學(xué)前教育立法體系化建構(gòu)路徑研究

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摘要：推進(jìn)學(xué)前教育立法工作，應(yīng)注重從全局高度完善學(xué)前教育立法領(lǐng)域的頂層設(shè)計，確立以兒童為本位的立法宗旨，平衡兩個基本的立法思路，著力從理念、技術(shù)、程序等三個方面突破關(guān)鍵性的立法難題，追求基本的立法價值，保障教育自由，維護(hù)教育公平，提高教育效率，穩(wěn)定教育秩序，實現(xiàn)各種基本價值的平衡與協(xié)調(diào)，構(gòu)建統(tǒng)一和諧的學(xué)前教育法律價值體系。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育；學(xué)前教育立法；體系化建構(gòu)；立法活動

我國學(xué)前教育立法肇始于20世紀(jì)80年代，伴隨著學(xué)前教育事業(yè)客觀發(fā)展的需要，我國學(xué)前教育領(lǐng)域的立法進(jìn)入快速期，在現(xiàn)行有效的六十多部學(xué)前教育法律法規(guī)規(guī)章中，六成以上是2010年以后制定或者修改的①。法律制度是貫徹落實黨中央辦好學(xué)前教育原則精神的有力手段和有效措施。目前，學(xué)前教育領(lǐng)域立法實際上仍然處于缺乏整體性和系統(tǒng)性布局的初期發(fā)展階段。因此，應(yīng)積極完善學(xué)前教育立法領(lǐng)域的頂層設(shè)計，確立全局性的立法宗旨，貫徹體系化的立法構(gòu)思，突破關(guān)鍵性的立法難題，追求基礎(chǔ)性的立法價值，以充分保障學(xué)齡前兒童的受教育權(quán)，積極促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展，最終實現(xiàn)國家學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)。

一、確立一個全局立法宗旨：以兒童為本位

學(xué)前教育立法不僅是某一地域或部門的立法，還涉及整體性、全局性、專門性的法律法規(guī)規(guī)章的制定或者修改。這需要樹立貫穿學(xué)前教育立法全程的思想理念，以促進(jìn)上位法與下位法之間、同級別法律之間整體精神與基本原則的協(xié)調(diào)與一致。

1.以兒童為本位是學(xué)前教育立法的根本宗旨

以兒童為本位是指成人社會承認(rèn)兒童作為獨立自在的理性主體，其享有充分自主發(fā)展的權(quán)利，在處理與兒童有關(guān)的一切事務(wù)時應(yīng)首先考慮兒童的權(quán)益，這就意味著成人在處理兒童事務(wù)時，應(yīng)站在兒童思維的角度，根據(jù)兒童身心發(fā)展的特點和規(guī)律，本著兒童利益優(yōu)先與最大的考慮做出決策，對兒童實施優(yōu)先保護(hù)、特別保護(hù)乃至全面保護(hù)，而不能想當(dāng)然地依據(jù)成人思維和立場去處理涉及兒童的事務(wù)。現(xiàn)念的學(xué)前教育同樣需要貫徹“尊重兒童的天性，以兒童為教育的中心”的根本教育宗旨[1]。申言之，“兒童本位的教育實質(zhì)上是一種‘開放’的、自由的、民主的教育，表現(xiàn)出的是崇尚進(jìn)步的開放性、追求個性獨立的自由氣質(zhì)和孕育公民品質(zhì)的民主精神”[2]。學(xué)前教育立法只有以兒童為本位，把兒童利益放在首要位置，相關(guān)教育主體及其學(xué)前教育制度和觀念、學(xué)前教育方式方法才不會以任何非理性的方式排斥甚至歧視兒童利益，才能真正體現(xiàn)現(xiàn)代意義上的法律理念和價值追求?！耙夥艃和?，并實現(xiàn)人的全面解放的目的，就必須以兒童為中心，兒童必須成為開展教育工作的唯一確定的立足點”[3]，這也是“走出目前兒童教育和基礎(chǔ)教育改革的瓶頸狀態(tài)之現(xiàn)實需要”[4]。如果學(xué)前教育立法缺乏對兒童本位理念的正確認(rèn)識和有效保障，就會導(dǎo)致成人社會對兒童權(quán)益的漠視乃至侵害，其主要表現(xiàn)在兒童受教育權(quán)無法真正實現(xiàn)和教育忽視兒童身心發(fā)展規(guī)律兩個方面。這不僅會給兒童自由而全面的發(fā)展帶來毀滅性后果，還會阻礙整個學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展。因此，兒童本位已經(jīng)被現(xiàn)代國際社會公認(rèn)為處理有關(guān)兒童事務(wù)的最優(yōu)先考慮因素，也是我國學(xué)前教育立法應(yīng)當(dāng)明確的根本宗旨。

