科技創(chuàng)新政策沖突與統(tǒng)籌路徑

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［摘要］科技創(chuàng)新政策沖突不利于構(gòu)建順暢的科技創(chuàng)新體制機制。文章基于公共政策沖突的視角，認(rèn)為導(dǎo)致科技創(chuàng)新政策沖突多發(fā)的因素主要體現(xiàn)在：目前多樣與復(fù)雜的科技創(chuàng)新環(huán)境、政策偏好與央地博弈的共存、政策制定主體多元催生的利益分化；進(jìn)而探索緩和科技創(chuàng)新政策沖突的路徑：及時進(jìn)行科技創(chuàng)新政策清理、明晰中央和地方科技管理事權(quán)和職能定位以及建立科技創(chuàng)新政策綜合協(xié)調(diào)機制。

［關(guān)鍵詞］科技創(chuàng)新政策；政策沖突；統(tǒng)籌路徑；央地博弈

一、文獻(xiàn)述評

我國學(xué)者對科技創(chuàng)新政策進(jìn)行了多方位的研究，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是對我國科技創(chuàng)新政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)的呈現(xiàn)。蘇敬勤、李曉昂等基于內(nèi)容分析的方法對中央和地方的科技創(chuàng)新政策構(gòu)成進(jìn)行了對比和分析；王超、許海云等基于形式概念分析的理論，運用內(nèi)容結(jié)構(gòu)的研究方法，系統(tǒng)分析了科技創(chuàng)新政策內(nèi)容的結(jié)構(gòu)特點并展示了科技創(chuàng)新政策中政策類目的關(guān)聯(lián)程度以及政策類目之間的包含即延伸關(guān)系。二是對我國科技創(chuàng)新政策績效的研究。仲為國、彭紀(jì)生收集了1978-2006年之間中央的科技創(chuàng)新政策共422項，通過量化研究，利用擴展的柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)研究了政策協(xié)同與技術(shù)績效之間的關(guān)系；徐喆、李春艷基于政策相互作用視角，對我國科技創(chuàng)新政策的演變進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)不同部門之間所制定的政策具有較強的互補作用，而且不同部門之間的科技創(chuàng)新政策互相作用所得到的結(jié)果對創(chuàng)新呈現(xiàn)負(fù)面的影響，而不同的科技創(chuàng)新政策目標(biāo)和工具的使用也帶來了差異顯著的結(jié)果；張芳、鄒俊等從供給政策、需求政策和環(huán)境政策三個維度，運用熵值法對地方政府科技創(chuàng)新政策的績效進(jìn)行了評估。三是對科技創(chuàng)新政策與科技法治建設(shè)之間的沖突進(jìn)行了研究。有學(xué)者認(rèn)為科技創(chuàng)新政策在某種程度上代替了科技法律的職能，而科技立法的欠缺又強化了科技創(chuàng)新政策的法律性。但科技創(chuàng)新政策畢竟不能代替法律，在法律意義上往往不具備法律效益。因此學(xué)者們呼吁加強科技立法，理順科技創(chuàng)新政策與科技法律之間的關(guān)系，對這方面研究的學(xué)者主要有侯強和彭輝。雖然學(xué)界對科技創(chuàng)新政策有多方面的研究，但對于科技創(chuàng)新政策沖突的研究卻相對較少。徐喆、李春艷的基于政策相互作用視角的研究對科技創(chuàng)新政策沖突的研究具有一定的意義，但其并不是專門針對科技創(chuàng)新政策沖突的研究。因此，對科技創(chuàng)新政策沖突進(jìn)行研究，分析政策沖突產(chǎn)生的內(nèi)在機理，并探索科技創(chuàng)新政策沖突的統(tǒng)籌路徑十分重要。

