地方環(huán)境行政管理體制改革分析

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［摘要］結(jié)構(gòu)合理的環(huán)境行政管理體制至關(guān)重要。對(duì)我國現(xiàn)有的地方環(huán)境行政管理體制存在的問題進(jìn)行分析;地方環(huán)境行政管理體制是國家環(huán)境行政管理體制的基礎(chǔ)，指出當(dāng)前地方環(huán)境行政管理體制的弊端，具體論述其無法有效實(shí)施的主要原因;結(jié)合我國具體實(shí)際情況，探索實(shí)現(xiàn)我國地方環(huán)境行政管理體制發(fā)展的科學(xué)發(fā)展路徑。

［關(guān)鍵詞］地方行政管理；環(huán)境；體制改革

我國環(huán)境管理體制主要是指國家相關(guān)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)之間的行政隸屬關(guān)系、機(jī)構(gòu)組織體系設(shè)置、各級(jí)管理權(quán)限的劃分和有關(guān)制度內(nèi)容的構(gòu)建。目前，應(yīng)根據(jù)各地方具體實(shí)際情況差異，在行政管理體制設(shè)置上發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性，構(gòu)建對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境開發(fā)管理有利的行政管理體制。

一、地方環(huán)境行政管理存在的問題

（一）地方行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置無法滿足實(shí)際需要

我國長期以來采用的是“由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)管、各部門分工負(fù)責(zé)、地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)”的管理體制，地方政府有計(jì)劃、有組織地調(diào)節(jié)監(jiān)督社會(huì)中的由環(huán)境問題形成的各種利益關(guān)系，對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。[1]這種管理體制雖然具有一定的有效性和合理性，但這種體制也逐漸呈現(xiàn)出一定的弊端。這種管理體制部門機(jī)構(gòu)設(shè)置不集中、地方割據(jù)現(xiàn)象嚴(yán)重，管理手段缺乏創(chuàng)造性，相對(duì)較為滯后，難以有效對(duì)各種環(huán)境污染現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)控，影響環(huán)保事業(yè)的健康發(fā)展。

（二）地方環(huán)境管理體制行政區(qū)劃不利于協(xié)調(diào)

跨區(qū)域的環(huán)境問題由環(huán)境問題自身的特點(diǎn)所決定，某個(gè)地區(qū)如果發(fā)生環(huán)境污染，不僅對(duì)本地區(qū)造成影響，由于其外部性和區(qū)域性，對(duì)其周邊地區(qū)同樣會(huì)造成環(huán)境影響。[2]我國除了在幾個(gè)大的流域建立起了水資源保護(hù)委員會(huì)，具有一定的統(tǒng)籌規(guī)劃性之外，地方行政管理對(duì)象設(shè)置上都具有較強(qiáng)的地域性，造成以行政區(qū)劃為單位的地方環(huán)境行政管理受其隸屬關(guān)系、職責(zé)權(quán)利范圍和法律地位上的影響，難以進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃部署。這種結(jié)構(gòu)劃分將一個(gè)有機(jī)的整體分層切塊，部門之間協(xié)調(diào)困難，跨區(qū)執(zhí)法難度大，極容易導(dǎo)致不同行政區(qū)劃的地方環(huán)境管理部門溝通障礙，甚至某些地區(qū)為謀求本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不惜損害環(huán)境利益，難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域性的環(huán)境經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。[3]

（三）地方行政管理過程中公眾參與程度不夠

環(huán)境管理體制發(fā)展較為先進(jìn)的國家在對(duì)環(huán)境問題產(chǎn)生爭議時(shí)，經(jīng)常會(huì)鼓勵(lì)公眾的參與，甚至形成較為完善的制度，激勵(lì)大眾積極參與到社會(huì)的環(huán)境管理中。通過有關(guān)環(huán)境問題的實(shí)踐證明，政府作為主導(dǎo)的情形下，在環(huán)境管理體制的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，社會(huì)組織和個(gè)人的參與極其重要，逐漸發(fā)展為環(huán)境管理的重要組成部分。隨著公眾環(huán)保意識(shí)的加強(qiáng)，越來越多的組織和個(gè)人積極參與到環(huán)保事業(yè)當(dāng)中，但是在很多情況公眾沒有相應(yīng)的渠道參與其中，組織制度不規(guī)范，缺乏保障，導(dǎo)致較長時(shí)間以來，凡是環(huán)境監(jiān)督管理僅限于政府權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員，而公眾的參與和監(jiān)督往往被忽視，僅視為外部作用機(jī)制，不在決策考慮范圍內(nèi)。即使地方環(huán)境行政管理較好的大慶，也存在一定問題。大慶由于其特殊的地理位置，地處松嫩平原，地勢(shì)低平，形成了廣闊的濕地，濕地地區(qū)的范圍有120公頃，占全國已知濕地總面積4.95%，接近1/20。一直以來大慶都十分重視環(huán)境保護(hù)問題，在為國家作貢獻(xiàn)的同時(shí)，積極投資建立環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，有效的改善了大慶的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。但地方環(huán)境行政管理受多方影響限制，在改革發(fā)展上仍存在一些亟待解決的問題。目前，大慶在環(huán)境管理體制的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，大部分行政管理都由政府完成，屬于政府行為，而很少社會(huì)組織或者個(gè)人的參與。較長時(shí)間以來，涉及環(huán)境行政管理的問題，多強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限內(nèi)容，公眾參與極少，更缺乏公眾對(duì)政府環(huán)境管理權(quán)限的監(jiān)督，沒有將這部分納入管理體制。政府管理手段單一，專業(yè)人員匱乏，技術(shù)設(shè)備落后，環(huán)境行政管理體制難以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的客觀需求，阻礙了環(huán)境保護(hù)工作的有效開展，因此，亟待進(jìn)一步改革以適應(yīng)當(dāng)前法治社會(huì)建設(shè)的基本需要。