2.應(yīng)制定符合基本國情和地方實際的學(xué)前教育法律

1989年，《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》確定了以兒童為本位的規(guī)則，具體規(guī)定為“關(guān)于兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構(gòu)、法院、行政當(dāng)局或立法機構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以兒童的最大利益為一種首要考慮”[3]。通過法律創(chuàng)制，將兒童本位的立法宗旨融入學(xué)前教育立法全過程，為保護(hù)兒童自由而全面的發(fā)展提供科學(xué)現(xiàn)代的理念支撐和制度保障，這是合理且必要的。良法的創(chuàng)制不僅需要先進(jìn)的思想宗旨和價值理念的指引，還應(yīng)當(dāng)符合基本國情和地方實際以及具有解決現(xiàn)實問題的針對性與可行性，然而，不可否認(rèn)的是，通常發(fā)達(dá)地區(qū)依法保護(hù)兒童權(quán)益的意識更高，實力也更強，法律制度更完備，而相對落后的地區(qū)對兒童權(quán)益的保障依然更多屈從于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水平。因此，兒童本位并不是要求成人社會脫離基本國情和現(xiàn)實能力而不顧一切地滿足兒童的任何需要，成人社會提供的各類資源至少應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。為全面貫徹兒童本位宗旨而制定的學(xué)前教育法律，也應(yīng)在確保法律總體精神和基本思想和諧統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，通盤考慮、因地制宜，以切實適應(yīng)地方學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)狀。

二、平衡兩個基本立法思路：權(quán)利與義務(wù)的有機結(jié)合

自古以來，權(quán)利與義務(wù)就是一對矛盾的統(tǒng)一體，發(fā)展到現(xiàn)代民主法治社會，若非某些特殊情況，法律條文中一般不存在無權(quán)利的義務(wù)，也不存在無義務(wù)的權(quán)利，權(quán)利主體享受權(quán)利依賴于相應(yīng)義務(wù)主體依法履行義務(wù)。

1.兒童與成人社會的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系

兒童作為獨立個體享有法律規(guī)定的各項基本權(quán)利，但是兒童天生柔弱，兒童權(quán)利的實現(xiàn)有賴于成人社會給予提供和保障。相對于成人社會而言，兒童是純粹的權(quán)利享有者，而成人社會則是相應(yīng)的義務(wù)承擔(dān)者。這時，權(quán)利與義務(wù)就產(chǎn)生了分離，這種分離有著深刻的歷史與現(xiàn)實的原因，是國家、社會和個人為了子孫后代的繁衍生息而必須承擔(dān)的天然義務(wù)。當(dāng)然，在法治社會，這種責(zé)任承擔(dān)的設(shè)定和實現(xiàn)是有界限的，是以法律做出明確具體的規(guī)定為準(zhǔn)的。個體孕育后代，個體就有義務(wù)為子女提供良好的生活教育條件至法定年齡階段。“由于現(xiàn)代社會的發(fā)展，單靠父母個人力量不可能完全保障兒童受教育權(quán)利的實現(xiàn)，也無法履行現(xiàn)代教育承載的國家興旺、民族復(fù)興等社會功能。因此，家長教育權(quán)需要部分讓渡于國家教育權(quán)”[5]。個體讓渡相應(yīng)權(quán)利組成國家權(quán)利，國家就有義務(wù)為“祖國的花朵、民族的未來”提供適宜兒童身心健康發(fā)展的各項保障措施?！吨腥A人民共和國憲法》第十九條規(guī)定，“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學(xué)文化水平”“發(fā)展學(xué)前教育”。《中華人民共和國教育法》第十七條規(guī)定，“國家實行學(xué)前教育制度”；第十八條規(guī)定，“國家制定學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)，加快普及學(xué)前教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)，特別是農(nóng)村的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，為適齡兒童接受學(xué)前教育提供條件和支持”[6]。在現(xiàn)代民主社會，個體和國家的這類兒童權(quán)益保障義務(wù)，不僅是基于人類自然樸素的道德觀念，還是憲法以及法律明確規(guī)定的基本責(zé)任要求。

