海洋保護區(qū)生態(tài)文明建設

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引言海洋生態(tài)文明建設是社會主義生態(tài)文明建設不可或缺的重要環(huán)節(jié)。關于海洋生態(tài)文明內涵的解讀較多，本文認為海洋生態(tài)文明就是建立以海洋資源環(huán)境承載力為基礎、以自然規(guī)律為準則、以可持續(xù)發(fā)展為目標的海洋開發(fā)、利用、保護等理念和活動方式，實現(xiàn)人與海洋和諧相處、協(xié)調發(fā)展。海洋生態(tài)文明具有其特殊性，海洋承載著我國最發(fā)達地區(qū)的經濟社會發(fā)展，同時也是眾多流域和陸源的污染物的匯。近年來海洋生態(tài)環(huán)境污染的趨勢并未根本扭轉，對于大量陸源污染輸入，海洋環(huán)境保護工作處于末端和被動的地位，海洋生態(tài)文明建設的任務十分艱巨，另一方面，海洋是我國一帶一路偉大構想的重要基礎，海洋生態(tài)文明必然是社會主義生態(tài)文明建設的重中之重。海洋生態(tài)文明其主要思路就是以提高海洋資源開發(fā)利用水平、改善海洋環(huán)境質量為主攻方向，推動形成節(jié)約集約利用海洋資源和有效保護海洋生態(tài)環(huán)境的產業(yè)結構、增長方式和消費模式，在全社會牢固樹立海洋生態(tài)文明意識。其重點任務包括四個方面：實施科技興海戰(zhàn)略，推動海洋產業(yè)轉型升級；開展示范區(qū)建設，構建海洋生態(tài)環(huán)境屏障；加強海洋綜合管控，實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境安全；倡導和諧海洋理念，增強海洋生態(tài)文明意識。

1我國海洋保護區(qū)發(fā)展概況

海洋保護區(qū)是海洋資源保護和管理的手段之一，其適用范圍廣泛，既適用于通過限制和設計準入條件來保護所有海洋資源的禁入?yún)^(qū)，也適用于面積遼闊的、綜合保護多種物種和漁業(yè)資源，同時采取控制機制，允許有限獲取某些物種的多種利用保護區(qū)。我國的海洋保護區(qū)類型包括海洋和海岸自然生態(tài)系統(tǒng)自然保護區(qū)、海洋生物物種自然保護區(qū)、海洋自然遺跡和非生物資源自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)。根據(jù)環(huán)境保護部的《2013年全國自然保護區(qū)名錄》，截至2013年，我國已建成國家級海洋自然保護區(qū)34個，總面積1.87萬平方千米，包括地質及古生物遺跡保護區(qū)、海洋海岸保護區(qū)、野生動物保護區(qū)、野生植物保護區(qū)等類型。結合歷年自然保護區(qū)名錄，從2008年到2013年6年間，我國海洋自然保護區(qū)在數(shù)量和面積上保持穩(wěn)定，而對海洋特別保護區(qū)和海洋公園的建設投入則十分明顯。截至2013年，我國共建成國家級海洋特別保護區(qū)和海洋公園52個，比2008年數(shù)量增長44個，增幅達5.5倍；2013年國家級海洋特別保護區(qū)和海洋公園總面積約為5930.76平方千米，比2008年增長238.6%。

