財政供養(yǎng)人員規(guī)模適度性研究

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［摘要］伴隨著我國行政體制改革的不斷深入，財政供養(yǎng)人口規(guī)模問題引起了政府部門的關注，關注焦點在于在我國現有的經濟發(fā)展階段與公共服務水平既定的基礎上，用財政供養(yǎng)人口規(guī)模來衡量我國政府規(guī)模是否偏大。文章在對遼寧省財政供養(yǎng)人口規(guī)模進行合理確定的基礎上，試圖通過實證研究結論，分析相應的解決措施，進一步優(yōu)化部門機構、減輕財政負擔，達到對遼寧財政供養(yǎng)人口規(guī)模優(yōu)化控制的目的。

［關鍵詞］財政供養(yǎng)人口;規(guī)模膨脹;轉移支付

1遼寧省財政供養(yǎng)概況

1.1基本情況

自我國分稅制改革以來，遼寧省的財政供養(yǎng)人口規(guī)模不斷增加，從2006年的149.9萬人增長到2015年的167.28萬人，占遼寧省人口比重由2006年的3.56%提高到2015年的3.89%，其中在2012年這一比例突破4%。在2009年、2013年和2015年，由于遼寧省政府加快機構改革，使財政供養(yǎng)人口有少許的回落。據相關資料統計，在過去的十年間，我國各省份平均財政人口占各省總人口的占比維持在2.8%左右，遼寧省整體上高于國家平均1個百分點。從遼寧省近十年的一般預算收入絕對數可以看到，遼寧省一般預算收入的絕對數雖然總體上增加，但增速一直在下降，可以推斷出遼寧省財政供養(yǎng)人員規(guī)模和可支配財政收入的缺口與全國相較不斷被拉大。也就是說，伴隨著遼寧省財政供養(yǎng)人員份額的不斷攀升，公共財政預算收入份額卻不斷降低，造成兩者之間的缺口不斷拉大。

1.2實證分析

目前，我國財政部在測算地區(qū)均衡性轉移支付時，主要將各地的總人口數和人口密度作為主要參考因素，因為國家存在的最重要目的是為公民提供公共服務，所以地區(qū)總人口數是財政供養(yǎng)人員規(guī)模的決定性因素?？紤]到不同地區(qū)公共服務的成本差異化很大，所以本文在測算地區(qū)間財政供養(yǎng)人員規(guī)模時也主要考慮人口總數和人口密度。雖然經濟發(fā)展水平、歷史文化、行政區(qū)劃等因素都可能對財政供養(yǎng)人員規(guī)模產生影響，但影響均不顯著，所以模型將這些因素去掉。選取我國31個省(市、自治區(qū))2009—2013年的省級財政供養(yǎng)人口規(guī)模、總人口數、地區(qū)人口密度為樣本，以各地區(qū)的財政供養(yǎng)人口規(guī)模(fp)為被解釋變量，以地區(qū)人口密度(pd)和總人口數(tp)為解釋變量構建模型，數據來源于歷年《中國統計年鑒》和《中國財政統計年鑒》，通過比較解釋變量對被解釋變量的顯著性和擬合優(yōu)度分析變量之間的關系，方程如下:Lnfp=c(0)+c(1)×lntp+c(2)×lnpd(1)為了測算我國各地區(qū)適度的財政供養(yǎng)人員規(guī)模，筆者運用Eviews6.0軟件對該方程進行回歸分析，回歸結果表明擬合度達到96%，總人口和人口密度均在1%的水平下顯著，說明方程顯著性很高，可以用來預測財政供養(yǎng)人員的適度規(guī)模。根據該統計結果和方程可以計算出各地財政供養(yǎng)人口適度規(guī)模，利用超編率公式計算出超編率，若超編率為正值，說明該地區(qū)存在超編人口;若該數值為負，說明該地區(qū)不存在超編人口，財政供養(yǎng)人口規(guī)?？刂频煤芎?若某地區(qū)超編率越大，說明該地區(qū)財政供養(yǎng)人員規(guī)模相對過大。從樣本計算的這個時間段上看，遼寧財政供養(yǎng)人口規(guī)模超編率非常高。從2009—2013年，經計算，超編率始終在20%左右，樣本時間段內實際財政供養(yǎng)人口數依次為149.28萬、150.12萬、161.90萬、170.72萬、166.33萬。而適中的財政供養(yǎng)人口應該為118.53萬、121.73萬、129.92萬、138.64萬、132.91萬。若進行橫向比較，其他省份如四川省、江蘇省、安徽省、廣東省等財政供養(yǎng)人口的超編率一直很低;2009—2012年遼寧在31個省(市、自治區(qū))中超編率位居第五位，到了2013年，遼寧省的超編率已經位居第二位，前面只有天津市略高于我省，可見遼寧省財政供養(yǎng)人口規(guī)模膨脹比較嚴重。