2.相關(guān)法律主體的權(quán)利與義務(wù)有機結(jié)合

簡單來說，學(xué)前教育立法是為平衡學(xué)前教育領(lǐng)域利益和規(guī)范相關(guān)主體行為而創(chuàng)制法律的活動。在學(xué)前教育相關(guān)法律中，為保障兒童充分享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、健康權(quán)、教育權(quán)和受尊重權(quán)等各項基本權(quán)利，需要明確各個相關(guān)主體的權(quán)力與責(zé)任。具體而言，學(xué)前教育領(lǐng)域立法所涉及的教育法律關(guān)系主體包括政府及其有關(guān)部門、幼兒教育機構(gòu)或者學(xué)校、幼教機構(gòu)教師及其工作人員、兒童家長或者監(jiān)護(hù)人。第一，政府。權(quán)責(zé)一致是學(xué)前教育立法規(guī)定政府權(quán)利與義務(wù)的基本內(nèi)容，它要求政府既不能權(quán)大責(zé)小，也不能權(quán)小責(zé)大，享有的權(quán)力應(yīng)當(dāng)與其履行的職責(zé)和義務(wù)相匹配，從法律源頭明確和規(guī)范行政權(quán)力的依法運行。學(xué)前教育立法屬于教育類行政立法，政府及其有關(guān)部門作為國家行政機關(guān)享有法律賦予的管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)法權(quán)等行政權(quán)力，這些權(quán)力主要包括建立權(quán)責(zé)明晰的政府監(jiān)管督導(dǎo)體制、廉潔高效的財政保障制度、完善健全的教師發(fā)展制度、嚴(yán)格明確的準(zhǔn)入與退出機制、制定公平合理的弱勢兒童群體傾斜支持政策等。這種教育行政權(quán)以法創(chuàng)設(shè)，政府及其工作人員因其特定身份而不能拒絕或者消極放棄，更不應(yīng)違背法定職責(zé)不作為或者亂作為。因此，立法應(yīng)當(dāng)明確政府未依法履行權(quán)力應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。第二，學(xué)校。學(xué)校作為實施教育保育工作的學(xué)前教育機構(gòu)，依法享有向兒童父母或者監(jiān)護(hù)人收取相關(guān)費用、請求政府和家長積極配合幼兒園工作、要求水電氣熱土地以及稅收按照教育類標(biāo)準(zhǔn)收費等權(quán)利。同時，學(xué)校還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)提供優(yōu)質(zhì)保育教育的義務(wù)。例如，開設(shè)學(xué)前教育機構(gòu)，依法提供規(guī)定材料并符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和條件；維持安全有序整潔舒適的校舍場地；教育原則和內(nèi)容符合兒童身心發(fā)展規(guī)律；制定科學(xué)合理的教職工及幼兒管理制度；執(zhí)行安全可行的兒童接送制度；自覺接受相關(guān)行政部門以及兒童監(jiān)護(hù)人的指導(dǎo)監(jiān)督；等等。第三，教師。教師是與幼兒直接接觸、為其提供保育教育服務(wù)的專業(yè)人員，兒童權(quán)益的保障在很大程度上依賴教師的保教工作。因此，學(xué)前教育立法應(yīng)當(dāng)明確教師的社會屬性和法律地位，明晰教師享有的物質(zhì)保障權(quán)、職業(yè)發(fā)展權(quán)、教學(xué)自由權(quán)和受尊重權(quán)等權(quán)利，提升學(xué)前教師的發(fā)展空間，盡量依法給予教師物質(zhì)生活保障。同時，教師也應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的資格資質(zhì)和履行法定義務(wù)，尤其是對天性活潑好動、語言表達(dá)不暢、自制力較差的兒童實施保教工作，更加需要極大的耐心、細(xì)心和愛心，教師不僅需要彈拉說唱樣樣精通以及系統(tǒng)掌握兒童心理學(xué)、教育學(xué)、語言學(xué)和生理健康學(xué)等知識，還應(yīng)當(dāng)特別注重加強自身心理健康鍛煉，培育高尚的職業(yè)道德和養(yǎng)成良好的個人修養(yǎng)。兒童在園期間，教師應(yīng)做到保障兒童的人身健康與安全，實施符合教育原則和教育規(guī)律的保育工作，充分尊重兒童的人格尊嚴(yán)，促使兒童德智體美全面發(fā)展，以及幫助兒童養(yǎng)成良好生活習(xí)慣。第四，家長。家長是兒童的天然監(jiān)護(hù)人，具有為兒童健康成長提供良好環(huán)境與氛圍的天然義務(wù)和法定責(zé)任，家長把子女送至學(xué)校，確保兒童享有受教育權(quán)。因此，有義務(wù)給付相應(yīng)的教育費用以及配合學(xué)校和教師的保教工作。應(yīng)明確家長享有的相應(yīng)權(quán)利，如教育選擇權(quán)，即家長有權(quán)選擇兒童接受教育的內(nèi)容和學(xué)校；查閱權(quán)，即家長有權(quán)查閱幼兒園監(jiān)控視頻，幼兒園應(yīng)當(dāng)主動配合和有效提供；知悉權(quán)，即家長有權(quán)知曉幼兒園收費金額和項目的依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)，有權(quán)知曉幼兒的在園情況，幼兒園應(yīng)當(dāng)積極答疑解惑；監(jiān)督權(quán)，即家長有權(quán)對幼兒園工作進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)成立家委會；獲得幫助權(quán)，即家長有權(quán)從幼兒園獲得科學(xué)育兒知識和方法、有權(quán)從政府獲得幫助等。