二、科技創(chuàng)新政策沖突的政策學(xué)分析

我國學(xué)者主要從三個方面對公共政策沖突的原因進(jìn)行了分析：一是對公共政策的體制性因素進(jìn)行分析。胡象明認(rèn)為政治體制之間的摩擦、政策制定部門之間缺乏必要的橫向協(xié)調(diào)以及在政策執(zhí)行過程中沒有做好信息反饋是造成政策沖突的重要原因。錢再見也在此基礎(chǔ)上提出，在政策制定過程中，政策信息的公開與共享是公共政策執(zhí)行過程得以有效運行的基礎(chǔ)，而相反，政策信息的阻隔與封鎖會“直接造成政策沖突，甚至?xí)?dǎo)致政策的失敗”。程杞國認(rèn)為制度不完善也是政策沖突產(chǎn)生的原因之一，在制度完善的政策環(huán)境中，政策主體制定的政策具有較為清晰的邊界，政策都在法定程序中運行，因此政策之間相互沖突的可能性較小。二是從中央與地方、部門之間利益關(guān)系的角度對政策沖突進(jìn)行分析。一些學(xué)者認(rèn)為政策沖突是由于中央與地方之間或各部門之間受到權(quán)力、利益的驅(qū)使，“爭奪對分工并不明確的某項工作的管轄權(quán)”。在中央向地方分權(quán)的過程中，一旦缺乏有效的制度機制或法律體系來規(guī)范地方政府的行為，就會導(dǎo)致“上有政策，下有對策”的地方保護主義等政策利益博弈行為愈演愈烈。再次，是從政策制定主體的角度出發(fā)去解釋公共政策沖突的產(chǎn)生。袁明旭除了從官僚組織體系的獨立性與封閉性以及官僚組織權(quán)力控制的等級性使官僚制功能失調(diào)等角度去分析政策沖突產(chǎn)生的原因。他也注意到官僚的自利性、有限理性以及官僚的偏見對公共政策沖突的影響。他認(rèn)為理想中，官員具有公共精神，能夠根據(jù)環(huán)境和問題的變化做出必要的調(diào)整，而在實踐中，由于官僚體系的非人格化管理，官員刻板的遵循規(guī)章制度，難以做出相應(yīng)的調(diào)整，因此官僚們反而會通過制定大量的政策來“降低風(fēng)險，保護自己”，這就為政策沖突提供了可能性。在公共政策沖突的治理方面，學(xué)者們主要從體制、利益關(guān)系調(diào)整和溝通反饋機制等方面提出對策。具有代表性的觀點如改革政策制定體制，加強各政策制定部門的相互協(xié)調(diào)，做好執(zhí)行過程的信息反饋工作。除此之外，也要在承認(rèn)中央與地方利益區(qū)別的基礎(chǔ)之上，尋找地方利益和中央利益之間的均衡點，協(xié)調(diào)政策之間的沖突。近年來，也有學(xué)者將目光轉(zhuǎn)向政策沖突中政府的行為。政策沖突造成了政策執(zhí)行秩序的混亂，政策的矛盾與沖突也改變了政府的執(zhí)行行為。竺乾威通過分析“拉閘限電”案例，對地方政府在“節(jié)能減排”與“地方經(jīng)濟發(fā)展”這兩個相互矛盾的政策目標(biāo)下的執(zhí)行行為進(jìn)行探討，以此“透視”權(quán)力體系中的上下級關(guān)系，并強調(diào)政策影響應(yīng)在不同階段得到評估。曾凡軍在此基礎(chǔ)上，將政策沖突下地方政府的執(zhí)行行為歸結(jié)為錦標(biāo)賽體制，認(rèn)為地方政府行為的組織基礎(chǔ)和制度環(huán)境都源于錦標(biāo)賽體制使政策制定與執(zhí)行碎片化。另外，在政府行為與錦標(biāo)賽體制二者之間也依靠目標(biāo)責(zé)任制、政績及政治晉升等紐帶維系，因此，需要引入“整體性治理”理念，實現(xiàn)基層整體性治理?？萍紕?chuàng)新政策沖突是公共政策沖突的一個組成部分，同樣存在著多種難以規(guī)避的問題。因此，本研究主要基于公共政策沖突的理論基礎(chǔ)，對科技創(chuàng)新政策之間的沖突進(jìn)行分析，并深刻挖掘科技創(chuàng)新政策沖突背后的底層邏輯，從而為科技創(chuàng)新政策沖突的統(tǒng)籌提供一定的緩和路徑。