2影響財政供養(yǎng)人口規(guī)模膨脹的因素

總體上說，我國整體或地區(qū)財政供養(yǎng)人口的規(guī)模膨脹是經濟社會發(fā)展等客觀因素相互作用的結果，也與政府各種優(yōu)化和控制手段密不可分。

2.1經濟發(fā)展

改革開放以來，我國經濟實現了30年的持續(xù)高增長，經濟持續(xù)的高增長勢必會帶來社會對公共品的需求，加之信息不對稱、壟斷等負外部性因素的作用，政府會通過不斷擴張來維護經濟的良性運行，從而導致行政事業(yè)費的增加和政府規(guī)模的擴張;隨著經濟的發(fā)展，財政收入水平也會不斷增加，財政供養(yǎng)人員的經費有了保障，在預算監(jiān)督還不十分健全的情況下，各級政府有動力雇用更多的人員實現自身利益的最大化，這也導致財政規(guī)模的擴張;伴隨著城市化進程的不斷深化，公眾對公共品的需求進一步提高了，同時城市化進程使公眾的互動關系更為復雜，促使政府加強社會監(jiān)管職能，導致財政供養(yǎng)人口規(guī)模擴張。所以財政供養(yǎng)人口規(guī)模的擴張與我國所處的經濟社會發(fā)展階段有一定的相關性，在某種程度上，不應該過分否定這種增長。

2.2經濟改革方式

由于我國特殊的歷史原因，我國的經濟改革一直在摸索中前進，經濟改革時間較長，原有的計劃經濟體制和現有的市場經濟體制在相當長的一段時期內共存，導致很多舊的政府部門無法適應新的市場經濟的發(fā)展，但又無法舍棄。為了促進經濟的發(fā)展，又要建立新的政府部門，機構設置重重疊疊，財政供養(yǎng)人口的規(guī)模也不斷擴大。即部門實現了精減，但人員未實現精減，人浮于事的現狀并未改變。尤其是1998年以后，我國到了向市場經濟轉型的關鍵時期，逐漸又出現了一些適應現代市場經濟要求的機構組織，為了維護自身利益，這類機構往往會阻礙改革，對我國財政供養(yǎng)人員的規(guī)模和結構變化產生不利影響。

2.3財政支出結構

隨著我國經濟和社會的高速發(fā)展，人們對公共物品的需求也越來越大，目前我國的人口結構特征決定了公眾對教育和養(yǎng)老事業(yè)的公共需求不斷擴張，從事相關工作人員的規(guī)模增加也是必然，但目前我國政府部門財政支出結構不合理的問題較為嚴重，人力資源配置不科學導致相關人員效率較低，造成人員冗雜，盲目擴招。在財政總支出結構中，行政管理費支出比例并未隨著政府公共事務范圍的變更而有所變化，在某些政府已經弱化的職能范圍內，行政管理支出費用不降反增，導致政府職能轉變較為困難。

3對財政供養(yǎng)人口規(guī)模的有效控制

3.1轉變政府職能、加快人員精簡

建立公共服務購買機制，引入市場競爭機制推進公共服務的市場化進程。將一些公共服務推向市場，如道路清理、垃圾回收和園林管理等，通過對公共服務的購買縮小這些領域的財政供養(yǎng)人員規(guī)模，調整財政供養(yǎng)人口結構，減輕財政負擔。此外，轉變政府職能還體現在縮小政府的規(guī)制職能，這是降低財政供養(yǎng)人員的基礎和前提。政府規(guī)制職能過多主要表現在行政審批過于凌亂，據相關材料顯示，審批事項中大約有40%是國家依據法律設立的，15%是依據省級政府或其他部門文件設立的，10%是依據地方法規(guī)設立的，用于行政審批的人員數量巨大。所以要推進以行政審批為主導的政府規(guī)制改革，減少多頭審批的發(fā)生，提高行政效率，降低行政成本。根據政府部門職能的不同來確定政府人員規(guī)模的大小，整合部門、精減人員。嚴格控制政府等部門的招收人數，對各級政府和事業(yè)單位人員編制標準和范圍進行法定化設置，嚴審程序。

