個人所得稅稅制模式比較與我國稅制選擇
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摘要：我國近十年基尼系數(shù)均高于國際警戒線，巨大的貧富差距成為社會和諧發(fā)展的主要障礙之一。作為調節(jié)收入分配的最重要稅種，個人所得稅課稅模式的改革迫在眉睫。通過對個稅課稅模式優(yōu)劣的比對，結合我國的國情，可推導出分類與綜合課稅模式是我國個稅的最優(yōu)選擇。通過分析我國現(xiàn)行分類課稅模式調節(jié)作用，可知征稅范圍覆蓋不全、差別稅率設置不盡公允、費用扣除標準設計未能貫徹量能負擔原則等方面原因，導致個稅的調節(jié)收入分配作用微弱。我國可通過個稅課稅模式向分類與綜合課稅模式轉換，并對該模式下稅收征管配套措施的完善，包括增強納稅人納稅意識、建立稅收征管信息系統(tǒng)、完善個人納稅申報制度、嚴格執(zhí)行代扣代繳制度、全面實施個人資產實名登記制、全面實施個人資產實名登記制以及提高個人報酬貨幣化程度等，并付之于實踐，達到完善稅制、有效發(fā)揮稅收的作用，同時解決當前的燃眉之急。
關鍵詞：個人所得稅；稅制模式；分配調節(jié)；優(yōu)化選擇
目前，我國是采用分類課稅模式征收個人所得稅的為數(shù)不多的國家之一。在采用分類課稅模式征收個稅之初，該法適應當時的國情，其特點源泉抵扣也發(fā)揮了重要作用。分類課稅模式為收入分配公平，對收入采用分項計稅，但該法對現(xiàn)今而言調節(jié)作用十分有限。在2015年6月28日召開的十二屆全國人大常委會第十五次會議第二次全體會議上，財政部部長樓繼偉指出將積極推進環(huán)境保護稅立法，研究提出個人所得稅改革方案，配合做好房地產稅立法等工作［1］，“個人所得稅”再次被擺上議事日程。作為調節(jié)收入分配的最重要稅種，我國個稅起步晚，不夠完善，其收入再分配效應未良好發(fā)揮，近十年基尼系數(shù)均高于國際警戒線，巨大的貧富差距成為我國社會和諧發(fā)展的主要障礙。所以，從宏觀環(huán)境或個稅稅制自身角度來分析，個人所得稅課稅模式的改革迫在眉睫。分析個稅課稅模式的發(fā)展演變和我國個稅課稅模式的問題，從而確立改革目標方向，進而構建符合我國國情的個稅課稅模式并付之于實踐，才能完善稅制，有效發(fā)揮稅收作用，同時解決燃眉之急。
一、我國個人所得稅課稅模式論爭
個人所得稅占我國財政收入總額比重不大，但作為調節(jié)居民收入差距的主要稅種，個稅問題始終是學者關注的焦點。如何更好地發(fā)揮個人所得稅的調節(jié)作用，引發(fā)了學界激烈的爭辯。對我國個稅課稅模式適用，主要有三種觀點：
（一）仍采用分類課稅模式
持本觀點的學者認為，目前個稅的分類課稅模式與我國當前的經濟發(fā)展水平相適應，無需更換，只需對分類課稅模式進行部分完善，如將應稅所得項目分類進行調整，就能夠使個稅課稅模式更加科學合理。學者徐梅春（2007）建議將個稅應稅所得項目規(guī)為四類：經營所得、勞動所得、資本所得和其他所得［2］；杜莉教授（2007）認為個稅所得項目歸為資本所得與勞動所得即可［3］。還有學者提出，分類與綜合課稅模式和綜合課稅模式在我國都不適用，在目前的情況下，強化提升稅收征管水平，健全配套措施，不斷完善分類課稅模式才是可行之道。楊斌（2002）從稅收法制環(huán)境和公民的納稅意識等角度進行分析，得出綜合課稅模式在我國不可行的結論［4］；朱建文（2008）從分類課稅模式在我國運用所產生的社會經濟效應來分析，得出結論是當前最為緊迫的是完善分類課稅模式，而不是進行稅制模式改革［5］；武輝（2009）是從稅收促進公平角度出發(fā)，對三種稅制模式的優(yōu)劣進行比對后得出，分類課稅模式最適合我國的國情，其他兩種課稅模式目前暫不適用［6］。
