民主參與治理法治衡量指標體系研究

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摘要：本課題旨在實證研究的基礎上，通過對非營利性民辦高校的具體法律制度和相關政策研究，對民主參與治理嘗試形成一定的法治衡量指標，確立以民主指標為基、公益指標為旨、制度指標為形、內涵指標為本、經濟指標為源、信息指標為體、文明指標為綜的法治衡量指標，使教職工依法參與治理的工作具有直觀性和可測度；建構可持續(xù)的操作規(guī)范、提供可復制的法治素材；通過民主法治的路徑滋養(yǎng)孕育高校法治文化的生成和生長；推動高校治理體系與治理能力現代化進程。

關鍵詞：非營利性民辦高校；民主參與；依法治理；衡量指標；法治價值

依法治校是高校管理與服務的基本方式，而民主參與治理是依法治校的底色，是加強高校頂層設計的底氣，是高校法治文化滋潤、生成和生長的主要營養(yǎng)元素。如何衡量一所高校是否依法治理，民主參與治理的成分或量化指標是不可或缺的。

一、民主參與治理的法治支撐

黨的十八屆四中全會關于全面依法治國的決定，黨的報告中提出加強社會主義法治文化建設的規(guī)定，還有中共中央關于加強民辦高校黨的建設的規(guī)定等，從政治組織的頂層設計可以看出，在非營利性民辦高校依法治理、民主參與過程中，必須加強黨組織的政治核心和監(jiān)督保障，充分發(fā)揮黨的政治文化的引領作用；新修訂的民辦教育促進法第十九條規(guī)定舉辦者在經營方式上可以自主選擇，第二十一條理事會成員中應該有教職工，以及二十七條對教職工民主參與治理的形式和權利做出明確規(guī)定；中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要、尤其是教育部依法治校綱要等。前述法律法規(guī)政策文件，對非營利性民辦高校價值選擇上進行了政策導向，對高校法治文化建設及至文化育人上做出法律規(guī)定，在民主參與治理上提出明確的制度依據。這對于非營利性民辦高校教職工參與治理、發(fā)揮民主監(jiān)督作用、在體驗中增強法治意識、樹立法治觀念、依循民主的路徑型塑高校法治文化具有可持續(xù)的法治意義與適用價值。

二、法治衡量指標的基本涵意

法治衡量指標體系的研究是專門針對非營利性民辦高校這一類型的學校，以法治體系對它們的運行向度為坐標，依托若干系統(tǒng)科學、分層分類、結構嚴謹的一級或二級量化指標，通過建議啟動行業(yè)職能層級組織系統(tǒng)，或第三方力量的有機結合，對非營利性民辦高校在特定時段內教職工（含工會）參與治理的成效，進行盡可能全面客觀公正地測度、評價及預警的量化評價實施系統(tǒng)及其實施動態(tài)機制，而進行的一項具有區(qū)域性、建設性意義的、個例法治應用性研究。

三、法治衡量指標詮釋與建構

（一）民主指標的基本蘊含民主指標是衡量非營利民辦高校教職工參與治理的根本性指標，沒有民主的監(jiān)督很難在法治層面形成非營利性民辦高校治理體系的現代化。民主是最好的法律，法律是民主的表達。民主盈儲著民意，涵容著民情，順應著民心。在依法治校、構建現代大學制度的進程中，依據新修訂的民辦教育促進法，選擇非營利性的民辦高校，通過具體舉措確保廣大教職工個體成員或工會集體代表依法參與治理，是依法治校的題中應有之義，是構建現代大學制度的應然要求，是民主參與治理的主要形式。民主衡量指標要求高校必須根據國家法律法規(guī)，明確本校教職工和工會及其代表等三個不同的主體，在哪些事項上、在多大范圍內、在什么時間內享有哪些民主權利，以及通過什么渠道行使權利表達訴求，當依法參與治理的權利受到侵犯或受到損害或權利折扣或權利受阻時，如何尋求救助的法治路徑等做出明確規(guī)定；像教職工參與治理能力的長期培養(yǎng)、參政議政知識的定期培訓、以及章程、教代會、工代會制度保障的具體措施、經濟支持的一定力度等，均可作為學校治理民主化、科學化這一法治衡量指標的觀測點；與此同時，在參與治理、發(fā)揮民主權利的進程中，對于促進民主法治文化建設最具直接意義。

