政府法律顧問制度建設

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摘要大規(guī)模的政府法律顧問制度建設是以相關理論的深入研究為前提。本文擬從引入政治合法化理論入手，從這一新的視角深入探索政府法律顧問制度建設的理論背景，進而對政府法律顧問制度的優(yōu)化和建設提出建議，希望可以推動完善我國的政府法律顧問制度。

關鍵詞政治合法化政府法律顧問制度建設

一、政治合法性是當局進行有效統(tǒng)治和政治穩(wěn)定的基礎

合法性理論是政治學的一個重要命題。德國的在相關領域的專家馬克斯•韋伯最早提出了有關政治合法性概念。從經驗分析出發(fā)，韋伯提出了有關這一概念三種類型的政治合法性狀態(tài)：“一是基于傳統(tǒng)的合法性，即傳統(tǒng)合法性；二是基于領袖人物超凡感召力之上的合法性，即個人魅力型的合法性；三是基于合理合法準則之上的合法性，即法理型合法性”。在現(xiàn)實社會中，很少會出現(xiàn)純粹的某種合法性形態(tài)，更多地是這三種類型的混合。韋伯認為，法理型合法性更為穩(wěn)定，一般來說現(xiàn)當代的很多國家的統(tǒng)治基礎都是法理型的，即通過法律程序賦予統(tǒng)治基礎合法化。此后，伊斯頓、哈貝馬斯、羅爾斯等學者相繼從不同的角度對政治合法性問題進行論述。不同學術流派的關注重點雖不同，但我們從其差異中仍然可以簡單地勾劃出政治合法性這一概念帶有普遍性意義的含義。即政治合法性是指政治系統(tǒng)實施政治統(tǒng)治的正統(tǒng)性或正當性，換言之，即為民眾對政治系統(tǒng)的支持與認同。政治權力統(tǒng)治效能的有效性、制度規(guī)則的合法律性、意識形態(tài)的一致性以及社會文化層或心理層面的支持構成了政治合法性的基礎。政治合法性政治合法化即是政治系統(tǒng)不斷地向社會輸入政治價值,獲得社會對政治系統(tǒng)認同的過程。一個政權有效統(tǒng)治的基礎是具有合法性?！叭绻覀儼岩恍╅L期合法統(tǒng)治的政權進行對比研究，那么我們就會看到：任何一種政治系統(tǒng)，如果不具有合法性，那么，它就不可能讓廣大的人民群眾團結在它周圍，這也就是說，就無法永久地保持住它的成員們緊緊地跟隨它前進”。政治合法性需要構建，只有人民自發(fā)的緊緊擁護這個政府時，其統(tǒng)治才有持久的效力，才能保持政治統(tǒng)治基礎的穩(wěn)定性。相反，一個政權的統(tǒng)治合法性被多數人懷疑乃至否定，那其動員社會的能力將會被極大削弱，最終導致政治的不穩(wěn)定。

二、政治系統(tǒng)易在快速社會變遷時期產生合法性危機

以伊斯頓為代表的政治系統(tǒng)論學者將政治共同體（國家意識）、制度（典則）和政府（當局）視為一個政治系統(tǒng)，認為當外部環(huán)境（民眾）對政治系統(tǒng)的信號輸入減少或者政治系統(tǒng)不能正常地輸出以反饋外部（民眾）的信號輸入時，政治系統(tǒng)就會失衡，“如果民眾的支持輸入減少到了起碼的水平之下，就會使政府、政治體制和政治共同體一個一個地與系統(tǒng)成員相脫離”，當一個合法的政治系統(tǒng)失去了大多數群眾的支持與認同，就會對統(tǒng)治產生認同危機，合法性危機也就自然而然的發(fā)生了。從人類政治統(tǒng)治演變的視角來看，大多數政治實體在歷史演進的過程中都會面臨著各種類型的合法性危機的問題，而一般意義上的合法性危機往往發(fā)生在向新社會結構過渡的時期。改革開放以來，在中西方交流的過程中，隨著經濟體制改革的深入和市場經濟的發(fā)展，中國社會處于社會經濟、階層（階級）、文化快速的變遷中，由于政治體制改革的與經濟體制改革不同步，導致我國各區(qū)域、城鄉(xiāng)、部門、行業(yè)、群體之間發(fā)展的不平衡，出現(xiàn)了類似勞資矛盾、貧富差距、不同經濟體之間的摩擦、……，使得政治系統(tǒng)的合法性面臨著很多新的考驗。在中華民族政治共同體的觀念較為穩(wěn)固的情況下，新時期來自各個方面的不滿情緒就主要集中在政府（當局）、制度（典則）兩個方向，尤其體現(xiàn)在對政府（當局）績效的不滿。相對而言，政府的合法性危機表現(xiàn)更為淺層，制度和政治共同體的合法性危機更為深層，其危害更大，解決起來更為不易。因此，從政府層面行動起來，避免合法性危機由淺入深地發(fā)展，進而導致矛盾進激化，就變得很有必要。在諸多可能的舉措中，各級政府主動地以法律為基礎建立起一套明確的社會運作規(guī)則,并且嚴格按照法律規(guī)則運行,同時按照依法行政的規(guī)則來判定自身合法性的狀況，這將成為解決合法性危機的最基本的前提。

