鐵路企業(yè)內(nèi)部審計公司治理結(jié)構的嵌入

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【摘要】鐵路局公司制改革是鐵路企業(yè)深入貫徹落實黨中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革、加強國有企業(yè)黨的建設的重大部署。本文結(jié)合鐵路內(nèi)部審計工作實際，從鐵路局公司制改革的內(nèi)涵、公司治理與內(nèi)部審計的關系分析，針對現(xiàn)行體制下影響鐵路企業(yè)內(nèi)部審計作用發(fā)揮的問題，提出鐵路企業(yè)內(nèi)部審計如何更好地嵌入公司治理結(jié)構的建議和措施，為促進鐵路企業(yè)內(nèi)審工作提供借鑒和參考。

【關鍵詞】鐵路局公司制改革；內(nèi)部審計；公司治理結(jié)構

一、鐵路局公司制改革的內(nèi)涵

實施國有企業(yè)公司制改革，是黨中央、國務院對深化國有企業(yè)改革作出的一項重大決策部署，對于在新的歷史條件下做強做優(yōu)做大國有企業(yè)具有極為重要的意義。黨的十八大以來，以習為核心的黨中央對深化國有企業(yè)改革高度重視，相繼作出一系列部署。2017年6月26日，主持召開中央全面深化改革領導小組第三十六次會議，強調(diào)2017年年底前要基本完成國有企業(yè)公司制改制工作；2020年5月22日，總理在《政府工作報告》中提出，提升國資國企改革成效，實施國企改革三年行動；同年9月27日，國務院國有企業(yè)改革領導小組召開全國國有企業(yè)改革三年行動動員部署會，全面部署國有企業(yè)改革“1+N”政策體系和頂層設計的具體施工圖。就鐵路行業(yè)而言，2019年中國鐵路總公司改制成立中國國家鐵路集團有限公司以來，企業(yè)在深化內(nèi)部改革、推進法治化和市場化經(jīng)營、加強和改善黨對國鐵企業(yè)的領導等方面進行了積極探索。在公司治理結(jié)構方面，鐵路局改制后不設股東會，由國鐵集團行使出資人職權，設立董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層。按規(guī)定設立公司黨委會，充分發(fā)揮黨組織的政治核心作用。依法建立職工董事制度、職工監(jiān)事制度，健全以職工代表大會為基本形式的企業(yè)民主管理制度。在領導體制方面，改制后的公司堅持黨的領導，實行“雙向進入、交叉任職”的領導體制。在決策機制方面，公司法人治理結(jié)構建立后按照新的體制機制運行，將黨委會研究討論作為董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序，充分發(fā)揮黨委會把方向、管大局、保落實的政治核心作用以及董事會的決策作用，經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用。

二、現(xiàn)行體制下影響鐵路企業(yè)內(nèi)部審計作用發(fā)揮的突出問題

近年來，鐵路企業(yè)為適應企業(yè)改革發(fā)展、完善審計監(jiān)督體系作出了一系列重大部署，在審計機構和審計人員方面，國鐵集團改革了內(nèi)部審計機構，并新設了北京、上海、沈陽、武漢、成都、蘭州等6個審計特派辦作為國鐵集團審計機構的派出機構，實行垂直管理+分級管理的審計模式，行使對國鐵集團所屬企業(yè)的審計監(jiān)督，使審計監(jiān)督方式得到優(yōu)化，監(jiān)督力度得到加強。在審計工作組織方面，明確改制后鐵路局集團公司審計部門在黨委會、董事會（董事長）的直接領導下開展工作，獨立行使內(nèi)部審計監(jiān)督權，向黨委會、董事會負責并報告工作，使審計工作組織領導得到加強。在制度建設方面，原中國鐵路總公司制定了《中國鐵路總公司關于進一步加強鐵路審計工作的意見》，對審計機構和審計人員、審計機構職責、審計機構權限、審計工作程序、審計結(jié)果運用、審計工作機制、責任追究等各個方面予以規(guī)范和明確，使審計基本管理制度更趨完善；制定了《國鐵集團紀檢監(jiān)察、組織人事、審計部門監(jiān)督工作聯(lián)動實施辦法（試行）》，形成了既各有側(cè)重又合力共為的監(jiān)督工作聯(lián)動機制。從鐵路內(nèi)部審計現(xiàn)狀來看，鐵路審計工作面臨的內(nèi)部環(huán)境越來越好，但是隨著鐵路企業(yè)改革的不斷深入，企業(yè)投資規(guī)模的不斷擴大，企業(yè)面對市場經(jīng)營的風險也越來越大，審計面臨的挑戰(zhàn)也越來越多，要求也越來越高，鐵路企業(yè)內(nèi)部審計如何在“交通強國、鐵路先行”歷史使命中當先行、添光彩，如何在鐵路運輸安全和經(jīng)營管理水平上達到世界領先，鐵路企業(yè)的體制機制改革創(chuàng)新水平進一步提升中充分發(fā)揮審計的監(jiān)督、保障和評價作用，就必須從加強內(nèi)部審計組織管理、突出內(nèi)部審計完善治理功能、提升審計人員素質(zhì)等多方面入手，解決存在的突出問題。唯有如此，鐵路企業(yè)內(nèi)部審計才能成功應對挑戰(zhàn)，與時俱進，把內(nèi)部審計推向新的境界。

