水利建設(shè)地方配套資金調(diào)查

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根據(jù)國家水利投入政策，國家批復(fù)的水利工程省級(jí)以上資金一般占70%，30%的資金需要市級(jí)以下地方財(cái)政配套，區(qū)域性水利工程地方配套資金比例更大，所以隨著水利投入增加，地方配套資金的壓力同時(shí)增加。2012～2014年江蘇省盱眙縣國家批復(fù)的水利工程累計(jì)投入64495萬元，需要縣級(jí)配套18927萬元。盱眙縣通過社會(huì)融資，三年累計(jì)配套水利建設(shè)資金11304.6萬元，基本滿足工程建設(shè)的需要。為對(duì)淮安市水利建設(shè)地方配套資金和社會(huì)融資提出指導(dǎo)性意見，筆者對(duì)盱眙縣水利融資工作進(jìn)行了調(diào)研，走訪縣財(cái)政局、水利局、天源水務(wù)投資有限公司及有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所、農(nóng)經(jīng)站和水務(wù)站等單位，具體情況如下：

一、盱眙縣水利建設(shè)融資的形式

1.減免費(fèi)用折資

水利工程建設(shè)過程中，在政策允許的情況下，通過合法的程序?qū)こ探ㄔO(shè)應(yīng)該支付的費(fèi)用實(shí)行減免或優(yōu)惠政策，降低工程建設(shè)成本，如土地復(fù)墾、林木賠償、青苗賠償、工程占地賠償?shù)龋瑢?duì)被減免的費(fèi)用進(jìn)行計(jì)價(jià)，計(jì)入水利工程投資。

2.投勞折資

投勞折資是指投勞單位組織群眾直接參與工程建設(shè)，對(duì)付出的勞動(dòng)或機(jī)械消耗完成的工程量進(jìn)行計(jì)價(jià)，計(jì)入水利工程投資。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，該項(xiàng)籌資方式發(fā)生了根本性的變化。投勞折資工程越來越少，主要原因是農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏。

3.投物折資

投物折資是指投物單位發(fā)動(dòng)地方群眾，向水利建設(shè)單位提供工程建設(shè)所需要的地產(chǎn)物資，主要包括木材、磚、灰、砂、石等，對(duì)投入的物資進(jìn)行計(jì)量、計(jì)價(jià)，計(jì)入水利工程投資。

4.社會(huì)融資

建設(shè)單位對(duì)整個(gè)在建工程的概算執(zhí)行情況進(jìn)行分析評(píng)估，預(yù)計(jì)概算批復(fù)工程做完扣除省級(jí)以上資金有多少缺口，據(jù)此動(dòng)用社會(huì)融資的渠道，如銀行抵押貸款、發(fā)行小企業(yè)債券等，保證概算批復(fù)建設(shè)內(nèi)容的完成和建設(shè)資金的支付，是盱眙縣水利建設(shè)的主要籌資渠道。

5.采用PPP的形式引進(jìn)社會(huì)資本

采用建設(shè)—經(jīng)營—移交的投資方式吸收外資，批準(zhǔn)特許經(jīng)營權(quán)并進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，經(jīng)營期滿后政府收回水利工程。以上1～3項(xiàng)是傳統(tǒng)的水利建設(shè)地方配套資金的形式，財(cái)務(wù)核算只是增加建設(shè)成本和基建撥款，受客觀條件所限，數(shù)量有限，核算較為粗糙；4～5項(xiàng)是社會(huì)融資，有效緩解了地方財(cái)政配套資金的壓力，符合《國家發(fā)改委財(cái)政部水利部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號(hào)）文件精神的要求，是現(xiàn)代水利建設(shè)融資的新途徑。

二、盱眙縣水利部門社會(huì)融資措施

1.成立國有資本公司，打造政府融資平臺(tái)

為克服水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套資金的瓶頸制約，盱胎縣主要領(lǐng)導(dǎo)提出了“將水利事業(yè)做成水利產(chǎn)業(yè)，最后形成水利資本”的設(shè)想，其目的就是利用現(xiàn)有水利資源吸收社會(huì)資本投入水利建設(shè)。盱眙縣于2009年成立縣天源水務(wù)投資有限公司（以下簡稱天源水務(wù)公司）。該公司是盱眙縣水務(wù)局控股的政府融資平臺(tái)，幾經(jīng)注資天源水務(wù)公司注冊(cè)資本達(dá)到61000萬元。公司成立以來資產(chǎn)和融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，社會(huì)效益凸顯。截至2014年12月底，擁有資產(chǎn)總額206796萬元，實(shí)現(xiàn)凈資產(chǎn)76480.70萬元，累計(jì)對(duì)外融資達(dá)56800萬元，為縣水務(wù)局實(shí)施的水利工程建設(shè)提供縣級(jí)配套資金18875.25萬元（含縣級(jí)水利工程），用于建設(shè)縣污水處理廠等公益性工程資金達(dá)17979.75萬元。

