預(yù)算精細(xì)化監(jiān)管狀況與對(duì)策

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本文作者：王衛(wèi)兵 單位：南通航運(yùn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院

在編制“一上”預(yù)算時(shí)，高校的招生情況尚不清楚，財(cái)政撥款生均標(biāo)準(zhǔn)尚未明確，再加上學(xué)生欠費(fèi)情況較嚴(yán)重，使得高校在編制支出預(yù)算特別是項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，不清楚全年能實(shí)現(xiàn)多少收入，往往是通過粗略的估計(jì)來編制，這種估計(jì)往往是不準(zhǔn)確、不科學(xué)的。到財(cái)政部門下達(dá)“一下”預(yù)算控制數(shù)時(shí)，高校才清楚全年的預(yù)算收入總數(shù)，高校在編制“二上”預(yù)算時(shí)，由于許多經(jīng)費(fèi)指標(biāo)已經(jīng)限定，不好更改，所以高校一般只草草修改一下支出預(yù)算指標(biāo)就完成“二上”預(yù)算。

為了體現(xiàn)上級(jí)各相關(guān)部門對(duì)教育的重視和對(duì)各自分管項(xiàng)目的關(guān)注，高校每年要接受形形式式的檢查評(píng)比，如黨建、助學(xué)金、軍訓(xùn)、體育、思政、紀(jì)檢、就業(yè)、化債等等項(xiàng)目考核檢查，這些考核檢查評(píng)比都要求高校確保各自項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)到位，要在預(yù)算中體現(xiàn)。高校如果都按照規(guī)定資金到位，勢必影響到學(xué)校正常經(jīng)費(fèi)的預(yù)算安排，造成高校預(yù)算編制左右為難。

目前，一些高校存在“兩本預(yù)算”，一本是上報(bào)主管部門和財(cái)政部門的“對(duì)上”預(yù)算，一本是根據(jù)學(xué)校實(shí)際運(yùn)行需要編制的“對(duì)下”預(yù)算。在編制“對(duì)上”預(yù)算時(shí)由于存在很多不確定性因素，影響了預(yù)算的科學(xué)性和精細(xì)度，高校執(zhí)行起來較困難，因此一般高校都會(huì)再根據(jù)學(xué)校實(shí)際運(yùn)行需要編制一份校內(nèi)預(yù)算（“對(duì)下”預(yù)算）。由于“對(duì)下”預(yù)算沒有能根據(jù)“對(duì)上”預(yù)來編制，因此“對(duì)上”預(yù)算和“對(duì)下”預(yù)算除了在收支總額上一致外，在明細(xì)費(fèi)用分配上則很難做到兩者一致。

高校的預(yù)算應(yīng)是以高校的發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，以高校的價(jià)值取向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，結(jié)合高校的現(xiàn)狀編制出來的。但目前，許多高校的預(yù)算編制脫離高校發(fā)展的需要，如資金盲目投入，不切合實(shí)際需求；家底不清，重復(fù)投資；互相攀比，片面追求高、精、尖等現(xiàn)象，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，影響預(yù)算的科學(xué)化和精細(xì)化。

目前高校預(yù)算編制方法主要是“零基預(yù)算法”或“基數(shù)預(yù)算法”。相比較兩種預(yù)算編制方法都有它的優(yōu)缺點(diǎn)。“基數(shù)預(yù)算法”相對(duì)操作簡單，是根據(jù)本年度收入情況和上年度費(fèi)用支出情況來確定本年度的費(fèi)用額度，上年度費(fèi)用支出比較緊張的本年度會(huì)適當(dāng)增加，上年度費(fèi)用相對(duì)寬松的，本年度費(fèi)用保持不變或減少；缺點(diǎn)是會(huì)引導(dǎo)許多部門超支費(fèi)用，以便下年度爭取更多資金，造成資金的浪費(fèi)?！傲慊A(yù)算法”要求高校基層預(yù)算單位根據(jù)學(xué)校運(yùn)行發(fā)展的需要，申報(bào)項(xiàng)目資金，財(cái)務(wù)部門匯總審核，經(jīng)校（院）長辦公會(huì)議或預(yù)算委員會(huì)審議通過后實(shí)施，這種方法相對(duì)“基數(shù)預(yù)算法”每一項(xiàng)目的資金需求為準(zhǔn)來編制預(yù)算，不受以前年度支出影響，但也會(huì)造成各預(yù)算單位在申報(bào)預(yù)算項(xiàng)目時(shí)，隨意增加費(fèi)用項(xiàng)目，夸大資金需求量，由財(cái)務(wù)部門去審核，如果財(cái)務(wù)部門審核不嚴(yán)，就會(huì)造成資金盲目占用。[2]