（二）加快轉換為分類與綜合課稅模式
王珍（2007）、王逸（2007）、許志偉（2013）、賈康（2014）、廖楚暉（2014）、王志揚（2015）等學者提出我國應實現(xiàn)個人所得稅制模式加快向分類與綜合課稅模式的轉換。學者們通過對當前分類課稅模式的實施狀況和存在問題的分析，提出根據(jù)我國國情，借鑒發(fā)達國家個稅改革的成功經驗，我國個稅應當從分類課稅模式向分類與綜合課稅模式過渡，并不斷完善相關配套措施。許志偉認為，我國的稅收征管水平和條件逐步提升，征管機制不斷完善，我國應創(chuàng)造實現(xiàn)課稅模式轉變的條件，加快稅制轉變的步伐［7］。王志揚通過分析指出，分類課稅模式與我國當前的經濟社會發(fā)展需要相背離，唯有分類與綜合課稅模式才是我國的現(xiàn)實選擇［8］。
（三）直接適用綜合課稅模式
分類與綜合課稅模式是分類向綜合課稅模式轉換的一個過渡階段，究其實質仍屬分類征收性質，當條件成熟時必然會被綜合課稅模式取代。因此，劉遵義（2002）、顧金龍（2007）、孫洋（2008）、黃鳳羽（2011）等學者提出我國當前狀況下可直接落實綜合課稅模式。黃鳳羽（2011）建議，為更好地發(fā)揮個稅的調節(jié)收入分配功能，降低個稅課稅模式的制度轉換對宏觀經濟造成的影響，避免不必要的損失，可跨越分類與綜合課稅模式，直接實施綜合課稅模式。稅收征管條件和配套措施方面的問題，可在綜合課稅模式改革和實施過程中不斷優(yōu)化［9］。劉小川和汪沖（2008）等學者分析了在完善分類課稅模式基礎上直接轉變?yōu)榫C合課稅模式的可行性和實施路徑［10］。樊麗明（2011）從稅制優(yōu)化理論出發(fā)，深入剖析了各類個稅課稅模式，提出當前進一步完善個稅稅制是重中之重，最終實現(xiàn)綜合征收［11］。蔡秀云（2014）通過對各國個稅課稅模式的比較認為，綜合課稅模式是我國的最優(yōu)選擇［12］。
二、各類課稅模式的比對
目前全球一百多個國家征收個人所得稅，其稅制模式可劃分為三大類，即分類課稅模式、綜合課稅模式和分類與綜合課稅模式。各種模式產生于不同的歷史條件下，也具有各自的優(yōu)缺點。
（一）比較角度之——稅收公平
1.分類課稅模式下，應稅所得分類計征，應稅項目分別歸屬于不同類別并采用不同的計征方法，不對納稅人的全部所得總額再進行綜合考量。所以，在該法下無法反映出納稅人的實際賦稅能力，造成了納稅人即使收入相同，承擔稅負也各異，無法體現(xiàn)稅收的橫向公平原則。此外，分類課稅模式多數(shù)項目課稅采用的是比例稅率，并不能實現(xiàn)累進稅率制下高收入者高稅負、低收入者少負擔的導向，對收入分配的調節(jié)作用相當有限。鑒于分類課稅模式固有的缺陷，多數(shù)國家針對部分收入項目采用累進稅率計稅，以此來增進稅收的公平程度。但小范圍的改進，無法從根本上解決問題，不能解決分類課稅模式的不足。2.綜合課稅模式彌補了分類課稅模式在稅收公平方面上的不足。相比較而言，綜合課稅模式最能體現(xiàn)稅收的公平性，綜合課稅模式對納稅人的應稅所得總額進行綜合計征，充分考慮納稅的稅收負擔能力，反映了納稅人的實際負擔水平，最大程度實現(xiàn)橫向公平。還能夠根據(jù)納稅人家庭的實際情況，在不縮小稅基的基礎上保障納稅人的基本生存權，體現(xiàn)稅法的實質正義價值［13］。此外，全額綜合計稅是采用累進稅率，也充分發(fā)揮了稅收調整降低收入差距的作用，但綜合課稅模式對稅收的征管條件和水平要求較高。3.分類與綜合課稅模式下，先行對所有應稅所得分類課稅，然后再對納稅人的全部所得綜合計征，較之分類課稅模式，促進稅收公平的程度有所提高。分類與綜合課稅模式遵循不同性質所得差別對待的原則，不僅權衡了納稅人實際支付能力，還簡化了個稅的征管，促使稅務機關對各項所得綜合計征，降低了納稅人逃稅機會。