三、科技創(chuàng)新政策沖突的內(nèi)在機理

通過文獻(xiàn)梳理并對相關(guān)科技創(chuàng)新政策進(jìn)行仔細(xì)研讀，基于公共政策沖突的視角，本文認(rèn)為科技創(chuàng)新政策之間所存在的矛盾與沖突，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）多樣與復(fù)雜的科技創(chuàng)新環(huán)境

創(chuàng)新能力是衡量一個國家綜合國力的重要指標(biāo)。我國將“創(chuàng)新”放在五大發(fā)展理念之首，充分展現(xiàn)了我國經(jīng)濟社會發(fā)展以及重要領(lǐng)域的突破對科技創(chuàng)新提出的迫切要求，這就需要我國把加快科技創(chuàng)新政策供給，促進(jìn)科技快速發(fā)展作為科技領(lǐng)域的重要工作，這就決定了科技創(chuàng)新政策的制定具有前所未有的多樣性與復(fù)雜性。多樣性主要體現(xiàn)在我國的科技創(chuàng)新不僅要立足國內(nèi)，還要瞄準(zhǔn)國際前沿，要不斷吸收國內(nèi)外好的科技創(chuàng)新成果，促進(jìn)科技創(chuàng)新實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。這就要求擁有良好的具有引導(dǎo)力的科技創(chuàng)新政策來促進(jìn)，科技創(chuàng)新政策的制定既包括了科技創(chuàng)新資金分配、科技創(chuàng)新人才管理，同時也在向科研機構(gòu)建設(shè)、科研條件和科研基礎(chǔ)平臺建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)化、國際科技合作等多方面的領(lǐng)域擴展，逐漸形成一個多方位、多層次的科技創(chuàng)新政策體系。復(fù)雜性主要體現(xiàn)在我國的科技創(chuàng)新政策領(lǐng)域偏于實踐，而對科技創(chuàng)新政策理論研究則相對欠缺。這就造成了我國科技創(chuàng)新政策領(lǐng)域發(fā)展質(zhì)量不高，科技創(chuàng)新政策發(fā)揮推動作用力量較弱?？萍紕?chuàng)新政策的制定水平對于科技創(chuàng)新的發(fā)展具有重要作用，而目前世界科技發(fā)展的迅速性導(dǎo)致科技發(fā)展周期迅速縮短、科技創(chuàng)新組織模式迅速變遷，這就造成了我國一些低水平的科技創(chuàng)新政策的落后，失去了其有效的推動作用。不同部門、不同層次的科技創(chuàng)新政策之間的不協(xié)調(diào)也是增加科技創(chuàng)新政策復(fù)雜性的重要原因?？萍紕?chuàng)新政策的多樣性與復(fù)雜性是導(dǎo)致科技創(chuàng)新政策沖突的客觀原因。

（二）政策偏好與央地博弈

中央政府和地方政府具有不同的政策偏好，這源于中央和地方在政策目標(biāo)和利益取向上的不同，一項科技創(chuàng)新政策在不同層級的政府眼中所發(fā)揮的作用是不盡相同的。牛忠志認(rèn)為由于地方政府的科技創(chuàng)新政策能夠直接作用于當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)，目標(biāo)比較明確，反映更加迅速，手段也更加直接，從而在推動科技發(fā)展方面與中央科技創(chuàng)新政策相比能夠取得更加有效的效果。也有學(xué)者持完全相反的觀點，李建民、陳敏認(rèn)為地方政府在政績考核的壓力下，往往會以GDP總量為主要追求目標(biāo)，而在此背景下，地方政府對科技投入的熱情并不高，這就造成了科技創(chuàng)新政策在地方的實施效果大打折扣，在科技創(chuàng)新政策的制定上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中央政府。中央與地方之間的科技創(chuàng)新政策沖突主要源于中央與地方之間的利益博弈，中央政府與地方政府在公共政策制定上的目標(biāo)偏差導(dǎo)致政策執(zhí)行的失靈。中央政府統(tǒng)籌全局，代表著國家的整體利益，因此中央政府所制定的科技創(chuàng)新政策往往是具有全局性的重大指導(dǎo)性的長遠(yuǎn)政策規(guī)劃，其實施也具有穩(wěn)定性。而地方政府也是一個利益主體，也有自己的利益考量，在政治錦標(biāo)賽體制下，各地方政府都不甘落后，努力發(fā)展經(jīng)濟，但是由于地方政府官員短暫的任期制以及謀求晉升的強烈心理動機，導(dǎo)致了地方官員以短期經(jīng)濟效益為重點，而對那些回報周期長的領(lǐng)域則缺乏熱情?？萍紕?chuàng)新的突破不是一朝一夕的事，而是需要持續(xù)的投入并具有較長的回報期，而這往往不是地方政府官員所首選的目標(biāo)，這就能夠解釋雖然國家出臺了明確的科技創(chuàng)新政策，但政策在地方卻不能有效發(fā)揮效用的現(xiàn)象。

