我國(guó)濕地保護(hù)管理制度建設(shè)
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今年以來，中央連續(xù)出臺(tái)一系列政策和文件強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)，其中對(duì)濕地保護(hù)和管理也更加重視，多次提到這個(gè)問題，充分體現(xiàn)加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的重要性和緊迫性，濕地問題已成為生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容[1]。中共中央、國(guó)務(wù)院今年五月份頒布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，突出把健全制度體系作為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)地位，對(duì)實(shí)施用制度保護(hù)與管理濕地提出了明確的要求、緊迫的任務(wù)和遵循的原則，也為探索建立中國(guó)特色濕地保護(hù)管理新模式指出了方向[2]。
1我國(guó)濕地保護(hù)管理制度建設(shè)的重要性
1.1制度建設(shè)是開展?jié)竦乇Ｗo(hù)管理的重要表征
1.1.1當(dāng)前，我國(guó)濕地保護(hù)面臨的壓力較大，存在的問題不可低估據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有濕地面積5360萬(wàn)hm2，占全部國(guó)土面積的5.58%。有46處濕地被列入國(guó)際重要濕地，570多個(gè)濕地自然保護(hù)區(qū)和900多個(gè)濕地公園，共有2340萬(wàn)hm2濕地得到基本保護(hù)。濕地是珍貴的自然資源，被稱為“地球之腎”，對(duì)于維護(hù)生態(tài)平衡具有不可替代的綜合功能。對(duì)于濕地的保護(hù)與管理，近年來我們做了不少工作，諸如濕地立法、濕地保護(hù)體系建設(shè)、退耕還濕等等，但當(dāng)前濕地保護(hù)面臨的困難和存在的問題還很突出。濕地破壞到目前為止還難以遏制，據(jù)長(zhǎng)期研究和統(tǒng)計(jì)，近半個(gè)世紀(jì)來我國(guó)濕地面積損失率達(dá)21.6%。在濕地面積減少的同時(shí)，由于人為干擾，濕地長(zhǎng)期以來遭到破壞，使生物多樣性減少、生態(tài)功能下降、污染加劇的形勢(shì)變得十分嚴(yán)峻。很多濕地原始景色已不再具備旅游價(jià)值。另外，諸如管理體制機(jī)制不順暢，多頭管理，各自為政、各行其是，不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，加之長(zhǎng)期以來濕地保護(hù)管理能力薄弱，資金投入嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，科技支撐體系缺失，產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后等等，問題相互交織和疊加在一起，使得原本就脆弱的濕地越發(fā)困難、舉步維艱，現(xiàn)狀不容樂觀。
1.1.2制度建設(shè)薄弱導(dǎo)致濕地目前狀況的主要原因之一生態(tài)環(huán)境滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況固然與自然原因及發(fā)展階段有關(guān)，但更與法治和體制機(jī)制等制度因素息息相關(guān)。一是制度缺失，二是制度貫徹執(zhí)行不力。我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)已走過幾十年的歷程，但生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢(shì)仍未得到有效遏制。雖然我們也制訂和出臺(tái)了許多保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律制度，但這些制度安排的作用并沒有充分發(fā)揮出來，唯GDP論英雄、漠視生態(tài)環(huán)境、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、甚至無法可依的現(xiàn)象比較突出。導(dǎo)致今天的局面，教訓(xùn)是慘重和深刻的。必須把制度建設(shè)作為推進(jìn)濕地保護(hù)管理的重中之重，著力破解制約濕地保護(hù)管理的體制機(jī)制障礙，形成激勵(lì)與約束并存的濕地治理長(zhǎng)效機(jī)制。
1.2制度是濕地保護(hù)管理規(guī)范、有序、高效運(yùn)行的基本保證
1.2.1完善的生態(tài)文明制度體系，是人與自然和諧發(fā)展的基礎(chǔ)制度進(jìn)步是生態(tài)文明水平提高的重要標(biāo)志，也是突破生態(tài)文明建設(shè)各種障礙和困難的有效手段。濕地保護(hù)管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活密切相關(guān)，不僅可以很好地支撐生態(tài)文明建設(shè)的需要，而且通過合理的保護(hù)與利用相結(jié)合，特別是與富有智慧、有市場(chǎng)化前景的經(jīng)營(yíng)模式相結(jié)合，力求保護(hù)與利用辯證統(tǒng)一，生態(tài)與民生協(xié)調(diào)推進(jìn)，對(duì)于更好地發(fā)揮濕地多種功能，促進(jìn)綠色化發(fā)展具有重要意義。完善的濕地保護(hù)管理制度體系，一方面應(yīng)包括管理者的決策和責(zé)任制度，如綜合評(píng)價(jià)、目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制、責(zé)任追究等，另一方面還應(yīng)包括針對(duì)當(dāng)事人的執(zhí)行和管理制度，如濕地管理制度、有償使用、賠償補(bǔ)償、市場(chǎng)交易、執(zhí)法監(jiān)管、生態(tài)紅線等。顯然，制度的基本保證作用對(duì)濕地保護(hù)管理是一刻不能缺少的。