（一）新體制下的鐵路企業(yè)內(nèi)部審計職責存在矛盾雖然從制度安排上看，鐵路企業(yè)內(nèi)部審計在黨委會、董事會的直接領導下開展工作，獨立行使內(nèi)部審計監(jiān)督權，向黨委會、董事會負責并報告工作，使審計工作組織領導得到加強。但是從工作環(huán)境、工作安排和工作的開展來看，鐵路企業(yè)內(nèi)部審計機構作為企業(yè)的一個職能部門也要對企業(yè)的管理層負責，在現(xiàn)行制度安排下內(nèi)部審計既要服務董事會的監(jiān)督需要，又要服務管理層的經(jīng)營需要，同時承擔內(nèi)部治理和管理責任，而上述需求在很多情況下都不可避免地存在矛盾和沖突，審計的獨立性受到影響，使得內(nèi)部審計部門難以充分有效履行職責。

（二）新體制下對內(nèi)部審計的需求與供給存在矛盾鐵路局公司制改革后，建立以董事會為核心的公司治理結(jié)構代替原先的局長負責制。在董事會制度下委托管理層級擴大，董事會對于企業(yè)內(nèi)部管理和企業(yè)經(jīng)營績效的考核需要內(nèi)部審計發(fā)揮作用。同時，在新體制下鐵路企業(yè)必然會加大面向市場、提升企業(yè)自主經(jīng)營的力度，企業(yè)經(jīng)營風險也會隨之增大，使得企業(yè)對于風險管理的要求更高，鐵路企業(yè)內(nèi)部審計職能部門作為風險管理的重要執(zhí)行者，管理層對其發(fā)揮職能作用的需求將逐漸擴大。從目前情況看，鐵路企業(yè)內(nèi)部審計主要工作內(nèi)容包括：財務收支審計、經(jīng)營業(yè)績審計、經(jīng)濟責任審計、風險管理審計、內(nèi)部控制、效益審計以及大中型建設項目資金審計，服務范圍主要局限于財務審計領域。從內(nèi)部審計的主要模式上看，所采取的模式還是以賬項基礎審計為主，制度基礎審計、風險導向?qū)徲嫗檩o。從實施的時間上看，部分審計的關口己經(jīng)前移，但是還有大部分單位仍然停留在事后審計，或者沒有前移到事前審計。