2.以土地為依托，爭取銀行貸款

（1）以商業(yè)用地作為抵押，向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款。2012年盱眙縣以鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施飲水安全項(xiàng)目為載體，向中國建設(shè)銀行辦理了為期5年的15900萬元的中長期項(xiàng)目貸款；2013年以中小型水庫除險(xiǎn)加固工程為載體，向江蘇銀行辦理了為期2年的5800萬元項(xiàng)目貸款；2013年9月以農(nóng)村水利重點(diǎn)縣工程為載體，向中國民生銀行辦理了為期1年的流動(dòng)資金貸款2600萬元；2014年3月以小型水庫除險(xiǎn)加固工程為載體，向農(nóng)村商業(yè)銀行辦理為期一年的流動(dòng)資金貸款2500萬元。累計(jì)向金融機(jī)構(gòu)融資26800萬元。（2）面向社會(huì)融資，發(fā)行私募債券。2013年天源水務(wù)公司與上海某證券公司合作，在上海證券交易所成功發(fā)行為期3年的總額為30000萬元的中小企業(yè)私募債券（以下簡稱私募債券）。操作過程如下：聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)天源水務(wù)公司資產(chǎn)、財(cái)務(wù)收支情況和收益、營運(yùn)、未來發(fā)展情況進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估，上海某證券公司根據(jù)審計(jì)和評(píng)估結(jié)果確認(rèn)發(fā)行債券的額度，并要求相關(guān)單位提供擔(dān)保。上海某證券公司向上海證券交易所提交天源水務(wù)公司擬發(fā)行30000萬元私募債券的方案；經(jīng)上海證券交易所派員復(fù)核、檢查認(rèn)可，上述債券資金于2014年1月和2014年4月已分批全部到位。

3.水利項(xiàng)目采用PPP機(jī)制，引進(jìn)社會(huì)資本

為加快推進(jìn)水利建設(shè)項(xiàng)目，盱眙縣人民政府（以下簡稱甲方）引入北控（中國）投資有限公司（以下簡稱乙方）參與該縣城東水務(wù)項(xiàng)目投資、建設(shè)及營運(yùn)。甲乙雙方簽訂了《盱眙縣城東水務(wù)項(xiàng)目投資協(xié)議》。協(xié)議的主要內(nèi)容如下：項(xiàng)目名稱：新建盱眙縣城東自來水廠。設(shè)計(jì)規(guī)模20萬t/d。投資方式采用建設(shè)—營運(yùn)—移交即PPP投資方式，甲方授予乙方在工程范圍內(nèi)30年供水特許經(jīng)營權(quán)，乙方在特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)投資建設(shè)和經(jīng)營城東水廠及特許經(jīng)營合同范圍內(nèi)的供水業(yè)務(wù)。期滿后，城東水廠及配套管網(wǎng)無償交給甲方。乙方保證有足夠的資金和技術(shù)支持，滿足工程建設(shè)需要。水價(jià)按價(jià)格主管部門核定執(zhí)行，乙方享受招商引資優(yōu)惠政策。該合同于2014年8月簽訂。乙方資金3240萬元全部到賬，現(xiàn)在合同運(yùn)行良好。

三、體會(huì)

1.傳統(tǒng)的群眾自籌資金管理辦法

在一定范圍內(nèi)仍可使用過去水利工程建設(shè)大多是發(fā)動(dòng)群眾，群眾出力、出物或損失其應(yīng)得的利益，減少工程建設(shè)成本支出等行為，折算為配套資金，如減免費(fèi)用折資、投勞折資、投物折資等方法，現(xiàn)在一定范圍內(nèi)仍可繼續(xù)使用。

2.借鑒盱眙縣水利融資經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營

（1）根據(jù)《國家發(fā)改委財(cái)政部水利部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》文件精神，各縣區(qū)成立“水利工程建設(shè)營運(yùn)改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”，并開展實(shí)質(zhì)性的工作。選擇一批工程通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托經(jīng)營、整合改制等方式，吸引社會(huì)資本。各縣區(qū)水利系統(tǒng)可對(duì)現(xiàn)有的水利工程進(jìn)行篩選，將優(yōu)質(zhì)的特別是有明顯經(jīng)濟(jì)效益的水利工程集中起來，采用對(duì)社會(huì)出讓、委托經(jīng)營等方式。