1.2.2保護(hù)管理好濕地，必須從建立和健全管理制度入手實(shí)現(xiàn)中央提出的到2020年全國(guó)濕地面積不低于8億畝的目標(biāo)，就要在科學(xué)評(píng)估濕地系統(tǒng)的生態(tài)承載能力和對(duì)濕地保護(hù)管理能力的前提下，適度有序地合理利用濕地資源，使其面積不減少，功能不減退，為此，首先必須從制度建設(shè)入手。制度是人們行為的準(zhǔn)則和規(guī)范，沒有規(guī)矩不成方圓。生態(tài)文明建設(shè)是理念、制度和行為的統(tǒng)一，它通過尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的科學(xué)理念指導(dǎo)制度設(shè)計(jì)，再通過制度規(guī)范和引導(dǎo)人們的行動(dòng)，制度是依據(jù)，實(shí)施是保障，從而構(gòu)成一個(gè)完整的統(tǒng)一體[3]。用制度保障生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該說，是大勢(shì)所趨，也是必然所歸。加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，并對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的法制化、制度化進(jìn)程做出周密部署，使制度的引導(dǎo)、規(guī)范作用更加突出。必須牢牢地把握這個(gè)根本關(guān)鍵。
2我國(guó)濕地保護(hù)管理制度建設(shè)的基本要求
2.1樹立法制觀念
法制化和制度化是濕地保護(hù)管理得以實(shí)現(xiàn)的制度軌道。長(zhǎng)期以來濕地資源受到破壞，就是由于缺少自上而下、自下而上的法律和制度的規(guī)范和約束。用制度保障濕地保護(hù)管理，必須以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，全面推進(jìn)依法治濕。濕地保護(hù)管理，既要樹立自覺性，從生態(tài)管理理念的高度來認(rèn)識(shí)，也要強(qiáng)化堅(jiān)定性，從法制的角度來理解。對(duì)濕地保護(hù)管理的各個(gè)方面各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行制度建設(shè)和規(guī)章的約束，本質(zhì)上也是貫徹實(shí)施法律法規(guī)的延伸，同時(shí)也是履行自身管理職責(zé)的具體表現(xiàn)。在實(shí)際工作過程中，要堅(jiān)持法治思維，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)制定濕地保護(hù)管理制度，依據(jù)法治程序出臺(tái)濕地保護(hù)管理制度，依據(jù)普法原則宣傳解讀濕地保護(hù)管理制度，依據(jù)法治精神貫徹執(zhí)行濕地保護(hù)管理制度。
2.2堅(jiān)持底線思考
生態(tài)環(huán)境保護(hù)要樹立底線思維，底線思維是以“底線”為規(guī)則和導(dǎo)向的一種思維方法，它要求對(duì)事物有整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的把握，始終保持頭腦清醒，自覺順應(yīng)客觀規(guī)律，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，科學(xué)分析每個(gè)具體問題，尋求妥善解決的方法和路徑。堅(jiān)持底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限，生態(tài)保護(hù)紅線，環(huán)境質(zhì)量底線，將各類開發(fā)活動(dòng)嚴(yán)格限制在資源和生態(tài)環(huán)境承載能力之內(nèi)，要制定負(fù)面清單，在紅線劃定的區(qū)域內(nèi)嚴(yán)格管控，明確責(zé)任，明確獎(jiǎng)懲，建立管控平臺(tái)，實(shí)行數(shù)字化實(shí)時(shí)監(jiān)控，最終實(shí)現(xiàn)劃定的區(qū)域性質(zhì)不改變，重要的生態(tài)功能區(qū)面積不減少，功能不下降。同時(shí)還應(yīng)制定相應(yīng)的管控辦法，建立嚴(yán)格的指標(biāo)考核體系，實(shí)施有效的監(jiān)督和控制。
2.3進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)