三、著力從三個方面突破立法難題：理念、技術(shù)、程序

突破當(dāng)前創(chuàng)制學(xué)前教育法律過程中的難題，需要從更新學(xué)前教育發(fā)展理念、改進(jìn)學(xué)前教育立法技術(shù)、完善學(xué)前教育立法程序等三個方面入手，這既是解決當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展根本性、關(guān)鍵性問題的當(dāng)務(wù)之急，也是突破學(xué)前教育立法領(lǐng)域深層次難題的必由之路，更是提升現(xiàn)有學(xué)前教育立法質(zhì)量的長久之策。

1.積極更新學(xué)前教育發(fā)展理念，正確認(rèn)識法律的重要作用

首先，充分認(rèn)識學(xué)前教育在整個國民教育體系中的地位和作用。學(xué)前教育是國民教育的起始階段和重要組成部分，是帶有社會公益性質(zhì)的普惠教育，對于保障廣大兒童充分享有受教育權(quán)，提高國民綜合素質(zhì)，推進(jìn)脫貧攻堅工作，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定均具有基礎(chǔ)性、全局性、先導(dǎo)性的作用。其次，樹立科學(xué)現(xiàn)代的學(xué)前教育發(fā)展理念。應(yīng)明確學(xué)前教育的法律地位和公益普惠屬性，尤其要“明確政府職責(zé)、管理體制、投入體制、辦園體制、教師隊伍建設(shè)及建立督導(dǎo)評估與問責(zé)制度等”[7]，徹底解決學(xué)前教育長期發(fā)展積累的深層次難題，消除關(guān)鍵性體制機制障礙。最后，把握依法治教、依法興教的精神實質(zhì)。學(xué)前教育法律法規(guī)規(guī)章是學(xué)前教育領(lǐng)域的行為規(guī)范和價值指引，是學(xué)前教育事業(yè)順利發(fā)展的制度保障，是真正抓住主要問題、更好解決關(guān)鍵矛盾、有效地破解當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展難題的必然選擇。通過抓學(xué)前教育法治建設(shè)，確立一系列重要的原則、宗旨、精神、制度和規(guī)范，促使學(xué)前教育工作逐步走上法治化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道。立法主體應(yīng)當(dāng)把現(xiàn)代學(xué)前教育理念與基本國情和實際需求統(tǒng)一起來，將科學(xué)精神和教育規(guī)律貫穿于學(xué)前教育立法的始終。

2.著力改進(jìn)現(xiàn)有立法技術(shù)，有效地提升學(xué)前教育立法能力

學(xué)前教育法律法規(guī)規(guī)章的制定、修改、廢止、補充和解釋，應(yīng)當(dāng)通盤考慮、統(tǒng)籌兼顧、因地制宜，順應(yīng)社會發(fā)展的需要。要在明確學(xué)前教育社會屬性和法律地位的基礎(chǔ)上，著力改進(jìn)現(xiàn)有立法技術(shù)，通過對法律文件的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部形式、概念、術(shù)語、語言、文體以及立法預(yù)測、立法規(guī)劃、立法程序等方面的理解和把握[8]，使內(nèi)容與精神相契合，使內(nèi)在邏輯與表現(xiàn)形式臻至完美，以便實現(xiàn)法律的價值和目的。因此，在學(xué)前教育立法的過程中，既要讓立法名稱表述規(guī)范，又要使結(jié)構(gòu)設(shè)計科學(xué)合理，更要確保條文清晰嚴(yán)謹(jǐn)，用語規(guī)范統(tǒng)一。首先，關(guān)于立法名稱。作為學(xué)前教育規(guī)范性文件的法律法規(guī)規(guī)章，其具體名稱表達(dá)應(yīng)當(dāng)規(guī)范，不同立法主體制定的法律文件，因為其法律效力等級高低各異應(yīng)當(dāng)用不同名稱來體現(xiàn)。如法律的名稱為“某某法”；行政法規(guī)名稱為“條例”“規(guī)定”或者“辦法”，根據(jù)全國人大及其常委會的授權(quán)決定國務(wù)院行政法規(guī)稱“暫行條例”“暫行規(guī)定”[9]；在有上位法前提下，地方性法規(guī)名稱原則上稱作“實施辦法”或者“條例”[10]；部門規(guī)章和地方政府規(guī)章不得稱“條例”[9]。其次，關(guān)于立法結(jié)構(gòu)。立法結(jié)構(gòu)主要包括以下兩個方面的內(nèi)容：一是相關(guān)知識和內(nèi)容結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完整齊全，這需要立法中全面包含學(xué)前教育的性質(zhì)和地位、制度和政策、基本原則和精神、體制和機制等重要內(nèi)容；二是法律文本的框架體例應(yīng)當(dāng)規(guī)范統(tǒng)一。學(xué)前教育立法是一項極具專業(yè)性、技術(shù)性的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)按照體系化的思維方式、科學(xué)化的體例設(shè)計安排各項制度與內(nèi)容，制定結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯規(guī)范、體例科學(xué)，能體現(xiàn)學(xué)前教育精神原則，具有學(xué)前教育立法特色的學(xué)前教育法律法規(guī)規(guī)章。最后，關(guān)于立法規(guī)范的表達(dá)。嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確和簡明的立法語言是一個學(xué)前教育法律條文完整、明確、概括地表達(dá)出條文真實內(nèi)涵的基本要求，它是對學(xué)前教育立法質(zhì)量和法律文本生命力評價的重要標(biāo)準(zhǔn)。為此，應(yīng)當(dāng)“讓法律專家和教育專家共同討論、研究、參與教育立法，突出法律技術(shù)上的要素，注意法律的邏輯結(jié)構(gòu)和使用文字、術(shù)語的科學(xué)性”[11]。相關(guān)立法主體也應(yīng)當(dāng)認(rèn)真參照全國人大常委會法工委制定的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》，全面提升立法技術(shù)與能力。

