探究城市化行政管理體制改革

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行政管理體制改革創(chuàng)新進行研究具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、行政管理體制創(chuàng)新的目標要求

首先，圍繞“小政府、大社會”,創(chuàng)新社會治理模式。改革開放的實踐證明，只有創(chuàng)新社會治理模式，解決社會領(lǐng)域的矛盾和問題，才能促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。創(chuàng)新社會治理模式，就是要在黨的領(lǐng)導下，改變計劃經(jīng)濟條件下政府包攬社會治理的傳統(tǒng)模式，創(chuàng)造各種有效方式，由人民群眾依法進行自我管理，逐步形成“小政府、大社會”的治理模式。其次，圍繞“效率高、服務(wù)優(yōu)”，改革政府管理體制。建立效率高、服務(wù)優(yōu)的政府管理體制，既是市場經(jīng)濟發(fā)展的迫切要求，也是新型城市化發(fā)展的重要動力。要以改革行政審批制度和推行大部制改革為抓手，重點市、區(qū)兩級政府管理體制，改革“中心鎮(zhèn)”管理體制，完善“一隊三中心”（綜合執(zhí)法隊伍和政務(wù)服務(wù)中心、家庭綜合服務(wù)中心、綜治信訪維穩(wěn)中心）為主的基層社會管理體制。

二、推進新型城市化的行政管理體制障礙

近年來，圍繞著轉(zhuǎn)變政府職能，已在社會管理與公共服務(wù)、“大部制”改革上有所突破，但是整個職能轉(zhuǎn)變?nèi)允切姓芾?a href="http://m.saumg.com/lunwen/xzgllw/34894.html" target="_blank">體制改革的短板。

（一）“管制型政府”仍占據(jù)主導地位，“服務(wù)型政府”建設(shè)有待加強從目前新型城市化發(fā)展來看，政府職能的轉(zhuǎn)變距離“服務(wù)型政府”的目標還有一定的距離，政府職能更多體現(xiàn)為“管制行政”而沒有將適度的“管制”寓于無限的“服務(wù)”之中，“管制型”政府與“服務(wù)型”政府并非是一種互相取代的關(guān)系，而是由“管制”因素和“服務(wù)”因素在排列組合上的變化而引起政府職能的質(zhì)變。而相當一部分新型城市化政策的落實部門仍舊以“控制、審批、監(jiān)督、處罰”等手段充當著“經(jīng)濟的計劃者”、“市場的控制者”、“社會的管制者”、“公共的所有者”等角色，政府將主要精力放在自己搞經(jīng)濟建設(shè)，直接參與微觀經(jīng)濟運行，就會出現(xiàn)與民爭利的現(xiàn)象，就會“種了別人的田，荒了自己的地”。與“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”的總體政府職能轉(zhuǎn)變定位相悖，進而出現(xiàn)“職能越位”、“職能錯位”和“職能缺位”的不良現(xiàn)象，政府的這種“全能”在本質(zhì)上是以“管制型政府”混淆“服務(wù)型政府”。

（二）“大部制”改革只是“物理運動”，并沒有發(fā)生“化學反應(yīng)”“大部制”改革屬于政府職能轉(zhuǎn)變中政府職能權(quán)限及履行職能方式的調(diào)整，在推進“大部制”的改革中解決了機構(gòu)設(shè)置過多、職能重疊、職責分工過細、權(quán)責脫節(jié)等突出問題，對政府部門關(guān)系，減少政府層級，提高行政效率起到了一定的作用。但地方大部制改革仍存在一些問題，政出多門、部門職能交叉、扯皮推諉等問題仍然存在，主要表現(xiàn)為：

第一，機構(gòu)精簡幅度難有實質(zhì)性突破。按照《市人民政府機構(gòu)改革方案和實施意見》文件指示，精簡后的市政府機構(gòu)為40個，與原有的42個機構(gòu)相比只精簡了兩個。差不多同一時期，市大部制改革后，該市政府部門從46個減少至31個，減少局級領(lǐng)導職數(shù)56個，減少人員編制492個，此外還減少事業(yè)單位60個，是市自改革開放以來力度最大的一次機構(gòu)改革。作為“大部制”改革“明星”的順德，政府部門由29個調(diào)整為10個；黨委機構(gòu)由12個減為6個，黨政機構(gòu)由41個精簡到16個，精簡幅度接近2/3。“大部制”改革的成效雖不能簡單地以直觀上的機構(gòu)數(shù)量精簡來衡量，但裁撤冗余給政府“瘦身”畢竟是“大部制”改革讓政府“跑起來”的重要前提。

