1)合法性原則，即行政自由裁量權的行使必須在法律規(guī)定的框架內(nèi)；(2)合理性原則，在法定幅度范圍之行使自由裁量權是否合理適當，包括動機的正當性和是否考慮了相關因素等等；(3)程序公正，是對自由裁量權的行使的程序性價值導向，是制約與規(guī)范自由裁量權過度的重要路徑。

可見，近代以來行政責任的制度化設計是基于“管理中心主義”所確立的官僚制，是一個責任中心主義的體系。但是，官僚制的責任是最低限度的責任規(guī)定，這就是責任中心主義的局限性。從理論上看，現(xiàn)代社會中的自由裁量權是規(guī)范的權力，憲法規(guī)章日臻細化和完善，制度設計漸趨健全和周密，但是，法律制度與規(guī)范理性無法窮盡所有裁量權的行使領域和裁定細節(jié)，對于保證其裁衡的公正尺度來說，還是遠遠不夠的。而且法律規(guī)范的這種外部約束的作用盡管十分重要，但這種“禁于已然之后”的行為效果的滯后性也是顯而易見的。因而，在公共行政領域中，對自由裁量權的規(guī)范“不是通過更多的規(guī)則，而是通過對法律精神和法律精神與公共利益之間關系的認識使行政自由裁量權受制于公共利益”規(guī)則。這種規(guī)范由于主要表現(xiàn)為“形式合理性”而具有強制性特征，只能對自由裁量權起基本的規(guī)約作用，難以有效激發(fā)人的使命感和責任感，嚴格規(guī)制的實際行動并不能如傳統(tǒng)公共行政所言的那樣最好地為公共利益服務。行政官員行使自由裁量權的天平在沒有公正的評判標準的情況下，往往會倒向強大的利益集團。這種方式還可能會越走越遠而陷入“合法性危機”的泥潭。

(二)新公共服務范式對自由裁量權的規(guī)制——責任倫理

20世紀末，西方的新公共服務等理論范式凸顯的對倫理價值的關注，樹立起“公民權”和“公共服務”的大旗，重塑了公共行政的本原性價值蘊涵與要求，確立了現(xiàn)代公共行政的人文價值依托。新公共服務不僅內(nèi)在地包涵著“責任中心主義”的價值目標與愿景，還高揚起“公平正義”的評判旗幟，呼喚公共行政精神，發(fā)掘倫理價值，強調(diào)公民的話語權，強調(diào)在公共對話的平臺上實現(xiàn)公共利益，這些指向強化了行政主體的責任。誠如羅伯特·登哈特所言：“新公共服務不只是最新的管理時尚或者管理技巧。更確切地說，它是對我們是誰以及我們?yōu)樗朔盏脑虻囊环N界定。它是一種對價值觀的根本改造?！彼瘸姓J制度的作用，更強調(diào)“公平正義”的價值，認為無論存在著什么樣的權力監(jiān)督或制衡機制來規(guī)范行政人員的行動，歸根到底還是要依靠他們的德性崇高和倫理自覺。這是他們作為值得信任的、負責任的、富有公正精神的公共行政人員應然品性的基石，也是他們得以憑借契約式的授權在服務公共利益的名義下和范圍內(nèi)作出自由裁定及提出強制要求的內(nèi)在根據(jù)。

“責任是任何治理過程的基礎。治理過程的有效性取決于官方人士如何對自己履行職責和法律職責的方式負責?！毙鹿卜占瘸姓J責任在民主治理中的中心地位，又著力構建行政責任的實現(xiàn)機制。認為公共服務中的責任問題極為復雜，“責任行政”的生成和價值建構不僅僅建基于以市場為基礎的標準，行政主體“應該關注的不僅僅是市場；他們還應該關注法令和憲法、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標準以及公民利益”。認為用簡單的效率測量方法和中立的價值判斷來描述公共行政人員負責任的作用和行為也是不恰當?shù)?。在公共行政人員為了什么而負責及對誰負責問題上，新公共服務理論主張“公共行政官員即便是在涉及復雜價值判斷和重疊規(guī)范的情況下也能夠并且應該為了公共利益而為公民服務”。這與主張直接地、中立地對政治官員負責的老公共行政不同，也有別于滿足“顧客”偏好并“以效率、成本一收益和對市場力量的回應性”為主要負責形式的新公共管理的傳統(tǒng)觀點。