（二）比較角度之——稅收效率
1.分類課稅模式一般由費用支付方在付款時直接代扣代繳稅款，無需再考量納稅人應稅所得綜合計征問題，和其他兩種課稅模式相比較，分類課稅模式的稅收征納成本最低。因分類課稅不同應稅項目計征方法不同，使納稅人的應稅所得在應稅項目間逃稅、避稅成為可能，稅務機關對逃避稅的行為的監(jiān)管與鑒別，必然加大征管成本的支出。2.多數(shù)人認為綜合課稅模式比分類課稅模式的稅制更為復雜，但實際情況并非這樣。上述兩種課稅模式首先都需確認納稅人各項應稅所得，分類課稅模式對各類別應稅所得分別以比例稅率計稅，綜合課稅模式則是將各項應稅所得匯總后按累進稅率計稅。上述兩種方法主要區(qū)別于稅率選擇的不同，所以從稅收效率角度看，相去不遠。3.分類與綜合課稅模式兼顧分類計征與綜合計征，針對分類項目實行區(qū)別定性原則，對綜合項目考慮負擔能力原則，此外還需盡可能規(guī)避分類與綜合的交叉重疊而導致的重復征稅問題，所以操作上難度的增加也使該種稅制更為繁雜，從效率原則上看，分類與綜合課稅模式并不占優(yōu)勢。綜上，綜合課稅模式對促進稅收公平較其他兩種課稅模式具絕對優(yōu)勢，對收入差距過大的問題有較好緩釋作用，但各方面的實施條件要求較高。分類與綜合課稅模式從效率角度看略微遜色，但與分類課稅模式相比在稅收公平上是一個大的躍進。
三、我國個稅分類與綜合課稅模式
可行性探究一個國家個稅稅制模式選擇是諸多因素相互作用的結果，僅從效率與公平角度來比較課稅模式的優(yōu)劣或分析課稅模式的適用還不夠充分，要分析分類與綜合課稅模式是我國的最優(yōu)選擇，還必須結合國家的宏觀條件來分析。當前我國已具備實施分類與綜合課稅模式的有利條件。
（一）寬松的經濟環(huán)境為稅制轉換奠定了基礎
個人稅課稅模式轉換需要一個過程，還會耗費較大的財物力，甚至還可能有改革的陣痛——短期內稅收總額的降低，改革需要有強大的資金后盾。當前，我國宏觀經濟持續(xù)健康發(fā)展，財政收入逐年增加，寬松的經濟環(huán)境為個稅的稅制轉換奠定了基礎。同時，近年來我國持續(xù)增長的稅收收入也為稅制模式轉換的配套措施的實施提供了資金支持，諸如稅制轉換的宣傳，稅務人員培訓以及稅收征管條件的完善等皆需配套資金。所以，良好的經濟環(huán)境和充沛的資金支持為個人所得稅分類與綜合課稅模式的實施奠定了基礎。
（二）稅制轉換符合稅制改革的政策導向
十八屆三中全會指出財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障；十八屆五中全會提出建立健全現(xiàn)代財政制度、稅收制度，改革并完善適應現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架。改進預算管理制度，深化稅制改革，完善現(xiàn)代稅收制度的重點工作之一即為盡快完善個稅稅制和征管措施，逐步建立起分類與綜合課稅模式，實現(xiàn)個人所得稅制度的平穩(wěn)過渡。