（三）新體制下內(nèi)部審計人員素質(zhì)與企業(yè)發(fā)展需要存在矛盾隨著鐵路改革的不斷深入和經(jīng)營管理整體水平的提高，加上管理審計和效益審計等項目的開展，審計的領域越來越廣，對內(nèi)部審計人員的能力素質(zhì)要求越來越高，審計的質(zhì)量也與審計人員的素質(zhì)有較大的關系，往往審計風險的形成與審計人員職業(yè)素質(zhì)有關。審計人員掌握了專業(yè)的審計知識，具有敏銳的洞察力和較強的分析能力，嚴格遵守職業(yè)準則和職業(yè)道德規(guī)范，在審計過程中嚴格按照審計程序?qū)嵤徲?，獨立行使審計監(jiān)督權，客觀地進行判斷和表達審計意見，可以有效降低審計風險出現(xiàn)的概率。在日常內(nèi)審工作中，部分審計人員缺乏被審計單位業(yè)務專業(yè)知識，溝通能力不強，對被審計單位的生產(chǎn)工藝、管理流程不熟悉，又缺乏靜下心來虛心學習的精神，對審計中存在的問題缺乏客觀、理智的分析，對企業(yè)會計報表中存在的問題也沒有及時發(fā)現(xiàn)，從而出現(xiàn)判斷失誤的問題，使得審計存在較大的風險。