2海洋保護區(qū)與生態(tài)文明建設的關系

2.1保護區(qū)是海洋生態(tài)文明建設的重要載體

生態(tài)文明的本質要求是尊重自然、順應自然和保護自然。海洋保護區(qū)是生態(tài)環(huán)境保護的核心內容，是我國海洋生態(tài)環(huán)境的寶庫，也是海洋生態(tài)文明核心的物質基礎。海洋保護區(qū)針對最具生態(tài)重要性和敏感性的海域進行保護和管理，達到監(jiān)控海域環(huán)境質量、保護珍貴的自然遺產和海洋歷史遺跡、維持生物多樣性、恢復和開發(fā)海洋生態(tài)功能的目的，為海洋保護區(qū)生態(tài)和經濟價值的體現(xiàn)提供自然基礎。海洋保護區(qū)以重要物種的發(fā)源和聚集區(qū)域為原點，幫助區(qū)域及周邊海域保持和發(fā)展生物數(shù)量和種類，同時保障了基因多樣性的豐富，為海洋生物遺傳變異的復雜多樣提供基因儲備，也使海洋生物面對生存環(huán)境壓力和無法預計的自然災害時擁有更強抵抗力，給予未來海洋的可持續(xù)利用和科技進步巨大的可能性。生態(tài)文明的核心問題是正確處理人與自然的關系，海洋保護區(qū)是人海和諧發(fā)展的最佳體現(xiàn)。我國根據(jù)海洋保護區(qū)內不同海域的生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用特征，劃分出不同的功能區(qū)域管理相應人類活動。如海洋自然保護區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)，海洋特別保護區(qū)則可分為重點保護區(qū)、資源恢復區(qū)、適度利用區(qū)和保留區(qū)，通過這些功能分區(qū)反映保護區(qū)資源綜合利用的狀況。此外，廈門海洋珍稀物種自然保護區(qū)設立了野生動物救治中心、廣東海陵島、特呈島等海洋公園在總體規(guī)劃中對生態(tài)旅游進行了詳細的規(guī)劃，這都體現(xiàn)出人類在尊重海洋自然屬性的基礎上對海洋資源的適度利用。而社區(qū)共管、社區(qū)參與、聯(lián)防群治、鄉(xiāng)規(guī)民約則彰顯出遵循人與自然的和諧共生、持續(xù)繁榮。如三亞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)通過建立社區(qū)共管機制，開展東西瑁島的生態(tài)旅游等多種經營形式，帶領當?shù)厝嗣駥崿F(xiàn)了從采挖珊瑚礁向保護珊瑚礁的根本轉變，為海洋生態(tài)文明的保護和建設實踐提供了重要經驗。海洋保護區(qū)已經處于海洋與人類相互接觸、增進了解、和諧共處的前沿位置。

2.2保護區(qū)對海洋生態(tài)文明建設有推動作用

海洋保護區(qū)是生態(tài)文明宣傳教育的陣地。保護區(qū)的重要職能之一就是科普、宣傳和教育。海洋保護區(qū)保存有珍稀的海洋物種、優(yōu)美的海岸風光、古老的歷史遺跡，這些都是直觀的、具有吸引力的宣傳教育載體，保護區(qū)宣傳教育活動可以激發(fā)周邊群眾和年輕一帶對海洋的興趣，引導他們理解和接受海洋生態(tài)文明的理念，從而潛移默化調整其行為。海洋保護區(qū)是海洋資源經濟價值的重要基礎。保護區(qū)可以提供的經濟價值至少包括四種類型：

（1）與消耗性開發(fā)活動有關的市場價值；

（2）非消耗性的體驗與娛樂價值；

（3）存在價值；

（4）遺產價值。海洋捕撈生產、海洋工程建設、海水養(yǎng)殖都依賴的是與消耗性開發(fā)活動有關的市場價值；濱海旅游娛樂的開展依賴的是非消耗性的體驗與娛樂價值；有人僅僅知道某些物種的存在就從中獲得了益處，體現(xiàn)的是存在價值；貝殼堤或海底古森林遺跡讓人們有機會了解數(shù)千年前的岸線情景及蘊藏的科研價值，依靠的是遺產價值。海洋保護區(qū)是調節(jié)區(qū)域海洋開發(fā)力度的重要砝碼?！吨腥A人民共和國自然保護區(qū)管理條例》和《海洋特別保護區(qū)管理辦法》是我國海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)管理的重要法律依據(jù)，同時各地頒布的海洋生態(tài)紅線也對海洋保護區(qū)的法律地位起到了一定的鞏固作用。因此，區(qū)域海洋資源的開發(fā)利用必須不能對保護區(qū)產生直接的破壞或者考慮對周邊保護區(qū)的影響。對于資源消耗型、粗放利用海洋資源的行為，保護區(qū)的存在會對其產生限制性作用，有利于區(qū)域海洋整體生態(tài)環(huán)境壓力的改善和生態(tài)文明建設目標的實現(xiàn)。