第二，機構(gòu)精簡后又出現(xiàn)內(nèi)部協(xié)調(diào)的難題。長期以來，部門設(shè)置上的職能交叉一向被認為是政府機構(gòu)管理效率低下的客觀原因，而各部門對自身利益的關(guān)注則是造成不良結(jié)果的主觀因素。而大部制則能夠明確部門職責、有效避免政府職能交叉、降低政府整體協(xié)調(diào)成本，但大部制改革單單依靠對政府機構(gòu)設(shè)置的“拼接式”重組，卻不可能從根本上解決機構(gòu)重組后的“發(fā)酵”運轉(zhuǎn)難題。自2009年以來啟動以“大城管”、“大交通”、“大規(guī)劃”、“大林業(yè)”等9個“大部門”為主體的大部制改革，其“‘大’的初衷，在于減少職責交叉、多頭管理，精簡政府機構(gòu)與人員；‘大’的關(guān)鍵，在于建立職責有機統(tǒng)一的行政部門，實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的既相互分離又相互配合；‘大’的歸宿，是變經(jīng)濟建設(shè)型政府為公共服務(wù)型政府，最終形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局?！钡珜嶋H情況是部分改革后的“大部門”并沒有出現(xiàn)與之相匹配的“大協(xié)調(diào)”，大都面臨著“大部門組織內(nèi)聚力不足；大部門部內(nèi)組織要素增多；大部門組織內(nèi)部整合度低；部門內(nèi)部綜合管理機構(gòu)協(xié)調(diào)能力弱；大部門內(nèi)部機構(gòu)之間博弈張力增大”等內(nèi)部協(xié)調(diào)難題。

（三）市、區(qū)（縣級市）管理體制有待進一步,“簡政強區(qū)、事權(quán)下放”仍未落實2013年3月，市委、市政府正式出臺了《關(guān)于簡政強區(qū)（縣級市）事權(quán)改革的決定》，正式啟動了以進一步事權(quán)關(guān)系，優(yōu)化垂直（雙重）管理部門管理機制，改進行政管理和服務(wù)方式，完善財政保障機制，創(chuàng)新用人制度為主要任務(wù)的簡政強區(qū)、事權(quán)改革政策。此項改革就是要確保64項事權(quán)100%由市級向區(qū)級下放，實現(xiàn)“放得下、接得住、干得好”的改革目標，但時至今日，改革仍呈現(xiàn)出“事權(quán)下放不夠到位、事權(quán)承接不夠到位、配套措施不夠到位”的局面。首先，尚未全面完成既定任務(wù)，做到64項事權(quán)100%下放，配套措施未落實，整改情況的績效評估也未啟動。其次，在放權(quán)范圍、放權(quán)力度、放權(quán)層次上尚未做到進一步拓展。再次，下級政府就近管理、便民服務(wù)的職能作用尚未充分發(fā)揮。如越秀區(qū)等少數(shù)區(qū)一級政府尚未建立集政務(wù)公開、行政審批、信息、政府采購、公共資源交易、行政投訴受理、電子監(jiān)察等于一體的綜合政務(wù)服務(wù)平臺。

（四）“特大鎮(zhèn)”管理體制嚴重制滯后于發(fā)展需要街鎮(zhèn)是珠三角經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐力量之一，尤其是相當于中型城市規(guī)模的特大鎮(zhèn)，其強大的輻射能力，是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的先行地帶，是城鄉(xiāng)一體化的重要載體和切入點。但是隨著大量外來人口的涌入和珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化的快速推進，特大街鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力已處于超負荷狀態(tài)，其“小馬拉大車”的既有行政管理體制已顯然滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