由于預(yù)算編制的科學(xué)性和精細(xì)度不夠，造成預(yù)算執(zhí)行過程中的隨意性較大，財(cái)務(wù)部門也想控制預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)肅預(yù)算紀(jì)律，但一般情況下力不從心，許多未列入預(yù)算的費(fèi)用都是在校（院）長的允許下發(fā)生的，到支付費(fèi)用時(shí)都已既成事實(shí)，必須支付，這就會(huì)造成預(yù)算執(zhí)行變動(dòng)較大，預(yù)算和決算差距較大。

在預(yù)算執(zhí)行過程中，由于手段和認(rèn)識(shí)上的不足，形成預(yù)算信息孤島，數(shù)據(jù)不共享。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層和各職能部門及系部不了解預(yù)算執(zhí)行情況，財(cái)務(wù)處也不清楚將要發(fā)生那些費(fèi)用，發(fā)生的費(fèi)用不知從那個(gè)預(yù)算項(xiàng)目支付，無法及時(shí)安排資金。由于信息無法及時(shí)溝通，極易造成實(shí)際費(fèi)用支出偏離預(yù)算，預(yù)算成了擺設(shè)。

由于預(yù)算的嚴(yán)肅性得不到重視，更談不上預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和考核。目前許多高校預(yù)算的監(jiān)督只是通過財(cái)務(wù)審核來實(shí)現(xiàn)，財(cái)務(wù)部門的壓力非常大，往往監(jiān)督流于形式。由于監(jiān)督不力，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)就無從談起，給人的印象是預(yù)算執(zhí)行好壞一個(gè)樣，就會(huì)造成預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的惡性循環(huán)。

目前各級(jí)財(cái)政部門在編制預(yù)算時(shí)，先編制預(yù)算年度的財(cái)政收入總額，然后計(jì)算教育經(jīng)費(fèi)投入總額，最后計(jì)算高校生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，由各高校編制預(yù)算，最后經(jīng)人代會(huì)通過后實(shí)施。這種方法有它的規(guī)律可循，理論上可行，但是相對(duì)于高校這一特殊的預(yù)算編制群體，由于生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)較晚，變動(dòng)較大，出臺(tái)時(shí)間與預(yù)算編制時(shí)間不吻合，影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。筆者認(rèn)為，財(cái)政部門可以提前出臺(tái)高校生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，在編制“一上”預(yù)算時(shí)就確定，便于高校準(zhǔn)確安排收入支出。

雖然財(cái)政部門在預(yù)算編制時(shí)只對(duì)助學(xué)金和高?；瘋Y金等少數(shù)項(xiàng)目有指標(biāo)控制，但是教育行政主管部門及其他上級(jí)部門每年有許多檢查評(píng)比考核，這些檢查評(píng)比首先一條每個(gè)項(xiàng)目每年要有一定的資金投入。要都滿足這些投入的要求，必定要影響高校其他經(jīng)費(fèi)的安排，而這些投入能有多少效益值得懷疑。筆者認(rèn)為，每年的檢查評(píng)比考核保障高校平穩(wěn)健康和諧發(fā)展發(fā)揮了一定的作用，但是在檢查評(píng)比考核時(shí)應(yīng)注重對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行考核，不應(yīng)過分追求項(xiàng)目資金的高投入。如助學(xué)金支出，事業(yè)收入總額的6%用于貧困生資助還是若干年前的規(guī)定，當(dāng)時(shí)是貧困生資助資金的主要來源，而目前另外還有國家助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金、勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金、社會(huì)資金的資助等，所有資助經(jīng)費(fèi)總額數(shù)量相當(dāng)可觀，教育主管部門應(yīng)更多關(guān)注各高校貧困生資助是否到位，是否解決了貧困生的學(xué)習(xí)、生活困難，而不應(yīng)過多地關(guān)注資助資金的來源渠道問題。

