煤炭行政管理機(jī)制分析
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新中國(guó)成立以來，煤炭行政管理形成了三大重要特征。一是我國(guó)煤炭行政管理體制總體上是中央政府直接管理（“直接管理”類似于我國(guó)各級(jí)法院對(duì)第一審案件的管轄，即對(duì)某煤炭生產(chǎn)企業(yè)有管理權(quán)限的各級(jí)政府及其管理部門中最低一級(jí)政府及其管理部門實(shí)施的管理）與地方各級(jí)政府直接管理并存，同時(shí)上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)并監(jiān)督下級(jí)政府。中央煤炭生產(chǎn)企業(yè)由中央政府直接管理，地方國(guó)有（含國(guó)有控股）煤炭生產(chǎn)企業(yè)依據(jù)隸屬關(guān)系分別由省、市、縣政府直接管理，集體所有、私人所有煤炭生產(chǎn)企業(yè)由縣級(jí)政府直接管理。二是有專門的煤炭行政管理機(jī)關(guān)相對(duì)集中地管理煤炭行業(yè)，尤其是煤炭安全生產(chǎn)。三是煤炭生產(chǎn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人代表的行政層次成為劃分國(guó)有煤炭生產(chǎn)企業(yè)隸屬關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)對(duì)包括以上特征在內(nèi)的煤炭行政管理方式和管理經(jīng)驗(yàn)予以法律化，并保持了與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的行政管理在層級(jí)劃分、管理體制上協(xié)調(diào)一致。
分析研究山西、河南兩省政府各自的煤炭生產(chǎn)企業(yè)兼并重組文件及相關(guān)的煤炭安全生產(chǎn)文件文本，可以看出兩省兼并重組的形式基本相同:一是作為兼并重組主體的大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)成為兼并重組后煤炭生產(chǎn)企業(yè)的控股方;二是作為兼并重組主體的大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)主要是中央或省屬國(guó)有煤炭生產(chǎn)企業(yè)，兼并重組中設(shè)立的煤炭生產(chǎn)企業(yè)成為大型國(guó)有控股企業(yè);三是兼并重組中設(shè)立的大型國(guó)有控股煤炭生產(chǎn)企業(yè)具有法人資格，依法獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，這與兼并重組主體原有的絕大部分煤炭生產(chǎn)單位——煤礦僅作為“生產(chǎn)車間”在法律上截然不同。兼并重組后，煤炭生產(chǎn)企業(yè)的主要組織結(jié)構(gòu)形式是在大型和特大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)下，設(shè)立包含一個(gè)或數(shù)個(gè)煤礦的煤炭生產(chǎn)企業(yè)作為子公司;非煤企業(yè)和兼并重組前的中、小型煤炭生產(chǎn)企業(yè)不得控股兼并重組中設(shè)立的煤炭生產(chǎn)企業(yè)。兼并重組中設(shè)立的煤炭生產(chǎn)企業(yè)若不完全享有法人權(quán)益，不能獨(dú)立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，將有利于煤炭行政管理機(jī)關(guān)按照兼并重組后的大型、特大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)的隸屬關(guān)系，對(duì)大型、特大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)及其所有煤礦的安全生產(chǎn)實(shí)行行政管理。但是，兼并重組后，大型、特大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)特別是以煤為主、多業(yè)并舉的大型、特大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部的安全生產(chǎn)管理層級(jí)更多，地域更寬，難度更高，任務(wù)更重，責(zé)任更大，兼并重組前的技術(shù)、資金、管理優(yōu)勢(shì)會(huì)在一段時(shí)期內(nèi)有所減弱，大型、特大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)特別是其領(lǐng)導(dǎo)人自身遵守各項(xiàng)煤炭安全生產(chǎn)管理規(guī)定的難度加大。