3.完善立法程序，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法

立法程序具體指立法機關(guān)行使制定、解釋、修改、認(rèn)可和廢止法律法規(guī)規(guī)章的立法權(quán)而應(yīng)當(dāng)遵守的法定程序，其具有公開性、參與性、合理性和及時性的特征[12]。“立法程序是依法立法的必要前提，是立法行為合法的內(nèi)在要求”[13]。成熟的體系化學(xué)前教育立法，不僅需要先進(jìn)的學(xué)前教育理念和高水平的立法技術(shù)，還需要完備的立法程序予以具體落實，以保障立法工作更具規(guī)范性、民主性和科學(xué)性。完善學(xué)前教育立法程序，應(yīng)從以下方面著力。首先，應(yīng)當(dāng)設(shè)置合理程序，有效地回應(yīng)民眾關(guān)切。從當(dāng)前學(xué)前教育實際需求出發(fā)，深入各地和群眾中調(diào)查研究，廣泛征求意見，真正了解社會需求和人民期盼，準(zhǔn)確把握學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀，認(rèn)真做好立法預(yù)案評估工作，就學(xué)前教育相關(guān)事項是否需要立法、何時立法以及如何立法等問題充分進(jìn)行論證，使學(xué)前教育熱點難點問題能在法律中得到準(zhǔn)確反映和妥善解決。其次，積極完善社會各界參與立法的方式途徑。通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)和報紙等傳播媒介，向社會公開當(dāng)前學(xué)前教育立法重難點和立法預(yù)案，采取立法項目聽證會、討論會、座談會和專家咨詢會等多種方式，充分聽取各方意見和建議，并依照法定程序收集分析和整理反饋，發(fā)揮社會公眾和專家學(xué)者在學(xué)前教育立法過程中的重要作用；健全公眾意見反饋機制和專家學(xué)者顧問制度，確保公眾參與立法活動常態(tài)化、制度化和規(guī)范化[14]。最后，建立健全學(xué)前教育立法后評估機制。就學(xué)前教育立法后評估的主體、客體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和時間等提供切實可行的規(guī)定，有效地檢測學(xué)前教育立法的實施情況，及時調(diào)整和修正法律問題，提高學(xué)前教育立法的針對性和可行性。

四、追求四種基本立法價值：各立法價值的和諧統(tǒng)一

從價值屬性來看，學(xué)前教育是追求“自由、公平、效率、秩序”價值的教育。因而，學(xué)前教育立法活動也應(yīng)當(dāng)蘊含自由、公平、效率和秩序等基本價值，其反映了法律規(guī)范對學(xué)前教育發(fā)展的內(nèi)在追求，相互間具有密不可分的邏輯聯(lián)系，彼此間實現(xiàn)了各種基本價值的平衡與協(xié)調(diào)，構(gòu)建統(tǒng)一和諧的學(xué)前教育法律價值評價體系。

