堤防水利經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略
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摘要：本文通過(guò)對(duì)洪湖東荊河堤防經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程的回顧與總結(jié)，結(jié)合當(dāng)前堤防管理體制機(jī)制改革對(duì)發(fā)展堤防水利經(jīng)濟(jì)的有利條件和不利因素，嘗試提出有針對(duì)性的意見(jiàn)或建設(shè)。
關(guān)鍵詞：堤防管理；水利經(jīng)濟(jì)；資源利用；對(duì)策
一、洪湖東荊河堤防發(fā)展水利經(jīng)濟(jì)的歷程
1.堤防水利經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三個(gè)階段。洪湖東荊河堤防發(fā)展水利經(jīng)濟(jì)的第一階段的明顯特征是林業(yè)經(jīng)濟(jì)形成。東荊河在歷史上是由漢江洪水破堤沖刷，后經(jīng)人工斷續(xù)疏浚形成。但東荊兩岸形成完整的堤防體系，是新中國(guó)建立以后的事。洪湖東荊河堤防位于東荊河下游右岸，長(zhǎng)91.05公里。1965年開(kāi)始，洪湖東荊河堤防大規(guī)模建造人工林帶，堤防內(nèi)外防護(hù)林帶建成，由此形成林業(yè)更新砍伐經(jīng)濟(jì)收入。洪湖東荊河堤防發(fā)展水利經(jīng)濟(jì)的第二階段是林業(yè)經(jīng)濟(jì)與砂石經(jīng)濟(jì)并存。1980年開(kāi)始，洪湖東荊河堤防利用碼頭資源優(yōu)勢(shì)，組建堤防黃砂站、預(yù)制廠等企業(yè)從事建筑砂石料生產(chǎn)、銷(xiāo)售服務(wù)，一度實(shí)現(xiàn)年產(chǎn)值最高達(dá)550萬(wàn)元，能養(yǎng)活從業(yè)人員50多人好成績(jī)。但隨著農(nóng)村同行業(yè)私人企業(yè)的出現(xiàn)，河道水運(yùn)能力下降，加之公路交通運(yùn)輸條件的改善，競(jìng)爭(zhēng)使堤防企業(yè)優(yōu)勢(shì)不再，至1997年，堤防企業(yè)全部轉(zhuǎn)為個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)。堤防水利經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第三階段是林業(yè)經(jīng)濟(jì)與庭院經(jīng)濟(jì)并存。隨著堤防事業(yè)單位管理體制機(jī)制改革的不斷推進(jìn)，人員按堤防管理長(zhǎng)度定編定崗，職工利用附近的小坑塘、小塊土地或空閑房屋開(kāi)展種養(yǎng)殖創(chuàng)收活動(dòng)成為一種常態(tài)。當(dāng)前，堤防庭院經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目主要是以職工個(gè)人或合伙為主，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。堤防所有現(xiàn)有資源一律實(shí)行有償開(kāi)發(fā)利用，以集體形式出租的資源開(kāi)發(fā)利用所得收入歸集體，員工個(gè)人開(kāi)發(fā)利用資源的要向集體交租金。為鼓勵(lì)基層管理段員工利用堤防現(xiàn)有水土資源及空閑房屋開(kāi)展創(chuàng)收活動(dòng)，單位還出臺(tái)了項(xiàng)目無(wú)息貸款扶持制度。
2.對(duì)各階段中堤防管理與水利經(jīng)濟(jì)相互影響的評(píng)價(jià)。堤防管理與堤防水利經(jīng)濟(jì)之間的相互關(guān)系，可從堤防水利經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三個(gè)階段中尋找答案。在洪湖東荊河堤防水利經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一階段，林業(yè)生產(chǎn)與管理主要是為堤防管理服務(wù)的，只有在出現(xiàn)周期性林帶更新砍伐時(shí)才變成一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在堤防水利經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第二階段，主要是為解決堤防干部職工子女就業(yè)問(wèn)題。在2005年前后的一段時(shí)間，東荊河流域堤防所有的集體企業(yè)，都轉(zhuǎn)換成個(gè)體經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。當(dāng)前，堤防管理單位推動(dòng)發(fā)展“五小經(jīng)濟(jì)”（小果園、小菜園、小牧場(chǎng)、小運(yùn)輸、小加工），目的是為了提高基層員工的福利和待遇，但也是在確保日常堤防管理任務(wù)完成的前提下才能因地制宜的開(kāi)展。由此可看出，堤防水土資源孕育了堤防經(jīng)濟(jì)，堤防經(jīng)濟(jì)發(fā)展維持了堤防事業(yè)的穩(wěn)定，推動(dòng)了堤防建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。
二、推動(dòng)堤防水利經(jīng)濟(jì)面臨的主要問(wèn)題
1.政策因素制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2002年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)的通知》中第三條規(guī)定：純公益性事業(yè)單位不得從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。純公益性事業(yè)單位，由于受政策導(dǎo)向以及機(jī)構(gòu)改革的影響，干部職工思想上存在不需和不愿從事經(jīng)濟(jì)工作的觀念；準(zhǔn)公益型事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政預(yù)算管理體制也有不相適應(yīng)，受到財(cái)政、稅務(wù)等部門(mén)的政策制約。因此這些客觀因素上制約了堤防水利經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2.機(jī)構(gòu)設(shè)置及資金短缺制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。洪湖東荊河堤防在2005年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，管理單位定性為純公益性事業(yè)單位，撤銷(xiāo)了經(jīng)濟(jì)管理辦公室，把其職能簡(jiǎn)單地歸并到財(cái)務(wù)科室，使推動(dòng)堤防經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意愿更加脆弱。與此同時(shí)，集體性經(jīng)濟(jì)的主要項(xiàng)目林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)仍屬于簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，少有資金積累，更談不上對(duì)現(xiàn)有的水土資源的深度開(kāi)發(fā)利用。在財(cái)政預(yù)算管理體制下，不可能有多余資金用于水利經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，也不可能用預(yù)算資金來(lái)支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