按照現(xiàn)行煤炭行業(yè)行政管理原則和傳統(tǒng)，直接管理的層級(jí)上移，向省級(jí)監(jiān)管主體集中，省級(jí)監(jiān)管任務(wù)更重，責(zé)任更大，更加凸顯監(jiān)管力量、監(jiān)管方式方法嚴(yán)重滯后于新情況、新要求。即使兼并重組中設(shè)立的煤炭生產(chǎn)企業(yè)全部為法人，能否沿用或改變?cè)械男姓芾黻P(guān)系和行政管理權(quán)限，長(zhǎng)期形成的煤炭行政管理體制能否做相應(yīng)的改變，也非一言所能。兼并重組后，煤炭生產(chǎn)企業(yè)的所有制形式、組織結(jié)構(gòu)形式、公司治理結(jié)構(gòu)的變化，必然導(dǎo)致兼并重組中設(shè)立的煤炭生產(chǎn)企業(yè)隸屬關(guān)系的變化，進(jìn)而帶來煤炭行政管理關(guān)系的變化，現(xiàn)有煤炭行政管理機(jī)關(guān)的管理權(quán)限隨之發(fā)生重大變化。
2煤炭行政管理體制的重構(gòu)
兼并重組后的煤炭生產(chǎn)企業(yè)所有制形式、隸屬關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)是重構(gòu)煤炭行政管理體制的重要考量因素。面對(duì)新情況，應(yīng)抓緊時(shí)間研究和解決一些重大問題。
首先應(yīng)當(dāng)突出研究并確定煤炭行政管理的職能?！靶姓毮芊从承姓芾砘顒?dòng)的內(nèi)容、實(shí)質(zhì)和方向”，“是行政組織設(shè)置和改革、行政決策和執(zhí)行的基礎(chǔ)”，它“在很大程度上決定了政府組織的設(shè)置、規(guī)模、層次、數(shù)量以及運(yùn)行方式”，確定行政職能即明確“應(yīng)該管什么，不應(yīng)該管什么以及管到什么程度”。有數(shù)篇研究文章和學(xué)位論文根據(jù)煤炭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的特殊性，幾乎一致認(rèn)為:煤炭行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)一定的法律法規(guī)和有關(guān)政策對(duì)煤炭發(fā)展戰(zhàn)略、煤炭資源規(guī)劃、煤礦安全、礦區(qū)環(huán)境、煤炭資源城市轉(zhuǎn)型等方面進(jìn)行宏觀管理，加強(qiáng)調(diào)整煤炭經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行手段，滿足煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。煤炭行政管理的“主要職能是負(fù)責(zé)煤炭產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)管理，具體包括資源優(yōu)化配置、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度安排與審批、安全生產(chǎn)監(jiān)管、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的頒布、政策研究實(shí)施與檢查、信息收集整理與披露、煤炭市場(chǎng)的調(diào)控等?！贝_定煤炭行政管理職能應(yīng)首先沿著煤炭開發(fā)利用過程這一主線選擇并確定行政管理范圍和內(nèi)容，圍繞這條主線上的各管理事項(xiàng)權(quán)衡和確定行政行為，以形成比較完整、嚴(yán)密的煤炭行政管理體制。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和現(xiàn)代行政職能的核心價(jià)值，圍繞煤炭開發(fā)利用的目的，結(jié)合煤炭開發(fā)利用與自然的重要關(guān)系，合理區(qū)分煤炭開發(fā)利用過程中哪些內(nèi)容適宜市場(chǎng)調(diào)整，哪些內(nèi)容需要行政管理，合并、調(diào)整煤炭行政許可事項(xiàng)，減少行政摩擦與沖突，減少企業(yè)負(fù)擔(dān)。