水利樞紐工程移民生產(chǎn)安置方式探討

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[摘要]正在實施的大藤峽水利樞紐工程移民安置工作，從大農(nóng)業(yè)為主的生產(chǎn)安置方式轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期補償安置方式，體現(xiàn)了“以人為本，保障移民的合法權(quán)益”的科學發(fā)展觀。分析了大藤峽水利樞紐工程庫區(qū)移民生產(chǎn)安置方式的特點，提出了需盡快完善移民生產(chǎn)安置方式后期扶持體系的建議。

[關(guān)鍵詞]移民安置；長期補償；一次性貨幣補償；扶持體系；大藤峽水利樞紐

1工程概況

大藤峽水利樞紐工程是一座以防洪、航運、發(fā)電、補水壓咸、灌溉等綜合利用的大型水利水電工程。壩址在廣西桂平市黔江彩虹橋上游6.6km處，壩址以上集雨面積198612km2，約占西江梧州站以上流域面積的60.5%；壩址處多年平均徑流量1309億m3，年平均流量4150m3/s，水庫正常蓄水位61.00m，死水位47.6m，調(diào)節(jié)庫容16.07億m3，庫容系數(shù)1.1%，調(diào)節(jié)性能為日調(diào)節(jié)。水電站裝機容量為1600MW，多年平均發(fā)電量60.55億kW•h，年利用小時數(shù)為3784h，多年平均出力691MW，保證出力366.9MW。大藤峽水利樞紐工程庫區(qū)正常蓄水位方案淹沒涉及3個地級市6個縣（市、區(qū)）的37個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、133個村民委、1100個村民小組以及4個國有單位。淹沒影響人口1865戶、7210人，房屋19.35萬m2；淹沒影響土地面積267475.41畝，其中：耕地54139.48畝。樞紐工程建設(shè)區(qū)征地涉及桂平市的3個鎮(zhèn)11個行政村及銀兔開發(fā)區(qū)的土地，工程征地總面積18221.76畝，其中：永久征收土地9623.00畝，征用土地8598.76畝，搬遷人口5359人，拆遷房屋20.85萬m2，其中主房19.02萬m2。初步設(shè)計階段大藤峽水利樞紐工程建設(shè)征地移民補償核定投資為1310275.41萬元，其中水庫征地移民補償投資1168174.75萬元，樞紐工程建設(shè)區(qū)征地移民補償投資142100.66萬元。

2移民安置規(guī)劃設(shè)計

2.1初設(shè)階段移民生產(chǎn)安置方式的確定

大藤峽水利樞紐工程庫區(qū)主要淹沒涉及桂平市、武宣縣、興賓區(qū)、象州縣、柳江縣和鹿寨縣，水庫移民均為農(nóng)村移民，主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，通過土地剩余資源分析，桂平市石龍鎮(zhèn)東崗村、新源村、思源村、中峽江村、武宣縣三里鎮(zhèn)五福村、上江村、下江村，桐嶺鎮(zhèn)龍山村、馬來村等村民委剩余資源不足，需進行外遷安置，并從安置區(qū)調(diào)整一定的土地作為以上各村的生產(chǎn)用地；興賓區(qū)、象州縣、柳江縣和鹿寨縣涉及村屯中，除興賓區(qū)的水落社區(qū)和河西社區(qū)、象州縣的運江社區(qū)、城南社區(qū)、城北社區(qū)、雞沙村、龍門村、培森村剩余資源不足外，其他村剩余土地均可滿足安置標準。經(jīng)分析，水落社區(qū)、河西社區(qū)、運江社區(qū)、城南社區(qū)、城北社區(qū)、雞沙村、龍門村、培森村均處于城區(qū)附近，居民的主要收入來源并非農(nóng)業(yè)，因此不進行外遷或村外調(diào)地，計劃采取第三產(chǎn)業(yè)安置方式進行安置。根據(jù)環(huán)境容量分析，計算出庫區(qū)現(xiàn)狀水平年環(huán)境容量不足需外遷人口為6202人，其中桂平市1533人，武宣縣4669人；根據(jù)規(guī)劃，共需調(diào)整耕地4663.89畝作為移民生產(chǎn)安置用地。此外，對外遷的移民，每人配置0.50畝林地，共需調(diào)整林地3325畝。大藤峽水利樞紐工程庫區(qū)調(diào)整土地總投資為39514.1萬元，其中需調(diào)整外村土地的村民委調(diào)地投資合計為24804.05萬元，村內(nèi)調(diào)地投資14710.05萬元。為提高移民的收入水平，使其生產(chǎn)生活質(zhì)量不因工程建設(shè)而受到大的影響，初設(shè)階段對淹沒影響涉及到耕地的村民小組都進行生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃。規(guī)劃種植甘蔗9779畝、油茶9547畝、油葵3360畝、茶葉14359畝，桑蠶7578畝、蔬菜3009畝、網(wǎng)箱養(yǎng)魚4739箱，并通過在城區(qū)規(guī)劃建設(shè)兩層商鋪的方式發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，經(jīng)計算，大藤峽水利樞紐農(nóng)村移民生產(chǎn)開發(fā)前期投資18261.16萬元。