濕地保護(hù)管理涉及問題方方面面，情況錯(cuò)綜復(fù)雜，需要從觀念、制度、技術(shù)、管理等多方面入手，提供系統(tǒng)化的解決方案，通過系統(tǒng)手段來綜合推進(jìn)，唯有整體考量才能駕馭全局，也唯有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能協(xié)同推進(jìn)。制度建設(shè)堅(jiān)持系統(tǒng)思維，進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，這既是理順復(fù)雜關(guān)聯(lián)的必需，更是凝聚共識(shí)、形成合力的關(guān)鍵。進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)就是要從事前預(yù)防制度、行為管制制度、影響誘導(dǎo)制度、事后補(bǔ)救制度等方面健全濕地保護(hù)管理制度體系；以生態(tài)環(huán)境底線管控、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、損害賠償和責(zé)任追究、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎卮笾贫葹樽ナ?，用系統(tǒng)思維推進(jìn)制度體系建設(shè)。也就是說，作為管理者，既要把握全局、堅(jiān)持導(dǎo)向，又要通盤考慮、聯(lián)動(dòng)各方，科學(xué)規(guī)劃，逐步推進(jìn)，落實(shí)到位，體現(xiàn)系統(tǒng)管理的要求。2.4倡導(dǎo)創(chuàng)新探索當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到全面發(fā)展的新時(shí)期，已經(jīng)到了必須加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的階段。生態(tài)文明建設(shè)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)綠色化發(fā)展的必然要求。為此，對(duì)濕地保護(hù)管理將提出更高的要求，在這里，墨守成規(guī)、“死守田園”、按部就班、渾渾噩噩肯定不行，要求我們必須積極探索、大膽實(shí)踐。當(dāng)前，如何把握好保護(hù)和利用的結(jié)合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)和利用的平衡，就是我們?cè)谥贫葎?chuàng)新方面面臨的最大挑戰(zhàn)。我們要研究新情況、解決新問題、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行新創(chuàng)新。比如如何建立起有效的市場(chǎng)激勵(lì)制度，如何解決好各項(xiàng)民生問題，等等，都是需要探索解決的。從濕地保護(hù)管理的角度，提出改革任務(wù)的舉措，提供體制機(jī)制保障，發(fā)揮制度的引導(dǎo)、規(guī)制、激勵(lì)、約束等功能，規(guī)范各類開發(fā)和利用行為，如未來濕地利用標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)設(shè)定，產(chǎn)權(quán)制度的健全和完善、生態(tài)移民問題、濕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立等都可能將是今后改革的內(nèi)容。當(dāng)然，建立和完善制度的過程是一個(gè)隨著情況的變化而不斷發(fā)展的過程，既要認(rèn)識(shí)到制度建設(shè)的長(zhǎng)期性，也要與時(shí)俱進(jìn)，增強(qiáng)預(yù)見性和應(yīng)對(duì)新變化的能力，重視借鑒和吸收國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的管理理念和經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化制度貫徹落實(shí)的配套措施和力度，保證各項(xiàng)管理制度具有解決問題的實(shí)效性和針對(duì)性。
3進(jìn)一步夯實(shí)和提升濕地保護(hù)管理的對(duì)策
3.1濕地修復(fù)及保護(hù)管理，必須樹立長(zhǎng)期作戰(zhàn)的思想
濕地作為生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，同樣也具有破壞容易修復(fù)難，科學(xué)保護(hù)管理更難的特點(diǎn)?！凹庇谇蟪伞?、“急功近利”、“好大喜功”是各項(xiàng)事業(yè)的大敵，也是濕地保護(hù)管理的大敵。我們這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不算少。濕地的保護(hù)和治理要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的過程，一方面需要通過頂層設(shè)計(jì)構(gòu)建一個(gè)比較完整、自上而下的制度體系；另一方面也需要通過自下而上的實(shí)踐和創(chuàng)新積累經(jīng)驗(yàn)，對(duì)各項(xiàng)制度不斷完善和補(bǔ)充，從而建立起較為科學(xué)的治理模式。濕地治理貴在堅(jiān)定不移、持之以恒，這是一個(gè)理論與實(shí)踐相結(jié)合、不斷提升的前進(jìn)過程。
3.2健全組織機(jī)構(gòu)，完善管理機(jī)制
改革當(dāng)前管理混亂、體制不順、機(jī)構(gòu)不健全，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、效率不高的狀況，急需理順關(guān)系，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，按照“職責(zé)清晰、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工合作、守土有責(zé)”的思路，建立各級(jí)濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，執(zhí)行“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“屬地管理”原則，細(xì)化有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步厘清關(guān)系、區(qū)分責(zé)任、在政策措施、力量投入、人員調(diào)配等方面加大剛性約束力度，把中央各項(xiàng)要求真正落實(shí)到具體的制度建設(shè)和管理上，防止重視程度層層減退的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)環(huán)環(huán)相扣，不落死角。
