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一、檔案行政管理部門指導(dǎo)的特征
《檔案法》第六條有明確規(guī)定,通過檔案行政管理部門的指導(dǎo)行為實(shí)施,通過作用指導(dǎo)的對(duì)象產(chǎn)生預(yù)期的效果得以實(shí)現(xiàn)。它具有下列特征:
1.指導(dǎo)是檔案行政管理部門的法定職責(zé),是法律意志的體現(xiàn),必須行使不得放棄,否則構(gòu)成失職。
2.指導(dǎo)是一種行政行為,通過檔案行政管理部門及其工作人員的具體行為表現(xiàn)出來。這種行政行為與法制監(jiān)督行為雖然同屬于行政行為,但比后者缺乏程序性、要素性和約束力,作用的對(duì)象具有寬泛性的特征;不以國(guó)家的強(qiáng)制力保證其實(shí)施,不遵守指導(dǎo)行為一般情況下不會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任,通常通過示范和引導(dǎo)的功能實(shí)現(xiàn)行政行為的所追求的效果。
3.指導(dǎo)以業(yè)務(wù)規(guī)則和技術(shù)規(guī)范為主要內(nèi)容,通常以檔案行政管理部門和主管部門的非法律的規(guī)范性文件、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和通行的檔案學(xué)理論為主要依據(jù)。
4.在管理成本上指導(dǎo)以不加重作用對(duì)象負(fù)擔(dān)為原則。指導(dǎo)作為一種行政的行為是公權(quán)服務(wù)的體現(xiàn),不得加重作用對(duì)象的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),否則喪失其服務(wù)功能,背離立法原意。
二、明確檔案行政管理部門指導(dǎo)的對(duì)象具有緊迫性
當(dāng)前,不少基層檔案行政管理部門認(rèn)為我國(guó)檔案實(shí)行的是集中統(tǒng)一,分級(jí)管理原則,毫無疑問,凡屬本行政區(qū)的檔案事務(wù),都在本行政區(qū)檔案行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)范圍之內(nèi)。這個(gè)職責(zé)是非常明確的。這個(gè)觀點(diǎn)存在具有法律基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),但這個(gè)觀點(diǎn)是不正確不符合實(shí)踐的,必須拋棄!
1.《檔案法》第六條是高度抽象的概括,立法以來有關(guān)部門沒有進(jìn)一步進(jìn)行解釋和說明。具體理解與執(zhí)行的時(shí)候,由于地域不同、實(shí)際不同、知識(shí)結(jié)構(gòu)不同,理解起來存在不同,執(zhí)行起來各異。從實(shí)踐來看,把本行政區(qū)域內(nèi)的檔事納入指導(dǎo)范圍是做不到的。硬性去做,指導(dǎo)就會(huì)流于形式,起不到良好的效果,就違背了立法的原意,這樣的指導(dǎo)有選擇的拋棄是最好的選擇。
2.從指導(dǎo)的性質(zhì)來看,這個(gè)觀點(diǎn)是不正確的。指導(dǎo)按照最高法院的司法解釋屬于不可訴的非行政強(qiáng)制行為,是沒有強(qiáng)制執(zhí)行力的。被指導(dǎo)對(duì)象可以接受也可以不接受指導(dǎo),可以執(zhí)行指導(dǎo)意見也可以不執(zhí)行指導(dǎo)意見。檔案行政管理部門的制約措施有限。如果一味強(qiáng)求本行政區(qū)域內(nèi)的檔事納入指導(dǎo)這個(gè)面,那么指導(dǎo)的質(zhì)量就下降,與立法的原意提升整個(gè)社會(huì)的檔案事業(yè)的水平的立法原意是相違背的。3.從行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)追求效率和社會(huì)利益最大化的目的來看,這個(gè)觀點(diǎn)是不正確的。檔案行政管理部門單純的指導(dǎo)行為對(duì)被指導(dǎo)對(duì)象并不能形成有效的約束,但是進(jìn)行指導(dǎo)的時(shí)候仍然有其他的有力的因素影響的指導(dǎo)行為的執(zhí)行。這些有力因素的發(fā)生以被指導(dǎo)對(duì)象與檔案行政管理部門的同級(jí)政府存在行政隸屬關(guān)系或主管關(guān)系為前提。如果不存在這個(gè)前提,影響力大打折扣甚至為零。例如現(xiàn)在的非公經(jīng)濟(jì),當(dāng)?shù)卣疾贿M(jìn)行行政上的指導(dǎo)而是進(jìn)行法律意義上的監(jiān)管,檔案行政管理部門憑著法律的規(guī)定去指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中一個(gè)小的檔案部分,這種影響力是極其有限的。為此將本行政區(qū)域內(nèi)的檔事納入指導(dǎo)的范圍違背了行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)追求效率和社會(huì)利益最大化的目的。
4.從非公經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織存在的社會(huì)環(huán)境來看,這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。非公經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織只要沒有違背法律的規(guī)定就可以自由存在和發(fā)展,它們的檔案是非公經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織存在的副產(chǎn)品,在法律允許的情況下它們可以自行處置和銷毀,它們的檔案工作如何開展只要不違背法律是他們自主的事情。檔案行政管理部門指導(dǎo)本質(zhì)上是一種干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為!