2.2實施階段移民生產(chǎn)安置方式的轉(zhuǎn)變

采取何種生產(chǎn)安置方式才能使移民的生產(chǎn)、生活水平逐步達到或超過原有水平是目前大中型水利水電建設(shè)需要解決的難題，因此，水利部在《水利部關(guān)于大藤峽水利樞紐工程初步設(shè)計的批復(fù)》（水總〔2015〕222號）文件中提及：“移民（含樞紐工程建設(shè)區(qū)）安置任務(wù)、方式和具體方案尚需在實施階段征求地方政府意見和移民意愿的基礎(chǔ)上進一步落實，建議廣西壯族自治區(qū)政府或其有關(guān)部門盡快制定有關(guān)政策，明確各種移民安置方式的相關(guān)政策及實施辦法，并明確采取長期補償和社會保障等安置方式的資金來源和管理辦法，在移民安置實施過程中，廣西壯族自治區(qū)政府可根據(jù)實際情況對安置方式作適當調(diào)整，并按規(guī)定報備。”根據(jù)文件精神，大藤峽水利樞紐工程建設(shè)征地涉及的來賓、貴港、柳州3市各縣（區(qū)）地方人民政府對大藤峽移民生產(chǎn)安置方式進行了研究，并組織工作隊進行了進村入戶抽樣調(diào)查。以淹沒影響人口最多的武宣縣為例，水庫淹沒征地共涉及13377戶，抽樣調(diào)查了10684戶，抽樣比例為79.87%。抽樣調(diào)查的10684戶中，選擇大農(nóng)業(yè)安置的有16戶（占調(diào)查戶數(shù)的0.15%），選擇耕地長期補償?shù)挠?775戶（占調(diào)查戶數(shù)的63.41%），選擇一次性貨幣補償?shù)挠?890戶（占調(diào)查戶數(shù)的36.41%），選擇投親靠友的有3戶（占調(diào)查戶數(shù)的0.03%）。由上述數(shù)據(jù)可知，隨著本工程建設(shè)征地和移民安置工作的逐步推進，移民安置的主要意愿逐步從大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向了長期補償和一次性貨幣補償?shù)劝仓梅绞?。在充分征求群眾意愿的基礎(chǔ)上，區(qū)水庫和扶貧易地安置中心和項目法人隨即組織開展了本工程耕地長期補償安置方案的研討工作，制定了大藤峽水利樞紐工程耕地長期補償安置方式的初步方案，并上報自治區(qū)政府審批。同時，自治區(qū)人民政府下發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于大藤峽水利樞紐工程征收耕地長期補償安置方案的批復(fù)》（桂政函〔2017〕98號）。區(qū)水庫和扶貧易地安置中心以《自治區(qū)移民工作管理局關(guān)于印發(fā)大藤峽水利樞紐工程征收耕地長期補償安置實施管理辦法的通知》（桂移函〔2017〕425號），正式出臺了本工程實施耕地長期補償安置的具體方案。