3加強保護區(qū)生態(tài)文明建設的建議

通過對保護區(qū)和海洋生態(tài)文明建設關系分析可知，海洋保護區(qū)在海洋生態(tài)文明建設中扮演著重要的角色，它既是載體也是動力。當然，目前我國海洋保護區(qū)的管理還存在一些問題，對保護區(qū)作用的發(fā)揮構成了阻礙。這就需要從生態(tài)文明建設的要求和目標出發(fā)，在保護區(qū)選劃與布局、環(huán)境壓力消減、能力建設投入和宣傳方面進行一些改進和創(chuàng)新，以適應海洋生態(tài)文明建設的需要。

3.1完善保護區(qū)選劃與布局

我國各級海洋自然保護區(qū)面積約42060平方千米，占我國海域面積的1.4%，但覆蓋率只有世界平均水平的一半。另一方面，海洋特別保護區(qū)選址集中現(xiàn)象較為突出，以國家級海洋特別保護區(qū)為例，我國52個國家級海洋特別保護區(qū)中有32個分布在遼寧、山東，其中山東就有26個，占全國總數(shù)的50%。從江蘇連云港至海南，海洋特別保護區(qū)總計僅19個。此外，部分海洋保護區(qū)的選劃過于關注自身現(xiàn)狀，忽略保護區(qū)自然環(huán)境的變化特點和保護區(qū)之間的生態(tài)聯(lián)系的研究，使區(qū)域選劃缺乏科學性，不方便與其他保護區(qū)協(xié)調聯(lián)系形成網(wǎng)絡，不利于各單一海洋保護區(qū)物種和生境的數(shù)據(jù)資料共享、交流和管理水平提升。綜上所述，要解決保護區(qū)覆蓋率不高和分布不均的問題，首先要提高地方政府申報保護區(qū)的積極性，因為地方政府是我國海洋保護區(qū)建設和發(fā)展的直接管理者，把保護區(qū)建設成績納入沿海地方政府工作績效的考核內容，才能提高地方政府建設和發(fā)展保護區(qū)的積極性。其次還應加強保護區(qū)管理優(yōu)秀案例的宣傳，消除地方政府對保護區(qū)限制經濟發(fā)展的誤解與恐懼?？己撕鸵龑щp管齊下才能改變目前我國海洋保護區(qū)建設布局不合理的問題。另一方面，我國可以嘗試針對某一共同的保護對象，如中華白海豚，探索適宜的保護區(qū)網(wǎng)絡建設方案，從省內到省際逐步建立海洋保護區(qū)網(wǎng)絡，以此積累經驗推動更大范圍的保護區(qū)網(wǎng)絡建設。