3.3做好規(guī)劃工作，強(qiáng)化過程管理
規(guī)劃工作是非常重要的。規(guī)劃（計(jì)劃）是人們對(duì)未來行動(dòng)的部署和安排，在濕地保護(hù)和管理中，它是起領(lǐng)先和主導(dǎo)作用的。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。要非常重視規(guī)劃（計(jì)劃）科學(xué)管理工作。從預(yù)測(cè)（決策）→制定規(guī)劃→執(zhí)行（實(shí)施）→監(jiān)督檢查→評(píng)估（價(jià)），形成全方位、成系統(tǒng)的規(guī)劃（計(jì)劃）管理制度，規(guī)范各項(xiàng)行為，不留管理盲區(qū)。
3.4溝通協(xié)調(diào)，完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制
建立健全濕地保護(hù)行動(dòng)聯(lián)盟，精干、內(nèi)行、有效，增加增強(qiáng)科技力量的支撐，不能只是消極、被動(dòng)地保護(hù)和管理，要引入現(xiàn)代手段和方法，依靠科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，建立和完善濕地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)的立體化、自動(dòng)化和智能化，推進(jìn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享，開展?jié)竦厣鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)分析，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)和監(jiān)管有效聯(lián)動(dòng)。提高管理效率，要支持濕地基礎(chǔ)設(shè)施投入和建設(shè)，比如道路修建、通訊和交通工具配置等，提高基層一線職工的業(yè)務(wù)素質(zhì)和生活待遇，讓他們有體面、有尊嚴(yán)的做好本職工作，建立健全濕地檔案，加快實(shí)現(xiàn)從“被動(dòng)管理”向“依法治理”，從“著眼末端”向“著眼全程”的轉(zhuǎn)變。
3.5堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用完美結(jié)合
濕地保護(hù)管理，首先是保護(hù)，這點(diǎn)不能含糊，沒有切實(shí)、嚴(yán)格的保護(hù)，就談不到利用。即使是建立什么特色濕地公園，開發(fā)再絕美的利用項(xiàng)目等等都不能以影響和破壞濕地生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，這是必須堅(jiān)持的底線。長(zhǎng)期以來，我們過分片面追求經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)濕地過度開發(fā)、超負(fù)荷利用，造成濕地功能的退化，面積減少，形勢(shì)危急。其實(shí)如何合理利用濕地早已成為擺在我們面前的挑戰(zhàn)和難題，只是我們解決的一直不理想，現(xiàn)在到了必須扭轉(zhuǎn)局面的時(shí)候了。當(dāng)然，單一的保護(hù)，沒有合理的利用也是不現(xiàn)實(shí)的，是不可持續(xù)的。保護(hù)和利用是辯證的統(tǒng)一，必須很好結(jié)合，相得益彰。我們身邊也有許多亮點(diǎn)，比如通過建設(shè)濕地公園、濕地保護(hù)區(qū)、濕地景觀景點(diǎn)等途徑很好地發(fā)揮濕地的生態(tài)功能，既保護(hù)濕地原有的生態(tài)系統(tǒng)，又可以美化環(huán)境，還可以喚起人們保護(hù)濕地的意識(shí)。另外，利用濕地適度發(fā)展養(yǎng)殖、種植業(yè)等也可以豐富市場(chǎng)供應(yīng)、增加職工就業(yè)和收入，濕地生態(tài)旅游更是受到人們的廣泛青睞，已收到良好的效果。近年來，我國(guó)在改善生態(tài)、改善民生中取得了可喜成績(jī)，為濕地保護(hù)與利用提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，通過加快建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度，科學(xué)指導(dǎo)濕地內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極探索解決生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展的根本之策，大力開展宣傳教育活動(dòng)，提升全社會(huì)對(duì)濕地保護(hù)管理的重視和參與度，都有利于不斷增強(qiáng)我們對(duì)濕地保護(hù)和管理的信心。
作者：王仁春 鄭德勝 黃清 單位：黑龍江省濕地管理中心 東北林業(yè)大學(xué)