1．職能機構(gòu)設(shè)置缺位，人員編制數(shù)量不足。根據(jù)常住人口、土地面積、財政一般預算收入三項數(shù)據(jù)，將全市35個鎮(zhèn)分為一般鎮(zhèn)、較大鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)，特大鎮(zhèn)有18個。特大鎮(zhèn)無論是在綜合性辦事機構(gòu)的設(shè)置、還是在機關(guān)行政編制配備上都已有相當大的試行權(quán)，但諸如公安派出所、國土所、城管(城監(jiān))中隊、環(huán)保所、司法所、交通管理所等職能部門仍只是區(qū)縣的派駐機構(gòu)。另外，特大鎮(zhèn)按照當?shù)貞艏丝跀?shù)進行公務(wù)員編制配備，已經(jīng)不能滿足對日益增長的流動人口實施有效管理和服務(wù)的需要。在用人制度上，機關(guān)雇員制和政府購買服務(wù)制度又存在著執(zhí)法身份模糊和頻繁辭職的雙重風險。所以，特大鎮(zhèn)的行政管理體制，雖然負擔著縣一級甚至是內(nèi)地地級市一級的管轄區(qū)域和高強度管理，但落后的鎮(zhèn)級職能機構(gòu)設(shè)置導致很多職能機構(gòu)不能建立，編制人員短缺，造成了推動發(fā)展的能力、社會管理的質(zhì)量和政權(quán)運行力量的下降。

2．執(zhí)法地位尷尬，缺乏相應(yīng)的財權(quán)。根據(jù)《關(guān)于簡政強區(qū)（縣級市）事權(quán)改革的決定》要求，市、區(qū)兩級政府要著力下放管理權(quán)限，尤其是加大行政執(zhí)法改革的力度。2009年市政府出臺了《關(guān)于我市中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革試點的意見》，決定在花都區(qū)花東鎮(zhèn)、番禺區(qū)大崗鎮(zhèn)、蘿崗區(qū)九龍鎮(zhèn)、增城市新塘鎮(zhèn)等4個中心鎮(zhèn)進行試點，將區(qū)、縣級市政府的安全生產(chǎn)監(jiān)督、勞動和社會保障、水務(wù)、建設(shè)、工商、規(guī)劃、質(zhì)監(jiān)等部分職能單位的執(zhí)法工作委托給鎮(zhèn)政府。但根據(jù)我國法律規(guī)定，擁有完全執(zhí)法權(quán)的只能是縣級以上人民政府及其工作部門，特大鎮(zhèn)雖在經(jīng)濟和社會發(fā)育程度上已經(jīng)達到甚至超過縣級政權(quán)，但還是難以逾越完全擁有行政執(zhí)法權(quán)的身份地位，作為權(quán)宜之計的臨時執(zhí)法工作隊也只能是協(xié)助執(zhí)法的身份，這樣很容易就造成了鎮(zhèn)政府對問題“看得見，摸得著，管不了”，上級政府職能部門對問題則是“看不到，管不到”的尷尬局面。同樣，特大鎮(zhèn)又缺乏相應(yīng)的財權(quán)，《意見》要求要加強鎮(zhèn)級財力保障，調(diào)整和優(yōu)化區(qū)（縣級市）和鎮(zhèn)的財政收支結(jié)構(gòu)，財政分配關(guān)系，進一步加大對8個貧困鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。但對特大鎮(zhèn)的財權(quán)如何如何賦予卻未提及，同時上級政府和有關(guān)部門違反規(guī)定，硬性下達不合理的稅收上繳指標、進行行政事業(yè)性收費，這些都將使上級政府的“事權(quán)下放”變?yōu)椤柏摀毕路拧?/p>

（五）“一隊三中心”的基層社會管理平臺作用未能充分發(fā)揮只有改革基層體制機制，整合基層資源力量，才能筑牢社會管理的基礎(chǔ)，社會管理體制創(chuàng)新改革必須“沉淀”于基層、“升華”在基層。作為基層主體的132個街道辦事處和34個鎮(zhèn)在體制創(chuàng)新中必然首當其沖，而街道社會管理依托的“一隊三中心”在機制運行上與預期目標存在著偏差。主要表現(xiàn)為：街道綜合執(zhí)法機制與區(qū)（縣級市）有關(guān)執(zhí)法隊伍未能實現(xiàn)聯(lián)動；市、區(qū)相關(guān)職能部門與“一隊三中心”權(quán)責不清；違背了市委、市政府“各職能部門不得硬性要求街道對應(yīng)設(shè)立機構(gòu)、配置專職人員，并將其作為工作考核指標”的文件指示精神，肆意修訂對街道的考核內(nèi)容，使部分街道在推進“一隊三中心”工作中無所適從，影響了機構(gòu)、人員整合的力度和進度；與制度配套的財政保障機制尚未建立，使“一隊三中心”機制的運行受制于該項保障機制的缺失。