3.2消減保護區(qū)環(huán)境壓力

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速推進，海洋開發(fā)活動的日益頻繁，涉及海洋保護區(qū)的能源、資源、交通、旅游等開發(fā)建設活動日益增多。國家級海洋保護區(qū)大多存在程度不同的開發(fā)建設活，一些地方開發(fā)活動伸到了保護區(qū)的核心區(qū)，如黃河三角州保區(qū)、遼寧雙臺子河口保護區(qū)石油開發(fā)已進入核心區(qū)。天津古海岸與濕地保護區(qū)2014年的人類活動遙感監(jiān)測結果表明，農業(yè)生產種植占到了保護區(qū)面積的64%，工業(yè)、交通及城鎮(zhèn)化占到了保護區(qū)面積的13%，主要是由于保護區(qū)實驗區(qū)面積大且適合農業(yè)發(fā)展，在劃定保護區(qū)前當?shù)厝罕娋鸵呀浽诖诉M行農業(yè)生產。一些地方為了開發(fā)建設，多次對自然保護區(qū)進行調整，如蛇島老鐵山保護區(qū)先后因煙大輪渡、雙島灣石化建設項目分別調整功能區(qū)劃和范圍。現(xiàn)階段的大多數(shù)保護區(qū)的旅游開發(fā)未編制相應的生態(tài)旅游規(guī)劃，更未開展過環(huán)境影響評價，如遼寧雙臺河口保護區(qū)在核心區(qū)開發(fā)旅游，且管理不到位。減輕保護區(qū)開發(fā)壓力首先要從區(qū)域建設規(guī)劃入手，保護區(qū)屬地所在的地方政府在規(guī)劃編制時應盡量不占用或少占用保護區(qū)范圍的土地和海域，提升保護區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃的科學性和規(guī)范性；其次應抓緊劃定生態(tài)紅線，盡量把保護區(qū)納入紅線范圍，強化巡護管控，嚴格新建項目審批。此外，受到人類活動受圍填海工程、陸源入海排污、近海養(yǎng)殖捕撈等多重壓力的影響，80%的海洋保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)長期處于不健康或亞健康水平。沿海各級政府應消減周邊入海污染物排放，清理關閉保護區(qū)排污口，改善保護區(qū)生態(tài)環(huán)境質量，加強周邊建設項目巡視監(jiān)控，要充分利用海域使金、海洋生態(tài)補償金積極開展海洋生態(tài)修復項目，恢復保護區(qū)保護對象及其生境。

3.3加大保護區(qū)能力建設投入

《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》規(guī)定，管理自然保護區(qū)所需經費由自然保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排，國家只對國家級自然保護區(qū)給予適當資金補助。我國的絕大多數(shù)國家級海洋自然保護區(qū)由當?shù)卣芾恚欢鄶?shù)地方政府并未給予海洋保護區(qū)基礎的投入保障，管護能力缺乏和基礎設施落后是缺乏投入的直接體現(xiàn)。廣東省作為海洋自然保護區(qū)建設較為突出的發(fā)達省份，仍有很多保護區(qū)未設立管理機構，近三分之一保護區(qū)未配置管理人員，管理人員中科技人員的比例也較低。許多海洋自然保護區(qū)由于能力建設資金投入不足，日常管理、監(jiān)測、科研費用無法落實，保護區(qū)出現(xiàn)了重建設、輕管理的不合理現(xiàn)象，多數(shù)維持在最初等的看護水平，無法形成較強的管護能力。針對保護區(qū)能力建設資金來源的問題，建議國家從開源和節(jié)流兩方面入手。在開源的方面，各級政府應激發(fā)公眾參與海洋保護區(qū)建設管理的積極性，引導利益相關者承擔適當?shù)谋Ｗo區(qū)發(fā)展成本，以保護區(qū)具有特色和發(fā)展?jié)摿Φ慕洜I方式，吸引多種渠道的資金投入；同時建立保護區(qū)收入公開分配的機制，保證利益相關者承擔保護區(qū)成本時能夠獲得相應的利益回饋，保持其參與管理決策的積極性，并在多方參與的過程中普及海洋保護區(qū)的知識。例如，溫州雨田集團在南麂列島自然保護區(qū)實施深海網(wǎng)箱、海珍品養(yǎng)殖開發(fā)的同時積極開展人工魚礁建設和增殖放流，與保護區(qū)形成良性互動的成功經驗值得借鑒。從節(jié)流的角度，國家應加強各保護區(qū)域的實際情況的監(jiān)管，一方面對海洋保護區(qū)各功能分區(qū)的保護和利用活動要有全面的認識，將主要的管理精力放在協(xié)調區(qū)內各方關系上，通過降低內耗來節(jié)約管理成本并加強管理力度，同時對保護區(qū)資金的支出要嚴格監(jiān)控，減少如建設多余的管理設施、購買不必要的管理設備等資金消耗；另一方面對生物和生境上確實擁有重要意義和價值，但缺少開發(fā)和利用條件的區(qū)域，政府應建立健全嚴格的保護制度，并主動承擔保護和監(jiān)管的成本，保障利益相關者參與保護區(qū)管理決策，承擔管理壓力的積極性，減少全面管理所需的政府支出。