（三）稅收征管水平逐步適應稅制改革的需求分類課稅模式向分類與綜合課稅模式的過渡，需要有日趨完善的征管環(huán)境作保障。分類與綜合課稅模式中綜合征收須由納稅人自行申報，這需要納稅人轉變納稅思路，變被動納稅為主動納稅，這對稅收征管水平提出了新的要求。近年來稅收征管方面的實踐和探索，以及國外經驗的借鑒，我國稅收征管水平有大幅度的提升；稅收服務中介的發(fā)展不僅降低稅收征納成本，也提升了征管水平；納稅知識普及的多樣化，提高了納稅人的納稅意識，降低了稅收征收成本。所以，從我國目前的稅收征管水平看，已經能夠適應個稅稅制模式轉換的需求。
四、我國現(xiàn)行分類課稅模式調節(jié)作用分析
目前，我國是采用分類課稅模式征收個人所得稅的為數(shù)不多的國家之一。在采用分類課稅模式征收個稅之初，能夠適應當時的國情，其特點源泉抵扣也發(fā)揮了重要作用。分類課稅模式為收入分配公平，對收入采用分項計稅，但該法對現(xiàn)今而言調節(jié)作用十分有限。下面運用基尼系數(shù)絕對差異對稅收再分配的效應進行測量，測試稅收對收入分配的調節(jié)作用，模型為：TRE=PGC-AGC①以2005—2014年的數(shù)據(jù)作為樣本，采用稅收再分解效應模型公式，得出數(shù)據(jù)見表1。從表1可以知，2005—2014年TRE均大于0，稅收對收入再分配發(fā)揮了正向的調節(jié)作用，但由于TRE的數(shù)值較小，表明個稅的調節(jié)收入分配作用微弱，造成這種狀況的因素是多方面的。
（一）征稅范圍覆蓋不全
我國個人所得稅征稅范圍采用分類列舉法，分為11個項目。該法簡便易行，與我國當時的稅收征管水平相適應，對應稅所得范圍的認定起到了良好的指引作用，也能減少源泉扣繳下稅源的流失。但隨經濟的發(fā)展，收入來源渠道的拓展，分類列舉法未能囊括所有收入,特別是衍生的各類附加福利與非貨幣收入。同時部分所得還被排除在征稅范圍之外，有如網站經營所得、外匯交易所得等，這些所得多為高收入階層的收入來源渠道，導致高收入階層收入稅負不匹配，與稅收公平（縱向公平）原則相悖。
（二）差別稅率設置不盡公允
稅制設計對納稅人的稅收負擔有重大的影響。工薪所得與勞務報酬所得皆屬勞動所得，二者區(qū)別僅是雇傭者和被雇者雙方是否存在穩(wěn)定的雇傭關系。個稅按收入來源項目適用不同稅率，同為勞動所得的工薪所得與勞務報酬所得設為不同征稅項目，適用不同的征稅稅率與計稅方法，造成二者承擔的稅負完全不同。如表2所示，相同的應稅所得都是10000元，收入水平相同僅來源不同,勞務報酬所得的稅負是工資薪金所得的2.15倍（1600／745），個體工商戶的生產經營所得是工資薪金所得的67%?？梢?，相同收入水平，個稅納稅人承擔差距較大的稅負水平，不符合稅收公平原則。此外，比例稅率對收入分配的調節(jié)作用存在盲區(qū)。我國個稅主要運用累進稅率實現(xiàn)對收入分配的調節(jié)，在分類課稅模式下，部分項目采用的比例稅率征收個稅，這對收入的調節(jié)作用有限。工資薪金所得是中低收入者的主要收入來源，利息、股息、紅利、財產租賃或轉讓等資本所得，屬高收階層的來源，勞動所得用累進稅率課征，而資本所得這類重點調控對象卻采用比例稅率，此稅率結構設計對高收入階層的調節(jié)作用微弱。
（三）費用扣除標準設計未能貫徹量能負擔原則