3移民安置方式合理性分析

大藤峽水利樞紐工程采取了長期補償及一次性貨幣補償安置方式后，工程減少了移民規(guī)模，原來規(guī)劃外遷的村組不再需要外遷，原規(guī)劃淹田淹地不淹房需搬遷部分不再需要搬遷，也不再需要進行調(diào)整土地、生產(chǎn)開發(fā)等安置措施。移民也無需耕作就有了長期穩(wěn)定的收入，并從土地的束縛中解脫了出來，有了更多的時間和精力從事二、三產(chǎn)業(yè)，促進自我發(fā)展能力和收入水平的提高。就目前水庫移民補償情況看，這種方式可以在一定程度上減輕移民對水庫建設(shè)與移民安置工作的抵制情緒，促進移民安置工作的順利進行，同時也會減輕地方政府的移民安置壓力，減少庫區(qū)調(diào)整土地及生產(chǎn)開發(fā)任務(wù)。但通過長期的移民安置實踐后可以發(fā)現(xiàn)，庫區(qū)移民素質(zhì)能力普遍欠缺，在其早已熟悉的勞動領(lǐng)域里，移民基本上不存在重新學習和適應(yīng)的問題。在西部地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展較東部滯后，缺乏規(guī)模效益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營企業(yè)，并不具備較大的吸納能力來安置動輒成千上萬的移民，而且這些非農(nóng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況穩(wěn)定性不高，從收入水平和穩(wěn)定性的角度考慮，移民也不太愿意被安置到這些企業(yè)。所以，在資源條件可能的情況下，農(nóng)業(yè)安置是移民易于接受的安置方式，也是最穩(wěn)妥的安置方式。大藤峽水利樞紐工程移民安置工作的根本目的在于保障移民的生活水平，單一性的補償方式已無法滿足移民生產(chǎn)生活需要，須充分考慮移民相對集中的合理請求因素，通過多種補助、扶持方式的形式，滿足移民增加收入，改善生活的現(xiàn)實需求。

4水庫移民安置方式改進措施

（1）優(yōu)化合理的安置方式。為了滿足移民生存與發(fā)展的需求，除了目前我國大部分采用大農(nóng)業(yè)安置、長期補償安置、一次性補償安置方式外，還可以結(jié)合其他安置方式進行補償，例如第二、三產(chǎn)業(yè)安置等。大藤峽水利樞紐工程庫區(qū)及移民安置區(qū)社會經(jīng)濟比較落后，缺乏規(guī)模較大效益好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營企業(yè)，只有個別小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及民營企業(yè)，而且這些非農(nóng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況穩(wěn)定性不高。另外，勞動力就業(yè)的不穩(wěn)定性和素質(zhì)能力普遍欠缺也會給企業(yè)安置工作留下了隱患。因此，大藤峽水利樞紐工程建設(shè)征地移民不適合大規(guī)模采取企業(yè)就業(yè)安置，只適合在城鎮(zhèn)周邊的村組建設(shè)、出租商鋪等第二、三產(chǎn)業(yè)措施進行安置。建議地方政府組織協(xié)調(diào)引導(dǎo)優(yōu)勢，結(jié)合城郊規(guī)劃服務(wù)型新農(nóng)業(yè)，統(tǒng)籌建設(shè)出租或直接出租門面房及三產(chǎn)用地，使移民有相對穩(wěn)定的收入，減輕移民安置可能對移民個體及其家庭帶來的震蕩和打擊，有利于保障移民群眾的利益。（2）完善后期扶持機制。為妥善解決水庫移民生產(chǎn)生活困難，促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，國家對大中型水庫農(nóng)村移民實行統(tǒng)一的后期扶持政策。大藤峽水利樞紐水庫移民為工程建設(shè)做出了重大貢獻，進行后期扶持是為了解決水庫移民遺留問題，地方政府各相關(guān)部門應(yīng)當本著對移民高度負責的工作態(tài)度，共同努力，保證移民后期扶持政策的順利推進。大藤峽水利樞紐工程采取長期補償安置、一次性補償安置方式后，后期扶持的近期目標是解決移民的溫飽問題以及庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的突出問題。地方政府各相關(guān)部門應(yīng)采取生產(chǎn)生活補助和項目扶持相結(jié)合的方式，必要時可以實行項目扶持，項目扶持規(guī)劃應(yīng)結(jié)合當?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃來編制，內(nèi)容包括基本口糧田及配套水利設(shè)施和交通、供電、通信以及社會事業(yè)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強生態(tài)建設(shè)及環(huán)境保護和移民勞動力就業(yè)技能培訓及職業(yè)教育等，讓移民后代享受到大藤峽樞紐工程帶來的實惠。

5結(jié)語

大藤峽水利樞紐工程的建設(shè)是一項利國利民的大項目，在進行水庫建設(shè)移民工作時要把握住以人為本的原則，妥善做好移民群眾切身利益問題解決工作。對移民群眾要積極引導(dǎo)，鼓勵移民群眾在新的生活環(huán)境中保持奮斗的決心，為和諧社會的構(gòu)建打下堅實的基礎(chǔ)。

作者：何旭洋 單位：廣西水利電力勘測設(shè)計研究院有限責任公司