三、避免和化解政府合法性危機催生了政府法律顧問制度

政府法律顧問制度在我國開始于20世紀80年代，伴隨著改革開放的深入和市場經濟的日益發(fā)達，經歷了從實驗試點到擴展、全面推開、逐步成熟的過程。1988年9月，深圳市政府在全國率先成立市政府法律顧問室，為政府部門決策及經濟領域糾紛和法律事務提供法律咨詢。同年，中華人民共和國司法部《關于律師擔任政府法律顧問的若干規(guī)定》，第一次把政府部門建立法律顧問這一實踐制度化。1993年，國務院批轉《司法部關于深化律師工作改革的方案》，在總結相關改革實踐的基礎上，首次提出在國家政府機關安排試點實行政府律師顧問制度。1996年6月，吉林省政府在省級政府部門中試點成立法律顧問工作室，此后部分省市政府部門及地市政府也相繼建立法律顧問機構，制定政府法律顧問制度。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中確立了“全面建立政府法律顧問制度”，這標志著政府法律顧問制度在全國范圍內鋪開。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，黨中央進一步強調了建立法律顧問制度的重大意義，明確指出：“積極推行政府法律顧問制度，建立以政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用”。據統(tǒng)計，截至2013年8月，全國有2萬余名律師受聘在各級政府部門擔任法律顧問。中國律師參與政府法律顧問工作范圍、力度逐漸加大，制度不斷完善。

四、站在政治合法性構建的高度認識和完善政府法律顧問制度

在探討從政治合法性構建的視角完善政府法律顧問制度之前，我們首先需要明確合法律性與合法性兩個概念的不同。政治學和法學關于“合法性”與“合法律性”是兩個不同范疇的概念，合法律性更多的是一種實證層面的法律秩序，而政治合法性更多的體現(xiàn)為一種心理層面的正當秩序。合法律性與合法性這兩個概念有著相當程度的關聯(lián)性，但我們不能直接將合法律性等同于合法性，否則會使法律程序與實質正義等社會價值相背離,我們必須將有關法律的表述與社會價值保持一致，并且保證法律的決議能夠促進社會價值的實現(xiàn)，這時一般意義上的合法律性才能轉化為合法性。通過建立政府法律顧問制度來保障政府政治運作的合法性。是這一制度實施的最大實質意義，政府法律顧問制度建立以來，在推動法治政府建設，深化政府行政體制改革，加強行政權力監(jiān)督制約，提升行政機關決策能力和促進政府管理合法化等方面起到了積極的促進作用。但目前仍存在諸如選拔機制不健全，法律顧問參與度不高，經費保障不到位等問題，從政治合法性構建的出發(fā)點出發(fā)，筆者認為政府法律顧問制度應從以下幾方面進行完善：第一，大力推動法律顧問制度頂層設計。首先，應該在我國黨委部門建立相應的法律顧問制度。因為在中國黨和政府是高度一致的，所以西方學者所述的政府的合法性構建放到中國的語境中往往既指執(zhí)政政府，也包括了執(zhí)政黨?！吨袊伯a黨章程》明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律范圍內活動”，各級黨委要率先建立法律顧問制度，為政府建立法律顧問制度做表率。法律顧問制度應既服務于制度化、規(guī)范化的執(zhí)政黨的建設又服務于法治政府的建設。其次，在各級政府中設立法律顧問室，以便更好地服務于法律顧問，統(tǒng)一管理、密切聯(lián)系，更好地發(fā)揮法律顧問的作用，使其成為政府不可或缺的組成部門。再次，完善縣級以下政府單位的法律顧問配置及人才庫建設，改善縣級以下政府單位無法律顧問可用、無法律顧問可選的局面。第二，注意多渠道選拔政府法律顧問。政府法律顧問一般由政府法制辦工作人員、編制外外聘法律顧問組成。外聘法律顧問大部分是經驗豐富的執(zhí)業(yè)律師，少數是來自高校、科研院所的專家。執(zhí)業(yè)律師精通法律法規(guī)和訴訟策略，能夠為政府決策保駕護航;但在立法環(huán)節(jié)，除了技術層面的專長，更需要政府法律顧問對所涉及的領域以及具體問題能夠做出獨立的價值判斷，在價值判斷這一方面，高校學者以及法學專家更具理論深度。第三，加大政府法律顧問在立法、建章立制環(huán)節(jié)的參與度。民眾的支持是政府合法性的一個重要來源，通過讓政府法律顧問積極參與各類有關社會事務的規(guī)范性文件制定，列席政府部門舉辦的各種制度建設類型的會議，并以法律顧問的身份收集民眾對政府規(guī)范性文件的建議與意見，提高各類規(guī)范性文件的質量，從而保證行政行為的有效性和合法性，做到為民立法，為政府贏得民眾的支持。第四，發(fā)揮法律顧問在政府決策中的作用。十八屆中央全會提出了建設社會主義法治國家，因此政府部門必須做到嚴格的依法行政，在法律框架內行使自己的職權，出臺相關決策文件時，一定要考慮決策的合理合法性，也要充分考慮到相關群體的利益。加強政府法律顧問在決策過程中的參與度，保障政府部門決策過程的科學化、民主化，各項決策由法律顧問把關，進而減少風險。第五，建立政府法律顧問參與涉訪涉訴案件常態(tài)機制。涉訪涉訴案件大都是群眾關心的熱點問題，處理不好容易引發(fā)群體事件，法律顧問參與涉訪涉訴案件的處理，以法律的理性給民眾出謀劃策和專業(yè)的解答，有利于從法律上引導涉法涉訴信訪案件進入法律程序，促使老百姓信仰法制的力量，而不是盲目走入信訪的迷途?？傊?，目前中國經濟改革進入深水區(qū)，結構化不平衡使得各個領域矛盾重重，政府合法性受到威脅，政府法律顧問制度的推開有利于協(xié)助監(jiān)督政府在法制的框架內運行，達到言與行的一致。

作者：胥軍芳 單位:廣西華志翔律師事務所