（二）公益指標的主旨蘊意公益指標是衡量這一類型高校是否堅持公益辦學、非營利的監(jiān)督性指標，是居于基礎地位的一個顯性與隱性、對立又統(tǒng)一的法治衡量指標。堅持教育的公益性，達到非營利的基本標準，始終堅持公益辦學的基本理念，堅持教育的公益性這一基礎性原則，認真貫徹國家的教育公益政策，高校及廣大教職工積極參與教育事業(yè)的公益活動，勇于改革并創(chuàng)新公益辦學的體制機制等是對這一類型高校提出的基本要求；并且廣大師生在公益活動的氛圍中形成公益文化，能夠推動高校法治文化建設，培育法治意識涵養(yǎng)法治的人文情懷。對于教職工（含工會）參與治理而言，主要是處于行使監(jiān)督權的主體地位。高校只有堅持公益辦學、具備非營利的基本要素，達到非營利的基本標準，高校能夠依法落實法人財產權、完善法人治理結構，而且資金使用規(guī)范，明確體現出辦學的非營利性特征，特別是出資人或舉辦者對學校辦學結余作出不要求合理回報的承諾，并切實得到踐行，需要廣大教職工充分行使監(jiān)督權。公益辦學、非營利性事關高校發(fā)展的全局和廣大教職工的切身利益。如果高校的出資人或舉辦者出資不到位，或者從高校的辦學結余中分配、甚至分紅、或者采取非正常的關聯交易、甚至從高校抽逃資金、轉移學費等，將嚴重影響高校的生存和發(fā)展，更不要說事關廣大教職工的切身利益了。因此說，高校的重大決策活動、尤其是財務運行情況應有民主參與治理和監(jiān)督。

（三）制度指標的形體功效制度指標是衡量教職工依法參與治理、發(fā)揮體制機制功能的一個顯性法治指標；是衡量高校法治文化建設中制度文化的主要載體。如果說上述民主指標和公益指標是這一類型高校的教職工參與治理的底蘊，是內在的，那么制度指標則是外在的，是看得見、摸得著的。制度指標則以一種顯性的形式發(fā)揮程序功能和約束機制，使高校教職工參與治理的權利行使有依據、受保護。這一指標要求高校不僅有明確的規(guī)章制度確保教職工的基本權利，而且還要有具體的規(guī)章制度和切實可行的舉措確保民主權利的行使。對此，高校應建立健全各種規(guī)章制度，尤其是教職工享有的基本權利和依法參與治理的各項權利一定要寫的清楚明白，并且有具體的舉措保障制度落地，確保制度不因高校領導人的變換而改變，不因高校領導人注意力的改變而改變。制度的長效性是教職工依法參與治理權利的可持續(xù)，沒有制度的庇護，一切權利都將形同虛設。根據高校工作制度建設的側重點，可以分為教職工權利維護與保障、教學科研與督導、學生管理與服務、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與就業(yè)服務、人才引進與人事服務、行政管理與服務、繼續(xù)教育與職業(yè)技能培訓、交流與合作等篇章，并作為對高校規(guī)章制度進行衡量的法治指標和觀測點。通過建章立制實現規(guī)章治校、依法執(zhí)教、規(guī)范行為、規(guī)則做人、養(yǎng)成守法觀念、具備規(guī)則意識，使制度內化于心、外化于行，不斷推動高校管理與服務形成制度化：學生工作注重人文化、教育教學要求規(guī)格化、組織紀律講究規(guī)范化、管理依據形成規(guī)章化、師生維權遵循程序化、政策文件信息公開化、班級治理依靠民主化。為加快現代大學制度建設營造高校法治文化氛圍奠定基礎，從而推動治理體系走向法治化、實現現代化。