3.4完善保護區(qū)制度建設

保護區(qū)規(guī)范化建設與管理，離不開制度保障。我國早期建立的一些海洋自然保護區(qū)，很大一部分屬于搶救性建設，由于當時條件限制和管理不到位，存在范圍界限不清、功能分區(qū)不明確等問題，造成保護區(qū)違法活動責任不能準確界定，處罰依據(jù)不足等問題；部分自然保護區(qū)尚未徹底解決土地或海域權屬問題，經常發(fā)生侵占保護區(qū)土地的現(xiàn)象，保護區(qū)權益得不到有效保障；現(xiàn)行有關保護區(qū)建設管理的法規(guī)也是多年前制定的，隨著經濟和社會的發(fā)展，有些規(guī)定已經不能滿足保護區(qū)建設管理的要求。所以要抓緊將《自然保護區(qū)管理條例》升格為《自然保護區(qū)法》，明確自然保護區(qū)資金投入，規(guī)范保護區(qū)土地權屬、海屬權屬申請與管理，明確海洋類型保護區(qū)管理權限；抓緊制訂《生態(tài)補償管理辦法》和《生態(tài)補償技術規(guī)范》，使保護區(qū)的生態(tài)損害、損害補償有法可依，有據(jù)可查；加快國家級保護區(qū)“一區(qū)一法”進程，為國家級自然保護區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供法律保障；積極協(xié)調解決一些保護區(qū)面臨的土地權屬問題；完善保護區(qū)內部規(guī)章制度，實現(xiàn)獎懲分明、巡護日記記錄及保存完整，管護責任制落實到人；加大工作力度，繼續(xù)開展自然保護區(qū)專項執(zhí)法檢查活動，對違法違規(guī)案件要依法追究有關人員的責任，建立責任追究任期目標管理制度。

3.5開展保護區(qū)宣傳

目前很多保護區(qū)自我宣傳意識不強，宣傳方式不能與時俱進，保護區(qū)的宣傳欄、宣傳標牌僅限于保護區(qū)周邊，在有限的范圍內開展宣傳教育活動，只有少數(shù)保護區(qū)建立了網(wǎng)站提供公眾信息服務。在這方面，天津古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)有較為成功的經驗。該保護區(qū)在天津城市的多處主干道上設有大幅的保護區(qū)交通指示標牌，顯示保護區(qū)方向和距離，即使相距保護區(qū)數(shù)十千米也有相關提示，短時間內便成為了天津市民休閑踏青的熱點，提升了保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展水平。保護區(qū)還可借助當下流行社交網(wǎng)絡，開展保護區(qū)的宣傳，甚至可以拍攝保護區(qū)紀錄片，吸引群眾對保護區(qū)和海洋生態(tài)文明的關注與熱情。此外，在加強主動宣傳的同時，公眾參與也是保護區(qū)開展宣傳，融入當?shù)厣鐓^(qū)的一個好機會。保護區(qū)可以通過透明化政策體系，適當放權提高公眾參與度，建立網(wǎng)絡化資源共享和信息交流平臺，使公眾可以在不受管理機構過多的影響下，積極廣泛參與到保護區(qū)規(guī)劃和管理過程中，并提出實際的意見。隨著先進海洋生態(tài)文明理念的傳播，越來越多的公眾參與到海洋保護區(qū)管理的工作中，社會整體的海洋保護意識也會相應提高，并形成良好的海洋生態(tài)文明社會氛圍。

作者：劉存驥 單位：中國海洋大學海洋環(huán)境學院