三、新型城市化行政管理體制創(chuàng)新路徑

走新型城市化道路，必須根據(jù)新的情況、新的變化，對現(xiàn)有的行政管理體制進行調(diào)整、改革、創(chuàng)新，最終目標是以改革創(chuàng)新精神建立起與新型城市化相適應(yīng)的行政管理體制，從制度上保障新型城市化發(fā)展戰(zhàn)略部署得以貫徹執(zhí)行。

（一）以行政審批為突破口，正確處理政府與市場、社會的關(guān)系2013年8月國務(wù)院召開常務(wù)會議，正式批準廣東行政審批先行先試。進行行政審批改革，正確處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系已成為加快政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵。政府按照市場經(jīng)濟規(guī)律和國際通行的辦事規(guī)則，改進經(jīng)濟管理方式，為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則和當好裁判。按照國務(wù)院的會議精神，凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的，政府都要退出。同時結(jié)合廣東省《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變政府職能深化行政審批制度改革的意見》要求，完成規(guī)定的本輪行政審批制度改革任務(wù)。加快推進事業(yè)單位改革和社會組織管理改革。把適合事業(yè)單位和社會組織承擔的事務(wù)性工作和管理服務(wù)事項，通過委托、招標、合同外包等方式交給事業(yè)單位或社會組織承擔。抓緊培育相關(guān)行業(yè)組織，推動行業(yè)組織規(guī)范。培育發(fā)展社會組織，激活社會的自治功能，形成社會協(xié)同的工作格局；把工青婦等群團組織打造成為樞紐型社會組織；暢通公眾參與渠道，形成共建共享的社會格局，建設(shè)“大社會”。

（二）以整體政府為手段，構(gòu)建協(xié)商式組織結(jié)構(gòu)從整體政府視角看，大部制改革關(guān)鍵在于把相近職能部門整合，形成統(tǒng)一領(lǐng)導、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的新部門，消除政府部門碎片化傾向。在大部制改革中應(yīng)該強調(diào)部門之間的協(xié)調(diào)合作、協(xié)同治理。一方面是合并部門之間的磨合與整合，強調(diào)內(nèi)部“聯(lián)合供給”，另一方面是強調(diào)政府與社會主體的整合，主要包括政府、企業(yè)、市場中介組織，此外還包括自治性組織和廣大民眾。前者是指大部制改革必須堅持科學發(fā)展觀指導下，基本著力點就是精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門等問題，而“內(nèi)聯(lián)”的治理結(jié)構(gòu)要求權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢和監(jiān)督有力、和諧協(xié)調(diào)的政府運行機制；后者是指按照中央提出的“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”要求，強調(diào)政府與非政府組織的整合、政府與公眾的整合，通過政府購買等方式吸引社會組織參與，通過決策民主化吸引公眾參與公共政策過程，改變由單一主體治理向多元主體共治格局。因此，大部制改革不能停留在機構(gòu)和人員等“物理”變化層面，更強調(diào)通過改革整合多元主體力量形成“聯(lián)合共治”的“化學”反應(yīng)。

（三）以“簡政強區(qū)”為目標，市、區(qū)（縣級市）兩級政府管理體制挖掘現(xiàn)有行政區(qū)劃的績效，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在短期內(nèi)并無再次進行行政區(qū)劃調(diào)整的前提下，以“城鄉(xiāng)一體化”為目標向現(xiàn)有行政區(qū)劃要效率。合理劃分事權(quán)，市、區(qū)（縣級市）兩級政府關(guān)系。按照《關(guān)于簡政強區(qū)（縣級市）事權(quán)改革的決定》要求，落實在二級政府事權(quán)關(guān)系、優(yōu)化垂直管理部門管理機制、改進行政管理和服務(wù)方式、完善財政保障機制、創(chuàng)新用人制度五大方面的任務(wù)，而核心舉措就是在城市管理、經(jīng)濟管理、社會管理三個方面完成69項管理權(quán)的下放，實現(xiàn)市、區(qū)（縣級市）兩級政府事權(quán)劃分的合理重構(gòu)，完成“行政性”事權(quán)下放向“法治性”事權(quán)下放的轉(zhuǎn)變。加快制定與事權(quán)下放相關(guān)的法律制度，以清晰界定市場經(jīng)濟條件下的市、區(qū)（縣級市）兩級政府職能，同時通過法律手段鞏固《決定》關(guān)于69項管理權(quán)下放的成果。結(jié)合《決定》的要求，在監(jiān)督體系上做出進一步的嘗試，即在行政問責式的行政監(jiān)督的基礎(chǔ)上，綜合運用法律監(jiān)督和財政監(jiān)督相結(jié)合的形式。