此外，公共行政的“公共性”，決定了現(xiàn)代政府及行政人員的主要職責在于維護和實現(xiàn)社會公平正義，這是公共行政的應然性價值目標。行政人員作為公共領域中的主體，作為行政自由裁量權的具體執(zhí)行者，應當盡可能使行政自由裁量權的行使過程和方式符合社會一般的公平正義觀念。早先的亞里士多德派也認為，公共行政的傳統(tǒng)標準(中立、效率)是不完備的，為了重振與公共利益密切相連的公共行政精神，公共官員在解釋和執(zhí)行法律規(guī)章時，如果不考慮公正，將會導致非正義，這與新公共服務理念的“公平正義”的價值面向不謀而合。它承認“效率”與“經(jīng)濟”作為公共行政的指導方針是必要的，但除此之外，必須將“公平”作為“第三個規(guī)范性支柱”。公平、公正作為人類不懈的理想追求，是一種道德的愿景，也是踐履的現(xiàn)實要求。行政自由裁量權的行使必須符合公正公平原則。公正的行為意味著行政主體在施政中不為私人考慮所驅(qū)動，平等地對待每一位公民的合法權益：相同的情況則平等地適用法律，同等情況所作出的行為選擇要基本相同、前后一致，對需要給予處罰的相同行為給予同等的處罰，承認所有公民具有平等的權利，這些權利并不因公民出身與種族的差異或地位與權勢的變更而不同，換言之，這些情形考慮作為相關差異將被排除；不同情況下，則根據(jù)具體情況、具體對象作出公正的選擇和判斷，所作的決定和相對人應受的對待應成比例，而不是有所“偏袒”，霍布斯稱之為“個人授受”(acception of per-sons)，即把私人考量引入一種應該根據(jù)公共標準進行的判斷。

因此，責任倫理是一個“不單純的混合物”，是服務于公共利益的責任，是建基于公正價值的責任，是內(nèi)塑于道德信念的責任。它是由行政主體的角色身份以及由行政主體被授予的權利和所承載的義務決定的，在民主政治環(huán)境下，其行為最終應向公民服務，必須考慮作出裁定行為的可能后果，并為其承擔責任。“新公共服務中的責任表明要將公務員的角色重新界定為公共利益的引導者、服務者和使者，而不是視為企業(yè)家?！碧幱诠残姓惱砝Ь车男姓黧w要按照增進公共利益的倫理準則，在復雜的社會環(huán)境中平衡各種利益沖突，使每一個人不會因行政主體的“個人授受”而受到不公正的對待。當倫理困境出現(xiàn)時，各種幾乎完全相反的價值要求最終會在行政人員個人那里發(fā)生碰撞，建立負責任的管理模式，不是要把這些要求簡單地放在一起，而是通過一個合理機制來確定各種要求的優(yōu)先順序。只有當自由裁量權行為發(fā)生的前提是追求公共利益取向的道德信念的時候，才會有責任的結果。任何責任都只有通過裁量權的執(zhí)掌者和行使者首先確立起服務于公民的道德信念的時候，才有可能明確。這種內(nèi)蘊著服務公民的公共行政精神的責任倫理可以有效地為自由裁量權的執(zhí)掌者在“應該如何行為”諸方面考量中提供價值信念上的共識，通過“非理性力量”進行一種理性思考來控制和規(guī)范自身的裁量行為，因而，在某種意義上，責任倫理毋庸置疑地成為公共行政人員精神世界的價值導向系統(tǒng)。而責任倫理所確認的這種基于責任的、公正的制度所暗含的規(guī)范意義和道德合理性使得人們能夠信任處于制度約束中的裁量權的執(zhí)掌者，信任他們將按照我們值得信賴的、公正的常規(guī)方式運作。