煤炭行政管理的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是煤炭資源勘查與開發(fā)規(guī)劃及實(shí)施、煤礦建設(shè)與煤炭生產(chǎn)、煤炭供需平衡、煤炭及伴生資源綜合開發(fā)和利用、礦區(qū)環(huán)境保護(hù)與治理。圍繞這些主要內(nèi)容，煤炭行政管理主體應(yīng)實(shí)施煤炭法制執(zhí)行、煤炭政策制定與貫徹、煤炭標(biāo)準(zhǔn)制定與實(shí)施、煤炭生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)與推廣、煤炭生產(chǎn)安全服務(wù)與保障、煤炭信息加工與服務(wù)、煤炭職工特殊保護(hù)與培訓(xùn)、煤炭執(zhí)法檢查與獎(jiǎng)懲等。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)行政管理傳統(tǒng)和文化，確定實(shí)施與主要事項(xiàng)相關(guān)的全面人事管理、薪酬管理等。煤炭安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)艱巨、形勢(shì)嚴(yán)峻、責(zé)任重大，必須把安全和生產(chǎn)緊密結(jié)合起來，防止片面的安全生產(chǎn)觀、機(jī)械的安全監(jiān)管行為。安全與生產(chǎn)分而治之，必將浪費(fèi)行政資源，潛藏安全隱患。
其次應(yīng)當(dāng)突出研究和確定行政管理主體。煤炭行政管理體制在延續(xù)不斷的歷史過程中變動(dòng)和發(fā)展。我國(guó)煤炭行政管理體制存在著漸變和突變兩種現(xiàn)象，政府機(jī)構(gòu)重大變革都會(huì)影響煤炭行政管理體制的變化。多數(shù)人尤其是煤炭行政管理者普遍認(rèn)為煤炭行政管理事項(xiàng)應(yīng)盡可能多地或完全地集中于一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，形成高度“集權(quán)”的監(jiān)管體制;繼續(xù)實(shí)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督三位一體的行政管理模式;對(duì)現(xiàn)有與煤炭生產(chǎn)有關(guān)的行政管理機(jī)構(gòu)加以改造、轉(zhuǎn)型。煤炭開發(fā)利用過程中需要政府監(jiān)管的事項(xiàng)，分屬于不同的行政機(jī)關(guān)雖然不合理、有弊端，但長(zhǎng)期以來已形成了監(jiān)管傳統(tǒng)和習(xí)慣，并且各行政管理機(jī)關(guān)自成體系，積累了比較豐富的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。在這種情況下，高度集中煤炭行政管理事項(xiàng)，困難較大。同時(shí)，煤炭行政管理事項(xiàng)之間的關(guān)系不都十分緊密，有些煤炭行政管理事項(xiàng)并不能清晰地標(biāo)明分屬哪個(gè)行政管理機(jī)關(guān)最適宜，與煤炭有關(guān)的行政管理機(jī)關(guān)的職能之間并非涇渭分明。有些重要的煤炭行政管理事項(xiàng)需要多個(gè)有關(guān)的行政管理機(jī)關(guān)協(xié)同監(jiān)管;需要多個(gè)行政管理機(jī)關(guān)相互制約，保證監(jiān)管行為合法、合理。所有煤炭行政管理事項(xiàng)完全由一個(gè)專門煤炭行政管理機(jī)關(guān)獨(dú)立、集中監(jiān)管并非理想的監(jiān)管模式。按照我國(guó)國(guó)家行政組織的基本原則，圍繞“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的行政改革目標(biāo)，研究、確定對(duì)現(xiàn)有的多個(gè)煤炭行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施“兼并重組”或者調(diào)整職能，研究、確定合理的監(jiān)管層次和監(jiān)管幅度。煤炭行政管理應(yīng)具體分析監(jiān)管事項(xiàng)的性質(zhì)、監(jiān)管難度、監(jiān)管效率等因素，盡可能地實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。對(duì)個(gè)別需要多機(jī)關(guān)分權(quán)制約的重要行政管理事項(xiàng)，應(yīng)堅(jiān)持并完善分權(quán)制約原則。對(duì)于因分權(quán)制約或因暫時(shí)沿用不盡合理的職能分工而掣肘的現(xiàn)象，應(yīng)通過合理設(shè)置行政職能、建立機(jī)關(guān)協(xié)作機(jī)制、加強(qiáng)政府協(xié)調(diào)和督辦來解決。