（三）制定主體多元催生利益分化

科技創(chuàng)新政策的制定處于一個動態(tài)復(fù)雜的環(huán)境之中，一項科技創(chuàng)新政策的制定往往不是一個部門單獨完成的，而是涉及全國人大、國務(wù)院、國家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組以及人民團體?？萍紕?chuàng)新政策的制定過程也極其復(fù)雜，目前主要科技創(chuàng)新政策的出臺部門為科技部、財政部以及發(fā)改委，其被稱為科技政策合作關(guān)系的“鐵三角”。除此之外，科技創(chuàng)新政策的制定還涉及教育部、商務(wù)部、人社部、生態(tài)環(huán)境部、工信部、住建部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、稅務(wù)總局、市場監(jiān)督管理總局以及科協(xié)、中科院和國家自然科學(xué)基金委等部門。這些部門在科技創(chuàng)新政策制定過程中發(fā)揮著不可或缺的作用。一項科技創(chuàng)新政策需要長遠(yuǎn)規(guī)劃，同時需要多種配套政策，其中包括科技創(chuàng)新資金的分配、科技創(chuàng)新人才的培養(yǎng)、科技創(chuàng)新機構(gòu)的建設(shè)與運營、以稅收優(yōu)惠來促進(jìn)科技創(chuàng)新、科技創(chuàng)新成果獎勵辦法、科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化實施辦法、科技創(chuàng)新成果推廣以及各個領(lǐng)域的科技創(chuàng)新技術(shù)檢測標(biāo)準(zhǔn)制定等方面。科技創(chuàng)新政策制定部門的多元化增加了科技創(chuàng)新政策制定的難度，決定了科技創(chuàng)新政策制定過程必然是多部門間利益博弈的過程。而科技創(chuàng)新政策的實施則更加凸顯了科技創(chuàng)新政策所存在的沖突?？萍紕?chuàng)新政策的執(zhí)行部門對科技創(chuàng)新政策有不同程度的響應(yīng)。如果科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行結(jié)果對其部門來說能夠突出政績顯示，科技創(chuàng)新政策就會得到良好的執(zhí)行；如果科技創(chuàng)新政策執(zhí)行所帶來的政策收益小于所投入的政策實施成本，就會導(dǎo)致科技創(chuàng)新政策執(zhí)行部門的推諉與塞責(zé)，從而導(dǎo)致政策沖突，這也體現(xiàn)出了各政府部門的自適應(yīng)性行為。

四、科技創(chuàng)新政策沖突的統(tǒng)籌路徑

我國科技創(chuàng)新政策之間的沖突不利于形成一個協(xié)調(diào)順暢的科技創(chuàng)新體系，不利于我國科技的進(jìn)步與發(fā)展，科技創(chuàng)新政策之間的沖突往往成為科技創(chuàng)新的阻礙?？萍紕?chuàng)新政策之間的沖突是客觀存在且不可避免，完全消除政策沖突是很難的一件事情，因此，我們認(rèn)為科技創(chuàng)新政策之間的沖突雖然無法消除，但卻可以緩和。因此，如何緩和科技創(chuàng)新政策之間的沖突，為我國的科技創(chuàng)新營造良好的發(fā)展環(huán)境就顯得十分重要。本文主要提出三個方面的統(tǒng)籌路徑：