個稅的負稅能力標準為收入減除費用扣除標準后的凈額，費用扣除標準的設計是否科學直接影響到稅收公平。我國個稅費用扣除標準采用分項分次定額與定率扣除相結合的辦法，操作簡便，但也有突出問題。1.未全面考慮納稅人的綜合負擔能力。納稅人個體存在差異，生活負擔也不盡相同，采用統(tǒng)一的費用扣除標準，未考慮納稅人的個人因素，如健康情況等，也沒有照顧到納稅人家庭因素，如家庭成員的就業(yè)情況、贍養(yǎng)老人和兒童的數(shù)量等，對于綜合負擔能力完全不同的納稅人而言確實不符合稅法的量能負擔原則。2.分項分次扣除標準易引發(fā)避稅。分項分次扣除方法導致納稅人想方設法運用分解收入、多次扣除的方法達到減少納稅所得實現(xiàn)避稅。如表3所示，納稅人勞務報酬所得3000元，設計為分1到3次等額發(fā)放，1次發(fā)放須繳納個稅440元，2次發(fā)放為1次發(fā)放稅負的64%（280／440），3次發(fā)放為28%（120／440）?？傤~相同的勞務報酬所得因發(fā)放次數(shù)不同，納稅人承擔的稅金金額也不一樣，這勢必引發(fā)納稅人謀劃發(fā)放的方式來減少稅額，進而違背稅收的橫向公平原則。3.不同應稅項目的費用扣除標準設置不盡合理。工資薪金所得的費用扣除標準從最初的800元調升到當前的3500元；勞務報酬所得費用扣除標準為4000元以下扣除800元，4000元以上的扣除20%，按此標準計算，如收入為3500元，工資薪金所得無需納稅，勞務報酬所得則須納稅540元。同屬勞動報酬，但因費用扣除標準的不同，造成較大稅負差距，顯然有失公平。4.未考慮各地生活成本差異及CPI變化。我國各區(qū)域間經濟發(fā)展水平不均衡，經濟發(fā)展水平較高的東部與相對較低的西部相比，生活成本存在較大的差異，計稅時采用全國統(tǒng)一的費用扣除標準，不考慮各區(qū)域的實際生活成本等因素不夠合理。當國內物價上漲時，物價指數(shù)（CPI）環(huán)比上升時，居民生活成本也提高，而費用扣除標準固定不變，加重中低收入階層的生活負擔，未能有效發(fā)揮稅收的調節(jié)作用。綜上，我國分類課稅模式下的個人所得稅對收入分配調節(jié)的方面還存在較大的完善空間。
五、我國個稅向分類與綜合課稅模式轉換的措施
目前我國個稅稅制存在的諸多弊端說明個稅分類課稅模式已經不適合我國現(xiàn)階段的發(fā)展需求，但課稅模式的轉換不是一蹴而就的。在我國采用綜合課稅模式時機尚不成熟的情況下，可采用漸進過渡的辦法——分類與綜合課稅模式，即源泉扣繳與納稅人自行申報并行的個稅征收方法，既可使分類模式下源泉抵扣減少稅源流失的優(yōu)點充分發(fā)揮，又可使納稅人的納稅意識在自行申報制度實施中得到增強。綜合課稅模式是我國個人所得稅改革的必然趨勢，通過實施分類與綜合課稅模式過渡可以積累經驗，為早日施行綜合課稅模式奠定基礎。2006年11月8日，國家稅務總局了《個人所得稅自行納稅申報辦法（試行）》，2007年1月1日開始在五類情形下，納稅人須向稅務機關進行納稅自行申報［14］，開啟了我國個稅“分類計稅”和“綜合申報”并行的嘗試。綜合課稅模式建立在個人申報的基礎上，讓高收入階層等重點監(jiān)控對象先行自行申報，是綜合課稅模式的邁進，也是施行分類與綜合課稅模式的有益試驗。分類課稅模式向分類與綜合課稅模式的過渡，政府部門應采取多種手段，完善各項配套措施才能確保過渡順利進行。
（一）增強納稅意識
基于稅收征管機關和納稅人的所得信息不對稱的情況，以及稅收固有的強制無償?shù)奶匦?，進一步增強納稅人依法納稅意識，是個稅制度改革得以順利實施的關鍵。稅務征管機關應運用各類傳統(tǒng)媒體和新媒體，如電視、廣播、報紙雜志、網絡媒體等渠道廣泛宣傳稅法、稅收政策和各種辦稅程序、稅收知識和個稅征收模式轉換的必要性等，潛移默化地增強全社會的納稅意識，提高納稅人依法履行納稅義務的自覺性，讓納稅人充分認識到個稅征收模式的轉換是促進收入公平分配的重要手段，于國于民大有裨益。