（四）以放權(quán)為契機，持續(xù)改革“特大鎮(zhèn)”管理體制首先，下放管理權(quán)限，擴大人員編制。落實《市簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革實施意見》的要求，依法賦予特大鎮(zhèn)縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，將上級部門在特大鎮(zhèn)的派出機構(gòu)改為特大鎮(zhèn)的職能部門。適時對規(guī)模較大和城鎮(zhèn)化水平較高的特大鎮(zhèn)，整合設(shè)立為市轄區(qū)。在人員編制上，根據(jù)人口規(guī)模、經(jīng)濟總量適當增加特大鎮(zhèn)編制。其次，執(zhí)法體制，賦予財權(quán)自主。市職能部門應(yīng)在執(zhí)法力度上針對特大鎮(zhèn)予以加強，在特大鎮(zhèn)單獨設(shè)立分支機構(gòu)，以加強對特大鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)輻射力。建立市鎮(zhèn)之間的聯(lián)動機制，當鎮(zhèn)政府遇到執(zhí)法事項時，應(yīng)該主動告知市級政府職能部門；市級政府各職能部門執(zhí)法需要鎮(zhèn)政府協(xié)助的，應(yīng)當及時告知鎮(zhèn)政府，避免在產(chǎn)生行政訴訟時，訴訟被告不清的弊病。市鎮(zhèn)兩級財權(quán)分配關(guān)系，賦予特大鎮(zhèn)更大的財權(quán)自主，明確市鎮(zhèn)兩級在公共服務(wù)中的分擔機制，并使之制度化、規(guī)范化。進一步加大對特大鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度。第三，“片區(qū)管理，服務(wù)下沉”，實現(xiàn)鎮(zhèn)、村管理無縫連接。在保留各村建制的基礎(chǔ)上，將各村劃分為幾個“大片區(qū)”，并由鎮(zhèn)黨委、政府主要領(lǐng)導兼任各片區(qū)負責人，同時設(shè)置相關(guān)管理服務(wù)機構(gòu)，將服務(wù)下沉到村，解決特大鎮(zhèn)規(guī)模大、無街道辦事機構(gòu)、管理服務(wù)不到位等問題，實現(xiàn)管理服務(wù)的無縫連接。

（五）完善“一隊三中心”為主的基層社會管理體制首先，加大機構(gòu)人員整合力度。在街道綜合執(zhí)法隊建設(shè)上，由機構(gòu)編制部門牽頭，協(xié)同城管、食品藥品監(jiān)督、安全監(jiān)督、衛(wèi)生等相關(guān)職能部門，指導、監(jiān)督各區(qū)（縣級市）街道綜合執(zhí)法隊建設(shè)，落實綜合執(zhí)法隊的人、財、物配置同，并建立健全街道與上述部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制；在街道政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)方面，繼續(xù)加大力度指導、監(jiān)督各區(qū)、縣級市街道政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)進度，并規(guī)范街道政務(wù)服務(wù)中心的服務(wù)事項和服務(wù)標準的任務(wù)，擴展政府公共服務(wù)的可及性和便利性；在街道綜治信訪維穩(wěn)中心建設(shè)方面，繼續(xù)完善和深化其工作制度，總結(jié)和提升其在化解基層矛盾糾紛，維護基層社會穩(wěn)定的作用；在街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)方面，繼續(xù)完善管理和監(jiān)督機制，建立健全考核評估督導機制，確保政府購買服務(wù)資金發(fā)揮最大效用。

作者：吳瑞堅 楊輝 單位：中山大學政治與公共事務(wù)管理學院 華南師范大學政治與行政學院