（一）及時進(jìn)行科技創(chuàng)新政策清理

科技創(chuàng)新政策清理指的是針對創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新客體等已經(jīng)發(fā)生改變從而導(dǎo)致政策本身已經(jīng)難以推動當(dāng)前社會的創(chuàng)新發(fā)展，政策的繼續(xù)執(zhí)行成本大于收益，而且還會給社會創(chuàng)新環(huán)境造成不良影響的政策進(jìn)行修訂、廢止等措施，從而提高科技創(chuàng)新政策的科學(xué)性，提高我國科技創(chuàng)新水平。由于當(dāng)前國家之間的科技競爭日益激烈，科學(xué)技術(shù)發(fā)展也日新月異，導(dǎo)致科技成果更新?lián)Q代越來越快，科技創(chuàng)新組織方式迅速變遷，由此導(dǎo)致我國的科技創(chuàng)新政策也處于急劇變革之中。以前的部分科技創(chuàng)新政策對目前的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的推動作用越來越弱，甚至一些科技創(chuàng)新政策的存在已經(jīng)成為當(dāng)前科技創(chuàng)新發(fā)展的阻礙，因此對當(dāng)前的科技創(chuàng)新政策進(jìn)行統(tǒng)一的審查和清理就顯得尤為必要?？萍紕?chuàng)新政策的清理主要遵循以下步驟：首先要根據(jù)當(dāng)前的科技發(fā)展環(huán)境對那些較早的科技創(chuàng)新政策進(jìn)行仔細(xì)研讀，對那些政策環(huán)境已經(jīng)明顯發(fā)生變化，科技創(chuàng)新政策的繼續(xù)實施不再對科技發(fā)展產(chǎn)生激勵的政策條款進(jìn)行修改后再公布，對那些已經(jīng)沒有修改必要的科技創(chuàng)新政策及時廢止；其次要對中央各部門的科技創(chuàng)新政策進(jìn)行審查，對那些互相沖突，不利于科技創(chuàng)新的科技創(chuàng)新政策督促相關(guān)部門進(jìn)行整改，對那些利用科技創(chuàng)新政策進(jìn)行利益部門化的行為進(jìn)行堅決查處，并對相關(guān)科技創(chuàng)新政策進(jìn)行廢止；最后，各地方政府部門要仔細(xì)審查本地區(qū)的科技創(chuàng)新政策，要跟上中央科技創(chuàng)新政策發(fā)展的步伐，同時地方的科技創(chuàng)新政策不能違背中央的科技創(chuàng)新精神，對于那些與中央科技創(chuàng)新政策精神相違背的政策進(jìn)行及時的整改，同時地方政府也要仔細(xì)審查不同部門間的科技創(chuàng)新配套政策，對落后以及造成沖突的科技創(chuàng)新政策及時整改和廢止。