（二）建立稅收征管信息系統(tǒng)
最為科學合理的個稅征管信息系統(tǒng)是以家庭為納稅單位建立的。在我國現(xiàn)實的條件下，可先行建立納稅人個人信息管理系統(tǒng)，統(tǒng)計收入信息，待條件成熟時再向以家庭為單位過渡。借鑒英美等國的做法，可建立以納稅人身份證號為識別號的稅務代碼制度，并與銀行系統(tǒng)賬號無縫連接，實現(xiàn)信息共享。該系統(tǒng)的建立可提高稅收征管機關稅收稽查的效率，遏制納稅人偷稅漏稅行為的發(fā)生。
（三）完善個人納稅申報制度
個人申報制度完善是個人所得稅征管順利進行的基礎。在分類與綜合課稅模式下，綜合計稅項目納稅人都須個人自行申報。個人申報制度的落實到位需要納稅人的納稅意識不斷增強，并掌握部分稅法知識和納稅申報的方法。因此，應在稅務部門等相關網站上設置納稅人個人申報學習專區(qū)，或配合運用社區(qū)居委會上門解說等方式，把個人申報納稅制度詳盡解釋說明，教會納稅人申報納稅。還要通過對納稅申報制度的宣傳使納稅人明確該自主申報而未申報的懲罰措施，讓自主申報意識根深蒂固。
（四）嚴格執(zhí)行代扣代繳制度
在分類課稅模式下，代扣代繳制度是我國個人所得稅征管的最主要手段，代扣代繳稅金占我國個稅稅收總額70%以上［12］，代扣代繳制度在源泉扣繳和減少稅源流失等方面作用重大。但我國目前的代扣代繳制度也暴露出了諸多問題，包括對高收入階層和行政機關等高福利單位重點稅源監(jiān)控不足，扣繳執(zhí)行不嚴；稅源及扣繳信息報告不健全；征扣關系過于商業(yè)化；業(yè)務指導少，責任落實不到位等。在向分類與綜合課稅模式過渡時，需進一步完善代扣代繳制度。其一，健全制度。健全代扣代繳相關制度，如扣繳義務人認證制度，扣繳賠付制度，征管檔案保管制度，繳納稅款保證金制度等。其二，強化指導。強化稅務部門對代扣代繳業(yè)務的檢查與指導，建立征扣業(yè)務雙方的定期聯(lián)系。其三，建設隊伍。加強扣繳義務人隊伍建設，通過發(fā)放輔導資料、培訓班等形式，使其明確代扣代繳責權，掌握代扣代繳范圍、適用稅率、費用扣除標準和納稅申報等業(yè)務知識［13］。
（五）全面實施個人資產實名登記制
隨著經濟社會的不斷發(fā)展，收入來源渠道愈加多樣化，如何完整準確獲取納稅人的收入信息，從而減少稅源的流失是稅務機關稅收征管面臨一個重大問題，全面實施個人資產實名登記制度，可服務稅務部門實施有效監(jiān)控。實名登記的資產包括房屋店面產權、銀行儲蓄存款、車輛產權、證券資金賬戶以及各類股權等資產。個人資產實名制的全面實施，有利于稅務部門掌握納稅人的收入狀況，還可促進納稅人收入來源合法與合理性的甄別，對加強公職員的廉政建設也有裨益。
（六）提高個人報酬貨幣化程度
非貨幣福利與利隱性收入因難用貨幣計量，也難以監(jiān)管，這是個稅對高收入階層收入分配調節(jié)力度不足的原因之一。減少實物分配，盡量避免各類非貨幣形式補貼的發(fā)放，提高個人報酬的貨幣化程度，盡可能通過銀行賬戶的流轉實現(xiàn)個人報酬的發(fā)放，如此，才能使稅務部門從源頭上實現(xiàn)對納稅人收入的全面監(jiān)管，發(fā)揮稅收調節(jié)收入，促進公平分配的作用。
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作者：王萍 單位：建商業(yè)高等?？茖W校會計系