1.核心價值：保障教育自由

自由是人類永恒的核心價值追求。這種價值也集中體現(xiàn)在法律創(chuàng)制的過程中?！白杂勺鳛榉ǖ囊环N價值，不僅是現(xiàn)代法所具有的根本性價值，而且在未來法的發(fā)展過程中，也將是法的基本性精神內(nèi)核。體現(xiàn)自由、保障自由和發(fā)展自由應(yīng)當(dāng)是所有法的精髓，任何壓制自由甚至扼殺自由的法，都是對自由的反動，是對時代的否定，是對潮流的逆擋，都是應(yīng)當(dāng)被強烈反對和改變的”[15]。追求自由是教育活動的本質(zhì)屬性之一，過度的限制和干涉不利于人類教育活動的創(chuàng)造。當(dāng)然，這種教育自由是在法律框架下相對的自由[16]。只有保障自由的學(xué)前教育法律，才能充分保障相關(guān)法律主體的合法權(quán)利。法律應(yīng)當(dāng)成為學(xué)前教育自由發(fā)展的有力保障，法律條文的內(nèi)在價值不是為了束縛和壓制政府、學(xué)校、教師和兒童，而是為了促成這些主體自由權(quán)利的實現(xiàn)和發(fā)展，為了保障學(xué)前教育真正成為可以“自由呼吸的學(xué)前教育”。學(xué)前教育自由具體包括政府及其有關(guān)部門必要的自由裁量權(quán)、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)和自由發(fā)展權(quán)、教師教學(xué)自由權(quán)和職業(yè)晉升發(fā)展權(quán)、兒童受教育的自由選擇權(quán)和學(xué)習(xí)自由權(quán)以及個性化發(fā)展的權(quán)利。法律保障學(xué)前教育相關(guān)主體的自由，意味著在明晰教育行政部門權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，基于社會發(fā)展的多樣性和不同地域的差異性，應(yīng)當(dāng)依照法定原則和范圍，為行政機關(guān)設(shè)置必要的行政裁量自由權(quán)，既保證法律的原則性，又保持一定限度的靈活性，以便于行政機關(guān)合法合理、公正善意地行使學(xué)前教育發(fā)展主導(dǎo)權(quán)；意味著法律保護(hù)學(xué)校尤其是民辦學(xué)前教育機構(gòu)符合法律規(guī)定的自主權(quán)和發(fā)展權(quán)，從鼓勵建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校管理制度、完善幼兒園法人制度、健全民辦學(xué)校董事會和監(jiān)事制度等方面給予支持，充分釋放學(xué)前教育辦學(xué)活力；意味著教師在提供符合學(xué)前教育規(guī)律和兒童身心成長規(guī)律的教育課程的同時，對于幼兒課程的安排、游戲活動的設(shè)置、教學(xué)教法的運用、思想教育內(nèi)容的選擇、幼兒生活習(xí)慣的培養(yǎng)等一系列保教內(nèi)容，具有追求教學(xué)理性與自主安排的自由；意味著法律不能以任何遙遠(yuǎn)的目的、某種宏大的理論或者自認(rèn)為是從學(xué)生的立場出發(fā)，犧牲兒童的身心利益[17]。應(yīng)當(dāng)明確學(xué)前教育的原則與內(nèi)容，以培養(yǎng)和尊重兒童個性自由自主的發(fā)展為目標(biāo)，以游戲活動、寓教于樂為教育方式，幫助兒童養(yǎng)成良好的行為習(xí)慣，促進(jìn)兒童自由而全面的發(fā)展。

