鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理思考

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《新預(yù)算法》的頒布表明：財政工作逐步從經(jīng)濟管理向國家治理轉(zhuǎn)變，逐步從賬房先生向改革先鋒轉(zhuǎn)變，逐步從粗放型向精細化、專業(yè)化方向轉(zhuǎn)變，逐步從被動、單一型向主動、綜合型轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于我國財政體系中最基層的地位，是部門預(yù)算的末級單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制與執(zhí)行的科學(xué)性、嚴肅性，將直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行各項社會公共服務(wù)職能，現(xiàn)就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理，結(jié)合本人多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作實踐，就如何進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理水平，作一些簡單的探討。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理存在問題

首先在預(yù)算編制上，一是科學(xué)性不足，主要表現(xiàn)為：不是科學(xué)調(diào)研測算，而是閉門造車估算，沒有按預(yù)算編制的程序進行深入具體了解、分項目科學(xué)測算，從而不能完全掌握部門實際情況，僅憑往年數(shù)據(jù)估算了事，“拍腦袋”的決策很多，最終形成“人員經(jīng)費按標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費按定額，專項經(jīng)費按實際”情況；二是完整性不夠，主要表現(xiàn)為：不是科學(xué)細化而是粗糙籠統(tǒng)；對一些人員經(jīng)費外的基本支出，往往以上年數(shù)作為本年的預(yù)算數(shù)，沒有考慮一個科學(xué)增減率；對項目支出安排與測算，沒有進行分項目細化，科學(xué)測算，僅以大概數(shù)、大條框作為其預(yù)算數(shù)。三是合理性不強，主要表現(xiàn)為：不是量入為出，而是政績需要。隨著農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)不斷加強，義務(wù)教育、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等的不斷推進，致使財政支出額度越來越大，收支矛盾日益突出。再加上，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了“政績”需要，在沒有考慮自身承受能力的前提下，缺乏計劃和科學(xué)管理，背離“量入為出”的原則，增加了財政負擔(dān)，擴大了財政風(fēng)險。其次在預(yù)算執(zhí)行上，約束力不夠，主要表現(xiàn)為：預(yù)算執(zhí)行的法定約束性不夠，支出隨意性較大，擠占、挪用司空見慣，究其原因，主要是領(lǐng)導(dǎo)的政績觀和上級考核的指揮棒，最終造成“前任鋪攤子、要面子，后任背債務(wù)、挑擔(dān)子”的不正?，F(xiàn)象。再次在預(yù)算監(jiān)督上，人大的監(jiān)督缺位，審計機構(gòu)對預(yù)算各環(huán)節(jié)的監(jiān)督審查流于形式，“問責(zé)”機制停留在紙面上。這些問題在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算職能的發(fā)揮。

二、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理的對策

（一）強化組織管理保障，提高財政管理水平

1.加大培訓(xùn)宣傳力度，強化預(yù)算法定意識。領(lǐng)導(dǎo)重視是各項工作順利進行的前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理知識的掌握，有利于依法治財理財，縣級領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理知識的掌握可以避免考核指揮棒對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算執(zhí)行的干擾。因此應(yīng)采取多種形式對各級領(lǐng)導(dǎo)進行《預(yù)算法》等相關(guān)法律、法規(guī)的培訓(xùn)，從思想上高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理。

2.建立健全組織機構(gòu)，合理設(shè)置崗位。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)的職能和工作需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)單獨設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機構(gòu)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)性質(zhì)、職能定位和崗位職責(zé)。為落實預(yù)算法定、支出法定原則，有條件的地方最好實行編制單列，垂直管理的模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所應(yīng)設(shè)總會計、預(yù)算管理、項目資金管理、涉農(nóng)補貼資金管理、國有資產(chǎn)管理、政府性債務(wù)管理、票據(jù)管理、檔案管理、出納等主要崗位，提倡一人多崗、相互交叉監(jiān)管。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理崗位特點，有計劃、分層次組織開展各類針對性強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務(wù)培訓(xùn)和實踐案例分析觀摩，建立長效培訓(xùn)工作機制，保持財政工作人員合理的年齡結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)，保證隊伍的活力。