（四）內涵指標的立本強基內涵建設是學校發(fā)展的根本，教職工本身就是內涵建設的主力軍。衡量一所非營利性民辦高校辦學能力的強弱、管理水平的高低、人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新、教學科研成效的彰顯、公益辦學與志愿服務的社會影響度、教職工權益的維護與保障、高校文化氛圍的形成與特色文化底蘊的積淀、人文關懷的基礎性設施配置、師生的文明程度，尤其是教職工參與教學質量監(jiān)督、高校發(fā)展戰(zhàn)略決策的科學、民主的要求等，都在一定程度上反映著這個高校內涵建設的水準和成效。在前述各項內涵建設中，教職工作為高校的主人，應該以主人翁的姿態(tài)有權利參加建設的行列中，更有權依法監(jiān)督和督促，通過加強內涵建設固本強基、持續(xù)發(fā)展。

（五）經濟指標的發(fā)展?jié)撃芙洕笜?，又稱效能指標。是衡量高校在一定時間段內，為確保教職工依法參與治理，所投入或支出的人財物等成本，以及由此對師生和高校發(fā)展所帶來的好處。作為公益辦學的非營利性民辦高校采取具體舉措確保教職工依法參與學校的管理提出更高水準的要求。沒有經濟保障的權利是軟弱的權利，沒有發(fā)揮出效能的權利是蒼白的權利。對教職工參與治理的權利提供必需的經濟保障，有助于提高參與權利行使的積極性，強化教職工的工會組織作用，配備專職工作人員、設立法律服務部門、配齊必需的辦公用品，對參與治理的教職工根據參與的事項、時間、次數頻率以及影響效果等因素，給予必要的勞務補貼或經濟補助等，這一系列的經濟支出，對于這一類型高校來說，是一種必要的成本投入。通過教職工參與治理，減少校方與職工之間、師生之間、教職工之間、領導與職工之間、部門之間的糾紛、矛盾，營造一份和諧、舒心、溫馨的工作環(huán)境，更加有利于高校發(fā)展，形成高校的和諧文化，是學校的精神收益；教職工發(fā)揮集體智慧，參與高校發(fā)展的頂層設計，像參與制定發(fā)展規(guī)劃和綜合改革方案的編制等，還有薪酬制度改革、人事體制改革、人才培養(yǎng)模式、引進師資隊伍的政策落實、教職工待遇的兌現、校企合作的機制等，事關高校穩(wěn)定、發(fā)展的重大戰(zhàn)略，通過教職工的參與為高校發(fā)展出謀獻策，是高?？梢灶A見的效能收益；高校自身擁有豐厚的智力資源，通過教職工的參與治理，從而減少高校因為外聘專家?guī)椭卫砘蚓幾氚l(fā)展戰(zhàn)略、制定規(guī)章制度等支付的工資、勞務費用、交通費用等成本，這對于高校來說應該是一筆客觀的、可預見的經濟收益；通過教職工的參與治理對事關自身利益的政策制定、權利行使與維護而伴隨的教職工工資福利的穩(wěn)步提升與逐漸增加，對教職工而言是一份經濟收益；在教職工參與治理過程中，由于教職工的參政能力得到校領導的心底認可；同時對校領導也產生一些內在的心理約束，從而尊重教職工參與治理的各項民主權利，應是一個潛在的效能指標的觀測點。

（六）信息指標的監(jiān)督檢測信息指標是衡量高校教職工參與治理、參與監(jiān)督和檢測，以及面向社會公開，接收雙重監(jiān)督的民主法治監(jiān)督指標，是衡量一所高校民主法治、政務公開的透明度與觀測點?！吨泄仓醒朕k公廳國務院辦公廳關于全面推進政務公開工作的意見》和教育部關于貫徹落實《高等學校信息公開實施辦法》，以及新修訂的民辦教育促進法和教育部文件，在確保黨對高校信息公開工作的政治引領和監(jiān)督保障下明確提出，規(guī)范內部管理，尤其是財務管理要細致、規(guī)范、合法，財務和會計管理制度一定要嚴格，必須建立健全內部審計和監(jiān)督制度，教職工要依法參與監(jiān)督、參與決策、參與管理、參與運行，高校必須承諾：年度預算決算的財務報表等重要信息必須要面向社會公開、必須向教代會報告等，教職工有申請查閱的權利，對財務運行有質疑權和咨詢權，高校財務部門在法定時段內必須如實作出書面回答，送達咨詢或質疑的教職工。財務信息公開是對這一類型高校提出的一個政策與法律、體制與機制的硬性法治指標要求。像財務信息中的預算決算的透明度、真實性、報表的質量、公布時間的早晚長短、公布的模塊標識、質疑與咨詢的人次、內容和回應的情況以及回應的滿意度和回訪率等，都可以作為衡量信息這一法治指標的觀測點。高校是否設立信息公開網，在信息公開網中是否專設高校預決算專欄，并及時面向社會公布年度財務會計報告，以及是否在信息公開模塊中設立財務管理作為一級目錄，二級目錄中的教育收費（含各類收費項目、標準、依據等）、財務資產管理制度（含各類資產管理制度等）、高校經費來源、市級財政專項資金使用情況、受捐贈財產使用與管理等，前述關涉財務內容均可以作為信息是否公開，進而接收社會監(jiān)督和教職工參與治理、參與監(jiān)督和檢查的觀測點。