三、鐵路企業(yè)內(nèi)部審計如何更好地嵌入公司治理結(jié)構的建議和措施

（一）加強內(nèi)部審計組織管理，理順內(nèi)部審計體制和機制1.頂層設計鐵路企業(yè)內(nèi)部審計關系框架。推進鐵路企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須適應國家經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的新常態(tài)以及加強內(nèi)部審計監(jiān)督的新需求，頂層設計內(nèi)部審計關系框架，從鐵路企業(yè)治理體系全局加以謀劃，改變內(nèi)部審計平行于其他職能部門的現(xiàn)狀，使之向高層次轉(zhuǎn)變。建立具有很強獨立性的審計委員會，審計委員會直接歸屬企業(yè)黨委會、董事會領導，并負責內(nèi)部審計與企業(yè)黨委、董事會的互動工作，保證內(nèi)部審計人員在審計活動中不受外界干擾，提高內(nèi)部審計的獨立性和權威性。2020年國鐵集團、鐵路局集團公司新修訂的內(nèi)部審計工作管理辦法，進一步明確了內(nèi)審機構向黨委會、董事會負責并報告工作的機制，增強了內(nèi)審的獨立性和權威性，為審計工作的質(zhì)量提升奠定了堅實的基礎。2.強化監(jiān)事會與內(nèi)部審計的監(jiān)督及配合。在現(xiàn)有公司治理制度安排下，為了更好地發(fā)揮內(nèi)部審計對管理層的制約（經(jīng)營權監(jiān)督）和對董事會的制約（所有權監(jiān)督），監(jiān)事會應當強化對內(nèi)部審計的監(jiān)督，并加強與內(nèi)部審計的合作。第一，監(jiān)事會參加內(nèi)部審計工作會議。在當前環(huán)境下，監(jiān)事會參加內(nèi)部審計工作會議應該比較容易實現(xiàn)。問題在于如何規(guī)范化、制度化，從制度層面規(guī)定監(jiān)事會參加內(nèi)部審計會議的具體要求。第二，內(nèi)部審計向監(jiān)事會報告工作。目前，鐵路企業(yè)內(nèi)部審計向監(jiān)事會報告工作缺乏制度層面的具體規(guī)定。從制度上作出規(guī)定，明確內(nèi)部審計向監(jiān)事會報告工作的范圍及工作的內(nèi)容，可以強化監(jiān)事會對內(nèi)部審計的監(jiān)督。第三，監(jiān)事會向內(nèi)部審計下達審計指令。監(jiān)事會根據(jù)工作需要，經(jīng)過協(xié)調(diào)也可以向內(nèi)部審計部門下達審計指令，借助于內(nèi)部審計的力量完成監(jiān)事會要查證的問題，協(xié)助監(jiān)事會強化有關監(jiān)督檢查。這一情況在實際工作中也有發(fā)生，但往往存在一定的障礙，主要是由于缺乏制度層面的具體規(guī)定以及雙方溝通協(xié)調(diào)不暢等原因，使得監(jiān)事會在向內(nèi)部審計機構提出工作任務要求時遇到阻力。從實際工作需要來看，上述三個方面是必要的，需要從制度層面考慮如何把這些事項規(guī)范化、制度化，把強化監(jiān)事會對內(nèi)部審計的監(jiān)督、增強雙方工作上的合作而形成有效的制度安排和具體的制度規(guī)范，以便把工作落到實處。強化監(jiān)事會對內(nèi)部審計的監(jiān)督，并增強雙方工作上的合作具有以下作用：第一，強化公司治理中的內(nèi)部監(jiān)督機制。內(nèi)部審計和監(jiān)事會具有共同的監(jiān)督對象(董事會和管理層)，監(jiān)督者之間進行合作客觀上就會起到強化監(jiān)督的作用。強化監(jiān)事會對內(nèi)部審計的監(jiān)督可以鞏固內(nèi)部審計在組織中的獨立性和權威性，一定程度上有助于解決公司治理中“由誰對監(jiān)督者進行再監(jiān)督”的困擾。第二，落實監(jiān)事會的監(jiān)督職責。內(nèi)部審計應當與監(jiān)事會相輔相成，避免與監(jiān)事會工作的重疊或沖突。監(jiān)事會通過對內(nèi)部審計工作的監(jiān)督也強化了內(nèi)部審計，也可以更好地實現(xiàn)對董事會和管理層的監(jiān)督，有效落實監(jiān)事會的監(jiān)督職責。第三，完善監(jiān)事會的監(jiān)督機制。發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督功能，既要賦予其獨立的監(jiān)督權限，又要使其擁有有效的監(jiān)督手段。目前，我國一些國有企業(yè)監(jiān)事會的監(jiān)督流于形式，主要原因在于監(jiān)事會缺乏獨立、有效的監(jiān)督手段。監(jiān)事會主要通過參加會議和調(diào)研的方式進行監(jiān)督，沒有日常監(jiān)督工作機構且監(jiān)事會成員大都是兼職，其監(jiān)督職權的履行自然缺乏力度。通過強化與內(nèi)部審計的合作，可以完善監(jiān)事會的監(jiān)督機制，強化監(jiān)事會監(jiān)督的力度。3.強化鐵路企業(yè)內(nèi)部審計機構的雙重領導。一是鐵路局集團公司內(nèi)部審計機構負責人任免需征得國鐵集團審計機構同意。二是對鐵路局集團公司內(nèi)部審計機構負責人進行年度考核，并強化考核結(jié)果的運用。三是鐵路局集團公司內(nèi)部審計業(yè)務要接受國鐵集團審計機構的領導。四是鐵路局集團公司的審計報告形成后要同時報國鐵集團審計機構，鐵路局集團公司內(nèi)部審計機構負責人在每年年底時要向國鐵集團審計機構進行述職，國鐵集團審計機構主要從計劃完成、服務監(jiān)督、審計工作質(zhì)量、黨風廉政建設等方面進行考核。在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部，為完善國鐵集團對所屬單位管理運行機制，原中國鐵路總公司出臺了《中國鐵路總公司所屬單位審計機構向總公司審計和考核局報告工作制度》《中國鐵路總公司所屬單位審計處長履職情況考核暫行辦法》，要求各鐵路局集團公司審計機構要將出具的所有審計報告和結(jié)論決定、單位重大的經(jīng)營管理信息報送國鐵集團審計機構，并由國鐵集團審計和人事機構共同組織對鐵路局集團公司審計機構負責人進行年度考核，切實起到了加強對審計工作的管理和指導，促進了鐵路局集團公司審計機構負責人更好地履行工作職責。