5.站在歷史的角度以發(fā)展的眼光看,這種觀點(diǎn)是不正確的?!稒n案法》頒布實(shí)施的時(shí)候是1988年1月1日,距今已經(jīng)有26年,那個(gè)時(shí)候國(guó)有和集體企事業(yè)單位占絕對(duì)的主導(dǎo)地位?!稒n案法》這樣的規(guī)定是符合實(shí)際情況的。而現(xiàn)在非公經(jīng)濟(jì)已經(jīng)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位,而事業(yè)單位正在進(jìn)行改革,有些納入國(guó)家機(jī)關(guān)的序列,有些要改制為企業(yè),客觀形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了重大變化,檔案行政管理部門的管理檔案事務(wù)的手段要根據(jù)形勢(shì)的變化而變化,如果死扣法律條文不變,將被時(shí)代所拋棄。
三、檔案行政管理指導(dǎo)的對(duì)象
檔案行政管理指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)(指依照法律的規(guī)定行使行政權(quán)力的單位,包括政府的行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)的組織)行政的一種,行政機(jī)關(guān)行政以存在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)主管關(guān)系為原則,以法律明確規(guī)定為例外。例如檔案執(zhí)法行為以地域管轄為主,并不需要存在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)主管關(guān)系。檔案行政管理部門代表當(dāng)?shù)卣惺箼n案事業(yè)領(lǐng)域的行政管理權(quán),行政的對(duì)象即管理的對(duì)象,管理對(duì)象應(yīng)當(dāng)滿足下列條件之一:
1.管理對(duì)象與檔案行政管理部門隸屬的政府存在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)主管關(guān)系;
2.管理對(duì)象與檔案行政管理部門隸屬的政府存在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)主管關(guān)系的部門存在在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)主管關(guān)系。比如省檔案局對(duì)市國(guó)土局進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。省檔案局與市國(guó)土局沒有行政上的隸屬關(guān)系也不存業(yè)務(wù)主管關(guān)系,但是省政府與市政府存在行政隸屬關(guān)系,市國(guó)土局與市政府存在行政隸屬關(guān)系,此時(shí)市國(guó)土局就成為省檔案局的管理對(duì)象。
3.與檔案行政管理部門存在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)主管關(guān)系。筆者認(rèn)為不是管理對(duì)象的單位或個(gè)人檔案行政管理部門不能去指導(dǎo),這是一種越權(quán)行政,無效行為。檔案行政管理部門對(duì)上列三種關(guān)系部門除非法律授權(quán),否則指導(dǎo)是一種非法行為,都會(huì)構(gòu)成職權(quán)的濫用(積極的濫用如提升檔案水平,消極的濫用借指導(dǎo)謀取部門利益)。非國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位社會(huì)組織和個(gè)人的檔案不得納入指導(dǎo)的范圍。例如村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府明確由《村民委員會(huì)組織法》定位為一種指導(dǎo)關(guān)系。村委會(huì)是群眾自治組織,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府并沒有行政隸屬關(guān)系與業(yè)務(wù)主管關(guān)系。對(duì)與檔案行政管理部門的同級(jí)政府具有行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)主管關(guān)系的單位納入指導(dǎo)的范圍,重指導(dǎo)重監(jiān)督;對(duì)沒有上述關(guān)系的單位納入法制監(jiān)督對(duì)象,重在監(jiān)督,非經(jīng)其本身同意不得主動(dòng)指導(dǎo);即使指導(dǎo),這種指導(dǎo)僅僅限于檔案業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)。
作者:劉生貴 單位:湖南省武岡市檔案局
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