2.根本價值：維護(hù)教育公平

現(xiàn)念的公益普惠性學(xué)前教育是以維護(hù)教育公平為基本需求，以面向全體兒童、尊重個體差異、注重弱勢扶持為基本內(nèi)容的國民教育。公平具有法律價值追求的根本屬性，它是用正義標(biāo)準(zhǔn)對學(xué)前教育資源的配置過程和配置結(jié)果的價值評價，公平本質(zhì)上就是資源配置的正當(dāng)性、合理性和均衡性。維護(hù)和實現(xiàn)學(xué)前教育資源分配公平，應(yīng)當(dāng)有效貫徹平等原則、差異原則和補償原則[18]以及體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平和規(guī)則公平等三個方面內(nèi)容。就兒童而言，權(quán)利公平即受教育權(quán)公平是學(xué)前教育法律正義理念的內(nèi)在價值。兒童不論性別、年齡、地區(qū)、民族、籍貫、膚色、家庭條件、社會地位和宗教信仰等，只要是我國公民均享有同等的受教育權(quán)，不承認(rèn)任何法外教育特權(quán)。建立在權(quán)利公平基礎(chǔ)上的機會公平則是指法律保證兒童能夠享有平等的就學(xué)機會，國家和政府提供的教育機會對于每個兒童始終都是均等的。當(dāng)然，由于現(xiàn)實生活中兒童個體自身的具體情況各不相同，如有的天賦異稟、有的智力超群、有的身體殘缺、有的智力障礙等，立法維護(hù)教育公平應(yīng)當(dāng)正視個體差異，力避學(xué)前教育同質(zhì)化，為社會提供適合不同兒童身心發(fā)展的學(xué)前教育。對于我國“老少邊窮山”地區(qū)的兒童、農(nóng)村地區(qū)兒童特別是留守兒童、隨父母流動兒童以及城市低保家庭兒童等弱勢群體，其因家庭社會地位和經(jīng)濟(jì)條件而無法有效實現(xiàn)受教育權(quán)利，法律通過制定一系列幫扶制度來保障這類兒童享受到公益普惠的學(xué)前教育，以實現(xiàn)教育的起點公平。就學(xué)校而言，法律應(yīng)當(dāng)明確所有符合法定辦學(xué)條件的公民個人和機構(gòu)組織都平等地享有向特定行政機關(guān)申請辦理學(xué)前教育機構(gòu)的資格，教育等行政部門依據(jù)本行政區(qū)域?qū)嶋H情況和學(xué)前教育總體規(guī)劃，并根據(jù)法定程序和申請人申請時間的先后，統(tǒng)籌兼顧，綜合考慮，依法審批，確保規(guī)則公平，法律保護(hù)所有符合辦學(xué)條件并經(jīng)過依法申請獲得行政許可審批的學(xué)前教育機構(gòu)。雖然公辦幼兒園與民辦幼兒園的興辦主體不同，政府的關(guān)注度和支持度不一，但是二者同為平等的教育主體和市場主體，擁有相同的辦學(xué)資格與發(fā)展權(quán)利，享有法定的公平發(fā)展機會，適用同一的教育規(guī)則和制度。就教師而言，法律應(yīng)當(dāng)明確民辦教師、非在編教師與公辦教師和在編教師具有同等的教師身份和法律地位，具有同等的教師發(fā)展權(quán)利和職業(yè)晉升渠道，同樣享有法定的工資待遇和社會福利等保障。民辦教師和非在編教師依據(jù)考試考核和法定程序享有成為公辦教師和在編教師的公平機會，公辦教師和在編教師亦有辭去公職進(jìn)入民辦教育機構(gòu)的權(quán)利。法律制定教育規(guī)則不能因為教師有無編制、是否屬于公辦園或者民辦園人員等因素而區(qū)別對待，法律規(guī)則公平適用于全體教師。

3.經(jīng)濟(jì)價值：提高教育效率

效率是指資源投入與產(chǎn)品產(chǎn)出之間的關(guān)系。目前，我國學(xué)前教育資源面臨總量不足與分配不均的嚴(yán)峻現(xiàn)實，特別是“全面二孩”政策出臺后，原本緊張的學(xué)前教育資源供需矛盾更加突出。由于學(xué)前教育資源的嚴(yán)重稀缺和短缺，使得提高教育效率愈加成為學(xué)前教育立法迫切追求的價值方向。從法律經(jīng)濟(jì)價值方面考慮，提高學(xué)前教育效率最終是為了充分保障廣大兒童的受教育權(quán)，是為實現(xiàn)兒童全面而自由的發(fā)展目標(biāo)服務(wù)的。因此，立法中需要重點提升學(xué)前教育的資源分配總量和優(yōu)化使用效率，鼓勵社會資源參與辦學(xué)。第一，科學(xué)估算一定時期內(nèi)全國和各行政區(qū)域的學(xué)前教育資源需求量，充分保證學(xué)前教育資源投入的數(shù)量和質(zhì)量，提高學(xué)前教育資源在整個教育資源投入中的比例。我國在20世紀(jì)八九十年代明確了“百年大計，教育為本”的教育方針，確立了科教興國戰(zhàn)略，國家對教育的財政資源投入自2012年以來，連續(xù)5年保持在全國GDP總量的4%以上，但學(xué)前教育階段資源投入量遠(yuǎn)少于其他義務(wù)教育階段財政投入數(shù)額[19]。因而，學(xué)前教育資源投入不足問題，仍然是學(xué)前教育立法亟待解決的重要議題。第二，改善學(xué)前教育資源內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)，優(yōu)化學(xué)前教育資源的使用效率。面對既定投入的學(xué)前教育資源，如何在不同區(qū)域、學(xué)校和群體之間進(jìn)行有效配置，需要立法者在保證公平公正的前提下，統(tǒng)籌謀劃、因地制宜、兼顧效率。如農(nóng)村合村并校留有的小學(xué)空余校舍，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障本村幼兒園使用；城鎮(zhèn)小區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)合理布局幼兒園并與小區(qū)項目同步設(shè)計、建設(shè)和交付使用等。同時，應(yīng)依法完善學(xué)前教育經(jīng)費預(yù)算、使用、審計和監(jiān)督制度，理順學(xué)前教育管理體制機制，明確相關(guān)主體的權(quán)限和責(zé)任，做到專事專崗、?？顚Ｓ?、專人專責(zé)。第三，在國家學(xué)前教育資源投入總量既定的前提下，鼓勵政府提供優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)和扶持社會力量有序辦學(xué)興校，提高民辦幼兒園的辦園質(zhì)量，盡量緩解學(xué)前教育資源供需矛盾。對于面向大眾、辦園規(guī)范、收費合理的普惠性幼兒園，應(yīng)給予貸款補助、以獎代補、稅費減免、辦學(xué)用地優(yōu)先提供、水電氣暖按照教育類標(biāo)準(zhǔn)收費等優(yōu)惠政策[20]。對于資質(zhì)合格、質(zhì)量較好、收費較高的特色民辦幼兒園，政府應(yīng)當(dāng)采取督促完善制度規(guī)范、適度合理引導(dǎo)、加強動態(tài)管理等措施，予以支持和幫助。在普及公益性幼兒園的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強對各類幼兒機構(gòu)的引導(dǎo)和監(jiān)管，以滿足不同群體對各類學(xué)前教育的需求，提高社會資源投入學(xué)前教育事業(yè)的利用效率。