3.2開展績效預算

改革開放以來，我國在很長一段時間內實行的都是“養(yǎng)人”預算編制，即財政供養(yǎng)人員的工資都由財政統一發(fā)放，一個地區(qū)的政府機關越多，分配到的財政資金也就越多，導致歷次機構改革一直在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”怪圈中徘徊。若改變這種傳統的預算編制規(guī)則，用以“辦事”為依據的零基預算取而代之，將財政撥款和部門勞務掛鉤，就可以進一步提高人員的積極性，并提高行政效率。若按照原來的總人口的60%與財政供養(yǎng)人口規(guī)模的40%計算人均財力，人均財力較弱，會得到國家更多的轉移支付政策傾斜。在總人口數無法操作的前提下，多報財政供養(yǎng)人口可以獲得更多的財政轉移支付。改變這種計算方法后，按照標準財政供養(yǎng)人口數測算便可以弱化對財政供養(yǎng)人口規(guī)模虛報的動機。超編規(guī)模作為績效考核的重要指標，將其與財政轉移支付相掛鉤，對于控制較好的地區(qū)給予獎勵，適當增加一般性轉移支付，控制不當的地區(qū)給予扣罰。

3.3分類控制機制

對于超編率高于20%的地區(qū)，必須實施零增長，在10年之內壓縮至標準規(guī)模，可以采取自然減員或者購買公共服務的方法;對于超編低于20%但仍較高的地區(qū)，可以進一步優(yōu)化人員結構，在穩(wěn)定規(guī)模的前提下提升素質。針對不同部門對財政供養(yǎng)人口規(guī)模的統計數據時有偏差，如長期以來，編辦和財政部門關于人口統計數據偏差較大，基礎性的工作很不完善。可以利用大數據和網絡信息共享平臺有效地避免管理上的疏漏，獲取精準的數據支撐。在制定地區(qū)財政供養(yǎng)人口規(guī)模的編制率時，要綜合考慮地區(qū)的生產總值、常住人口數和公共服務水平三個因素。并結合三個因素變動來制定不同年份的編制率①，實際情況需結合三個因素同時變動來綜合測算。

3.4財權下移、注重基層參與性

我國現有的財政體制幾乎來源于1994年的分稅制改革。從改革的效果來看，我國財政體制逐漸出現收入集權與支出責任下移的雙向趨勢，在這種環(huán)境下，地方財政更加依賴于轉移支付。導致無論是發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)基層政府還是欠發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)基層政府都在很大程度上淪為“吃飯財政”，發(fā)達地區(qū)體現為“預算內吃飯、預算外建設”，而欠發(fā)達地區(qū)體現為“部分轉移支付吃飯、部分轉移支付建設”。雖然國家近年來加大了對欠發(fā)達地區(qū)的扶植力度，有力促進了城鄉(xiāng)和區(qū)域間的協調發(fā)展，但這種財政投入并沒有從根本上解決欠發(fā)達地區(qū)尤其是縣鄉(xiāng)基層政府對公共服務有效供給的激勵問題，實際上卻引起了地方政府財政供養(yǎng)人員規(guī)模的增加。所以在我國目前的財政體制內，缺少一個制度性的機制確保上級政府轉移支付的高效利用，因此，財政上的分權和基層參與性的體制會有利于控制財政供養(yǎng)人員規(guī)模的增長，也必然帶來更高水平的公共服務有效供給。

3.5調整行政區(qū)布局

理論經驗表明，財富集聚程度越高在規(guī)模較大的城市中體現得越明顯，同時城市規(guī)模較大產生的發(fā)展成本較低。在我國地域范圍內適當調整行政區(qū)域布局將為城市群的崛起提供可能，從而為經濟發(fā)展奠定基礎。同時，財政供養(yǎng)人口也存在著規(guī)模經濟效應，因而適度擴大行政區(qū)域范圍可以控制財政供養(yǎng)人口規(guī)模的膨脹。對于某些省份中較小規(guī)模的縣與鄉(xiāng)，按照當地獨特的產業(yè)機構和經濟發(fā)展方式進行擴圍，對資源匱乏和發(fā)展受限的地區(qū)、行政機構無法滿足正常運行的地方政府，可以采取相鄰縣鄉(xiāng)合并的方案，擴大區(qū)域發(fā)展空間，以強帶弱，將壓縮財政供養(yǎng)人口規(guī)模和調整結構并重。在對我國財政供養(yǎng)人員規(guī)模進行有效控制的過程中，一定要充分考慮經濟發(fā)展水平的因素，只要某個地區(qū)財政供養(yǎng)人口規(guī)模的膨脹速度并沒有帶來行政效率降低，便可以認為其尚處在合適的范圍內。此外，還需加大對財政供養(yǎng)人口的結構變動的關注力度，即財政供養(yǎng)人口總量的膨脹到底是哪部分的結構帶來的，是在職部分還是退休部分、是事業(yè)部分還是集體部分，結構的劃分對政府全面準確掌握財政供養(yǎng)人口的現狀及趨勢具有深遠的意義。

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作者：郭矜 于漾 單位：遼寧社會科學院 中國人民銀行遼寧省分行