（二）明晰中央和地方科技管理事權(quán)和職能定位

科技創(chuàng)新政策沖突在很大一方面是中央和地方之間的政策沖突，如何處理好中央和地方的關(guān)系，理順中央科技創(chuàng)新政策和地方科技創(chuàng)新政策之間的執(zhí)行邏輯對于形成協(xié)調(diào)順暢的科技創(chuàng)新體制至關(guān)重要。因此，要明晰中央和地方在科技管理方面的事權(quán)，明確中央和地方在推動科技創(chuàng)新過程中的職能定位。中央所制定的科技創(chuàng)新政策是具有全局性、長遠(yuǎn)性、指導(dǎo)性的政策規(guī)劃，其主要政策指向在于關(guān)乎國家重大利益的科技項目以及國家整體的科技發(fā)展水平，其有自己的政策目標(biāo)。而地方政府的科技創(chuàng)新政策主要是為了提高本行政區(qū)域內(nèi)的科技創(chuàng)新水平，提高本地區(qū)的創(chuàng)新競爭力，從而提高本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，提升政績。但是由于地方政府GDP至上的邏輯，導(dǎo)致科技創(chuàng)新政策往往不能夠得到良好的貫徹，因此要強化地方政府的科技創(chuàng)新職能，提升地方政府的科技創(chuàng)新政策執(zhí)行力度。要轉(zhuǎn)變對地方政府的考核邏輯，對于地方政府的政績要進(jìn)行全面的考核，將創(chuàng)新水平納入其考核指標(biāo)之中，以此來轉(zhuǎn)變地方政府短視的行為邏輯。要以科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行力度，科技創(chuàng)新政策資金的使用效率以及科技創(chuàng)新政策成果豐富程度來對地方政府的創(chuàng)新水平進(jìn)行綜合考核，而不是單單以科技成果作為考核指標(biāo)，從而提高地方政府對科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行力度。除此之外，中央要給地方一定的創(chuàng)新自主權(quán)，鼓勵他們進(jìn)行多種形式的創(chuàng)新模式試驗，鼓勵地方政府不斷探索、總結(jié)科技創(chuàng)新實踐經(jīng)驗，形成有特色的科技創(chuàng)新模式，為制定出更加符合當(dāng)前科技發(fā)展現(xiàn)狀的科技創(chuàng)新政策提供實踐基礎(chǔ)，從而提高我國的科技創(chuàng)新政策制定水平，推動我國科技創(chuàng)新的進(jìn)步。

（三）建立科技創(chuàng)新政策綜合協(xié)調(diào)機制

由于科技創(chuàng)新政策的制定主體多樣化，也就導(dǎo)致了科技創(chuàng)新政策目的的多元化，如何保證不同的制定主體的科技創(chuàng)新政策最后形成政策合力，對我國的科技創(chuàng)新形成促進(jìn)作用，對其政策制定過程進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)就顯得十分必要。針對科技創(chuàng)新政策的制定過程，各部門之間要加強溝通與綜合協(xié)調(diào)，對于各部門制定的科技創(chuàng)新政策要進(jìn)行充分的論證，力爭將科技創(chuàng)新政策沖突減至最小。國家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組要加強科技創(chuàng)新政策制定的協(xié)調(diào)力度和政策沖突性審查，針對互相沖突的科技創(chuàng)新政策要督促相關(guān)部門進(jìn)行及時整改。每個政策制定主體都有自己的利益考量，要打破各個部門固有的利益藩籬絕非易事，因此要加強對各個政策制定主體的約束。要加強對各個部門制定的科技創(chuàng)新政策的評估力度，必要時可以引進(jìn)第三方專家對科技創(chuàng)新政策進(jìn)行政策一致性評估，保證各個部門所構(gòu)成的科技創(chuàng)新政策集合的有效性。

五、結(jié)論與討論

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。推動我國的科技創(chuàng)新對提高綜合國力具有重要意義?？萍紕?chuàng)新政策為我國的科技創(chuàng)新提供了良好的創(chuàng)新環(huán)境和政策支持，但是由于科技發(fā)展環(huán)境與模式迅速變遷，已有科技創(chuàng)新政策也面臨著合法性與政策沖突的風(fēng)險；我國特有的政府組織模式下的政府不同層級以及不同部門之間的利益博弈是造成科技創(chuàng)新政策沖突產(chǎn)生的內(nèi)在原因，阻礙了我國的科學(xué)技術(shù)發(fā)展。本文從公共政策沖突的視角，探討了科技創(chuàng)新政策沖突的內(nèi)在機理，主要表現(xiàn)在多樣與復(fù)雜的科技創(chuàng)新環(huán)境的客觀原因、政策偏好與央地博弈以及科技創(chuàng)新政策制定主體多元催生的利益分化，其根本在于各級政府之間的利益博弈。針對科技創(chuàng)新政策沖突的這些原因，本文提出了三條統(tǒng)籌路徑，主要是：及時進(jìn)行科技創(chuàng)新政策清理、明晰中央和地方科技管理事權(quán)和職能定位以及建立科技創(chuàng)新政策綜合協(xié)調(diào)機制。

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作者：孔凡義 楊小龍 單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院