（2）推廣盱眙縣的融資經(jīng)驗(yàn)，以水利資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以商業(yè)用地、旅游用地為依托，以水利建設(shè)項(xiàng)目為載體，做大融資平臺(tái)，不斷擴(kuò)大融資主體的資本，爭取信貸資金，發(fā)行債券，吸收社會(huì)資本。

（3）新建的經(jīng)營性水利項(xiàng)目采用PPP形式。建立健全PPP運(yùn)行機(jī)制。鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與水利工程建設(shè)營運(yùn)。如農(nóng)村飲水安全工程、灌排工程、水力發(fā)電、航運(yùn)工程等。盱眙縣的做法基本符合《國家發(fā)改委財(cái)政部水利部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》文件精神。存在的不足：盱眙縣取得的商業(yè)銀行貸款、發(fā)行私募債券均是由天源水務(wù)公司作為債務(wù)人，籌資時(shí)與縣財(cái)政部門關(guān)聯(lián)性不突出，在資金使用時(shí)天源水務(wù)公司將籌集的工程資金轉(zhuǎn)于縣財(cái)政局，由縣財(cái)政局再轉(zhuǎn)于水利建設(shè)單位。采用PPP形式的項(xiàng)目合同條款中規(guī)定：“乙方的設(shè)計(jì)、建設(shè)、勘察及監(jiān)理單位應(yīng)具備相應(yīng)資質(zhì)，并應(yīng)經(jīng)過甲方同意”，與發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號(hào)文件規(guī)定的“特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)”不一致。

3.充分利用農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行專項(xiàng)過橋貸款，拓寬水利融資新途徑

各級(jí)水利部門應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)、領(lǐng)會(huì)、應(yīng)用《水利部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于專項(xiàng)過橋貸款支持重大水利工程建設(shè)的意見》文件精神，該文件規(guī)定：凡是納入國家投資計(jì)劃和地方財(cái)政預(yù)算（計(jì)劃）的172項(xiàng)重大水利工程，憑相關(guān)的批復(fù)文件按照規(guī)定的程序均可取得中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行信用貸款，貸款的期限原則不超過3年且利息優(yōu)惠。農(nóng)發(fā)銀行、借款人、財(cái)政部門和水利部門共同簽訂資金監(jiān)管四方協(xié)議，對(duì)貸款的使用實(shí)施監(jiān)管。

四、建議

1.縮小地方配套資金的比例，取消流域性水利工程地方配套資金

國家和省級(jí)在水利建設(shè)地方配套資金方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)在政策上作相應(yīng)的傾斜，對(duì)于區(qū)域性水利工程建設(shè)應(yīng)縮小配套資金的比例。對(duì)于流域性水利工程的建設(shè)和整治，應(yīng)該取消下游地方財(cái)政配套資金，因?yàn)榱饔蛐怨こ袒径际恰翱退边^境，當(dāng)?shù)厝罕娺B年為之防汛抗洪，付出大量的財(cái)力物力，再要下游負(fù)擔(dān)建設(shè)或整治資金，地方財(cái)政難以承受。

2.地方配套資金多管齊下，切實(shí)減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)

水利建設(shè)投資原則是“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”。在農(nóng)田水利、飲水安全、縣鄉(xiāng)河道治理、中小河塘治理等工程建設(shè)中，首先收益的是廣大農(nóng)村群眾，而且是直接的受益者。按水利投入的原則，直接收益的群眾承擔(dān)水利建設(shè)配套資金的任務(wù)，不能視為增加群眾負(fù)擔(dān)，應(yīng)該視為“水利為社會(huì)，社會(huì)辦水利”。地方政府按一定方法將縣級(jí)應(yīng)該配套的資金扣除縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政配套后的余額，按照一定的比例分?jǐn)偟饺罕妭€(gè)人，出臺(tái)指令性文件，緩解縣級(jí)以下地方財(cái)政配套壓力，確保配套資金足額到位，為水利建設(shè)提供有力保障。

3.群眾籌資納入制度化管理

對(duì)于農(nóng)民直接受益的如農(nóng)田水利、飲水安全、縣鄉(xiāng)河道治理、中小河塘治理等區(qū)域性水利工程，市級(jí)以下水利建設(shè)配套資金按30%計(jì)算，扣除市縣鄉(xiāng)級(jí)配套以后，農(nóng)民配套資金估算在10%左右。工程受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口每人按100元計(jì)算，納入制度化管理，每年可以籌資幾百萬元，可以滿足幾千萬元水利工程建設(shè)需要，緩解地方財(cái)政的配套壓力。

作者：徐志敏 孫惠玲 單位：江蘇省淮安市水利局