（二）完善鐵路企業(yè)內(nèi)部審計治理功能，增強內(nèi)部審計在公司治理中的影響力1.轉(zhuǎn)變審計理念。鐵路內(nèi)部審計部門必須準確理解公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵，突出增加價值和完善治理的功能，發(fā)揮好審計的評價、建議作用，對典型性、普遍性、傾向性問題要及時分析研究，提出高質(zhì)量的管理建議，指導企業(yè)建立健全內(nèi)部控制制度。發(fā)揮審計管理新體制的監(jiān)督優(yōu)勢，及時預警和發(fā)現(xiàn)企業(yè)在經(jīng)營管理過程中的重大問題，推動審計關口前移。發(fā)揮好審計的增值功能，加大審計促進增收節(jié)支的力度，推動審計工作向完善內(nèi)部控制、改進風險管理、改善治理程序等增值功能發(fā)展，促進企業(yè)經(jīng)營管理水平的提高。2.拓寬審計領域。鐵路企業(yè)內(nèi)部審計部門要減少不能增值或者成本效益不配比的審計業(yè)務，探索降本增效、防范重大風險、保障重大決策落實、服務鐵路運輸安全等領域的審計，促進企業(yè)經(jīng)營開發(fā)管理提質(zhì)增效，防范經(jīng)營風險，推動企業(yè)效益提高和經(jīng)營目標的實現(xiàn)。同時，加大對重點內(nèi)容的審計監(jiān)督，圍繞鐵路局公司制改革、風險債權清理和全面從嚴治黨的要求，加大企業(yè)重組改制過程中國有資產(chǎn)監(jiān)督的力度，防范風險，防止突擊花錢和私分財物，確保國有資產(chǎn)不流失。加強對中央八項規(guī)定精神落實情況的日常監(jiān)督，將落實中央八項規(guī)定精神作為各類審計監(jiān)督的重要內(nèi)容，將領導人員的工資性收入、履職待遇和業(yè)務支出等作為各類審計的重點，嚴肅查處濫發(fā)津補貼、用公款報銷應由個人承擔的費用等問題，并加強與紀檢（監(jiān)察）、組織（人事）部門的溝通協(xié)調(diào)，及時掌握新情況、新問題、新動向，促進作風轉(zhuǎn)變和廉政建設。3.加大審計整改問責力度。審計整改是對審計發(fā)現(xiàn)問題本身的糾正，也是內(nèi)部審計推進公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇。內(nèi)部審計的整改力度關系到審計作用的發(fā)揮程度，直接影響著公司治理的改良效能。要根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)問題，在認真整改的基礎上依法依規(guī)對審計發(fā)現(xiàn)問題進行嚴肅處理，嚴格考核，對典型問題進行通報。問題的處理既對事也對人，要倒查管理責任，對責任人進行嚴肅追責。

（三）提升審計人員素質(zhì)，促進審計職能發(fā)揮1.加強政治能力建設。把堅定理想信念和對黨忠誠體現(xiàn)在做好本職工作上，提高審計人員擔當意識、責任意識，強化大局觀，提升政治站位，認真履行審計工作政治責任。2.加強專業(yè)能力建設。堅持把理論學習同實踐鍛煉結(jié)合起來，提高政治思維、辯證思維、法治思維能力。建立完善鐵路審計人才庫，拓展審計人員交流渠道，實施上下級審計機構間和跨專業(yè)人員的交流鍛煉。積極組織審計專業(yè)研討和經(jīng)驗交流，通過輪流擔任審計項目主審、聯(lián)合審計等形式“以審代培”，多渠道提升審計人員專業(yè)能力。3.健全完善制度體系。加強對審計人員的激勵約束考核，建立責、權、利相結(jié)合的激勵機制，做到獎懲分明，以提高內(nèi)部審計人員的積極性和責任感。同時，制定完善專職審計人員的管理辦法，細化審計工作流程圖，形成科學規(guī)范的審計業(yè)務管理制度體系，為規(guī)范開展審計監(jiān)督工作提供保障。新形勢下鐵路企業(yè)內(nèi)部審計任務越來越重，要求也越來越高，審計領域不斷拓展，內(nèi)部審計要從查錯糾弊向績效管理、風險防控等方面轉(zhuǎn)變，落實“交通強國、鐵路先行”的鐵路工作主題要求，更好地發(fā)揮內(nèi)部審計職能作用具有現(xiàn)實意義。這就要求鐵路企業(yè)內(nèi)部審計人員要有較高的綜合分析和概括能力，具有全局性、前瞻性的創(chuàng)新思維，要站在推動鐵路企業(yè)改革發(fā)展、防范審計風險及提高企業(yè)效益的高度來謀劃和思考審計工作，積極作為，推動鐵路企業(yè)審計工作邁上新臺階，促進鐵路事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮更重要作用。

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作者：羅益華 單位：中國鐵路南寧局集團有限公司