（七）文明指標的綜合評定文明指標對這一類型高校采取具體舉措確保教職工依法參與治理提出了質的要求，通過對各項工作進行實質性地檢測，來評定教職工參與治理事項的廣度、解決問題的力度、民主舉措的深度和權利提升的高度，在民主參與文明校園建設的過程中，加快高校法治文化建設，推動高校法治文明進程。根據全國以及各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）文明校園創(chuàng)建評價的指導思想和要求，非營利性民辦高校開展文明校園創(chuàng)建是對這一類型高校各項工作的一次系統(tǒng)、全面、徹底地質量大檢測，也是高校內涵上的大提升、發(fā)展上的大跨越。文明創(chuàng)建過程中教職工的知曉率、參與率、支持率，教職工參與政治學習的積極性與形式的多樣性，在理論教育、思政隊伍與師德建設中發(fā)揮的監(jiān)督、表率和推動作用，校園文化活動的參與率與推動作用，在輿論導向中的引領作用，在班子建設、學生工作中的參與建言獻策與監(jiān)督建議、責任認知，在黨風廉政建設、內部治理中發(fā)揮的監(jiān)督作用，在高校發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮的參與與推動作用，在教育教學、科研督導中發(fā)揮的表率、推動和監(jiān)督作用，在生態(tài)、健康、平安校園和后勤保障中參與活動和建議、推動與監(jiān)督作用，在志愿服務與共建共享中的服務參與率、滿意率等，都可以作為衡量教職工參與學校治理的法治指標。

四、法治意義與適用價值探究

首先，制度規(guī)范滋養(yǎng)法治理念，型塑高校法治文化氛圍。針對非營利性民辦高校依法治校、加強高校法治文化建設的基本思維邏輯，對法治社會的個例加以關注和關照，嘗試構建起可行性操作規(guī)范，為這一類型高校教職工依法參與治理提供制度保障，從政策導向落實到制度制定上，有利于推動高校依章辦學、依法治校的基本進程，實現科學治理，踐行治理法治化，進而提高非營利性民辦高校的自治自律能力，滋潤法治理念的養(yǎng)成，滋養(yǎng)高校法治文化的生成和生長。其次，創(chuàng)新法治衡量指標體系，依法治理引領價值趨向。加強對法治衡量指標體系的建構、論證、探索與實踐，使非營利性民辦高校教職工參與治理的工作具有直觀性和可測度；在助力依法治校理念形成的基礎上，通過制度完善庇護民主權利，促進教職工依法參與治理，潤育出這一類型高校依法治理的規(guī)則養(yǎng)成，引領高校依法治理的價值趨向，為民主參與治理開辟量化的新路徑，達致法治的新境界。最后，促進治理體系逐漸完善，不斷加快依法治校步伐。在法治衡量指標的價值引領下，漸續(xù)滋養(yǎng)孵化非營利性民辦高校的法治文化建設，形成制度建設的長效體制機制，逐漸推動高校管理與服務形成制度化，即學生工作注重人文化、教育教學要求規(guī)格化、組織紀律講究規(guī)范化、管理依據形成規(guī)章化、師生維權遵循程序化、政策文件信息公開化、班級治理依靠民主化，從而推動現代大學制度建設，助力推動非營利性民辦高校治理體系與治理能力加快向現代化邁進。

參考文獻:

[1]《中華人民共和國民辦教育促進法》（2017年9月1日起施行）[Z].

作者：接劍橋 張婧 單位：上海工商職業(yè)技術學院