第三，應(yīng)當(dāng)突出研究、確定煤炭行政直接管理主體。即研究并確定由哪級(jí)政府對(duì)煤炭生產(chǎn)企業(yè)或煤礦的生產(chǎn)行為實(shí)施直接管理。按照我國(guó)行政“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的分級(jí)監(jiān)管原則，一要研究、確定行政管理意義上的煤炭生產(chǎn)企業(yè)單位劃分標(biāo)準(zhǔn)及隸屬關(guān)系。研究、確定行政管理能否打破企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，一旦打破，如何處理行政管理與企業(yè)內(nèi)部管理的沖突與調(diào)協(xié)。二要研究和確定直接管理的行政相對(duì)人——煤炭生產(chǎn)單位是包含數(shù)個(gè)煤礦的煤炭生產(chǎn)企業(yè)還是只含一個(gè)煤礦的煤炭生產(chǎn)企業(yè)，是煤炭生產(chǎn)企業(yè)法人還是不對(duì)法人、非法人加以區(qū)分，是完整的煤炭生產(chǎn)企業(yè)還是煤炭生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部的公司或煤礦，是經(jīng)營(yíng)多業(yè)的集團(tuán)公司還是其所屬的煤炭生產(chǎn)企業(yè)子公司，等等。三要研究和確定外省及中央在本省設(shè)立的煤礦或煤炭生產(chǎn)企業(yè)的直接管理主體，研究和確定民營(yíng)大型、特大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)的直接管理主體。四要研究和確定相應(yīng)的行政管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置。
第四，應(yīng)當(dāng)研究和確定煤炭安全生產(chǎn)行政管理的目標(biāo)考核體系和標(biāo)準(zhǔn)。研究和制定并分解監(jiān)管目標(biāo)，通過目標(biāo)考核把煤炭安全生產(chǎn)監(jiān)管強(qiáng)化為日常管理行為，把目標(biāo)考核作為政府領(lǐng)導(dǎo)的一項(xiàng)具體職責(zé)和方式，為追究監(jiān)管責(zé)任提供合法、合理的依據(jù)。
第五，應(yīng)當(dāng)研究、確定煤炭安全生產(chǎn)行政管理的責(zé)任范圍和責(zé)任承擔(dān)方式。研究、區(qū)分生產(chǎn)事故的企業(yè)責(zé)任與行政責(zé)任，發(fā)現(xiàn)并運(yùn)用二者之間的內(nèi)在聯(lián)系。研究、確定生產(chǎn)事故的性質(zhì)、危害程度的標(biāo)準(zhǔn)，研究、確定行政管理行為與事故的關(guān)聯(lián)性、責(zé)任范圍、責(zé)任大小，研究、確定生產(chǎn)事故的歸責(zé)原則和擔(dān)責(zé)要件，研究、確定生產(chǎn)事故責(zé)任的追究原則和方式，研究、區(qū)分生產(chǎn)事故責(zé)任的承擔(dān)方式。
總之，兼并重組后，煤炭行業(yè)應(yīng)繼續(xù)實(shí)行分級(jí)監(jiān)管，以具備法人資格并完整行使法人權(quán)益的煤炭生產(chǎn)企業(yè)（只含一個(gè)煤礦的煤炭生產(chǎn)企業(yè)法人，或包含多個(gè)非法人煤礦的煤炭生產(chǎn)企業(yè)法人，或包含多個(gè)煤炭生產(chǎn)企業(yè)法人的集團(tuán)公司）為一個(gè)完整的監(jiān)管對(duì)象，按照煤礦和煤炭生產(chǎn)企業(yè)的隸屬關(guān)系、所跨行政區(qū)域，以縣為最低一級(jí)直接管理主體，確定直接管理機(jī)關(guān)。調(diào)整各行政區(qū)域內(nèi)行政管理機(jī)構(gòu)的層級(jí)設(shè)置，劃分監(jiān)管職權(quán)、職責(zé)，制定相應(yīng)的法律、法規(guī)和制度，加強(qiáng)力量薄弱的行政管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，形成新的煤炭行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。