（二）完善預(yù)算編制程序，提升部門預(yù)算質(zhì)量

1.把握預(yù)算編制程序關(guān)。為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算方案的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，一般采用“二上二下”的“切蛋糕”過程，“一上”是預(yù)算編制前，要求各分管領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)全鎮(zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃及上級相關(guān)要求，上報各自分管線下一年度需實施的各項目資料及所需的資金?！耙幌隆备鶕?jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，結(jié)合縣財政局下達的經(jīng)濟計劃、指標(biāo)、收入總量等科學(xué)測算，根據(jù)全鎮(zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃、輕重緩急等要求，切塊好各線資金總量。由各線分管領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)各自的資金總量及項目，最終確定下一年度實施的項目及所需的資金。“二上”是指根據(jù)各線最終確定的項目及所需的資金，依據(jù)功能科目分類原則，認真編制好預(yù)算草案，提交鎮(zhèn)人代會審議。“二下”是指經(jīng)鎮(zhèn)人代會審議通過后的正式預(yù)算方案，鎮(zhèn)人民政府發(fā)文執(zhí)行，并報縣財政備案。

2.把握預(yù)算編制的質(zhì)量關(guān)。預(yù)算編制之所以粗糙，其原因之一就是籠統(tǒng)的估算了總的資金。從細化部門角度出發(fā)，對規(guī)模相對較大或涉及多個科目的部門，必須先按部門（分線）編制。根據(jù)“一下”指標(biāo)數(shù)，可分為黨群線、經(jīng)發(fā)線、社事線、城建線、社會綜治線等；各線按項目再細分，例如經(jīng)發(fā)辦可分為各招商引資、產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型升級項目建設(shè)等，社事線可分為教育、衛(wèi)生、計生、民政救助等。由小見大，由各條線各部門認真做好預(yù)算，然后由財政所進行“二上”統(tǒng)稿，同時，財政線的同志平時要沉下身去，親臨一線，做個有心人，掌握第一手資料，使預(yù)算結(jié)果詳細、精確。真正做到硬化基本支出、細化公用支出、優(yōu)化項目支出。

（三）提高預(yù)算執(zhí)行約束力，加強政府債務(wù)管理

1《.預(yù)算法》第二十一條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會“審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報告；監(jiān)督本級預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)本級決算；撤銷本級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。第十三條規(guī)定：“經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”。為此，根據(jù)“收入一個籠子，預(yù)算一個盤子，支出一個口子”的要求，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門要制訂和完善各項規(guī)章制度，建立起一整套縱橫聯(lián)動的財政監(jiān)督機制和內(nèi)部控制程序，使監(jiān)督檢查貫穿于財政資金籌集、分配、撥付、使用、驗收的全過程。經(jīng)過本級人代會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變；未經(jīng)人大批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。鎮(zhèn)人大要開展事前、事中的監(jiān)督檢查。主要檢查預(yù)算資金是否按部門預(yù)算規(guī)定的執(zhí)行，有無挪用移用現(xiàn)象；檢查預(yù)算資金是否足額到位，有無截留擠占現(xiàn)象；檢查預(yù)算調(diào)整有否經(jīng)過法定程序，有無越權(quán)調(diào)整的現(xiàn)象；審計部門要加強事后審計監(jiān)督，對審計發(fā)現(xiàn)的問題，有否及時整改落實，對拒不整改的有否真正啟動“問責(zé)”機制，通過檢查監(jiān)督，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴格按預(yù)算辦事，強化預(yù)算約束。

2.加強政府債務(wù)管理，嚴格執(zhí)行政府性債務(wù)審批制度，貫徹落實償債準(zhǔn)備金制度，嚴格按照政府性債務(wù)管理的有關(guān)規(guī)定，遵循“借得巧、用得好、還得起”和“量入為出，收支平衡”的原則，有序化解現(xiàn)有債務(wù)，切實防范財政風(fēng)險。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)而言，借債與償債之間存在著一定的時間差，隨著社會的不斷發(fā)展政府官員輪換也更加頻繁，決定舉債的與安排償債的往往不是同一任領(lǐng)導(dǎo)，在缺乏責(zé)任保證、制度保障的條件下，常常會影響債務(wù)的正常償還。因此要進行科學(xué)測算鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)規(guī)模，舉債規(guī)模要與可用財力增量和財政承受能力相適應(yīng)，實行債務(wù)警戒線報警機制和審批機制，對臨界的要及時提醒，對越界的堅決不審批，防止將來還貸時對財政造成沖擊。縣政府要清理取消各種不切實際的達標(biāo)升級和考評活動，加強政策協(xié)調(diào)，既為老百姓辦實事，又不增加鎮(zhèn)財政支出壓力。

作者：譚冬木