三、發(fā)展堤防水利經(jīng)濟(jì)的建議與對(duì)策
1.要樹(shù)立大力發(fā)展水利經(jīng)濟(jì)的思想。堤防水利經(jīng)濟(jì)是伴隨著堤防的發(fā)展而發(fā)展的，發(fā)展水利經(jīng)濟(jì)對(duì)堤防事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有不可替代的推動(dòng)作用，這不僅是基于對(duì)堤防發(fā)展史的認(rèn)識(shí)，更是當(dāng)前社會(huì)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、堤防管理的硬性規(guī)定所帶來(lái)的需求所決定的。
2.要咬住堤防林業(yè)不放松，統(tǒng)籌兼顧抓發(fā)展。堤防經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程反復(fù)證明，堤防林業(yè)以“防洪、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)”三位一體，適應(yīng)堤防管理體制機(jī)制改革的需要，是堤防可持續(xù)發(fā)展的綠色銀行。現(xiàn)階段要把林業(yè)資源合理有效利用和林下經(jīng)濟(jì)因地制宜開(kāi)發(fā)作為為重點(diǎn)，開(kāi)拓堤防林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，創(chuàng)新堤林發(fā)展新模式，打造有特色的堤防林業(yè)經(jīng)濟(jì)。有目標(biāo)還需有具體的措施。具體來(lái)講，首先要有營(yíng)造大力發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)的良好氛圍，堤防管理單位“一把手”要把發(fā)展堤防林業(yè)作為一項(xiàng)非常重要的工作，以召開(kāi)林業(yè)發(fā)展專(zhuān)題會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)的形式，來(lái)推動(dòng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)工作的發(fā)展；其次是必須摸清堤防林業(yè)資源家底，不一樣的環(huán)境編制不一樣的發(fā)展規(guī)劃，不一樣的土壤氣候洪水生態(tài)適應(yīng)不一樣的樹(shù)種選擇與栽植，這些都是需要在調(diào)研的基礎(chǔ)上才能形成有價(jià)值的成果。在此基礎(chǔ)上，實(shí)施景觀林、生態(tài)林、能源林、效益林改造工程，逐步建立堤防生態(tài)林業(yè)發(fā)展模式，布局林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。
3.推進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)管理模式創(chuàng)新，明確責(zé)權(quán)加強(qiáng)管理。一是鼓勵(lì)林業(yè)經(jīng)營(yíng)多元化，按照“產(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)權(quán)明確，合作經(jīng)營(yíng)，利益共享”的原則，在明確堤防土地國(guó)有權(quán)屬的前提下，積極推行土地所有權(quán)與林地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，采取與社會(huì)專(zhuān)業(yè)戶(hù)或管理段職工簽訂林地承包合同的方式，進(jìn)行聯(lián)營(yíng)造林，實(shí)行林業(yè)經(jīng)營(yíng)多元化。二是發(fā)揮流域林業(yè)科研的優(yōu)勢(shì)，組建林科所開(kāi)展林業(yè)科學(xué)研究，積極開(kāi)展引種試驗(yàn)和混交林培育。在優(yōu)質(zhì)苗圃基地建設(shè)、新品種引進(jìn)、隔離帶樹(shù)種選擇、觀賞性樹(shù)種推廣上形成特色，盡快解決防護(hù)林品種單一、病蟲(chóng)害嚴(yán)重、采伐年限長(zhǎng)、林地生產(chǎn)力低的問(wèn)題，形成良好林業(yè)生態(tài)體系，滿(mǎn)足市場(chǎng)對(duì)林木品種多樣化的需求。三是積極探索林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，因地制宜組建成一批林糧、林菜、林藥、林畜等各具特色的林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范基地，推動(dòng)堤防“五小經(jīng)濟(jì)”上規(guī)模、上檔次，形成林業(yè)經(jīng)濟(jì)與林下經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。
4.鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)堤防經(jīng)濟(jì)活力增加效益。一是建立績(jī)效考評(píng)機(jī)制，將林業(yè)日常管理與責(zé)任堤段管理等工作全部納入崗位與績(jī)效工資考核范疇，實(shí)行月考季評(píng)，考核結(jié)果與職工崗位和績(jī)效工資掛鉤，調(diào)動(dòng)了員工管好林業(yè)、發(fā)展好林下經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性和積極性。二是建立效益與福利增長(zhǎng)掛鉤機(jī)制，獎(jiǎng)勤罰懶，讓職工勤勞致富。三是建立政策扶持機(jī)制，抓住全省開(kāi)展“綠滿(mǎn)荊楚”行動(dòng)有利時(shí)機(jī)，爭(zhēng)取林業(yè)政策和資金扶持，促進(jìn)堤防林業(yè)管理向規(guī)范化、科學(xué)化層次提升。
作者：謝俊鳳 黃春華 殷瓊 單位：洪湖東荊河管理分局