二、地方環(huán)境行政管理改革發(fā)展對(duì)策

（一）加強(qiáng)地方環(huán)境行政管理人員培養(yǎng)及機(jī)構(gòu)建設(shè)

我國環(huán)境保護(hù)工作起步較晚，要實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，保障國家法治建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，環(huán)境保護(hù)問題不容忽視，各地方的環(huán)境保護(hù)工作尤為重要。根據(jù)黨的十八大法治政府的建設(shè)要求，地方政府環(huán)境行政管理部門，應(yīng)在順應(yīng)國家發(fā)展趨勢(shì)下有效的抓好機(jī)構(gòu)建設(shè)。目前，地方環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)新管理機(jī)制，改革基層環(huán)保管理模式，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)層級(jí)；在人員配置方面，合理增加地方人員編制，提高基本待遇，重視專業(yè)人才的培養(yǎng)；明確地方環(huán)境行政管理部門權(quán)限，逐步理順環(huán)保部門和政府之間的關(guān)系，完善環(huán)境監(jiān)督管理體系，為環(huán)境保護(hù)這一基本國策的實(shí)施提供保證。

（二）健全環(huán)境保護(hù)跨部門以及中央與地方協(xié)調(diào)機(jī)制

國家環(huán)保局是國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，主要是制定國家環(huán)境保護(hù)的方針政策，對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行宏觀調(diào)控，在保證國家經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展方面起著十分重要的作用。地方各級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)是地方各級(jí)人民政府主管環(huán)保工作的職能部門，負(fù)責(zé)對(duì)本轄區(qū)環(huán)保工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理，處于環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法的第一線，既有宏觀管理職能，又有微觀的直接監(jiān)督管理職能。[4]要保持國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，需要有計(jì)劃的理順中央政府機(jī)構(gòu)與地方環(huán)境管理部門之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)在處理由于環(huán)境影響帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題時(shí)的潛在影響因素，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境和自然資源的統(tǒng)一規(guī)劃、利用、管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）完善地方環(huán)境行政管理中公眾參與制度

由于環(huán)境保護(hù)事業(yè)在我國起步較晚，公眾參與的渠道極其有限，導(dǎo)致公眾參與環(huán)境行政管理的進(jìn)程緩慢。針對(duì)此問題，我國應(yīng)盡快制定完善有關(guān)保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的法規(guī)制度，并創(chuàng)新相應(yīng)機(jī)制，以充分發(fā)揮公眾參與的作用，促使公眾參與到地方環(huán)境保護(hù)行政管理中。[5]公眾參與地方環(huán)境行政管理，既是公眾本應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，又是其充分行使環(huán)境權(quán)益的過程，因此，公眾應(yīng)積極與行政管理主體共同應(yīng)對(duì)環(huán)境污染威脅，成為地方環(huán)境行政管理的先鋒哨、違法行為的曝光者和環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的支撐力量。

〔參考文獻(xiàn)〕

[1]朱謙.公眾環(huán)境保護(hù)的權(quán)利構(gòu)造[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008.

[2]葉俊榮.環(huán)境政策與法律[M].臺(tái)北：元照出版有限公司，2010.

[3]肖愛.區(qū)域環(huán)境法治：困境與對(duì)策[J].求索，2011.

[4]武文燕.論我國環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督[D].山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，2009.

[5]馬波.區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下政府環(huán)境責(zé)任法制化問題探析[J].法政探索，2014.

作者：劉銳 單位：大慶師范學(xué)院法學(xué)院