高校預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化不是一朝一日就能達(dá)到的，是通過多年預(yù)算的逐步細(xì)化達(dá)到最終的預(yù)算管理精細(xì)化。通過對(duì)多年的數(shù)據(jù)累計(jì)分析，找出每項(xiàng)收入支出發(fā)生的規(guī)律和趨勢，結(jié)合學(xué)?，F(xiàn)狀，測算出預(yù)算項(xiàng)目收支數(shù)額。另外，由于高校財(cái)力有限，并不能在一年內(nèi)滿足所有開支需求，必須要對(duì)支出進(jìn)行分類，保障學(xué)校穩(wěn)定和運(yùn)行的必要支出必須確保，如人員經(jīng)費(fèi)支出、水費(fèi)、電費(fèi)、利息支出等；維持學(xué)校教學(xué)科研任務(wù)開展的消耗性支出，要在滿足基本需求的基礎(chǔ)上嚴(yán)格控制開支規(guī)模，如辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、招待費(fèi)、出國費(fèi)等；關(guān)系到學(xué)校后續(xù)發(fā)展和提高學(xué)校教育教學(xué)水平的支出，要綜合學(xué)校財(cái)力，分輕重緩急，在幾年內(nèi)均衡投入。

高校存在兩本預(yù)算是內(nèi)外部環(huán)境造成的。要解決高校兩本預(yù)算相互不統(tǒng)一的問題，首先要解決外部環(huán)境問題，要改革現(xiàn)有的預(yù)算編制體制，最好能在高校編制“一上”預(yù)算時(shí)，高校的財(cái)政撥款計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)能明確，減少支出項(xiàng)目的定性定量控制，增加高校預(yù)算自主權(quán)。其次，要解決內(nèi)部環(huán)境問題，校內(nèi)預(yù)算（“對(duì)下”預(yù)算）必須是在“對(duì)上”預(yù)算的基礎(chǔ)編制，是“對(duì)上”預(yù)算的進(jìn)一步細(xì)化，是為提高“對(duì)上”預(yù)算的可執(zhí)行性而編制的，而不是學(xué)校預(yù)算的重新編制。只有解決了高校兩本預(yù)算的相互不統(tǒng)一的問題，才能使高校的預(yù)算與決算相一致，才能使預(yù)算管理科學(xué)化、精細(xì)化。

高校預(yù)算管理包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算反饋、預(yù)算分析等過程，它是一個(gè)系統(tǒng)的管理過程。要使預(yù)算在一個(gè)公開、公平的環(huán)境中編制和執(zhí)行，高校應(yīng)利用現(xiàn)代化的管理手段，建立一個(gè)適合自身實(shí)際的管理信息系統(tǒng)。通過預(yù)算管理信息系統(tǒng)，提高預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等的透明度，減少預(yù)算管理中的人為因素。

由于預(yù)算的局限性，原先編制的預(yù)算不可能完全準(zhǔn)確。因此，高校預(yù)算的執(zhí)行過程既是對(duì)原有預(yù)算方案的實(shí)現(xiàn)過程，保障預(yù)算的嚴(yán)肅性，同時(shí)也是對(duì)原有預(yù)算進(jìn)行微調(diào)的過程，保證預(yù)算不偏離高校的實(shí)際需求，體現(xiàn)預(yù)算的靈活性。加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督，既要監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程中的呆板現(xiàn)象，同時(shí)也要監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行中的過度隨意性。加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督可以通過財(cái)務(wù)及相關(guān)部門的自我約束和內(nèi)部審計(jì)檢查來實(shí)現(xiàn)，也可以聘請外部審計(jì)力量來對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行監(jiān)督。

高校預(yù)算管理是對(duì)資金投入進(jìn)行管理，而投入必須要產(chǎn)生效益，即績效。在預(yù)算編制時(shí)，就要求編制部門編制相應(yīng)的績效，即績效預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行過程中或執(zhí)行完畢后，對(duì)照原先編制的績效對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，對(duì)績效完成情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，并在以后的預(yù)算編制、執(zhí)行過程中加以改進(jìn)。

高校的預(yù)算管理是高校管理的一個(gè)重要組成部分，預(yù)算的科學(xué)化和精細(xì)化程度，將在很大程度上影響高校的運(yùn)行和發(fā)展，必須高度重視，妥善解決。但高校的預(yù)算管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，可變因素多。因此，在日后的預(yù)算工作中只有做到管理的科學(xué)化和精細(xì)化，才能進(jìn)一步增強(qiáng)高校發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，才能更大程度上保障高校的可持續(xù)發(fā)展。