4.固有價值：穩(wěn)定教育秩序

穩(wěn)定學(xué)前教育秩序是發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的內(nèi)在要求，是對相關(guān)教育主體行為的自發(fā)性、無序性和任意性的反對和否定，具體包括政府的管理秩序、學(xué)校的工作秩序、教師的教育教學(xué)秩序等。盡管教育秩序不是學(xué)前教育立法的最核心價值，卻是學(xué)前教育立法的基礎(chǔ)價值與固有價值。因此，要形成穩(wěn)定良好的教育秩序，需要學(xué)前教育立法做好如下三點。第一，有法可依是穩(wěn)定學(xué)前教育發(fā)展秩序的首要前提，應(yīng)當(dāng)“以填補立法空白為重點，促進(jìn)教育法律體系邏輯結(jié)構(gòu)的完善”[21]。作為基礎(chǔ)性、全局性和專門性的《學(xué)前教育法》尚未出臺，導(dǎo)致學(xué)前教育法律體系基礎(chǔ)不牢，在某種程度上形成當(dāng)前學(xué)前教育無序發(fā)展的狀況。因此，應(yīng)當(dāng)以我國學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，以先進(jìn)的學(xué)前教育理念為指引，以高水平的立法技術(shù)為手段，以域外學(xué)前教育立法與實施經(jīng)驗為參考，積極出臺《學(xué)前教育法》，理順學(xué)前教育法律法規(guī)規(guī)章內(nèi)部邏輯結(jié)構(gòu)和層級關(guān)系，促使法律內(nèi)容分工明確、銜接得當(dāng)，法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，從而形成整體完備的學(xué)前教育法網(wǎng)，推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的法律化、規(guī)范化和有序化。第二，依法明確違反學(xué)前教育法律規(guī)范的法定責(zé)任，維護(hù)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的正常秩序。即便法律條文明確規(guī)定相應(yīng)的制度規(guī)范，若沒有具體嚴(yán)格的法律責(zé)任追究，學(xué)前教育法律仍會缺乏必要的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。故而，對于相關(guān)主體學(xué)前教育行為的法律后果，應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格規(guī)范。第三，依法規(guī)范行政機關(guān)行使權(quán)力的程序和范圍，制定權(quán)力運行與監(jiān)督制度，明晰不同行政機關(guān)之間的權(quán)力與職責(zé)邊界[22]，有效地處理政府主導(dǎo)學(xué)前教育發(fā)展模式下“不作為”和“亂作為”的問題。某些地方政府及其有關(guān)部門對本地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展，既缺乏長期規(guī)劃，也沒有明確可行的短期目標(biāo)，隨意發(fā)號施令，違反學(xué)前教育發(fā)展規(guī)律，侵害相關(guān)教育主體的合法權(quán)益。通過學(xué)前教育立法確定法律程序，要求行政機關(guān)的學(xué)前教育行政行為要合法、合理、公開、透明，其在做出行政決策之前應(yīng)采取召開如公民聽證會、專家討論會等方式，聽取廣大民眾的意見和建議，力避權(quán)力任性對學(xué)前教育秩序造成的消極影響。

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作者:裴培 單位:亳州學(xué)院教育系